Lösungsvorschlag

Parteilichkeit

Stand der Bearbeitung: 23. Februar 2019

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe

 

Die Stadt könnte gegen die Beanstandung vom 14. August Klage vor dem Verwaltungsgericht erheben. Diese hätte Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Die Klage wäre zulässig, wenn die Sachurteilsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Da das Landesverwaltungsamt im Wege der Rechtsaufsicht aufgrund der §§ 127 ff. KSVG gegen die Stadt Saarheim vorgegangen ist, sind die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen solche des öffentlichen Rechts, so dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Klagebegehren, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln (BVerfG [K], 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37). Hier wendet sich die Stadt Saarheim gegen eine kommunalaufsichtliche Beanstandung i.S.d. § 130 KSVG, die sie beseitigt haben will. Dieses Ziel könnte mit der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO erreicht werden. Dann müsste die Beanstandung einen Verwaltungsakt darstellen. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Danach ist ein Verwaltungsakt eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalles, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Während unstreitig ist, dass Maßnahmen der Kommunalaufsicht Außenwirkung entfalten, ist zweifelhaft, ob die Beanstandung nach § 130 KSVG Regelungscharakter hat.

Insoweit wird teilweise angenommen (Nachweise bei Kallerhoff, NWVBl. 1996, 53, 55), aus der Abstufung des Verfahrens nach den §§ 130 f. KSVG folge, dass die Beanstandung lediglich ein unselbstständiges Teilstück des Aufhebungsverfahrens sei, das schon mangels abschließender Regelung nicht als Verwaltungsakt zu werten sei. Dies zeige sich vor allem daran, dass die Aufsichtsbehörde nach einer erfolglosen Beanstandung noch ihre Absicht aufgeben könne. Aus dem Umstand allein, dass die "Vollstreckung" der Beanstandung nach § 131 KSVG im Ermessen der Behörde steht, lässt sich allerdings nicht auf deren fehlenden Regelungscharakter schließen. Vielmehr spricht für die Verwaltungsaktqualität der Beanstandung, dass dieser nach § 130 Satz 2 KSVG aufschiebende Wirkung zukommt, was auf einen Regelungscharakter hindeutet. Dementsprechend versteht die Rechtsprechung die kommunalaufsichtliche Beanstandung auch als Verwaltungsakt. Als Regelungsgehalt wird die verbindliche Feststellung angesehen, dass die beanstandete Maßnahme rechtswidrig und deshalb zu ändern ist. Die Gemeinde wird nach dieser Ansicht also gezwungen, bereits die Beanstandung anzufechten, weil sonst eine isolierte Anfechtung der Aufhebungsverfügung nur aus Gründen Erfolg haben kann, die ausschließlich die Aufhebungsverfügung als solche betreffen

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 7 C 26.90 v. 13.12.1991, Abs. 12 = BVerwGE 89, 260, 261; OVG Lüneburg, 10 ME 265/18 v. 26.6.2018, Abs. 11 = NVwZ 2018, 1236 Abs. 11; Brinktrine Verwaltung 42 (2009), 565, 580 f.; Kallerhoff, NWVBl. 1996, 53, 55; Lange, Kap. 17 Rn. 81 m.w.N.

Deshalb ist es einer Gemeinde nicht erlaubt, einer Beanstandung, die sie für rechtswidrig hält, einfach nicht nachzukommen: Insoweit ist als Rechtsbehelf gegen eine Beanstandung nur der Widerspruch nach § 136 KSVG vorgesehen, was darauf hindeutet, dass gerade die Annahme der Bestandskraftfähigkeit der Beanstandung nach § 130 KSVG dem Willen des Gesetzgebers entspricht. Wenn die Gemeinde der Beanstandung nicht Folge leistet, hat dies dementsprechend zur Folge, dass bei einer nur gegen die Aufhebung einer vorher beanstandeten Maßnahme nach § 131 KSVG gerichteten Klage die Rechtswidrigkeit der beanstandeten Maßnahme nicht geprüft werden kann, weil dem die wirksame, gegebenenfalls auch schon bestandskräftige Beanstandung entgegensteht. Dementsprechend ist die Aufhebung nach § 131 KSVG also nur eine Vollstreckung der Beanstandung nach § 130 KSVG, bei der die Rechtmäßigkeit des "Vollstreckungstitels" nicht mehr geprüft wird.

Da somit die Beanstandung ein Verwaltungsakt ist, könnte die Stadt Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO erheben, weil damit ihrem Begehren entsprochen werden könnte.

Anmerkung: Siehe hierzu auch den Frauenbeauftragte-Fall.

III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)

Die Beanstandung könnte im Falle ihrer Rechtswidrigkeit das Selbstverwaltungsrecht der Stadt (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 117 Abs. 3 SVerf, § 1 Abs. 1 Satz 2 KSVG), insbesondere ihre Befugnis, eigenverantwortlich über die Nutzung ihrer Einrichtungen zu entscheiden, verletzen, so dass die Stadt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt ist.

Anmerkung: Fehlerhaft wäre es hier, die Klagebefugnis auf die Adressatentheorie zu stützen. Siehe hierzu diesen Hinweis. OVG Lüneburg, 10 ME 265/18 v. 26.6.2018, Abs. 12 ff. = NVwZ 2018, 1236 Abs. 12 ff. betont im Übrigen, dass klagebefugt gegenüber einer kommunalaufsichtsrechtlichen Beanstandung nur die Gemeinde selbst ist, weil sich nur diese auf die Selbstverwaltungsgarantie berufen kann. Insbesondere ist deshalb nicht das Gemeindeorgan klagebefugt, das die beanstandete Maßnahme erlassen hat. Die kommunalinterne Entscheidungszuständigkeit kann dieses Organ allenfalls im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits als wehrfähige Innenrechtsposition geltend machen, nicht jedoch in einem Außenrechtsstreit gegen eine staatliche Aufsichtsbehörde, der der Verteidigung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts dient. Es gilt der Grundsatz, dass Organrechte grundsätzlich nur vor einer Verletzung durch andere Organe oder Organteile derselben juristischen Person des öffentlichen Rechts schützen.

IV. Vorverfahren

Das nach §§ 68 ff. VwGO, § 136 KSVG notwendige Vorverfahren wurde laut Sachverhalt ordnungsgemäß durchgeführt.

V. Klagegegner (§ 78 VwGO)

Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO ist das Landesverwaltungsamt als Ausgangsbehörde (§ 128 Abs. 1 Nr. 1 KSVG, § 7 Abs. 1 und 2 LOG, § 2 Abs. 1 Nr. 3 des Gesetzes über die Errichtung eines Landesverwaltungsamtes) passiv prozessführungsbefugt.

Anmerkung: Klagegegner ist also nicht die Widerspruchsbehörde; § 78 Abs. 2 VwGO ist nicht anwendbar. Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.

VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Die Stadt ist nach § 61 Nr. 1 VwGO, der Landesverwaltungsamt nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig.

Anmerkung: Zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO siehe diesen Hinweis.

VII. Ergebnis zu A

Da auch die Klagefrist des § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO, § 136 S. 1 KSVG noch nicht abgelaufen ist, wäre eine Klage somit zulässig und könnte noch unter Einhaltung der Formvorschriften erhoben werden.

B) Begründetheit

Das Verwaltungsgericht wird den Beschluss vom 14. August aufheben, soweit er rechtswidrig ist und die Stadt Saarheim dadurch in ihrem Selbstverwaltungsrecht verletzt wird (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Da Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen nur auf gesetzlicher Grundlage zulässig sind, ist die Stadt hier schon dann in ihren Rechten verletzt, wenn die Beanstandung rechtswidrig ist.

Anmerkung: Zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.

Da die Beanstandung von der gemäß § 128 Abs. 1 Nr. 1 KSVG, § 7 Abs. 1 und 2 LOG, § 2 Abs. 1 Nr. 3 des Gesetzes über die Errichtung eines Landesverwaltungsamtes zuständigen Aufsichtsbehörde in der durch § 135 KSVG vorgeschriebenen Form schriftlich mit Begründung erlassen und zugestellt worden ist und Verfahrensfehler nicht ersichtlich sind, ist die Beanstandung formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Rechtsgrundlage des Bescheides vom 14. August ist § 130 KSVG.

I. Voraussetzungen des § 130 KSVG

Tatbestandsvoraussetzung für die nach § 130 KSVG mögliche Beanstandung, verknüpft mit einem Aufhebungsverlangen, ist, dass der Stadtratsbeschlusses vom 14. Mai das geltende Recht verletzt, also rechtswidrig ist, wobei sich die Rechtswidrigkeit jeweils aus den unter Nr. 2 und 3 des Beschlusses im Einzelnen getroffenen Entscheidungen ergeben kann.

1. Bedeutung des § 137 Abs. 2 KSVG

Nach § 137 Abs. 2 KSVG unterliegen indes bürgerlich-rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde, die im ordentlichen Rechtsweg zu verfolgen sind, nicht der Kommunalaufsicht nach § 130 KSVG. Daher kann im Saarland eine kommunalaufsichtliche Beanstandung jedenfalls nicht allein auf die Verletzung solcher zivilrechtlicher Vorschriften gestützt werden, die die Gläubiger einer Gemeinde im Zivilrechtsweg durchsetzen können

Anmerkung: In diese Richtung wohl für eine vergleichbare Bestimmung OVG Koblenz, 2 229/51 v. 21.9.1951, Abs. 8 f. = AS [RhPf.] 1, 238, 239 f.

Eine "Rechtswidrigkeit" i. S. des § 130 KSVG liegt damit im Saarland bei Missachtung nur zivilrechtlicher Vorschriften durch die Gemeinde i.d.R. nicht vor.

Anmerkung: Eine Vorschrift, die die Beanstandungsbefugnis der Kommunalaufsicht in dieser Form ausdrücklich beschränkt, gibt es wohl außer im Saarland nur in Rheinland-Pfalz (§ 127 Abs. 2 GO RhPf). Die Gerichte anderer Bundesländer gehen daher davon aus, dass die Regelungen über die Kommunalaufsicht nicht zwischen einer Verletzung öffentlich-rechtlicher und einer Verletzung privatrechtlicher Vorschriften unterscheiden, so dass die Frage, ob die Kommunalaufsicht dem einzelnen Bürger zur Durchsetzung seiner (privatrechtlichen) Ansprüche verhelfen darf, allein als Problem der ordnungsgemäßen Ermessensausübung der Kommunalaufsichtsbehörde (siehe hierzu auch unten B II 1) angesehen wird (zusammenfassend hierzu Lange, Kap. 17 Rn. 30 ff.; ausführlich Berger, DVBl. 2013, 825, 827 ff.; Hassel, DVBl. 1985, 697, 698 ff.).

Jedoch besteht kein Anlass, § 137 Abs. 2 KSVG extensiv dahingehend zu interpretieren, dass eine Beanstandung nach § 130 KSVG auch dann ausgeschlossen ist, wenn die beanstandete Maßnahme die öffentlich-rechtliche Vorgaben privatrechtlichen Verwaltungshandelns missachtet. Dies wird im vorliegenden Fall besonders deutlich: Hier geht es nicht darum, ob zivilrechtliche Ansprüche auf Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages über die Saalbaunutzung und zivilrechtliche Ansprüche auf eine konkrete Gestaltung eines privatrechtlichen Vertrages (z. B. im Hinblick auf eine Beachtung des AGB-Rechts der §§ 305 ff. BGB) bestehen, sondern allein darum, ob und inwieweit die Stadt Saarheim kraft öffentlichen Rechts verpflichtet ist, von ihrer vom BGB und der ZPO vorausgesetzten Fähigkeit, privatrechtliche Verpflichtungen einzugehen, in einer bestimmten Art und Weise Gebrauch zu machen. Diese Verknüpfung zwischen privatrechtlichem Handeln und der Beachtung öffentlich-rechtlicher Bestimmungen besteht insbesondere im Bereich kommunaler öffentlicher Einrichtungen: Ist das Nutzungsverhältnis einer gemeindlichen öffentlichen Einrichtung  - wie hier - privatrechtlich ausgestaltet, erstrecken sich dementsprechend auch im Saarland die Befugnisse Rechtsaufsichtsbehörden auf die Sicherstellung der Beachtung der öffentlich-rechtlichen Vorgaben, die hinsichtlich der Ausgestaltung des privatrechtlichen Nutzungsverhältnisses zu beachten sind.

Anmerkung: Vgl. hierzu auch OVG Weimar, 4 EO 534 v. 7.6.2006, S. 5 f. = DÖV 2007, 261, 262. Im vorliegenden Fall könnte in Bezug auf § 137 Abs. 2 KSVG auch konkreter mit der Zweistufentheorie argumentiert werden, nach der die Entscheidung über das "Ob" der Gewährung des Zugangs zu einer öffentlichen Einrichtung auch dann eine öffentlich-rechtliche Entscheidung ist, wenn das Nutzungsverhältnis privatrechtlich ausgestaltet ist, so dass Streitigkeiten um den Zugang zu einer öffentlichen Einrichtungen i. S. des § 137 Abs. 2 KSVG keine Streitigkeiten um bürgerlich-rechtliche Verpflichtungen darstellen können, die auf dem Zivilrechtsweg zu verfolgen sind (siehe hierzu den Soccerarena-Fall).

Dementsprechend ist im Folgenden die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Stadtratsbeschlusses vom 14. Mai zu beschränken: Es kommt nur auf die Verletzung öffentlich-rechtlicher Vorgaben an, während eine Beanstandung nicht darauf gestützt werden kann, dass die Umsetzung des Stadtratsbeschluss u. U. zivilrechtlich (z. B. wegen Verstoßes gegen §§ 305 ff. BGB) unzulässig wäre.

2. Rechtswidrigkeit der Nr. 2 des Stadtratsbeschlusses

Die Nr. 2 des Stadtratsbeschlusses enthaltene generelle Weigerung, dem BRAUN den Saalbau zu überlassen, könnte rechtswidrig i.S.d. § 130 KSVG sein, wenn die der Landesverband Saar des BRAUN einen Anspruch auf Überlassung des Saalbaues hat.

a) Anspruch auf Zulassung zum Saalbau aus § 5 ParteiG

Der Begründung der Beanstandungsverfügung könnte entnommen werden, dass das Landesverwaltungsamt der Ansicht ist, aus dem Parteiengesetz ergebe sich ein Anspruch des BRAUN auf Zulassung zum Saalbau. Zu denken wäre hier an § 5 Abs. 1 Satz 1 ParteiG, doch lässt der Wortlaut der Vorschrift bereits deutlich erkennen, dass sich hieraus kein eigener unmittelbarer Anspruch einer Partei auf Nutzung einer Einrichtung ergibt; die Bestimmung setzt vielmehr voraus, dass ein Träger öffentlicher Gewalt - gleichgültig, ob freiwillig oder aufgrund gesetzlicher Vorschriften - eine Einrichtung zur Verfügung stellt. § 5 Abs. 1 und 2 ParteiG gebietet nur eine Gleichbehandlung und nennt im Übrigen lediglich Kriterien einer Differenzierung zwischen verschiedenen Parteien. Die Norm begründet daher keine Verpflichtung, gemeindliche Räume an Parteien zu überlassen, sondern schreibt allein die Gleichbehandlung für den Fall vor, dass sich ein Anspruch auf Überlassung aus anderen Bestimmungen ergibt.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, VII C 56.68 v. 18.7.1969, Abs. 35 = BVerwGE 32, 333, 336; OVG Magdeburg, 4 M 172/18 v. 19.9.2018, Abs. 8 = LKV 2018, 521, 522; OVG Weimar, 2 EO 490/08 v. 16.9.2008, S. 11 f. = LKV 2009, 139, 140; Augsberg, Jura 2018, 1110, 1113; Köster, KommJur 2007, 244, 246 f. Siehe hierzu aber auch VGH München, 4 CE 18.1224 v. 3.7.2018, Abs. 18 ff. = NVwZ-RR 2019, 191 Abs. 18 ff.: Ein Verstoß gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 PartG liegt vor, wenn eine Gemeinde eine öffentliche Einrichtung nur den im Gemeinderat vertretenen Parteien zur Verfügung stellt; eine derartige Widmungsbeschränkung kann einen sich aus der Gemeindeordnung ergebenden Zugangsanspruch nicht ausschließen.

b) Anspruch auf Zulassung zum Saalbau aus § 19 Abs. 1 und 3 KSVG

Als Grundlage für den Anspruch auf Überlassung des Saalbaus kommt jedoch § 19 Abs. 1 und 3 KSVG in Betracht.

aa) Anspruchsberechtigung des BRAUN

Dann müsste das BRAUN zunächst aus § 19 Abs. 1 und 3 KSVG anspruchsberechtigt sein. Dem Sachverhalt lässt sich indes nicht entnehmen, dass der Landesverband Saar des BRAUN seinen Sitz im Gemeindegebiet hat. Jedoch ist der in Saarheim ansässige Kreisverband Süd als nicht rechtsfähige Personenvereinigung (vgl. § 2, § 3 und § 37 ParteiG) den Einwohnern im Gemeindegebiet gleichgestellt und kann daher einen Anspruch auf die Benutzung öffentlicher Einrichtungen der Gemeinde geltend machen, auch wenn es sich um einen Landesparteitag handelt, weil er mit der Durchführung dieser Veranstaltung beauftragt ist.

Anmerkung: Siehe hierzu OVG Saarlouis, 3 B 33/09 v. 18.2.2009 = NVwZ-RR 2009, 533, 534; Dietlein, Jura 2002, 445, 449; Ehlers Jura 2012, 849, 853; Köster, KommJur 2007, 244, 245.
Das OVG Magdeburg (
OVG Magdeburg, 4 M 221/10 v. 5.11.2010, Abs. 3 = NVwZ-RR 2011, 150, 151) hat jedoch Zweifel, ob die Ortsansässigkeit des Ortsverbands einer Partei ein zulässiges Kriterium für die Gewährung von Zugangsansprüchen politischer Parteien zu gemeindlichen Einrichtungen ist, weil hierdurch Parteien ohne entsprechenden Ortsverband benachteiligt würden (ähnlich auch Ehlers, Jura 2012, 849, 853; a. A. offenbar OVG Lüneburg, 10 ME 74/07 v. 28.2.2007, Abs. 7 f. = NdsVBl. 2007, 166 f.).

bb) Saalbau als "öffentliche Einrichtung"

Der Saalbau ist, wie dem Sachverhalt entnommen werden kann, eine öffentliche Einrichtung i.S.d. § 19 Abs. 1 KSVG. Der Begriff der öffentlichen Einrichtung ist dadurch geprägt, dass die Kommune eine in ihren Wirkungskreis fallende Aufgabe gegenüber ihren Einwohnern dadurch erfüllt, dass sie eine zu diesem Zweck von ihr unterhaltene sächliche, personelle oder organisatorische Einheit zur allgemeinen Benutzung zur Verfügung stellt. Öffentliche Einrichtungen sind damit alle Verwaltungsressourcen (Personal- und Sachmittel), die von einer Gemeinde durch Widmungsakt der allgemeinen Benutzung (jedenfalls durch Ortsansässige) zur Verfügung gestellt und von ihr im öffentlichen Interesse unterhalten werden.

Anmerkung: Siehe zum Begriff der "öffentlichen Einrichtung" etwa OVG Lüneburg, 10 ME 130/12 v. 11.12.2012, Abs. 19 = DVBl. 2013, 253, 254; OVG Lüneburg, 10 ME 207/18 v. 18.6.2018, Abs. 35 = NdsVBl. 2018, 348; VGH München, 4 CE 18.1224 v. 3.7.2018, Abs. 13 = NVwZ-RR 2019, 191 Abs. 13; ferner den Gelinkt-Fall und den Starenhut-Fall.

Dies trifft für den Saalbau zu, da er von der Stadt Saarheim unterhalten und verwaltet und für unterschiedliche Veranstaltungen zur Verfügung gestellt wird. Unerheblich ist insoweit auch, wie das Benutzungsverhältnis ausgestaltet ist (ob - wie in diesem Fall - privatrechtlich oder durch öffentlich-rechtliche Vorschriften), weil der Anspruch auf Benutzung sich jedenfalls nach § 19 KSVG richtet. Unerheblich ist, dass der Sachverhalt keine Anhaltspunkte über eine förmliche Widmung des Saalbaus enthält; denn die Indienststellung zu öffentlichen Zwecken kann auch formlos durch konkludentes Handeln oder sogar stillschweigend, beispielsweise - wie im vorliegenden Fall -  durch die tatsächliche Eröffnung der Nutzungsmöglichkeit einer Einrichtung erfolgen.

Anmerkung: Vgl. OVG Lüneburg, 10 ME 207/18 v. 18.6.2018, Abs. 35 = NdsVBl. 2018, 348; VGH München, 4 CE 87.03883 v. 21.1.1988, Abs. 7 = NJW 1989, 2491; Dietlein, Jura 2002, 445, 448; Köster, KommJur 2007, 244, 245 f. Siehe zur Rechtsnatur solcher (konkludenten) Widmungen bei öffentlichen Einrichtungen: U. Stelkens, Die Verwaltung 46 (2013), 493, 534.

Es bestehen auch keine Zweifel daran, dass diese Einrichtung rechtmäßiger Weise errichtet wurde, was ungeschriebene Voraussetzung des Anspruchs aus § 19 Abs. 1 KSVG ist.

Anmerkung: Siehe hierzu den Gelinkt-Fall.

Die Stadt war für die Errichtung des Saalbaus zuständig (vgl. § 5 Abs. 2 KSVG) und es ist auch unproblematisch, dass es keine gesetzliche Grundlage für seine Errichtung gibt. Der Gesetzesvorbehalt kann nicht für jegliche Form staatlichen Handelns gelten; dies würde letztlich zu einer vollkommenen Lähmung der Verwaltung führen (und bei gemeindlichem Handeln mit der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, wie sie in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und in den Landesverfassungen statuiert ist, kollidieren).

Anmerkung: Daher wird die Frage nach der Geltung des Gesetzesvorbehalts in der Leistungsverwaltung im Wesentlichen auch nur für den Bereich des Subventionsrechts diskutiert (vgl. Bungenberg/Motzkus, WiVerw 2013, 73, 82 ff.; Ehlers, DVBl. 2014, 1, 3 f.; Korte, Jura 2017, 656, 657 f.; Maurer/Waldhoff, § 6 Rn. 19 ff.), im Bereich der staatlichen und gemeindlichen Daseinsvorsorge im weitesten Sinne jedoch regelmäßig nicht einmal angedacht; siehe hierzu näher der Märchenstunde-Fall.

cc) Widmungsgerechtigkeit der Veranstaltung des Parteitages

Ein Zulassungsanspruch § 19 Abs. 1 KSVG könnte jedoch nur bestehen, wenn die Veranstaltung des Parteitages im Saalbau dessen Widmungszweck entspricht; andernfalls würde sich die Durchführung der Veranstaltung nicht mehr "im Rahmen der bestehenden Vorschriften" i.S.d. § 19 Abs. 1 KSVG bewegen.

Anmerkung: OVG Weimar, 2 EO 490/08 v. 16.9.2008, S. 10 f. = LKV 2009, 139, 140; Dietlein, Jura 2002, 445, 450; Köster, KommJur 2007, 244, 246; Schoch, NVwZ 2016, 257, 264.

Wie sich deutlich aus Nr. 2 des Stadtratsbeschlusses ergibt, ist der Saalbau jedoch schon bisher für Parteitage zur Verfügung gestellt worden und soll auch künftig für diesen Zweck genutzt werden können. An sich würde die Durchführung des Parteitages somit dem Widmungszweck des Saalbaus entsprechen.

Anmerkung: Vgl. hierzu auch VGH Mannheim, 1 S 1855/14 v. 16.10.2014, Abs. 12 ff. = NVwZ-RR 2015, 148, 149; OVG Saarlouis, 3 B 33/09 v. 18.2.2009 = NVwZ-RR 2009, 533, 534 f.
Das OVG Magdeburg (OVG Magdeburg, 4 M 178/11 v. 10.10.2011, Abs. 6 f. = DVBl. 2012, 591 f.) weist einerseits zutreffend darauf hin, dass dann, wenn der Widmungszweck durch Satzung festgelegt wurde und diese Satzung parteipolitische Veranstaltungen ausschließt, eine gegenläufige (insoweit rechtswidrige) Vergabepraxis den Widmungszweck nicht erweitern kann. Das OVG Berlin-Brandenburg (OVG Berlin-Brandenburg, 3 S 40/10 v. 28.6. 2010, Abs. 9 ff. = NVwZ-RR 2010, 765, 766) hebt jedoch andererseits hervor, dass selbst dann, wenn ein konkreter (unliebsamer) Nutzungsantrag zum Anlass genommen wird, eine Nutzungssatzung zu ändern und die Nutzung einer öffentlichen Einrichtung für parteipolitische Zwecke auszuschließen, dies den Zugangsanspruch der betroffenen Partei nicht ausschließt.

(1) Ausschluss wegen "Schadensgeneigtheit" der Veranstaltung?

Dem Anspruch aus § 19 Abs. 1 und 3 KSVG könnte jedoch der Umstand entgegenstehen, dass mit erheblichen Schäden für Personen und Sachen gerechnet werden muss, da - wie die Stadt in ihrer Widerspruchsbegründung ausgeführt hat - der geplante Parteitag des BRAUN eine schadensgeneigte Veranstaltung darstellt. Aufgrund der Ereignisse bei Veranstaltungen des BRAUN in anderen Städten kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Durchführung des Landesparteitages im kommenden Jahr das erhebliche Risiko birgt, durch Dritte würden Schäden am oder im Saalbau verursacht werden, die auch durch einen effektiven Polizeieinsatz nicht von vornherein ausgeschlossen werden können. Da die Stadt nach § 95 Abs. 2 Satz 1 KSVG zur pfleglichen und wirtschaftlichen Verwaltung ihres Vermögens verpflichtet ist, könnte man daher annehmen, die Durchführung von schadensgeneigten Veranstaltungen sei vom Widmungszweck der Einrichtung von vornherein nicht gedeckt, so dass dann insoweit auch kein Anspruch aus § 19 KSVG besteht. Da die Rechtsverletzungen hier weder vom Kreisverband des BRAUN noch von den Mitgliedern und Sympathisanten der Partei zu erwarten sind, wird man dies im Hinblick auf den Sinn und Zweck des § 19 KSVG jedoch allenfalls dann annehmen können, wenn das Entstehen der Schäden letztlich unausweichlich ist, also auch unter Einsatz aller zur Verfügung stehenden Mittel nicht verhindert werden kann (vgl. BVerwG, VII C 56.68 v. 18.7.1969, Abs. 37 = BVerwGE 32, 333, 337; Köster, KommJur 2007, 244, 247). Insoweit kommt hier aber ein polizeiliches Einschreiten gegen die Gegendemonstranten in Betracht: Ein Einschreiten gegen etwaige Gegendemonstranten wäre nicht unmöglich, weil eine Gegendemonstration gemäß § 14 VersG anmeldepflichtig ist und nach § 15 Abs. 1 VersG von Auflagen (beispielsweise räumlichen Beschränkungen) abhängig gemacht oder erforderlichenfalls vorher verboten oder nachträglich gemäß § 18 Abs. 1 i.V.m. § 13 Abs. 2 VersG aufgelöst werden kann.

Anmerkung: Seit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) besteht keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes mehr für das Versammlungsrecht. Dennoch gilt gemäß Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG das auf Grundlage des früheren Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 erlassene (Bundes-)Gesetz über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz - VersG) noch so lange fort, wie es nicht durch Landesrecht ersetzt worden ist. Eine solche Ersetzung ist bislang nur in Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein erfolgt (s. Höfling/Krohne, JA 2012, 734 f.). In Anbetracht der aus den Grundrechten abgeleiteten Vorgaben des BVerfG und der damit einhergehenden unitarisierenden Wirkung der Grundrechte im Bereich des Versammlungsrechts wird dem Landesgesetzgeber hinsichtlich der Ausgestaltung der Reglungsbereiche Verbot bzw. Auflösung von und Auflagen für Versammlungen jedoch kaum Spielraum verbleiben (siehe hierzu Waechter, VerwArch 99 [2008], S. 73 ff.).

Insbesondere wegen des Schutzes der Parteien und aufgrund der Erwartung, dass das BRAUN sich rechtmäßig verhalten wird (und somit Nichtstörer i.S.d. § 6 SPolG ist), ist zunächst ein Einschreiten gegen etwaige Störer geboten. Als Ortspolizeibehörde gemäß § 76 Abs. 3 SPolG wäre dementsprechend der Oberbürgermeister von Saarheim verpflichtet, nicht verbotene Versammlungen und damit auch den Ort der Versammlung vor Personen zu schützen, die die Veranstaltung durch rechtswidrige Handlungen zu stören versuchen. Die Stadt dürfte daher hier mit Unterstützung durch die Polizeibehörden wohl grundsätzlich im Stande sein, die Partei und den Saalbau gegen potentielle Störer zu schützen, so dass es nicht als angemessen erscheint, dem BRAUN schon den Anspruch auf Zugang zum Saalbau zu verwehren.

Anmerkung: Vgl. hierzu auch BVerfG [K], 1 BvQ 14/06 v. 10.5.2006, Abs. 9 ff. = NVwZ 2006, 1049 f.; BVerfG [K], 1 BvR 1418/07 v. 26.6.2007, Abs. 23 ff. = NVwZ-RR 2007, 641 f.; OVG Hamburg, 4 Bs 78/12 v. 13.4.2012 = NJW 2012, 1975, 1977; OVG Hamburg, 4 Bs 192/15 v. 11.9.2015, S. 8 ff. = NordÖR 2016, 219, 221 f.; OVG Magdeburg, 4 M 221/10 v. 5.11.2010, Abs. 5 = NVwZ-RR 2011, 150, 151; VGH Mannheim, 1 S 851/87 v. 19.4.1987, Abs. 7 = NJW 1987, 2697 f.; VGH Mannheim, 1 S 3448/88 v. 26.10.1989. Abs. 7 = DVBl. 1990, 1044, 1045; VGH Mannheim, 1 S 1640/12 v. 6.11.2013, Abs. 54 ff. = VBlBW 2014, 147, 149; VGH München, 4 CE 87.03883 v. 21.1.1988, Abs. 9 = NJW 1989, 2491, 2492; Augsberg, Jura 2018, 1110, 1114. Siehe zur Problematik des vorsorglichen Verbots einer Veranstaltung im Hinblick auf möglicherweise gefährliche Gegendemonstrationen auch den Kameradschaftsbund-Deutsche-Eiche-Fall.

(2) Ausschluss des Anspruchs wegen Verfassungsfeindlichkeit des BRAUN?

Fraglich ist jedoch, ob sich die Stadt gegenüber dem Anspruch aus § 19 Abs. 2 i.V.m. § 19 Abs. 1 KSVG zu Recht darauf berufen kann, dass sie nicht gezwungen werden dürfe, verfassungsfeindliche Organisationen zu unterstützen. § 5 Abs. 1 ParteiG lässt indessen eine Differenzierung zwischen verschiedenen Parteien nur nach anderen Kriterien zu; darüber hinaus ist dieser Einwand mit dem Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien unvereinbar. Dieser Grundsatz gehört zu den Prinzipien, die die freiheitliche demokratische Grundordnung des Grundgesetzes ausmachen; die Gewährleistung der Chancengleichheit politischer Parteien ist unabdingbares Element des von der Verfassung gewollten und offenen Prozesses der Meinungs- und Willensbildung des Volkes (vgl. BVerfGE 44, 125, 145). Der Grundsatz gilt für alle politischen Parteien, die nicht im Verfahren nach Art. 21 Abs. 2 und 4 GG vom BVerfG verboten worden sind (BVerfGE 7, 99, 107). Bis zu dieser Entscheidung darf die Verfassungsfeindlichkeit oder Verfassungswidrigkeit einer Partei nicht rechtlich geltend gemacht werden, d.h. bis zu diesem Zeitpunkt darf die Partei in ihrer politischen Tätigkeit nicht behindert werden.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvE 1/75 v. 29.10.1975, Abs. 6 = BVerfGE 40, 287, 291; BVerfG, 2 BvE 11/12 v. 20.2.2013, Abs. 19 = BVerfGE 133, 100, 107; BVerfG, 2 BvB 1/13 v. 17.1.2017 Abs. 526 = BVerfGE 144, 20, 201.

Daher ist die von der Stadt behauptete Verfassungsfeindlichkeit des BRAUN nicht geeignet, deren Anspruch auf Zulassung zum Saalbau zu Fall zu bringen, zumal die Partei diesen Anspruch geltend macht, um ihre sich unmittelbar aus § 9 ParteiG ergebende Pflicht zur Abhaltung eines Parteitages zu erfüllen, die letztlich auf der Bestimmung des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG beruht, wonach die innere Ordnung der Parteien demokratischen Grundsätzen entsprechen muss.

Anmerkung: Siehe nur VGH Kassel, 8 B 23/18 v. 23.2.2018; VGH Mannheim, 1 S 1635/88 v. 25.4.1989, Abs. 23 = NJW 1990, 136, 137; OVG Saarlouis, 3 B 33/09 v. 18.2.2009 = NVwZ-RR 2009, 533, 534; OVG Saarlouis, 2 B 554/17 v. 10.7.2017 = NVWZ 2018, 183 Abs. 9 f.; Hecker, NVwZ 2018, 787, 788; Köster, KommJur 2007, 244, 246 f.

Hieran ändert sich auch nichts dadurch, dass Art. 21 Abs. 3 Satz 1 GG i.d.F. des Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 13. Juli 2017 (BGBl. 2017 I, S. 2346) mittlerweile vorsieht, dass Parteien, die nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgerichtet sind, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, von staatlicher Finanzierung ausgeschlossen sind. Auch Art. 21 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 GG berechtigen zur Umsetzung des Ausschlusses von der staatlichen Finanzierung und den in Art. 21 Abs. 3 Satz 2 GG genannten steuerlichen Vorteilen erst nach einer entsprechenden Feststellung des Ausschlusses durch das BVerfG nach § 46a BVerfGG, die nur im Verfahren nach §§ 43 ff. BVerfGG erreicht werden kann. Unabhängig davon erstreckt sich dieser Ausschluss nur auf die unmittelbare staatliche Finanzierung der Parteien nach §§ 18 ff. PartG bzw. die mittelbare Finanzierung durch die in Art. 21 Abs. 3 Satz 4 GG genannten steuerlichen Begünstigungen (BT-Drs. 18/12357, S. 6). Der insbesondere auch an die Kommunen gerichtete verfassungsrechtliche Pflicht der Gleichbehandlung politischer Parteien, wenn sie den Parteien Einrichtungen zur Verfügung stellen, bleibt damit selbst im Falle einer verfassungsgerichtlichen Feststellung des Ausschlusses einer Partei von der Parteienfinanzierung unberührt (Shirvani, DÖV 2018, 921, 925; siehe ferner BVerwG, 10 CN 1/17 v. 27.6.2018, Abs. 42 = NVwZ 2018, 1656 Abs. 42).

Anmerkung: Einige Kommunen hatten vor Änderung des Art. 21 GG durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 13. Juli 2017 angenommen, dass bestimmte Aussagen des BVerfG im NPD-Parteiverbotsverfahren, auf die diese Grundgesetzänderung letztlich zurück geht (BVerfG, 2 BvB 1/13 v. 17.1.2017 Abs. 625 = BVerfGE 144, 20, 242), auch ohne Verfassungsänderung zu einem Ausschluss von jeglichen Begünstigungen von Parteien berechtigen würden, die als verfassungsfeindlich angesehen wurden. Dies widersprach bereits der Entscheidung des BVerfG im NPD-Parteiverbotsverfahren selbst (vgl. BVerfG, 2 BvB 1/13 v. 17.1.2017 Abs. 526 = BVerfGE 144, 20, 201). Die Verwaltungsgerichte sind einer derartigen Argumentation daher auch sehr schnell entgegen getreten: BVerwG, 10 CN 1/17 v. 27.6.2018, Abs. 39 f. = NVwZ 2018, 1656 Abs. 39 f.; VGH Kassel, 8 B 23/18 v. 23.2.2018; OVG Saarlouis, 2 B 554/17 v. 10.7.2017 = NVwZ 2018, 183 Abs. 9 f.; Hecker, NVwZ 2018, 787, 788.

(3) Versagung aus Gründen der Gefahrenabwehr

Zu prüfen ist jedoch, ob der Beschluss des Stadtrates deswegen rechtmäßig ist, weil es sich um eine zulässige Maßnahme der Gefahrenabwehr handelt. Wie sich aus dem Sachverhalt ergibt, befürchtet der Oberbürgermeister, dass es anlässlich des Landesparteitages zu Krawallen mit Personen- und Sachschäden kommen werde, und die Stadt hat ihren Widerspruch u.a. damit begründet, dass sie nicht gezwungen werden dürfe, gefahrenträchtige Veranstaltungen zu dulden. Als Ermächtigungsgrundlage könnte an § 1 Abs. 2, § 8 Abs. 1 SPolG gedacht werden, weil die möglichen Personen- und Sachschäden eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit bedeuten könnten.

Allerdings durfte der Stadtrat Aspekte der Gefahrenabwehr nicht ohne weiteres in seine Entscheidung mit einbeziehen, da er hiermit seine Kompetenzen nach § 34 KSVG überschritten hat: Die Aufgaben der Ortspolizeibehörde überträgt § 76 Abs. 3 SPolG nämlich nicht der Stadt Saarheim (auch nicht im Wege der Auftragsangelegenheit gemäß § 6 KSVG), sondern dem Oberbürgermeister, der insoweit im Wege der Organleihe als Landesbehörde tätig wird.

Anmerkung: Siehe hierzu Vollmer, DVBl. 1989, 1087, 1092; a.A. Gassner, VerwArch 85 [1994], S. 533, 554 f.; speziell zur Konstruktion der Wahrnehmung der Aufgaben der Ortspolizeibehörde als Organleihe im Saarland Guckelberger, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 4 Rn. 11; Wohlfarth, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 3 Rn. 37; a.A. Gröpl (LKRZ 2007, 329, 332 ff.), der die Aufgaben der Ortspolizeibehörden als kommunale Auftragsangelegenheit wertet; tatsächlich ist die Rechtspraxis im Saarland vielfach inkonsequent.
In anderen Bundesländern werden die Aufgaben der Ortspolizeibehörden bzw. der Ordnungsbehörden vielfach - auch wenn die gesetzlichen Vorschriften im Wesentlichen gleichlautend sind - den gemeindlichen Aufgaben, nämlich den Auftragsangelegenheiten bzw. den Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, zugerechnet (vgl. Maurer/Waldhoff, § 21 Rn. 55). Siehe zum Begriff der Organleihe und ihrer Abgrenzung zu anderen Verwaltungsorganisationsformen und den sich hieraus ergebenden Rechtsfolgen diesen Hinweis.

Damit handelt es sich jedenfalls nicht um Selbstverwaltungsangelegenheiten der Stadt Saarheim, über die der Stadtrat beschließen durfte, er könnte hier allenfalls beratend oder anregend tätig werden.

Anmerkung: Siehe hierzu auch den Kraftprobe-Fall.

(4) Ergebnis zu cc

Der somit dem Kreisverband Süd des BRAUN grundsätzlich zustehende kommunalrechtliche Benutzungsanspruch wird demnach nicht durch den Widmungszweck des Saalbaus eingeschränkt.

dd) Ergebnis zu b

Daher kann der Kreisverband Süd des BRAUN ebenfalls die Überlassung des Saalbaus für die Durchführung des Landesparteitages gemäß § 19 Abs. 1 und 3 KSVG verlangen.

d) Ergebnis zu 2

Im Hinblick auf Nr. 2 des Stadtratsbeschlusses liegen die Voraussetzungen einer Beanstandungs- und Aufhebungsverfügung nach § 130 KSVG somit vor.

3. Rechtswidrigkeit der Nr. 3 a) des Stadtratsbeschlusses

Darüber hinaus könnte die Beanstandung von Nr. 3 a) des Beschlusses ebenfalls gerechtfertigt sein, weil die - gleichsam hilfsweise - festgelegten Bedingungen für die Überlassung des Saalbaus rechtswidrig sind, nach welchen der Oberbürgermeister den Saalbau nur dann an das BRAUN vermieten darf, wenn diese sich damit einverstanden erklärt, die Haftung für alle im Zusammenhang mit dem Landesparteitag an und im Saalbau eintretenden Sachschäden zu übernehmen, auch wenn sie durch Dritte verursacht werden, und dies durch eine Versicherung, Kaution oder Bankbürgschaft in Höhe von mindestens 50.000 Euro abzusichern.

a) Aushöhlung des Anspruchs aus § 19 KSVG?

Dem könnte zunächst entgegenstehen, dass dadurch der Anspruch des BRAUN aus § 19 KSVG ausgehöhlt und seine Geltendmachung tatsächlich unmöglich gemacht würde. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass der geplante Parteitag des BRAUN eine schadensgeneigte Veranstaltung darstellt. Dies berechtigt zwar nicht dazu, dass die Stadt deshalb dem BRAUN den Zugang zum Saalbau verweigert. Jedoch fällt umgekehrt das Risiko einer schadensgeneigten Veranstaltung nicht ohne weiteres in den Verantwortungsbereich des Trägers einer öffentlichen Einrichtung - und damit der Allgemeinheit. Daher kann sie grundsätzlich dieses Schadensrisiko vertraglich auf den Veranstalter abwälzen  und so den Veranstalter für solche Schäden an der öffentlichen Einrichtung haftbar machen, die im Zusammenhang mit der Veranstaltung entstehen.

Anmerkung: Vgl. OVG Lüneburg, 2 B 36/85 v. 7.6.1985, Abs. 18 = NJW 1985, 2347, 2349; VGH Mannheim, 1 S 851/87 v. 19.4.1987, Abs. 10 ff. = NJW 1987, 2697.

Diese vertragliche Überwälzung der Haftung kann sich auch und insbesondere auf diejenigen Schäden beziehen, die durch Dritte verursacht werden, weil eine vertragliche Haftungsübernahme für rechtswidrig hervorgerufene Folgeschäden durch denjenigen, der sich selbst rechtmäßig verhält, rechtlich nicht zu beanstanden ist - die schadensersatzrechtliche Risikoverteilung durch Vereinbarung kann nach anderen Kriterien vorgenommen werden, als das Gesetz sie für die polizeirechtliche Verantwortlichkeit festlegt. Im Übrigen bleibt es dem BRAUN unbenommen, soweit sie für schädigende Handlungen Dritter einzustehen hat, die Verantwortlichen im Wege des Rückgriffs in Anspruch zu nehmen.

Anmerkung: Vgl. auch VGH München, 4 CE 12.2511 v. 22.11.2012, Abs. 4 = BayVBl. 2013, 346 (für zulässiges Verlangen des Nachweises einer Veranstalterhaftpflichtversicherung).
Es ist im Übrigen durchaus vertretbar, zu einem anderen Ergebnis zu kommen und in der Haftungsüberwälzung eine unzulässige Einschränkung des Anspruchs auf Zulassung zu einer öffentlichen Einrichtung zu sehen (so Gassner, VerwArch. 85 [1994], S. 533 ff., 561 ff.; Vollmer, DVBl. 1989, 1087 ff., 1093; a. A. wohl BVerwG, VII C 56.68 v. 18.7.1969, Abs. 37 = BVerwGE 32, 333, 337 f.), doch erfordert dies aufgrund des Hinweises im Sachverhalt (in der Begründung des Widerspruchs durch die Stadt) eine Auseinandersetzung mit der Frage, ob eine Gemeinde Maßnahmen zum Schutze ihrer Einrichtungen treffen darf oder ob sie angesichts der Verpflichtung zur Überlassung der Einrichtung Schäden durch Dritte, die nicht zu verhindern sind, zu Lasten der Allgemeinheit hinnehmen muss; nicht genügen dürfte eine Argumentation, die lediglich auf eine "böse parteiliche Absicht" des Stadtrats abstellt.

b) Unzulässige Ungleichbehandlung des Braun?

Nr. 3 a) des Beschlusses könnte außerdem entgegenstehen, dass dadurch das BRAUN gegenüber anderen Parteien entgegen § 5 PartG ungleich behandelt würde. Jedoch unterscheidet sich die Veranstaltung des BRAUN von der anderer Parteien gerade durch die Schadensgeneigtheit der Veranstaltung. Daher liegen ungleiche Sachverhalte vor, die eine ungleiche Behandlung rechtfertigen, so dass die im Vergleich zur Überlassung des Saalbaus an andere Parteien abweichende Risikoverteilung sachgerecht ist und deshalb den Gleichbehandlungsgrundsatz nicht verletzt.

Anmerkung: Siehe auch VGH Mannheim, 1 S 851/87 v. 19.4.1987, Abs. 9 ff. = NJW 1987, 2697, 2698; a. A. Brand, BayVBl. 2001, 104, 107 ff.: Notwendigkeit strikter Gleichbehandlung aller Parteien durch Verwendung gleicher AGB; ebenso wohl auch VGH München, 4 CE 12.2511 v. 22.11.2012, Abs. 3 = BayVBl. 2013, 346; OVG Saarlouis, 3 B 33/09 v. 18.2.2009 = NVwZ-RR 2009, 533, 535.

c) Ergebnis zu 4

Die zur Überlassung ihres Saalbaus verpflichtete Stadt Saarheim ist deshalb befugt, durch privatrechtlichen Vertrag das mit der Durchführung des Landesparteitages des BRAUN im nächsten Jahr entstehende Risiko von Schäden an oder in der öffentlichen Einrichtung auch insoweit auf den Veranstalter zu überwälzen, als die Schäden durch Dritte verursacht werden. Daher bestehen auch keine rechtlichen Bedenken dagegen, dass der Stadtrat unter Nr. 3 a) seines Beschlusses vom 14. Mai die Zulassung des BRAUN zur Benutzung des Saalbaus davon abhängig gemacht hat, dass sich die Partei mit der Haftungsübernahme einverstanden erklärt.

Im Hinblick auf Nr. 3 a) des Stadtratsbeschlusses liegen die Voraussetzungen einer Beanstandungs- und Aufhebungsverfügung nach § 130 KSVG somit nicht vor.

4. Rechtswidrigkeit der Nr. 3 b) des Stadtratsbeschlusses

Höchst zweifelhaft ist jedoch, ob die unter Nr. 3 b) vom Stadtrat zur Bedingung für die Überlassung des Saalbaus gemachte Haftungsübernahme für sämtliche anderen Personen- und Sachschäden, die aus Anlass des Parteitags des BRAUN in Saarheim entstehen - unabhängig davon, wer sie verursacht hat und ob der Schädiger ermittelt werden kann -, rechtmäßig ist. Anders als bei der unter Nr. 3 a) verlangten Haftungsübernahme handelt es sich hierbei um die Abwälzung eines Risikos, das in keinem sachlichen Zusammenhang mehr mit dem Anspruch des BRAUN auf Überlassung des Saalbaus steht. Während die zur Bedingung gemachte vertragliche Haftungsübernahme für Schäden am und im Saalbau ihre Rechtfertigung letztlich in der Verpflichtung der Stadt findet, die öffentliche Einrichtung, die sie zur Benutzung überlassen muss, pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten, fehlt es an einer derartigen Grundlage für das Verlangen, das Risiko für sämtliche sonstigen Schäden zu übernehmen. Eine solche Verpflichtung weist keinen sachlichen Bezug mehr zur Überlassung des Saalbaus auf und führt deshalb zu einer sachwidrigen Einschränkung des Zulassungsanspruchs aus § 19 KSVG. Die vom Stadtrat verlangte Verpflichtung, ohne Einschränkung sämtliche Personen- und Sachschäden zu ersetzen, die anlässlich des Parteitages entstehen, bildet keinen sachlichen Annex zu der Überlassung des Saalbaus, sondern verfolgt den Zweck, die Geltendmachung des Zulassungsanspruchs zu vereiteln, und ist daher rechtswidrig; der uneingeschränkte Schutz öffentlicher und privater Rechtsgüter vor möglichen Schäden kann nicht auf den Veranstalter einer rechtmäßigen Versammlung überwälzt werden, sondern ist als Aufgabe der Gefahrenabwehr von der öffentlichen Gewalt wahrzunehmen (vgl. VGH Mannheim, 1 S 851/87 v. 19.4.1987, Abs. 13 = NJW 1987, 2697, 2698).

Im Hinblick auf Nr. 3 b) des Stadtratsbeschlusses liegen die Voraussetzungen einer Beanstandungs- und Aufhebungsverfügung nach § 130 KSVG somit  vor.

5. Ergebnis zu I

Die Voraussetzungen für eine kommunalaufsichtliche  Beanstandungs- und Aufhebungsverfügung nach § 130 KSVG waren damit (nur) insoweit gegeben, als Nr. 2 und Nr. 3 b) des Stadtratsbeschlusses betroffen sind, hinsichtlich Nr. 3 a) des Beschlusses ist die Entscheidung des Stadtrates jedoch rechtmäßig. Deshalb durfte das Landesverwaltungsamt zulässigerweise den Beschluss des Stadtrates nur insoweit aufheben, als dieser rechtswidrig ist; in diesem Umfang sind auch die Tatbestandsvoraussetzungen für das Verlangen der Rückgängigmachung gegeben.

II. Ordnungsgemäße Ermessensausübung (§ 40 SVwVfG)

§ 130 KSVG räumt der Kommunalaufsichtsbehörde bezüglich der Rechtsfolge sowohl hinsichtlich des "Ob" des Tätigwerdens (Entschließungsermessen) als auch (teilweise) hinsichtlich des Inhalts - des "Wie" - der Maßnahme (Auswahlermessen hinsichtlich des Mittels) Ermessen ein. Die einer Beanstandungs- und Aufhebungsverfügung könnte daher auch in Hinblick auf Nr. 2 und Nr. 3 b) des des Stadtratsbeschlusses rechtswidrig sein, wenn die Kommunalaufsichtsbehörde das ihr durch § 130 KSVG eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt und demnach gegen § 40 SVwVfG verstoßen hat.

1. Entschließungsermessen

Insoweit ist zunächst fraglich, ob ein Einschreiten der Kommunalaufsicht vorliegend überhaupt dem Zweck der Ermächtigung des § 130 KSVG entspricht (§ 40 Alt. 1 SVwVfG). wichtigste Ermessensleitlinie für die Kommunalaufsicht ist das in § 127 Abs. 1 Satz 2 KSVG enthaltene Gebot, die Kommunalaufsicht so zu handhaben, dass die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreudigkeit der Gemeinden gefördert werden.

a) Subsidiarität der Kommunalaufsicht gegenüber gerichtlichen Rechtsschutz?

Hieraus wird teilweise geschlossen, eine kommunalaufsichtsrechtliche Maßnahme sei ermessensfehlerhaft, wenn sie allein der Durchsetzung der Rechte einzelner Personen diene, die diese Rechte auch selbst gerichtlich durchsetzen könnten. Stehen dem Bürger Rechtsmittel gegen eine ihn betreffende Maßnahme der Gemeinde zur Verfügung, soll ihn die Rechtsaufsichtsbehörde daher regelmäßig darauf zu verweisen haben, hiervon Gebrauch zu machen. Denn in derartigen Fällen fehle es an einem öffentlichen Interesse an einem Einschreiten der Kommunalaufsicht, der nicht die Aufgabe zukomme, an Stelle der hierfür zuständigen Gerichte dem Einzelnen Rechtsschutz zu gewähren (so deutlich Schnapp, DVBl 1971, 480, 483 ff.; hiergegen Hassel, DVBl. 1985, 697 ff.). Insbesondere dürfe die Aufsichtsbehörde der gerichtlichen Entscheidung grundsätzlich nicht durch eine eigene - über eine gutachtliche Meinungsäußerung hinausgehende - Entscheidung vorgreifen. Denn hierdurch würde auch das Risiko widersprechender Gerichtsentscheidungen in Bezug auf Klagen des Betroffenen gegenüber der Gemeinde und der Klage der Gemeinde gegenüber der Kommunalaufsichtsmaßnahme hervorgerufen (so für Aufsicht gegenüber Sozialversicherungsträgern: BSG, 3 RK 27/64 v. 27.10.1966, Abs. 14 = BSGE 25, 224, 226).

b) Möglichkeit eines mit einem privaten Interesse gleichlaufendem öffentlichen Interesse?

Nach wohl herrschender Auffassung schließt jedoch der Umstand, dass der Einzelne seine Rechte im Rechtsmittelverfahren verfolgen kann, nicht zwingend aus, dass dennoch im öffentlichen Interesse eine Aufsichtsmaßnahme erforderlich sein kann, also öffentliches Interesse und privates Interesse an einem kommunalaufsichtsrechtlichen Einschreiten zusammenfallen können. Dies wird etwa angenommen, wenn sich die Gemeinde - sollte sie auf ihrem Rechtsstandpunkt beharren - hohen Schadensersatzforderungen aussetzt, wenn es um die Wirksamkeit von Verträgen mit besonders langer Laufzeit geht oder wenn es darum geht, systematische Umgehungen öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen mittels privatrechtlicher Gestaltungsformen zu verhindern.

Anmerkung: Siehe hierzu etwa OVG Lüneburg, 10 ME 88/12 v. 11.9.2013, Abs. 42 = NVwZ-RR 2013, 995, 996; OVG Münster, III A 355/57 v. 23.1.1963, Abs. 14 = DVBl. 1963, 862, 863; OVG Weimar, 4 EO 534 v. 7.6.2006, S. 6 f. = DÖV 2007, 261, 262.

Insoweit ist auch im vorliegenden Fall ein Einschreiten der Rechtsaufsichtsbehörde in mehrfacher Hinsicht im öffentlichen Interesse gewesen (s. zum Folgenden VGH Mannheim, 1 S 1635/88 v. 25.4.1989, Abs. 33 ff. = NJW 1990, 136, 138): Der Stadtratsbeschluss hat sich - wie sich deutlich aus dessen Nr. 1 ergibt - nicht auf einen Einzelfall beschränkt, sondern sollte als allgemeine Richtlinie das künftige Handeln des Oberbürgermeisters gegenüber dem BRAUN verbindlich regeln. Wegen der grundsätzlichen Bedeutung des Beschlusses bestand besonderer Anlass, Maßnahmen der Rechtsaufsicht zu ergreifen, statt die Kontrollinitiative dem BRAUN zu überlassen. Ferner war die Gesetzesverletzung von beachtlichem Gewicht. Das Recht nicht verbotener politischer Parteien auf Chancengleichheit ist ein wesentlicher Bestandteil der demokratischen Grundordnung. Zudem ist nicht zu verkennen, dass der Stadtratsbeschluss in der saarländischen Presse und dem saarländischen Rundfunk eine breite Öffentlichkeitswirkung hervorgerufen hatte. Mit Rücksicht auf diese Wirkung diente es dem gemeinen Wohl, keine Zweifel über die Rechtslage aufkommen zu lassen und im Wege der Rechtsaufsicht die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung wiederherzustellen.

c) Besonderheiten bei unklarer Rechtslage?

Teilweise wird jedoch auch angenommen, es sei nur ein zurückhaltender Gebrauch der Aufsichtsbefugnisse ermessensgerecht, wenn die Auslegung der in Rede stehenden Norm stark umstritten und wenn - insbesondere auch wegen vorrangiger Zuständigkeiten anderer Gerichte - im Verwaltungsrechtsstreit keine abschließende Klärung zu erwarten sei (OVG Lüneburg, 10 ME 88/12 v. 11.9.2013, Abs. 42 = NVwZ-RR 2013, 995, 996). Der Kommunalaufsicht sei es daher verwehrt, ihre Rechtsauffassung an die Stelle der Rechtsansicht der beaufsichtigten Gemeinde zu setzen, sofern Rechtsfragen zum Anlass einer Beanstandung genommen werden, die bislang weder das Gesetz noch die Rechtsprechung in eindeutiger Weise beantwortet hat. Verwende das Gesetz daher z.B. einen unbestimmten Rechtsbegriff, der mehrere Auslegungen zulasse und dessen Auslegung in der Rechtsprechung noch nicht abschließend geklärt sei, bedürfe ein aufsichtsrechtliches Einschreiten i.d.R einer besonderen Rechtfertigung (vgl. für Aufsicht gegenüber Sozialversicherungsträgern LSG NRW, L 11 KR 399/12 KL v. 29.1.2014, Abs. 66 = NZS 2014, 503, Abs. 6).

Eine unklare Rechtslage in diesem Sinne liegt jedoch hier gerade im Hinblick auf die zu Recht beanstandeten Nr. 2 und 3 b) des Stadtratsbeschlusses nicht vor. Unabhängig davon wird man kaum annehmen können, die Kommunalaufsichtsbehörde sei an einem Einschreiten schon dann gehindert, wenn sie eine Rechtsfrage anders beurteilt, als sie von vereinzelten Gerichtsentscheidungen beantwortet wurde. Wiewohl die Kommunalaufsichtsbehörde nicht ohne gute Gründe von einer gefestigten höchstrichterlichen Rechtsprechung abweichen wird, ist sie bei der Wahrnehmung ihrer Aufsichtsfunktion nicht an Entscheidungen von Gerichten in anderen Fällen, sondern nur an Recht und Gesetz gebunden. Die Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit ihres Einschreitens prüft die Rechtsaufsichtsbehörde in eigener Verantwortung nach pflichtgemäßem Ermessen. Die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer im konkreten Fall getroffenen Aufsichtsmaßnahme obliegt auf Klage der belasteten Gemeinde damit der letztverbindlichen Entscheidung der Gerichte (VGH Mannheim, 1 S 1635/88 v. 25.4.1989, Abs. 34 = NJW 1990, 136, 138).

d) Ergebnis zu 1

Die Kommunalaufsichtsbehörde hat somit ihr Entschließungsermessen ordnungsgemäß ausgeübt.

2. Auswahlermessen

Auch hinsichtlich des Auswahlermessens ist die wichtigste Ermessensleitlinie für die Kommunalaufsicht das in § 127 Abs. 1 Satz 2 KSVG enthaltene Gebot, die Kommunalaufsicht so zu handhaben, dass die Entschlusskraft und die Verantwortungsfreudigkeit der Gemeinden gefördert werden. Dem ist hier jedoch Rechnung getragen worden, weil der Stadt Saarheim zunächst Gelegenheit gegeben worden war, den Beschluss selbst aufzuheben. Auch die in dem Bescheid vom 14. August gesetzte Frist für die Rückgängigmachung von mehr als sechs Wochen ist ausreichend, weil sie Zeit für eine angemessene Behandlung der Angelegenheit durch den Stadtrat lässt.

3. Ergebnis zu II

Da Anhaltspunkte für weitere Ermessensfehler nicht bestehen, ist somit auch die Ermessensausübung der Kommunalaufsichtsbehörde bei Erlass des Bescheides vom 14. August nicht zu beanstanden.

III. Ergebnis zu B

Insgesamt ist daher der Bescheid des Landesverwaltungsamtes lediglich insoweit rechtswidrig, als Nr. 3 a) des Stadtratsbeschlusses beanstandet und die Rückgängigmachung verlangt wurde; im Übrigen ist wegen der Rechtswidrigkeit des Stadtratsbeschlusses die aufsichtsbehördliche Entscheidung jedoch rechtmäßig. Eine auf Aufhebung des Bescheides vom 14. August gerichtete Klage der Stadt Saarheim wäre daher (nur) teilweise begründet.

C) Gesamtergebnis

Eine Klage gegen die Beanstandung hat somit nur dann Aussicht auf vollen Erfolg, wenn sie sich darauf beschränkt, zu beantragen, dass der Bescheid vom 14. August nur insoweit aufzuheben ist, als die Nr. 3 a) des Stadtratsbeschlusses betroffen ist. Insoweit wäre die Klage zulässig und begründet.

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