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(Stand der Bearbeitung:6. Januar 2022)
© Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatix Legal Intelligence UG (haftungsbeschränkt), Gersheim
Im Laufe der Zeit haben sich verschiedene Verwaltungsorganisationsformen herausgebildet, die es erlauben, die Behörde (im verwaltungsorganisationsrechtlichen Sinne) eines Verwaltungsträgers in die Verwaltungshierarchie eines anderen Verwaltungsträgers einzugliedern: Dies sind die Formen der Auftragsverwaltung, des zwischenbehördlichen Mandats und der Organleihe.
Kennzeichnend für diese drei Verwaltungsorganisationsformen ist, dass die "eingegliederte" Behörde bei der Erfüllung der konkreten Aufgabe, die ihr im Wege der Auftragsverwaltung, des zwischenbehördlichen Mandats oder der Organleihe übertragen worden ist, einer Fachaufsicht des "eingliedernden" Verwaltungsträgers untersteht. Deshalb wird hierfür auch als Oberbegriff der Begriff der "Fremdverwaltung" verwendet. Motiv für eine solche Regelung ist regelmäßig, dass einerseits die fragliche Aufgabe dem "eingliedernden" Verwaltungsträger nicht (völlig) entzogen werden soll, andererseits es aber nicht als geboten angesehen wird, zur ihrer Erfüllung den "eingliedernden" Verwaltungsträger zu zwingen, eigene Personal- und Sachmittel bereitzustellen, sondern ihm vielmehr erlaubt wird, auf die ohnehin vorhandenen Personal- und Sachmittel eines anderen Verwaltungsträgers zuzugreifen.
Hieraus ergibt sich auch, dass es sich bei den genannten Verwaltungsorganisationsformen nur um bloße Verwaltungsorganisationstypen handelt. Der Gesetzgeber kann auch andere Formen der Fremdverwaltung verwenden, Mischformen schaffen u.ä. Es gibt keinen numerus clausus der Verwaltungsorganisationstypen.
Anmerkung: Deutlich Schnapp, in: Festschrift für Wolf-Rüdiger Schenke, 2011, S. 1187, 1191.
Daher ist bei der Entscheidung konkreter Rechtsfragen auch weniger auf die unten dargestellten allgemeinen Begriffe abzustellen, sondern auf die konkrete rechtliche Ausgestaltung der Verwaltungsorganisation.
Dies betrifft zunächst die Frage, wer bei Wahrnehmung der fremden Aufgabe haftende Körperschaft nach Art. 34 Satz 1 GG ist. Die Rechtsprechung zu dieser Frage erscheint oftmals als wenig systematisch.
Anmerkung: Siehe hierzu Klaes, DVBl. 2009, 1298, 1300 ff.; Ossenbühl/Cornils, S. 112 ff.
Darüber hinaus lässt sich aus dem "Wesen" der Auftragsverwaltung, des zwischenbehördlichen Mandats oder der Organleihe allein nicht beantworten, wer die Kosten der Fremdverwaltung zu tragen hat. Hier wird oftmals - vor allem bezüglich der Fremdverwaltung im kommunalen Bereich - dahingehend argumentiert, dass die Kosten der Fremdverwaltung nicht von dem Träger der "eingegliederten Behörde" zu tragen sind, sondern von demjenigen Verwaltungsträger, der die Fachaufsicht ausübt und damit die eigentliche politische Verantwortung für die Erfüllung der in Rede stehenden Aufgabe trägt. Im geltenden Recht ist ein solches Prinzip jedoch nicht anerkannt, vielmehr sind die unterschiedlichsten Formen der Finanzierung von Fremdverwaltung vorgesehen: vgl. etwa Art. 104 a GG, § 11 Abs. 4 Satz 3 BPolG, § 56 Abs. 1 BAföG, § 32 WoGG, § 6 Abs. 2 des Gesetzes über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundesautobahnen und der sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs, § 363 SGB III, § 28l und § 30 Abs. 2 SGB IV, § 91 SGB X, Art. 120 SVerf, § 9 Abs. 2 Saarl. LOG.
Anmerkung: Siehe hierzu: U. Stelkens, Verwaltungshaftungsrecht, 1998, S. 36 f. und S. 361 f.
Auftragsverwaltung bedeutet, dass der beauftragte Verwaltungsträger die ihm zugewiesenen Aufgaben als eigene Aufgaben im eigenen Namen wahrnimmt, hierbei jedoch der Direktionskompetenz eines anderen Verwaltungsträgers untersteht, die auch eine Fachaufsicht umfasst. Die aufgabenwahrnehmende Behörde bleibt somit Behörde des "Beauftragten". Die Entscheidungen des beauftragten Verwaltungsträgers werden daher im Außenverhältnis zum Bürger nicht dem "Auftraggeber", sondern dem "Beauftragten" zugerechnet, der auch der nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zu verklagende Behördenträger ist.
Anmerkung: Siehe hierzu: Meissner/Schenk, in: Schoch/Schneider, § 78 Rn. 38.
Auftragsverwaltung ist zunächst im Bund-Länder-Verhältnis (Art. 85 GG) vorgesehen, wobei ihre Gegenstände im Grundgesetz abschließend aufgezählt werden (Art. 87 b Abs. 2, Art. 87 c, Art. 87 d Abs. 2, Art. 89 Abs. 2 Satz 1 und 3, Art. 108 Abs. 3, Art. 120a Abs. 1 GG).
Auftragsverwaltung gibt es aber auch im Sozialrecht (vgl. § 93 i.V.m. § 89 Abs. 3 bis 5 SGB X). So liegt etwa sozialrechtliche Auftragsverwaltung vor bei Tätigkeit der gesetzlichen Krankenkassen als Einzugsstelle des Gesamtsozialversicherungsbeitrags zugunsten der Arbeitslosen-, Renten- und Pflegeversicherung nach § 28h SGB IV vor.
Vor allem findet sich aber Auftragsverwaltung findet im Kommunalrecht, insbesondere in Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, dem Saarland, Sachsen-Anhalt und Thüringen, also in den Ländern, die dem sog. dualistischen Aufgabenmodell folgen. Hier sind die Kommunen bei Fehlen von Sonderregelungen nur für die "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" (Art. 28 Abs. 2 GG) zuständig. Sollen den Kommunen auch andere Aufgaben zugewiesen werden, bedarf es hierzu eines besonderen Gesetzes. Erfolgt eine solche Zuweisung sog. "staatlicher Angelegenheiten", unterstehen die Kommunen aufgrund der entsprechenden kommunalverfassungsrechtlichen Regelung einem unbeschränkten Weisungsrecht (Fachaufsicht) der in dem Übertragungsgesetz für zuständig erklärten Behörden (vgl. z.B. § 6, § 144 KSVG). Eine Einschränkung des Weisungsrechts muss aufgrund dieses Regel-Ausnahme-Verhältnisses durch ausdrückliche gesetzliche Regelung erfolgen.
Anmerkung: Nicht so eindeutig ist die Rechtslage in Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Schleswig-Holstein, also in den Bundesländern, die dem monistischen Aufgabenmodell folgen, das die oben beschriebenen Regel-Ausnahme-Verhältnisse des dualistischen Aufgabenmodells umkehrt. Hiernach sind die Kommunen also nicht nur Träger der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, sondern erledigen darüber hinaus auch alle anderen Aufgaben als unterste Behördeninstanz als eigene Angelegenheiten. Dies bedeutet zum einen, dass es eines Gesetzes bedarf, um diese Aufgaben einer anderen Behörde zuzuweisen, und zum anderen, dass es zur Begründung eines (ggf. beschränkten) Fachaufsichtsrechts einer anderen Behörde auch bezüglich der Kommunalaufgaben, welche nicht zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zählen, eines besonderes Gesetzes bedarf, das den Umfang und den Inhalt dieser Weisungsbefugnisse regelt. Jedenfalls in den Bereichen, in denen den Staatsbehörden ein uneingeschränktes Weisungsrecht vorbehalten ist, entsprechen diese Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung den "Auftragsangelegenheiten" des dualistischen Modells, so dass man in diesen Fällen auch von Auftragsverwaltung sprechen kann.
Bei der Unterscheidung zwischen dualistischen und monistischen Aufgabenmodell ist schließlich Vorsicht in Bayern und in Brandenburg geboten: Das bayerische Kommunalrecht spricht nach der Diktion des dualistischen Modells von Auftragsangelegenheiten, auch wenn sachlich dem monistischen Modell gefolgt wird. Das brandenburgische Kommunalrecht kennt demgegenüber - entsprechend der früheren DDR-Kommunalverfassung (GBl.-DDR 1990, S. 255) - sowohl Auftragsangelegenheiten wie Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung. Dies bedeutet, dass eine Kommune einer unbeschränkten Fachaufsicht untersteht, wenn ihr eine Angelegenheit als Auftragsangelegenheit zugewiesen wird, während es einer besonderen Regelung über die Fachaufsicht bedarf, wenn ihr eine Aufgabe als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung übertragen wird.
II. Zwischenbehördliches Mandat
Eine jedenfalls im Außenverhältnis im Vergleich zur Auftragsverwaltung weitergehende Eingliederung der Behörde in die Verwaltungshierarchie eines anderen Verwaltungsträgers liegt vor, wenn eine Kompetenz von ihrem regulären Inhaber (dem Mandanten) für einen oder mehrere Einzelfälle oder auch generell auf eine Behörde eines anderen Verwaltungsträgers (dem Mandatar) in der Weise übertragen wird, dass der Mandatar diese Kompetenz im Namen des Mandanten ausübt. Beim zwischenbehördlichen Mandat wird also nach außen hin die Kompetenzverteilung zwischen den beteiligten Verwaltungsträgern und Behörden nicht verändert. Die Entscheidung des Mandatars wird vielmehr unmittelbar dem Mandanten zugerechnet. Dem entspricht, dass der Mandatar einem unbeschränkten Weisungsrecht des Mandanten unterworfen ist.
Anmerkung: Siehe hierzu und zum Folgenden U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 59a.
Der Mandant ist auch der nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zu verklagende Behördenträger. In den Bundesländern, in denen von der Befugnis nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch gemacht wurde (vgl. § 19 Abs. 2 Saarl. AGVwGO), ist darüber hinaus auch die an sich zuständige Behörde des Mandanten, nicht die an sich unzuständige, jedoch im fremden Namen handelnde Behörde des Mandatars zu verklagen.
Zwischenbehördliche Mandate werden selten unmittelbar durch Gesetz begründet. Typischerweise erfolgt ihre Einrichtung eher durch öffentlich-rechtlichen Vertrag aufgrund eines Gesetzes (vgl. etwa §§ 88 ff. SGB X zum sogenannten vertraglichen sozialrechtlichen Auftrag, bei dem es sich - wie insbesondere § 89 Abs. 1 SGB X zeigt - um ein zwischenbehördliches Mandat handelt). Fehlt eine gesetzliche Grundlage, kommt es für die sich hieraus ergebenden Rechtsfolgen auf den Einzelfall an. Man wird jedenfalls davon auszugehen haben, dass ohne gesetzliche Rechtsgrundlage "vertretungsweise" von einer an sich unzuständigen Behörde für die zuständige Behörde erlassene Verwaltungsakte zwar der vertretenen Behörde zurechenbar, jedoch wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Selbstorganschaft rechtswidrig sind.
Anmerkung: Siehe hierzu OVG Bremen, 1 LB 55/17 v. 27.2.2018, S. 6 ff. = NordÖR 2018, 230, 231 ff.; VGH Mannheim, 1 S 2856/95 v. 12.3.1996, Abs. 20 = VBlBW 1996, 418, 419; VG Sigmaringen, 9 K 1533/94 v. 14.9.1994 = NVwZ-RR 1995, 327; Haseloff-Grupp, VBlBW 1997, 161 f.; weitere Nachweise bei U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 59a.
III. Organleihe
Um den Begriff der Organleihe zu verstehen, muss man sich zunächst den Begriff des Organsund den Begriff der Behörde im verwaltungsorganisationsrechtlichen Sinne vergegenwärtigen.
Anmerkung: Siehe hierzu: diesen Hinweis zum Organbegriff und diesen Hinweis zum verwaltungsorgansiationsrechtlichen Behördenbegriff.
Eine Organleihe liegt nun vor, wenn ein bestimmtes Organ neben den Aufgaben seines Verwaltungsträgers (Verleiher) gewisse Aufgaben eines anderen Verwaltungsträgers (Entleihers) wahrzunehmen hat und insoweit auch als Organ dieses anderen Verwaltungsträgers tätig wird. Das ausgeliehene Organ ist, soweit die Inanspruchnahme reicht, organisatorisch dem Entleiher zugeordnet und hat insoweit eine Doppelstellung.
Anmerkung: So Maurer/Waldhoff, § 21 Rn. 54.
Organleihe bei Behörden liegt dementsprechend vor, wenn eine Behörde bezüglich bestimmter Aufgaben für den Verleiher, bezüglich anderer Aufgaben für den Entleiher tätig wird.
Anmerkung: Siehe hierzu und zum Folgenden: U. Stelkens, Verwaltungsprivatrecht, 2005, S. 155 f.
Man kann sich dementsprechend darüber streiten, ob tatsächlich eine Behörde vorliegt, die für zwei Verwaltungsträger tätig wird, oder ob nicht zwei Behörden vorliegen, deren Organwalter nur personenidentisch sind (so dass richtigerweise von "Organwalterleihe" gesprochen werden müsste). Rechtsfolgen der Organleihe sind jedenfalls, dass die Organwalter der entliehenen Behörde im Namen der entliehenen Behörde Verwaltung für den Entleiher ausüben, ohne dass dem Verleiher selbst (eigene) Zuständigkeiten zuwachsen würden. Die Entscheidungen der entliehenen Behörde werden somit - soweit die "Leihe" reicht - unmittelbar dem Entleiher zugerechnet: Dieser ist der nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zu verklagende Behördenträger; in den Bundesländern, in denen von der Befugnis nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch gemacht wurde (vgl. § 19 Abs. 2 Saarl. AGVwVGO), ist dagegen die entliehene Behörde zu verklagen (zu Problemen bei der Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit, wenn die entliehene Behörde ihren Sitz außerhalb des Gebiets des entleihenden Verwaltungsträgers hat.
Anmerkung: Siehe hierzu BGH, KVR 20/07 v. 29.4.2008, Abs. 13 ff. = BGHZ 176, 256 Abs. 13 ff.
Vorgesehen ist Organleihe vor allem in allen Flächenländern außer in Niedersachsen und Sachsen auf Kreisebene. Hier ist vorgesehen, dass der Landrat bzw. das Landratsamt oder die Kreisverwaltung als untere staatliche Verwaltungsbehörde die Aufgaben der staatlichen Verwaltung in seinem oder ihrem Verwaltungsbezirk erledigt, der sich mit dem Gebiet des Kreises deckt (vgl. für das Saarland § 8 LOG).
Weniger oft ist Organleihe vorgesehen auf Gemeindeebene: Im Saarland ist insoweit der wichtigste Fall die Zuständigkeit des Bürgermeisters als Ortspolizeibehörde nach § 76 Abs. 3 SPolG: Er wird insoweit nicht für die Gemeinde, sondern unmittelbar für das Saarland tätig. ekennzeichnet wird dies dadurch, dass der Bürgermeister als "Der Bürgermeister der Gemeinde X als Ortspolizeibehörde" unterzeichnet.
Anmerkung: Siehe hierzu Guckelberger, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 4 Rn. 11; Wohlfarth, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 3 Rn. 37; a. A. Gröpl, LKRZ 2007, 329, 332 ff. (der die Aufgaben der Ortspolizeibehörden als kommunale Auftragsangelegenheit wertet); tatsächlich ist die Rechtspraxis im Saarland vielfach inkonsequent). Gekennzeichnet wird dies dadurch, dass der Bürgermeister als "Der Bürgermeister der Gemeinde X als Ortspolizeibehörde" unterzeichnet (vor Inkrafttreten des Saarländischen Hoheitszeichengesetzes [v. 7.11.2001, Amtsbl. 2002, S. 566] war dies darüber hinaus dadurch gekennzeichnet, dass der Bürgermeister nicht wie in Selbstverwaltungs- [oder auch Auftrags-]angelegenheiten das Gemeindewappen, sondern das Landeswappen führte; siehe hierzu Lehné/Weirich, § 3 Anm. 2 und § 6 Anm. 1.3.).
In anderen Bundesländern werden die Aufgaben der Ortspolizeibehörden bzw. der Ordnungsbehörden vielfach - auch wenn die gesetzlichen Vorschriften im Wesentlichen gleichlautend sind - den gemeindlichen Aufgaben, nämlich den Auftragsangelegenheiten bzw. den Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung zugerechnet.
Anmerkung: Siehe hierzu Maurer/Waldhoff, § 21 Rn. 55.
Als weiteres Beispiel für eine Organleihe auf Gemeindeebene sei etwa auf § 16 Abs. 2 des nordrhein-westfälischen Landesorganisationsgesetzes verwiesen.
Auch bezüglich der Verwaltung rechtsfähiger Anstalten ist teilweise vorgesehen, dass die Anstalt von den Organen der Körperschaft verwaltet wird, die die Anstalt errichtet hat. So wurden früher oftmals die kommunalen Sparkassen von den Gemeindeorganen verwaltet (die neuere Sparkassengesetzgebung sieht dagegen die Errichtung eigener Organe vor).
§ 46 Abs. 2 Satz 1 SGB XI ordnet ein Organleiheverhältnis insoweit an, als die Organe der Pflegekassen die Organe der gesetzlichen Krankenkassen sind, bei denen sie errichtet wurden.
Möglich ist Organleihe auch im Bund-Länder-Verhältnis: Bundesorgane können dementsprechend bei entsprechender gesetzlicher Anordnung auch - als Landesbehörden - Aufgaben der Länder wahrnehmen und umgekehrt: Das BVerfG hält dies bei Vorliegen eines sachlichen Grundes für möglich, soweit nicht auch die Verwaltungsverantwortung entgegen Art. 30 und Art. 83 ff. GG verlagert wird.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvL 23/81 v. 12.1.1983 = BVerfGE 63, 1, 39 ff.; BGH, KVR 20/07 v. 29.4.2008, Abs. 10 = BGHZ 176, 256 Abs. 10; vgl. hierzu auch den Presseflug-Fall.
Historisch gesehen wurde der Verwaltungsorganisationstypus der Organleihe regelmäßig dann gesetzlich angeordnet, wenn eine neue juristische Person des öffentlichen Rechts geschaffen wurde und man diese dementsprechend auch mit eigenen Zuständigkeiten versah, man es aber andererseits aus Praktikabilitäts- und Kostengründen nicht für geboten hielt, eigene gesetzliche Regelungen zur Bestellung von Organwaltern für die Organe dieser juristischen Person zu erlassen, sondern es für ausreichend erachtete, die Besetzung der Organe der neuen juristischen Person des öffentlichen Rechts ganz oder teilweise an die Besetzung der Organe bereits bestehender juristischer Personen des öffentlichen Rechts anzukoppeln. Jüngere Beispiele für eine so motivierte Regelung sind das durch § 46 Abs. 2 Satz 1 SGB XI angeordnete Organleiheverhältnis oder die "Organleihe" der Bundesnetzagentur an das Land Bremen, die für dieses Land die Aufgaben der Landesregulierungsbehörde nach § 54 Abs. 3 EnWG wahrnimmt.
Anmerkung: Siehe hierzu BGH, KVR 20/07 v. 29.4.2008, Abs. 3 ff. = BGHZ 176, 256 ff.
Ähnliche Motive waren aber etwa im vorigen Jahrhundert für die Anordnung der Organleihe auf Kreisebene bezüglich der landrätlichen Verwaltung in Preußen maßgeblich, welche noch heute - wie oben erwähnt - in den meisten Bundesländern fortwirkt.
Anmerkung: Siehe hierzu Vietmeier, Die staatlichen Aufgaben der Kommunen und ihrer Organe, 1992, S. 178 ff.