Anmerkung zum verwaltungsorganisationsrechtlichen Behördenbegriff

(Stand der Bearbeitung: 25. November 2017)

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Es ist zumindest ungenau, wenn von "dem" Behördenbegriff schlechthin gesprochen wird. Zu unterscheiden ist vielmehr zwischen

und

Die Legaldefinitionen der Verwaltungsverfahrensgesetze machen nämlich schon durch die Formulierung "Behörde im Sinne dieses Gesetzes" deutlich, dass sie den Behördenbegriff nicht schlechthin, sondern nur bezogen auf das jeweilige Gesetz definieren (siehe zum verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriff diesen Hinweis).

Der verwaltungsorganisationsrechtliche Behördenbegriff kann daher unabhängig vom verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriff bestimmt werden (Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 1 Rn. 230 ff.; Schnapp, in: Festschrift für Wolf-Rüdiger Schenke, 2011, S. 1187, 1195 ff.; zumindest ungenau Burgi, in: Ehlers/Pünder, § 8 Rn. 29; Maurer/Waldhoff, § 21 Rn. 30 ff.).

I. Behördenbegriff als Unterfall des Organbegriffs

Der verwaltungsorganisationsrechtliche Behördenbegriff baut auf dem Begriff des Organs auf (siehe hierzu diesen Hinweis). Behörde in diesem Sinne ist jede durch Organisationsrecht gebildete Stelle, die vom Wechsel des Amtsinhabers unabhängig und nach der einschlägigen Zuständigkeitsregelung berufen ist, unter eigenem Namen und nach außen eigenständig Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrzunehmen (BSG, B 9 V 5/00 R v. 12. 6. 2001, Abs. 23 = BSGE 88, 153, 158 f.; Meissner, in: Schoch/Schneider/Bier, § 78 Rn. 24; Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 1 Rn. 231).

Damit sind als "differentia specifica" gegenüber dem "genus proximus" des Organbegriffs folgende Merkmale genannt:

Behörden sind also solche Organe juristischer Personen des öffentlichen Rechts, die berechtigt sind, mit Außenwirkung Aufgaben öffentlicher Verwaltung wahrzunehmen (Schnapp, in: Festschrift für Wolf-Rüdiger Schenke, 2011, S. 1187, 1192 f.; U. Stelkens, Jura 2016, 1013, 1020).

Eine Sonderstellung nehmen die sog. Beliehenen (zum Begriff Maurer/Waldhoff, § 23 Rn. 63) ein: Sie werden einerseits als Behörden im verwaltungsorganisations- (und verwaltungsverfahrensrechtlichen) Sinne verstanden, soweit sie hoheitliche Aufgaben wahrnehmen. Jedoch bleibt offen, wessen Behörde sie sind, wer also Behördenträger ist: Im Amtshaftungsrecht wird  - soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist - das Verhalten der Beliehenen unmittelbar derjenigen juristischen Person des öffentlichen Rechts zugerechnet, die sie mit der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betraut hat (BGHZ 49, 108 ff.). Hieraus ließe sich folgern, die Beliehenen seien Behörde dieser juristischen Person des öffentlichen Rechts. Ein solcher Schluss wird jedoch nicht gezogen, weil die Beliehenen nicht in die Verwaltungsorganisation dieser juristischen Person des öffentlichen Rechts eingegliedert, sondern ihr bloß angegliedert seien. Die Beliehenen werden daher als selbständige Verwaltungsträger angesehen mit der Folge, dass sie i.S.d. Verwaltungsprozessrechts nicht als "Behörde" i.S.d. § 61 Nr. 3, § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, sondern als "Körperschaft" bzw. Rechtsträger i.S.d. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO behandelt werden (Meissner, in: Schoch/Schneider/Bier, § 78 Rn. 32). Dies ist zwar dogmatisch schwerlich zu begründen, aber herrschende Meinung (näher hierzu U. Stelkens, NVwZ 2004, 304, 305 ff.).

Die Aufgabenwahrnehmung erfolgt insbesondere durch den Erlass von Verwaltungsakten (vgl. § 35 VwVfG, § 118 AO, § 31 SGB X und die entsprechenden Vorschriften der Länder) und den Abschluss öffentlich-rechtlicher Verträge (§ 54 VwVfG, § 53 SGB X und die entsprechenden Vorschriften der Länder), kann jedoch auch durch Verwendung privatrechtlicher Handlungsformen erfolgen (U. Stelkens, Jura 2016, 1013, 1020). Soweit bestimmte Organe auf dem Gebiet der Rechtsetzung (Erlass von Gesetzen, Rechtsverordnungen und Satzungen), der Rechtsprechung und der Regierung (insbesondere im Bereich des Völkerrechts) tätig werden, sind sie dagegen keine Behörden, da Behörden nur solche Organe sind, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehmen (siehe zur Charakterisierung des Erlasses von Satzungen als rechtsetzende und nicht verwaltende Tätigkeit: Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 1 Rn. 181).

Jedoch können Organe, die hauptsächlich mit der Wahrnehmung von Nicht-Verwaltungstätigkeiten betraut sind, im Einzelfall auch mit der Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben nach außen hin betraut werden - insoweit sind sie dann Behörden (sog. funktionaler Behördenbegriff).

So ist etwa der Bundestagspräsident Behörde, soweit er von seinem Hausrecht nach Art. 41 Abs. 2 GG Gebrauch macht oder nach § 19 Abs. 2 PartG die den Parteien jeweils zustehenden staatlichen Mittel festsetzt, der Bundespräsident ist Behörde, soweit er nach Art. 60 Abs. 1 GG Beamte, Richter oder Soldaten ernennt, ein kommunales Vertretungsorgan kann Behörde sein, wenn ihm das Kommunalverfassungsrecht die abschließende Entscheidung über die Zulassung eines kommunalen Bürgerbegehrens zuweist (OVG Greifswald NVwZ 1997, 306) etc. Siehe hierzu aber auch U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 50b und den Dr.-Eisenbart-Fall.

II. Der eigene Name der Behörde/Zeichnungsberechtigung

Behörden handeln für ihren jeweiligen Behördenträger, jedoch im eigenen Namen:  Dies ergibt sich - bezogen auf Verwaltungsakte - mittelbar auch aus § 37 Abs. 3 VwVfG, § 33 Abs. 3 SGB X, § 119 Abs. 3 AO, § 37 SVwVfG und den entsprechenden Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze der übrigen Bundesländer. So wird als "Aussteller" eines Einkommensteuerbescheides also nicht das Bundesland ausgewiesen, dessen Finanzamt die Einkommensteuerveranlagung vornimmt (vgl. Art. 108 Abs. 4 Satz 1 GG i.V.m. § 17 Abs. 2 Satz 1 FVG), sondern das zuständige Finanzamt selbst.

Verständnisschwierigkeiten werfen regelmäßig die Fälle auf, in denen zur gesetzlichen Bezeichnung einer Behörde nicht eine neutrale Formulierung gewählt wird (das Landratsamt, das Ministerium für Umwelt, die Oberfinanzdirektion, das Finanzamt etc.), sondern die Behörde nach der Amtsbezeichnung des die Behörde leitenden Organwalters benannt wird, insbesondere dann, wenn diese Bezeichnung noch nach Maßgabe neuerer Gesetze je nach Geschlecht des Organwalters unterschiedlich ist. Auch in diesen Fällen ist an der Unterscheidung zwischen Organ und Organwalter festzuhalten, obwohl die gesetzliche Systematik selbst diese Unterscheidung nicht zu treffen scheint.

Im Saarland werden etwa die Behörden der Gemeinden und Kreise je nach Geschlecht des Organwalters entweder als "der Bürgermeister" bzw. "der Landrat" oder als  "die Bürgermeisterin" oder "die Landrätin" bezeichnet (vgl. § 59 und § 178 KSVG). Dennoch liegt kein Fall der Rechtsnachfolge vor, wenn etwa während eines Verwaltungsprozesses, der im Saarland bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen nach §  78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO gegen die Behörde zu richten ist, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen bzw. den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat, an die Stelle des früheren männlichen Bürgermeisters nun aufgrund einer Wahl eine weibliche Bürgermeisterin tritt, diese hat vielmehr den Prozess ohne weiteres fortzuführen - ein Beklagtenwechsel hat nicht stattgefunden (U. Stelkens, Jura 2016, 1013, 1023). Siehe hierzu auch den Ihr-Kinderlein-kaufet-Fall.

Der Organwalter, dessen Amtsbezeichnung die Behörde als Namen führt, muss auch in diesen Fällen nicht persönlich alle Aufgaben der Behörde wahrnehmen. Er hat vielmehr intern nur die Aufgabe des Behördenleiters. Er bestimmt, wer für ihn im Außenverhältnis zeichnungsberechtigt ist, welche anderen bei der Behörde beschäftigten Bediensteten also berechtigt sind, die Behörde im Außenverhältnis zu vertreten. Diese Personen handeln dann "im Auftrag" des Behördenleiters und damit für die Behörde (siehe hierzu: U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 55; ders., Jura 2016, 1013, 1023). Hieraus ergibt sich auch, dass der Behördenleiter alle von der jeweiligen Behörde zu treffenden Entscheidungen an sich ziehen (sog. Evokationsrecht) und allen bei der Behörde beschäftigten Bediensteten Weisungen erteilen kann.

III. Zuständigkeit für die Errichtung von Behörden (Organisationsgewalt) - Abgrenzung zwischen Behörde und Amt

Bei der Frage, wer für die Errichtung von Behörden zuständig ist, ist zu unterscheiden zwischen der Befugnis zur Regelung der Organisationsstruktur landes- oder bundesunmittelbarer juristischer Personen des öffentlichen Rechts einerseits und der Befugnis zur Regelung der staatlichen Verwaltungsorganisation von Bund und Ländern andererseits.

1. Zuständigkeit für die Errichtung von Behörden bundes- und landesunmittelbarer juristischer Personen des öffentlichen Rechts, insbesondere der Gemeinden

Welche und wieviele Behörden eine landes- oder bundesunmittelbare juristische Person des öffentlichen Rechts hat, kann nach allgemeiner Auffassung nur durch formelles Gesetz oder aufgrund eines formellen Gesetzes bestimmt werden. Nicht möglich ist deshalb die Errichtung von Behörden nur aufgrund einer (kommunalen) Satzung (VGH München,22 B 03.1362 v. 15.3.2004 = NVwZ-RR 2004, 599, 600; U. Stelkens, LKV 2003, 489, 491; ders., Jura 2016, 1013, 1021 f.). Hieraus ergibt sich insbesondere, dass alle Kommunen eines Bundeslandes einen einheitliche Behördenaufbau haben. So kann etwa eine saarländische Gemeinde nur folgende Behörden haben (siehe hierzu auch den Dr.-Eisenbart-Fall):

Für einen saarländischen Landkreis gilt ähnliches: Hier kommen als Kreisbehörde nur der Landrat (§ 178 KSVG), der Kreisrechtsausschuss nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 AGVwGO (siehe hierzu den Sanitäter-Fall), die Werksleitung etwaiger Eigenbetriebe und  (umstr., siehe unten) auch die Kreiskassen nach § 109 Abs. 1 i.V.m. § 97 KSVG in Betracht.

Weil die Einrichtung einer Behörde immer einer gesetzlichen Grundlage bedarf, kommt der internen Organisation einer Behörde - ihrer Aufteilung in verschiedene Ämter, Dezernate oder Referate - im Verhältnis nach außen keine rechtliche Bedeutung zu. Somit ist auch eine unselbständige Anstalt einer Kommune bzw. deren Leitung nicht selbst Kommunalbehörde. Ihre Angelegenheiten werden vielmehr mit Rechtswirkung nach außen nur im Namen der allgemeinen Kommunalbehörde wahrgenommen (siehe hierzu beispielsweise den Dissonanzen-Fall und den Nicht-ohne-meine-Hose-Fall). Ebenso kann etwa ein Bediensteter, der dem Sozialamt einer Gemeinde zugewiesen ist, im Verhältnis nach außen wirksam auch Aufgaben des Einwohnermeldeamts wahrnehmen, soweit er insoweit zeichnungsberechtigt ist (siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 57).

Schwierig kann die Abgrenzung zwischen Amt und Behörde allerdings in den Fällen sein, in denen einem Verwaltungsträger gesetzlich die Errichtung bestimmter Ämter vorgeschrieben wird (vgl. § 40 Abs. 1 BAföG, § 1 f. des Personenstandsgesetzes). Ob der Gesetzgeber in solchen Fällen  die Errichtung einer eigenständigen Behörde beabsichtigt hat oder dem Behördenträger nur eine bestimmte interne Behördenorganisation vorschreiben wollte, lässt sich dann lediglich durch Auslegung der jeweils einschlägigen Normen bestimmen (vgl. Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 1 Rn. 241). So spricht etwa für die Behördeneigenschaft des Standesamtes, dass § 1 des Personenstandsgesetzes die Beurkundungen des Personenstandes dem Standesbeamten als eigene Aufgabe zuweist und sie deshalb im Namen des Standesbeamten und nicht im Namen des Hauptverwaltungsbeamten (und damit der Hauptverwaltungsbehörde) der Gemeinde erfolgen. Für die Behördeneigenschaft der Gemeinde- und Kreiskassen nach § 97 und § 109 Abs. 1 KSVG spricht, dass diesen in § 29 Abs. 2 SVwVG ausdrücklich die Aufgaben der Vollstreckungsbehörde zugewiesen werden und sie insoweit auch im eigenen Namen handeln (str.: bejahend: OVG Münster DÖV 1958, 314; verneinend OVG Münster NVwZ 1986, 761; Welsch LKRZ 2011, 446, 448 f.). Für Übungs- und Examensarbeiten spielen diese speziellen Probleme allerdings wohl kaum eine Rolle.

2. Zuständigkeit für die Errichtung von staatlichen Behörden (Bund und Länder)

Bei Bund und Ländern fehlt eine abschließende Aufzählung der Staatsorgane. Die Verfassung regelt nur die Verfassungsorgane, jedoch weitgehend nicht die "unteren Organe". Die Organisationsverfassung von Bund und Ländern ist im Übrigen Regelungsgegenstand (verstreuter) formeller Gesetze und untergesetzlicher Normen. Die Länder haben aber teilweise auch sogenannte "Landesorganisationsgesetze" erlassen (siehe hierzu diesen Nachweis), die aber ebenfalls nur Teilfragen regeln (s. etwa die Ausnahmen bei der Geltungsbereichsbestimmung des § 1 LOG Saar). Auf Bundesebene gibt es selbst eine solche Teilkodifizierung nicht.

Was die Befugnis zur Regelung der staatlichen Verwaltungsorganisation angeht, ist zudem einiges unklar. Dies betrifft vor allem die Frage der Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Legislative und Exekutive (hierzu ausführlich U. Stelkens, LKV 2003, 489, 490 ff.; ferner U. Stelkens, Jura 2016, 1013, 1022). Nach wohl herrschender Auffassung gilt hier Folgendes:

Soweit ein Gesetz einen bestimmtes Ministerium für zuständig für die Erledigung bestimmter Verwaltungsaufgaben erklärt, bedeutet dies damit, dass sie – wie es auch der Staatspraxis entspricht – letztlich "verfassungskonform" dahingehend auszulegen sind, dass sie nicht die Existenz eines bestimmten Ministeriums mit einer bestimmten Bezeichnung garantieren, sondern die Aufgabe dem Ministerium zuweisen, in deren Geschäftsbereich die Angelegenheit fällt, das zum Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes nach der damaligen Geschäftsverteilung des ausdrücklich im Gesetz benannten Ministeriums gefallen ist (OVG Münster DÖV 1958, 156 f.). Davon geht im Saarland etwa auch § 4 Abs. 2 LOG aus. Für die Bundesebene enthält § 1 des Zuständigkeitsanpassungsgesetzes (ZustAnpG) vom 16. August 2002 (BGBl. I, S. 3165) eine entsprechende Regelung.

IV. Verhältnis zwischen der Zuständigkeit des Behördenträgers und der Zuständigkeit der Behörde

Die Vorschriften, die die Zuständigkeiten für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben regeln, können sich darauf beschränken, allgemein nur die Zuständigkeit eines bestimmten Verwaltungsträgers zu benennen. Dann richtet sich die Bestimmung der zuständigen Behörde nach den generell für den als zuständig bezeichneten Verwaltungsträger geltenden Bestimmungen (s. hierzu und zum Folgenden: U. Stelkens, Jura 2016, 1013, 1023). Soweit etwa die Gemeinden oder Kreise mit bestimmten Aufgaben betraut werden, beschränken sich die einschlägigen Vorschriften regelmäßig darauf, allgemein diese Kommunen als zuständig zu bezeichnen (vgl. etwa § 5, § 6 und § 7 des saarländischen Straßenverkehrszuständigkeitsgesetzes). Welche Kommunalbehörde diese Aufgabe wahrnimmt, bestimmt sich dann nach allgemeinem Kommunalverfassungsrecht (vgl. § 59 und § 178 KSVG).

Vor allem dann, wenn eine bestimmte Aufgabe dem Bund oder den Ländern zugewiesen ist, wird regelmäßig auch angeordnet, welche Bundes- oder Landesbehörde diese Aufgabe wahrnehmen soll.

In beiden Fällen gilt, dass eine Maßnahme auch dann wegen Verstoßes gegen Zuständigkeitsvorschriften rechtswidrig ist, wenn sie nicht durch die gesetzlich zuständige, sondern durch eine andere Behörde desselben Rechtsträgers getroffen worden ist (Burgi, in: Ehlers/Pünder, § 8 Rn. 37 f.). Dies gilt selbst dann, wenn der Organwalter der gesetzlich zuständigen Behörde mit dem der unzuständigen Behörde personenidentisch ist (und wenn sich der zuständige Organwalter also letztlich nur beim Briefbogen vergriffen hat). Insoweit ist eine streng formelle Handhabung geboten, da es sich (auch) um die Frage handelt, ob der Behördenträger in einem solchen Fall ordnungsgemäß vertreten ist. Ob bei nicht ordnungsgemäßer Vertretung allerdings die fragliche Maßnahme nur rechtswidrig oder darüber hinaus auch unwirksam ist, hängt dann vom Einzelfall ab.

Unwirksam sind etwa nach § 38 Abs. 1 VwVfG, § 34 Abs. 1 SGB X, § 38 Abs. 1 SVwVfG und den entsprechenden Vorschriften der übrigen Bundesländer von der unzuständigen Behörde abgegebene Zusicherungen, während von der unzuständigen Behörde erlassene Verwaltungsakte regelmäßig nicht nur nicht nichtig sind, sondern dieser Fehler sogar nach § 46 VwVfG, § 127 AO, § 42 SGB X, § 46 SVwVfG und den entsprechenden Vorschriften der übrigen Bundesländer unbeachtlich sein kann; hingegen richtet sich die Wirksamkeit eines von der unzuständigen Behörde abgeschlossenen öffentlich-rechtlicher Vertrages nach § 59 Abs. 1 VwVfG, § 58 Satz 2 SGB X, § 59 Abs. 1 SVwVfG und den entsprechenden Vorschriften der übrigen Bundesländer jeweils in Verbindung mit § 179 BGB (vgl. Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 62 Rn. 29).


© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)