Zum Sachverhalt:

1.

Die Ag. hat dem Ast. von 1982 bis 1987 jährlich einmal im Sommer ihre Nibelungenhalle zur Durchführung einer Großveranstaltung überlassen; im Jahr 1983 allerdings erst, nachdem das VG ihr dies im Wege der einstweiligen Anordnung geboten und der VGH ihre Beschwerde dagegen zurückgewiesen hatte (Beschl. v. 8. 8. 1983 - 4 CE 83 A. 1903). 1987 kam es anläßlich der Veranstaltung des Ast. mit ca. 2000 Besuchern zu teilweise auch gewalttätigen Gegendemonstrationen, an denen sich ca. 1000 Menschen beteiligten. Mit Schreiben vom 24. 8. 1987 forderte der Bevollmächtigte des Ast. die Ag. auf, ihm mitzuteilen, zu welchen Terminen die Nibelungenhalle im Jahr 1988 in der Zeit vom 1. 6. bis 10. 9. noch zur Vermietung frei sei. Nachdem er zunächst nur eine Zwischennachricht erhielt, beantragte er am 12. 10. 1987 beim VG, die Ag. im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem Ast. Auskunft darüber zu geben, an welchen Tagen die Passauer Nibelungenhalle zur Abhaltung einer Veranstaltung für die Zeit von 8 Uhr vormittags bis 20 Uhr in der Zeit vom 1. 6. bis 10. 9 1988 noch zur Vermietung frei sei. Offensichtlich gehe es der Ag. darum, das Recht des Ast., die Nibelungenhalle anzumieten, durch Zeitablauf zu unterlaufen. Die Vorbereitungen für die Durchführung der Veranstaltung im Jahre 1988, zu der etwa 6000 Besucher erwartet würden, erforderten einen hohen Geldaufwand, und müßten frühzeitig begonnen werden. Mit fortschreitender Zeit würde zudem die Auswahl unter den möglichen Terminen immer kleiner, so daß am Ende kein Termin mehr vorhanden sei. Der zuständige Grundstücksausschuß des Stadtrats der Ag. faßte am 15. 10. 1987 einstimmig folgenden Beschluß:

2.

1. Der Antrag der Deutschen Volksunion, ihr für eine Veranstaltung im Jahr 1988 die Nibelungenhalle zu überlassen, wird abgelehnt.

3.

2. Die Ablehnung erfolgt insbesondere aus sicherheitsrechtlichen Gründen, um zu verhindern, daß die Stadt Passau zum Schau- und Kampfplatz für extremistische Kräfte wird, zum Schutz des Images der Stadt, zur Vermeidung von Beschädigungen der Nibelungenhalle (insbesondere Glasvorbau) zur Verhinderung einer Veranstaltung mit nationalsozialistischen Tendenzen und Gedankengut, zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit (Aufgebot von 300 Polizisten).

4.

Das VG gebot der Ag., dem Ast. Auskunft darüber zu erteilen, an welchen Tagen in der Zeit vom 1. 7. bis 10. 9. 1988 die Passauer Nibelungenhalle für die Abhaltung einer Veranstaltung in der Zeit von 8 bis 20 Uhr noch zur Vermietung frei sei. Gegen diesen Beschluß ließ die Ag. Beschwerde erheben. In der mündlichen Verhandlung beantragte der Ast. die Ag. im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, dem Ast. die Nibelungenhalle in Passau zur Abhaltung einer Veranstaltung der DVU e. V. an einem Samstag oder Sonntag in der Zeit vom 1. 6. 1988 bis 10. 9. 1988 für einen Tag mietweise zur Verfügung zu stellen. Der VGH lehnte den Antrag ab.

Aus den Gründen:

5.

II. ... 1. Der VGH hatte im Beschwerdeverfahren die Entscheidung des VG in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht zu überprüfen und über den Streitstoff in vollem Umfang zu entscheiden (§ 150 VwGO). Dabei konnte er eine mündliche Verhandlung anberaumen (Kopp, VwGO, 7. Aufl., § 122 Rdnr. 4). Bei seiner Entscheidung über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO hatte er von der Tatsachenlage auszugehen, wie sie sich im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung darstellte (§ 108 I und § 101 I VwGO).

6.

Die Änderung des Antrags auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung in der mündlichen Verhandlung am 13. 1. 1988 war sachdienlich (§ 91 I VwGO). Gegen die Zulässigkeit des ursprünglich gestellten Antrags auf Erteilung einer Auskunft bestanden erhebliche Zweifel im Hinblick auf § 44a VwGO. Nach dieser Vorschrift können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Die vom Ast. begehrte Sachentscheidung war die Zulassung zur Benutzung der Nibelungenhalle an einem Tag im Sommer 1988. Die ursprünglich begehrte Auskunft, an welchem Tag im Sommer 1988 die Halle noch frei sei, stellte sich demgegenüber nur als eine behördliche Verfahrenshandlung dar, die zur eigentlichen Sachentscheidung hinführen sollte. Der Grundstücksausschuß des Stadtrats der Ag. hatte auch seinerseits am 15. 10. 1987 eine ablehnende Sachentscheidung getroffen. Die Antragsänderung diente deshalb der von § 44a VwGO bezweckten Verfahrensökonomie insoweit, als dadurch ein mögliches zweites Gerichtsverfahren, in dem es erst um die eigenliche Sachentscheidung gegangen wäre, vermieden werden konnte.

7.

2. Nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung steht dem Ast. grundsätzlich ein Anspruch auf Überlassung der Nibelungenhalle in Passau gem. Art. 21 I 1 BayGO i. V. mit Art. GG Artikel 3 GG zu. Zur Regelung der Benutzung dieser öffentlichen Einrichtung besteht allerdings weder eine Satzung nach Art. 24 I Nr. 1 BayGO noch wurde die Nutzung der Halle durch einen ausdrücklichen Widmungsakt - etwa in Form einer Allgemeinverfügung gem. Art. 35 S. 2 BayVwVfG - geregelt (vgl. Kopp, VwVfG, 4. Aufl. (1986) § 35, Rdnr. 69). Die Widmung der Nibelungenhalle durch die Ag. kann aber aus der bisherigen Nutzungs- und Überlassungspraxis in Form der konkludenten Widmung entnommen werden (vgl. OVG Münster, NJW 1976, 820; Beschl. des Senats v. 16. 5. 1980 - 5 CE 80 A.782). Aus der Widmung ergeben sich auch die Grenzen der Nutzungsberechtigung. Der VGH kann es dabei dahinstehen lassen, ob die von dem Ast. angeführten, in der Nibelungenhalle abgehaltenen Veranstaltungen der studentischen Burschenschaften, der studentischen Landsmannschaften, der Kameradschaft der ehemaligen 9. Panzerdivision und des Böhmerwaldbundes mit der vom Ast. geplanten Veranstaltung vergleichbar sind. Der VGH ist der Ansicht, daß dem Ast. zumindest daraus, daß die Ag. ihm in den Jahren 1984, 1985, 1986 und 1987 die Nibelungenhalle freiwillig überlassen hat, ein Anspruch auf Überlassung der Halle auch im Jahr 1988 erwachsen ist. Die Begründung einer neuen, dem gegenüber geänderten Überlassungspraxis durch eine einzige Entscheidung in einem Einzelfall, wie sie der Grundstücksausschuß für das Jahr 1988 gefällt hat, hält der VGH allenfalls dann für rechtlich möglich, wenn die Einzelfallentscheidung unmißverständlich in ein neues zukünftig bindendes System einzuordnen ist. Auch die dringliche Anordnung des Oberbürgermeisters der Ag. vom 18. 1. 1988, die als Allgemeinverfügung abgefaßt ist, konnte die bestehende konkludente Widmung der Nibelungenhalle, von deren Zweck die Veranstaltung des Ast. mit umfaßt ist, nicht abändern. Ohne auf ihren Inhalt einzugehen, kann diese Benutzungsregelung schon deshalb nicht als wirksam angesehen werden, weil die gemeinderechtlichen Voraussetzungen für den Erlaß einer dringlichen Anordnung nach Art. 37 III BayGO nicht vorlagen. Die sich nach der Verhandlung am 13. 1. 1988 abzeichnende Möglichkeit einer Niederlage im vorliegenden Rechtsstreit konnte eine Eilentscheidung des Oberbürgermeisters anstelle des Stadtrats oder des Grundstücksausschusses nicht rechtfertigen. Das Fehlen einer Benutzungsregelung für die Nibelungenhalle war dem Stadtrat und dem Grundstücksausschuß schon seit langem bekannt. Der Erlaß und der Inhalt einer Nutzungsregelung für diese große Halle haben für die Stadt Passau erhebliche, über den vorliegenden Einzelfall hinausreichende Bedeutung; an das Maß der Dringlichkeit sind deshalb besonders hohe Anforderungen zu stellen, die im vorliegenden Einzelfall nicht gegeben sind. Gegen die Berücksichtigung der dringlichen Anordnung vom 18. 1. 1988 im vorliegenden Verfahren bestehen darüber hinaus Bedenken im Hinblick auf das Urteil des BVerwG vom 28. 3. 1969 (BayVBl 1969, 355). Dort heißt es: "Ändert sie (die Ag.) aber die Zweckbestimmung, nachdem ein Antrag auf Überlassung bereits vorliegt, so setzt sie sich dem naheliegenden Verdacht aus, daß sie die Zweckbestimmung nicht aus einem anzuerkennenden allgemeinen Grund geändert hat, sondern nur, um den Antrag ablehnen zu können. Ein solches Verfahren ist deshalb mit der Pflicht der Gemeinden zur Gleichbehandlung der politischen Parteien nicht zu vereinbaren. Jedenfalls mußte der bereits gestellte Antrag noch nach den bisher geltenden Grundsätzen beschieden werden.

8.

3. Der somit grundsätzlich gegebene Zulassungsanspruch ist auch nicht durch Tatsachen ausgeschlossen, wie sie der Grundstücksausschuß seiner ablehnenden Entscheidung zugrunde gelegt hat:

a) Die Befürchtung, daß es anläßlich der geplanten Veranstaltung zu Gegendemonstrationen kommen wird, kann nicht ohne weiteres dazu führen, daß dem Ast. die Halle versagt wird. Dies gilt grundsätzlich auch dann, wenn es wegen gewalttätiger Gegendemonstranten zu Unruhen kommen würde (vgl. VGH München, VGH N. F. 22, 20 Ls. 3). Denn es ist Aufgabe der Polizei, Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu unterbinden und zu beseitigen (Art. 2 BayPAG). Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn Tatsachen vorlägen, die die Befürchtung rechtfertigten, daß die öffentliche Sicherheit und Ordnung mit polizeilichen Mitteln nicht aufrecht erhalten werden könnte. Dies ist vorliegend jedoch nicht der Fall. Die Tatsache, daß der Einsatz der Polizei Kosten verursacht, rechtfertigt jedenfalls die Hallenversagung nicht.

b) Allerdings könnte eine konkrete Gefahr, daß die Veranstalter oder ihre Gäste den Veranstaltungssaal, das Mobiliar oder sonstige Teile der öffentlichen Einrichtung willentlich beschädigen oder demolieren, eine Hallenversagung rechtfertigen. Anhaltspunkte dafür liegen jedoch nicht vor. Wegen geringerer und in gewissem Umfang unvermeidbarer Beschädigungen der Halle bei der Durchführung der öffentlichen Veranstaltung ist es allenfalls zulässig, daß die Hallenbenutzung vom Abschluß einer entsprechenden Sachversicherung abhängig gemacht wird (VGH Mannheim, NJW 1987, 2697 = DÖV 1987, 650). Der Gefahr der Beschädigung des Glasvorbaus der Nibelungenhalle durch Gegendemonstranten oder im Zuge von Streitereien von Anhängern des Ast. mit Gegendemonstranten ist grundsätzlich durch polizeiliche Maßnahmen zu begegnen. Sie kann jedenfalls nicht Grundlage für eine Hallenversagung sein.

c) Auch der Schutz des Rufes der Stadt, der nach Ansicht der Ag. durch die gedankliche Verbindung ihres Namens mit dem des Ast. oder mit den zu erwartenden unliebsamen Begleiterscheinungen der Veranstaltung leidet, rechtfertigt wohl kaum die Aberkennung eines Zulassungsanspruchs. Es stellt sich die Frage nach der Praktikabilität derartiger Ausgrenzungskriterien. Davon unberührt bleibt, ob durch Satzung oder Widmung von auswärtigen, überörtlichen Veranstaltern verlangt werden kann, daß sie nicht alle oder höchstens einen bestimmten Anteil ihrer Großveranstaltungen im selben öffentlichen Versammlungssaal im selben Ort ausrichten.

d) Daß die Ansiedlung von Parteien oder sonstigen Benutzern kommunaler Veranstaltungsstätten am Rande des politischen Spektrums kein vom Recht gebilligter Ausschlußgrund ist, wurde von der Rechtssprechung wiederholt entschieden (vgl. u. a. VGH München, BayVBl 1984, 246 - NPD ./. Stadt Rothenburg ob der Tauber; VGH München Beschl. v. 8. 8. 1983 - 4 CE 83 A.1903 - DVU ./. Stadt Passau; VGH München, Beschl. v. 6. 7. 1983 - 4 CE 83 A.1630 - NPD ./. Stadt Schweinfurt; BVerwG, VerwRspr 1981, Nr. 47 (S. 286)). Dies folgt aus dem Entscheidungsmonopol des BVerfG hinsichtlich der Verfassungswidrigkeit von politischen Parteien (Art. 21 II GG) und aus der Verbotsregelung für Vereine (§ VEREINSG § 3 VereinsG). Des gleichen ist die Tatsache, daß eine Partei oder eine politische Vereinigung in den Verfassungsschutzberichten des Bundes oder eines Landes genannt wird, kein rechtlich zulässiger Ausschlußgrund. Denn damit würde diesen Berichten eine Aussagekraft und eine Bedeutung beigemessen, die ihnen weder nach dem Willen ihrer Verfasser noch nach ihren rechtlichen Grundlagen zukommt (vgl. dazu BVerfG, NJW 1981, 1359).

e) Der VGH hat schließlich entschieden, daß ein Zulassungsanspruch dann nicht besteht, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß es im Rahmen der Benutzung der Halle zu Rechtsbrüchen in Form einer Begehung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten kommt. Denn einem Träger öffentlicher Gewalt, der an Recht und Gesetz gebunden ist, kann nicht zugemutet werden, durch die Bereitstellung einer öffentlichen Einrichtung dazu beizutragen, daß die Rechtsordnung verletzt wird (VGH München, BayVBl 1987, 403; VGH München, Beschl. v. 11. 4. 1987 - 4 CE 87.01166). Die Ag. hat konkrete Anhaltspunkte für die voraussichtliche Begehung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten (z. B. für die Begehung des Vergehens der Volksverhetzung gem. § 130 StGB) durch die Organisatoren oder die eingeladenen Gäste der Veranstaltung nicht vorgetragen. Die von ihr angezogenen Verfassungsberichte des Bundesinnenministers und des Bayer. Staatsministeriums des Innern geben dafür nichts her. Der von der Ag. vorgelegte Erfahrungsbericht der Polizeidirektion Passau vom 7. 1. 1988 über die Kundgebung der DVU am 15. 8. 1987 in Passau besagt, daß es "während des gesamten Veranstaltungsgablaufs keine Störungen" gab, die eindeutig den Veranstaltern zugerechnet werden konnten. Störungen habe es vor allem außerhalb der Halle in den Straßen der Stadt bei Streitereien zwischen Gegendemonstranten und Anhängern der DVU gegeben. Die Broschüre "Verfassungsschutz Information Bayern, August 1986" berichtet allerdings von der Veranstaltung der DVU am 9. 8. 1986 in Passau, daß der DVU-Vorsitzende dem Verfassungsschutz vorgeworfen habe, kriminelle Banden zu bilden und in seiner Führung "Verrückte" und "Verräter an Deutschland" beschäftigt zu haben. Dies dürfte den Tatbestand der Beleidigung (§ 185 StGB) erfüllen. In den Akten der Ag. befinden sich einige Fotos, die ihr von einem "Verein zur Förderung des kulturellen Bewußtseins junger Menschen e. V." mit Sitz in Passau überlassen wurden und die während der Veranstaltung der DVU in der Nibelungenhalle 1987 und vor der Halle gemacht wurden. Sie zeigen junge Männer, die Grußformen und Uniformstücke ehemaliger notionalsozialistischer Organisationen - allerdings in leicht abgewandelter Form - verwenden. Selbst wenn es sich dabei um Vergehen der Verwendung von Kennzeichnung verfassungswidriger Organisationen nach § 86a StGB handeln sollte, stellen diese vereinzelten Nachweise von Straftaten noch keine ausreichenden Anhaltspunkte für die geplante und gezielte Begehung von Straftaten, die den Organisatoren zugerechnet werden könnten, dar.

14.

4. Der somit rechtsgrundsätzlich bestehende Zulassungsanspruch besteht jedoch tatsächlich nicht mehr, weil die Nibelungenhalle in Passau im Jahr 1988 in der Zeit vom 1. 6. bis 10. 9. an keinem Samstag oder Sonntag mehr zur Verfügung steht. Dies ergibt sich aus dem von der Ag. in der mündlichen Verhandlung am 20. 1. 1988 übergebenen Belegungsplan. Das Gericht hat keinen Anlaß, an der Übereinstimmung der dortigen Eintragungen mit den bestehenden Terminvereinbarungen mit Dritten sowie den bestehenden Plänen und Vorstellungen der Hallenverwaltung hinsichtlich der Dauer des Auf-, Ab- und Umbaus der Bühne und der Tribünen sowie hinsichtlich der Urlaubszeiten des Personals zu zweifeln. Auffällig ist allerdings eine Schließung der Halle während nahezu des gesamten Monats August, die im Belegungsplan mit dem Jahresurlaub des Personals begründet ist. Eine Stadt hat jedoch das Recht, den zeitlichen Umfang der Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen zu regeln. Dies folgt aus dem aus der Trägerschaft für die Einrichtung fließenden Direktionsrecht. Die Benutzung kann je nach der Art der Einrichtung für gewisse Tagesstunden, gewisse Wochentage und für gewisse Zeiträume im Jahresablauf ausgeschlossen werden. Bedenken, daß die Zeit der Sommerschließung 1988 nicht schon zum Jahresbeginn festgelegt war, bestehen nicht. Hinsichtlich der Dauer der Schließung hat der Träger der Einrichtung einen gerichtlich nur begrenzt überprüfbaren Gestaltungsspielraum. Die für das Jahr 1988 gewählte Dauer der Schließung vom 4. 8. bis 1. 9. - begründet mit der Einbringung des Jahresurlaubs des Personals - ist nicht rechtsmißbräuchlich.

15.

Im Zusammenhang mit den Belegungsplänen für die Jahre 1986 und 1987 wird allerdings deutlich, daß die Stadt Passau erstmals im Jahr 1988 die Zeit der Sommerschließung gegenüber den Jahren 1986 und 1987 um ein bzw. zwei Wochen verlängert hat. Sie hat aber für diese grundsätzlich ebenfalls im Rahmen ihrer Gestaltungsfreiheit liegende Änderung der Schließungspraxis in der mündlichen Verhandlung glaubhaft vorgetragen, daß sie die bisherigen kürzeren Sommerpausen vor allem im Hinblick auf die Belange des Personals als zu kurz erachtet hat. Der Ast. konnte dem gegenüber nicht glaubhaft machen, daß die Termingestaltung für das Jahr 1988 gezielt zum Zweck seines Ausschlusses getroffen wurde.