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Frage 1
Stand der Bearbeitung: 15. Juni 2024
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatix Legal Intelligence UG (haftungsbeschränkt), Gersheim
Siehe für neuere Überblicke zum Subventionsrecht und den hiermit verbundenen Fragen des Allgemeinen Verwaltungsrechts: Ebeling/Tellenbröker, JuS 2014, 217 ff.; Ehlers, DVBl. 2014, 1 ff.; Grimmeiß, DVBl. 2021, 1414 ff.; Korte, Jura 2017, 656 ff.
Der Kreisrechtsausschuss wird dem Widerspruch Eschers stattgeben, wenn er zulässig und begründet ist.
A) Zulässigkeit
Der Widerspruch ist zulässig, wenn die Voraussetzungen der §§ 68 ff. VwGO, §§ 7 ff. AGVwGO vorliegen.
Anmerkung: Siehe hierzu die Hinweise zur Zulässigkeit eines Widerspruchs.
I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)
Voraussetzung für die Zulässigkeit des Widerspruchs ist zunächst, dass im Klageverfahren eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 VwGO vorliegt, weil die Regelungen über das Widerspruchsverfahren an die Regelungen über die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs anknüpfen.
Anmerkung: Siehe hierzu Hufen, § 6 Rn. 2.
Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit liegt vor, wenn die für die Streitentscheidung maßgebenden Normen dem öffentlichen Recht angehören. Öffentlich-rechtlicher Natur sind diejenigen Rechtsnormen, die einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen.
Anmerkung: Siehe hierzu nur BVerwG, 10 B 1/20 v. 26.5.2020, Abs. 6 = NVwZ 2020, 1363 Abs. 6.
Fraglich ist demnach, ob die Einstellung des Stipendiums nach öffentlichen Normen erfolgte. Dies wäre jedenfalls dann der Fall, wenn die Gewährung des Stipendiums nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften erfolgt wäre, da die Rückgängigmachung einer Maßnahme die gleiche Rechtsnatur haben muss, wie die Maßnahme selbst.
Hier hat der Oberbürgermeister ohne gesetzliche Grundlage nur aufgrund der Haushaltsermächtigungen Stipendien verteilt. Allgemein wird jedoch davon ausgegangen, dass im Falle des Nichtvorhandenseins entgegenstehender gesetzlicher Regelungen einem Hoheitsträger bei der Gewährung von Leistungen grundsätzlich Wahlfreiheit zwischen privatrechtlichen und hoheitsrechtlichen Handlungsformen zusteht.
Anmerkung: Siehe hierzu nur BGH, VIII ZB 20/20 v. 9.2.2021, Abs. 18 = BGHZ 228, 373 Abs. 18; Maurer/Waldhoff, § 3 Rn. 25.
Stipendien können durchaus auch durch Abschluss privatrechtlicher Verträge vergeben werden und werden auch immer dann durch privatrechtlichen Vertrag vergeben, wenn ein Stipendium von Privaten - z. B. einer privatrechtlich organisierten Stiftung (der öffentlichen Hand) - vergeben wird.
Anmerkung: Siehe zu so einem Fall: SaarlVerfGH, LV 6/13 v. 8.7.2014 = NVwZ-RR 2014, 865 ff.; BGH, I ZR 63/15 v. 15.12.2016, Abs. 21 ff. = BGHZ 213, 179 Abs. 21 ff.; BGH, I ZR 272/15 v. 25.4.2019, Abs. 14 ff. = NJW 2020, 852 Abs. 14 ff.; zum Stipendienvertrag allgemein vgl. z. B. Szalai, SächsVBl. 2010, 229, 231 ff.
Fehlen besondere Anhaltspunkte für eine privatrechtliche Ausgestaltung eines Rechtsverhältnisses, ist jedoch nach h. M. zu vermuten, dass die Behörde hoheitlich handeln wollte.
Anmerkung: So etwa Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 1 Rn. 102.
Solche Anhaltspunkte sind hier jedoch nicht erkennbar (siehe die beigefügte Kopie des Schreibens vom 8. Januar), vielmehr ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang letztlich unmissverständlich, dass der Oberbürgermeister von öffentlich-rechtlichen Handlungsformen Gebrauch machen wollte. Hierfür spricht bereits die Verwendung der Worte "ihrem Antrag gemäß bewillige ich" sowie die Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung nach § 58 VwGO. Letzteres zeigt auch, dass der Oberbürgermeister selbst von einer öffentlich-rechtlichen Stipendiumsfestsetzung, und zwar von einer Stipendiumsfestsetzung durch Verwaltungsakt i.S.d. § 35 SVwVfG ausgegangen ist.
Anmerkung: Vgl. hierzu auch Ehlers, DVBl. 2014, 1, 7.
Demnach beurteilt sich die Stipendiumsgewährung nach öffentlichem Recht, so dass sich auch deren Aufhebung nach öffentlichem Recht richtet. Eine Streitigkeit um die Berechtigung dieser Aufhebung ist daher ebenfalls öffentlich-rechtlicher Natur. Der Verwaltungsrechtsweg ist somit für Streitigkeiten über die Berechtigung der Stipendieneinstellung eröffnet.
Anmerkung: Siehe hierzu auch den Ihr Kinderlein, kaufet-Fall. Letztlich falsch, weil irrelevant, wäre es, hier auf die verschiedenen Abgrenzungstheorien einzugehen. Die Theorien helfen (wenn auch nur bedingt) weiter, wenn man zwar weiß, welche Norm für den Streit maßgebend ist, nicht aber, ob diese dem Privatrecht oder dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist. Hier geht es jedoch gerade darum zu klären, nach welchen Normen der Streit zu entscheiden ist (vgl. Maurer/Waldhoff, § 3 Rn. 16 f.).
II. Zuständigkeit für die Entscheidung über den Widerspruch
Der Kreisrechtsausschuss des Saarpfalz-Kreises müsste für die Entscheidung über den Widerspruch zuständig sein: In Betracht kommt hier eine Zuständigkeit nach § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 8 Abs. 1 Nr. 2 a) AGVwGO zur Entscheidung über den Widerspruch. Diese Zuständigkeit des Kreisrechtsausschusses könnte jedoch nach § 8 Abs. 2 AGVwGO beschränkt sein auf die Nachprüfung der Rechtmäßigkeit, wenn sich der Erlass des angegriffenen Bescheides als Wahrnehmung einer Selbstverwaltungsangelegenheit der Stadt Saarheim i.S.d. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 117 Abs. 2 und Abs. 3 SVerf, § 5 KSVG darstellt. Die Vergabe des Stipendiums und als "Kehrseite" hierzu dessen Einstellung gehört nun zu den "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft": Für die Kulturförderung besteht keine exklusive Landeszuständigkeit, so dass sich ihr auch die Gemeinden aufgrund ihrer Allzuständigkeit für örtliche Angelegenheiten annehmen können, soweit - wie hier - die Kulturförderung einen örtlichen Bezug hat (vgl. § 5 Abs. 2 KSVG). Somit geht es hier um eine Selbstverwaltungsangelegenheit der Stadt Saarheim.
Deshalb ist zwar gemäß § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 8 Abs. 1 Nr. 2 AGVwGO der Kreisrechtsausschuss zuständig zur Entscheidung über den Widerspruch Eschers, aber nur hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Maßnahme. Weist der Kreisrechtsausschuss den Widerspruch als unbegründet zurück, so sind die Ermessenserwägungen des Oberbürgermeisters über die Zweckmäßigkeit des Ausgangsbescheides im Rahmen seiner Nichtabhilfe-Entscheidung in dem Widerspruchsbescheid mitzuteilen.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 39 Rn. 128; Wöckel, in: Eyermann, § 73 Rn. 6.
III. Statthaftigkeit des Widerspruchs (§ 68 VwGO)
Der Widerspruch ist nur statthaft, wenn im Falle einer Klage die Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) statthafte Klageart wäre (§ 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO). Escher wendet sich mit seinem Widerspruch gegen die Einstellung des Stipendiums durch das Schreiben vom 15. April. Die Anfechtungsklage wäre insofern die richtige Klageart (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO), wenn es sich bei diesem Schreiben um einen Verwaltungsakt i.S.d. Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder handelt, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist.
Anmerkung: Zum Verwaltungsaktbegriff der VwGO siehe U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15.; zur Bestimmung der Rechtsnatur einer behördlichen Maßnahme siehe diesen Hinweis.
Insoweit könnte allenfalls fraglich sein, ob die Stipendiumseinstellung eine "Regelung" im Sinne dieser Legaldefinitionen darstellt.
1. Stipendiumseinstellung nur deklaratorisch?
Dies wäre bereits fraglich, wenn die Einstellung nur rein deklaratorisch erfolgt wäre. Voraussetzung hierfür wäre, dass zum Zeitpunkt der Stipendiumseinstellung bereits kein Rechtsgrund mehr für die Stipendiumsgewährung vorgelegen hätte, denn dann könnte es sich bei dem Einstellungsschreiben lediglich um eine formlose Mitteilung einer bestehenden Rechtslage handeln, nicht um eine eigenständige Regelung. Da nach dem bisher Gesagten (s. o. A I) in dem Schreiben vom 8. Januar ein Verwaltungsakt i.S.d. § 35 Satz 1 SVwVfG zu sehen ist, mit dem Escher das Stipendium bewilligt wurde und dieser Verwaltungsakt dementsprechend den Rechtsgrund für die monatlichen Zahlungen an Escher bildet, wäre hieran jedoch allenfalls zu denken, wenn die Gewährung des Stipendiums unter einer auflösenden Bedingung i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 2 SVwVfG gestanden hätte und diese Bedingung eingetreten wäre. Denn dann wäre die Stipendiumsbewilligung als Rechtsgrund für die Zahlungen mit Eintritt der Bedingung von selbst entfallen (vgl. § 43 Abs. 2 SVwVfG).
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 10 C 15/14 v. 16.6.2015, Abs. 11 = BVerwGE 152, 211, 212 f.; zur Bestimmung des Regelungsinhalts eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.
Als auflösende Bedingung im Stipendiumsbewilligungsbescheid käme hier jedoch allenfalls die Klausel in Betracht, nach der die vorgesehenen Materialien von der Philippy & Popp AG zu beziehen sind. Für die Annahme einer Bedingung wäre allerdings eine besonders enge Verknüpfung zwischen der Klausel und der Stipendiumsvergabe zwingend notwendig.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 87.
Eine solche enge Verknüpfung lässt sich aber dem Bewilligungsbescheid nicht entnehmen: Die Stipendiumsgewährung soll erkennbar nicht mit dem Materialbezug bei der Philippy & Popp AG stehen und fallen. Vielmehr enthält der Bescheid vom 8. Januar mehrere Regelungen: Einmal die Stipendiumsvergabe, dann die Regelung hinsichtlich des Fertigstellungszeitraums und die Materialbeschaffungsklausel. Diese Regelungen bestehen unabhängig voneinander, wobei jedoch die Existenz der Hauptregelung (Stipendiumsvergabe) Voraussetzung für die beiden anderen Regelungen ist. Dies wird auch daran deutlich, dass für den Fall einer Abweichung von diesen Klauseln ein eigenständiges "Verfahren" vorgesehen ist. Escher soll sich nämlich dann an den Kulturdezernenten Dawo wenden. Erst dann soll über die weitere Vorgehensweise entschieden werden. Es handelt sich bei den Klauseln somit um selbständige Regelungen, die neben die Hauptregelung treten.
Anmerkung: Siehe zu ähnlichen Überlegungen BVerwG, 10 C 15/14 v. 16.6.2015, Abs. 13 ff. = BVerwGE 152, 211, 213 f.
Somit ist der Rechtsgrund für die Stipendiumsgewährung nicht bereits "automatisch" entfallen, vielmehr bestand die Stipendiumsbewilligung fort.
2. Regelungsgehalt des Bescheides vom 15. April
Mit dem Schreiben vom 15. April wurde Escher nun mitgeteilt, dass die Auszahlung des Stipendiums ab dem 1. Mai eingestellt werde. Nach dem bloßen Wortlaut enthält dieses Schreiben nur die Ankündigung einer Zahlungseinstellung, so dass auch in dieser Hinsicht Zweifel an seinem Regelungscharakter bestehen könnten. Allerdings hat der Oberbürgermeister zugunsten Eschers die Gewährung des Stipendiums eben durch Verwaltungsakt festgesetzt (s. o. A I). Diese Festsetzung ist noch nicht erledigt (s.o. A III 1) und wäre wirksam und bestandskräftig, wenn sie nicht aufgehoben worden ist (§ 43 Abs. 2 SVwVfG). Ohne Aufhebung des Bewilligungsbescheides wäre die Mitteilung der Stipendiumseinstellung also von vornherein wirkungslos, weil dem die bestandskräftige Bewilligung der Zuwendung (und damit der Zahlung) entgegenstünde. Gerade deshalb ist fraglich, ob das Schreiben vom 15. April als Aufhebung des Bewilligungsbescheides i.S.d. §§ 48 ff. SVwVfG zu verstehen ist. Ausdrücklich ist dies dem Text des Bescheides nicht zu entnehmen.
Die Aufhebung ergibt sich jedoch konkludent aus dem Schreiben vom 15. April. Ohne Aufhebung der Bewilligung würde sich der Oberbürgermeister mit seiner Einstellung der Zahlungen widersprüchlich verhalten. Dies konnte Escher nicht annehmen, vielmehr musste er bei verständiger Würdigung der Sachlage davon ausgehen, dass die Stipendiumsbewilligung nicht mehr gelten sollte. Unklarheiten bestanden in dieser Hinsicht nicht. Generell kann in Fällen, in denen der ursprüngliche Verwaltungsakt durch einen anderen, diesem widersprechenden Verwaltungsakt ersetzt wird, hierin die konkludente Rücknahme des ursprünglichen Verwaltungsakts gesehen werden, solange der Wille, den ersten Verwaltungsakt aufzuheben, zumindest erkennbar wird.
Anmerkung: Siehe hierzu: BVerwG, 6 C 3/11 v. 9.5.2012, Abs. 39 f. = BVerwGE 143, 87 Abs. 39 f.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 48 Rn. 244. Allgemein zur Bestimmung des Regelungsinhalts eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.
Die Einstellung kann somit nur als Aufhebung des in dem Schreiben vom 8. Januar enthaltenen Verwaltungsakts nach den §§ 48 ff. SVwVfG zu verstehen sein. Diese erfolgte mit Wirkung für die Zukunft (ex nunc), da die bereits ausgezahlten Beträge nicht zurückgefordert wurden.
3. Ergebnis zu III
Dementsprechend enthält die Einstellung der Stipendienauszahlung durch das Schreiben vom 15. April (im Folgenden: Aufhebungsbescheid) eine eigenständige Regelung, ist also ein Verwaltungsakt i.S.d. § 35 Satz 1 SVwVfG, der die Stipendiumsgewährung vom 8. Januar (im Folgenden: Bewilligungsbescheid) mit Wirkung ex nunc aufhebt. Da sich Escher gegen diesen Aufhebungsbescheid wehren will, wäre im Klageverfahren die Anfechtungsklage die statthafte Klageart, so dass auch der Widerspruch gegen diese Stipendiumseinstellung nach § 68 Abs. 1 VwGO statthaft ist.
IV. Widerspruchsbefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO
Entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO wird allgemein für die Zulässigkeit eines Widerspruchs eine Widerspruchsbefugnis verlangt; es gibt keinen "Popularwiderspruch", vielmehr muss der Widerspruchsführer die Verletzung eigener subjektiv-öffentlicher Rechte geltend machen. Dies ergibt sich auch aus § 70 Abs. 1 VwGO, nach dem "der Beschwerte" Widerspruch einlegen kann. Escher müsste dementsprechend durch die Stipendiumseinstellung in seinen Rechten verletzt sein können. Durch die Einstellung des Stipendiums könnte Escher hier in seinem ihm durch die Stipendiumsbewilligung gewährten Recht auf Stipendiumsauszahlung verletzt sein. Escher ist somit widerspruchsbefugt.
Anmerkung: Da es hier um die Aufhebung eines begünstigenden Verwaltungsaktes geht, ist es präziser, bei der Klagebefugnis auf die mögliche Verletzung eines Anspruchs auf die Begünstigung abzustellen als auf die Adressatentheorie (zur Adressatentheorie siehe diesen Hinweis). Zwar wird man annehmen können, dass in jeder Aufhebung einer wirksam (nicht unbedingt rechtmäßig) gewährten Begünstigung auch ein Eingriff (zumindest) in Art. 2 Abs. 1 GG liegt, weil eine wirksam gewährte Rechtsposition zum Bestandteil des Vermögens des Begünstigten wird (grundlegend zur Grundrechtsgeschütztheit [auch rechtswidrig erlangter] wirksam gewährter Begünstigungen wohl Grabitz, DVBl. 1973, 675, 681 ff.; Schmidt, JuS 1973, 529, 534 f.; dem folgend Blanke, Vertrauensschutz im deutschen und europäischen Verwaltungsrecht, 2000, S. 105 ff.; Kisker, VVDStRL 32 [1974], 149, 189; Kopp, BayVBl. 1980, 38, 39 f.; Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, 1986, S. 430 f.; U. Stelkens, Vertrauensschutz gegenüber der Verwaltung, in: Masing/Jestaedt/Capitant/Le Divellec [Hrsg.], Strukturfragen des Grundrechtsschutzes in Europa, 2015, S. 137, 142 f.). Jedoch gilt dieser Ansatz auch als "schwer nachvollziehbar" (Maurer, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts IV, § 79 Rn. 97; ablehnend auch Jesch, Gesetz und Verwaltung, 1968, S. 193 f.; Püttner, VVDStRL 32 [1974], S. 200, 204; Schwarz, Vertrauensschutz als Verfassungsprinzip, 2002, S. 209 ff.), so dass es sich jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang nicht "lohnt" dieses Problem "aufzurollen" (wie hier Kempny/Krüger, JA 2022, 10, 15). Es spielt vor allem bei der Frage eine Rolle, ob und inwieweit die Gewährung von Vertrauensschutz bei rechtswidrig gewährten Begünstigungen auch eine Verankerung in den Grundrechten findet.
V. Ergebnis zu A
Weitere Bedenken gegen die Zulässigkeit des Widerspruchs sind nicht ersichtlich. Er war somit zulässig.
Der Widerspruch ist nach dem Rechtsgedanken des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO jedenfalls dann begründet, soweit der angegriffene Verwaltungsakt rechtswidrig ist (§ 68 Abs. 1 VwGO) und den Widerspruchsführer dadurch in seinen Rechten verletzt. Dann ist die Widerspruchsbehörde (in mit der Anfechtungsklage durchsetzbarer Weise) verpflichtet, den Ausgangsbescheid aufzuheben.
Anmerkung: Zur Begründetheit eines Widerspruches siehe diesen Hinweis.
Da Escher hier einen sich aus der Stipendiumsbewilligung ergebenden Anspruch auf Gewährung des Stipendiums hat, ergibt sich eine Verletzung seiner Rechte schon aus der Stipendiumsbewilligung, sollte der Aufhebungsbescheid rechtswidrig sein. Als Ermächtigungsgrundlagen für den Aufhebungsbescheid kommen dementsprechend § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG oder § 49 Abs. 2 bzw. 3 SVwVfG in Betracht. Der Aufhebungsbescheid ist rechtmäßig, wenn er formell und materiell rechtmäßig ist.
Anmerkung: Zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.
I. Formelle Rechtmäßigkeit des Aufhebungsbescheides, insbesondere Anhörung
Der Aufhebungsbescheid ist formell rechtmäßig, wenn der Oberbürgermeister für dessen Erlass zuständig war und die einschlägigen Verfahrensvorschriften eingehalten hat. Die Zuständigkeit des Oberbürgermeisters für den Erlass des Aufhebungsbescheides ergibt sich hier aus § 59 Abs. 3 Satz 1 KSVG.
1. Durchführung einer Anhörung
Fraglich ist bezüglich des Verwaltungsverfahrens jedoch, ob Escher vor Erlass des Aufhebungsbescheides wirksam nach § 28 SVwVfG angehört worden ist. Eine solche Anhörung war nach § 28 Abs. 1 SVwVfG geboten, da der Aufhebungsbescheid den Escher begünstigenden Bewilligungsbescheid mit Wirkung für die Zukunft aufhebt und somit in Eschers Rechte aus dem Bewilligungsbescheid eingreift. Eine Ausnahme vom Anhörungserfordernis nach § 28 Abs. 2 SVwVfG ist hier nicht gegeben.
Jedoch hat eine Anhörung vor Erlass des Aufhebungsbescheides nicht stattgefunden: Escher ist vor Erlass des Aufhebungsbescheides keine Gelegenheit gegeben worden, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Zwar hatte er Gelegenheit, sich anlässlich des offiziellen Besuchs des Kulturdezernenten der Stadt in seiner Werkstatt zu der Frage zu äußern, inwieweit er die Produkte der Philippy & Popp AG für sein Kunstwerk verwenden kann und will. Diese Frage war auch für die Entscheidung über die Einstellung erheblich. Jedoch ist Escher vom Kulturdezernenten nicht auf die möglichen Konsequenzen hinsichtlich der Nichtverwendung der Materialien hingewiesen worden. Die Anhörung kann aber ihren Sinn nur erfüllen, wenn die Behörde den beabsichtigten Verwaltungsakt nach Art und Inhalt so konkret umschreibt, dass für den Beteiligten hinreichend klar und erkennbar ist, weshalb und wozu er sich äußern soll und mit welcher eingreifenden Entscheidung er zu welchem Zeitpunkt zu rechnen hat. Andernfalls hat der Betroffene letztlich keine Möglichkeit, durch eine Darstellung seiner Sicht der Dinge Einfluss auf das Verfahren zu nehmen. Gerade dies ist aber Sinn und Zweck der Anhörung.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 9 VR 2/17 v. 17.8.2017, Abs. 9 = NVwZ 2018, 268 Abs. 9; BVerwG, 8 C 11/21 v. 25.5.2022, Abs. 20 = NVwZ 2022, 1919 Abs. 20; OVG Lüneburg, 11 LA 69/21 v. 2.9.2021, Abs. 17 ff. = NdsVBl. 2022, 53, 54; Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 28 Rn. 35.
Die erfolgte Anhörung war somit nicht ordnungsgemäß mit der Folge, dass sie als nicht erfolgt anzusehen ist.
Anmerkung: Siehe hierzu Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 28 Rn. 66.
2. Heilung der fehlenden Anhörung
Dieser Verfahrensfehler könnte aber nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG unbeachtlich sein. Dann müsste die erforderliche Anhörung des Escher vor Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens (§ 45 Abs. 2 SVwVfG) nachgeholt worden sein. Eine nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG heilende Nachholung der Anhörung kann hier nicht durch die mündliche Verhandlung vor dem Kreisrechtsausschuss nachgeholt werden, da eine solche Nachholung in der vorliegenden Konstellation nicht den Sinn und Zweck der Anhörung erfüllen kann, dem Bürger Einfluss auf die Entscheidung zu geben: Bei Ermessensentscheidungen kann eine Anhörung vor der Widerspruchsbehörde nur dann nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG eine Heilung des Verfahrensfehlers bewirken, wenn diese den Ausgangsbescheid voll und ganz, also auch hinsichtlich Zweckmäßigkeits- und Ermessensgesichtpunkten (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO), überprüfen kann.
Anmerkung: Siehe hierzu OVG Bautzen, 3 B 151/19 v. 21.5.2019, Abs. 13 = LKV 2019, 465, 466; siehe ferner den Feuer-und-Flamme-Fall.
Dagegen hat die Anhörung vor der Widerspruchsbehörde keine "heilende Wirkung", wenn - wie hier gemäß § 8 Abs. 2 AGVwGO - die Widerspruchsbehörde auf eine reine Rechtskontrolle beschränkt ist.
Anmerkung: Siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 45 Rn. 78.
Hier liegt auch eine Ermessensentscheidung vor, da die Aufhebung eines Verwaltungsaktes grundsätzlich im Ermessen der Behörde steht (vgl. §§ 48 Abs. 1 Satz 1, 49 Abs. 2 und 3 SVwVfG). Eine Nachholung der Anhörung vor dem Kreisrechtsausschuss vermag also keine Heilung zu bewirken.
Jedoch könnte eine Nachholung der Anhörung in der Einlegung des Widerspruchs zu sehen sein. Generell kann jedoch in der bloßen Einlegung des Widerspruchs noch keine Heilung zu sehen sein. Ansonsten liefe § 45 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG leer: Eine Überprüfung des Verfahrensfehlers erfolgt immer nur aufgrund eines Widerspruchs, der seinerseits immer Heilung bewirken würde. Der Widerspruch kann allenfalls dann Heilung bewirken, wenn dadurch die vollwertige Gewährung des Rechts aus § 28 Abs. 1 SVwVfG gewahrt wird. Dies kann der Fall sein, wenn die Begründung des angefochtenen Bescheides so umfangreich ist, dass aus ihr alle für die Entscheidung erheblichen Tatsachen i.S.d. § 28 SVwVfG erkennbar sind, so dass der Betroffene hierzu Stellung nehmen kann.
Anmerkung: Siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 45 Rn. 79 ff.
Eine solche Begründung liegt im vorliegenden Fall vor: Es ist nicht erkennbar, welche entscheidungserheblichen Tatsachen und Rechtsansichten sonst noch in den Aufhebungsbescheid hätten aufgenommen werden können. Escher hat in seinem Widerspruch ebenfalls seinen Standpunkt dargelegt. Hiermit hat sich der Oberbürgermeister nach dem Sachverhalt auch bei seiner Abhilfeentscheidung auseinandergesetzt, indem er eine neue, unvoreingenommene Prüfung vornahm. Eine Heilung des Anhörungsmangels ist damit erfolgt.
Anmerkung: Siehe zu den Heilungserfordernissen im Falle des § 45 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG: BVerwG 4 A 7/20 v. 22.2.2022, Abs. 25 = NVwZ 2022, 978 Abs. 25; ferner VGH Mannheim, 10 S 2829/21 v. 16.8.2022, Abs. 25 ff. = NVwZ 2022, 1650 Abs. 25 ff.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 45 Rn. 85 m.w.N.
3. Ergebnis zu 2
Dementsprechend wurde der Verfahrensfehler nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG geheilt, so dass der Bescheid als formell rechtmäßig zu behandeln ist.
II. Aufhebung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG
Der Aufhebungsbescheid müsste auch materiell rechtmäßig sein. Insoweit könnte die Aufhebung der Stipendiumsgewährung mit Wirkung ex nunc zunächst auf § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG gestützt werden.
Anmerkung: Nach der Systematik des § 48 SVwVfG ist eigentliche Ermächtigungsgrundlage für die Rücknahme eines Verwaltungsaktes immer § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG. § 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 bis 4 SVwVfG schränkt diese Ermächtigung nur für den Fall des begünstigenden Verwaltungsaktes ein.
Nach dieser Vorschrift kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt (auch nur) mit Wirkung für die Zukunft zurückgenommen werden.
Anmerkung: Eine Prüfung dieser Vorschrift kann jedenfalls in einer Hausarbeit nicht mit dem Hinweis unterbleiben, dass nach h.M. rechtswidrige Verwaltungsakte erst recht auch nach § 49 SVwVfG aufgehoben werden können (vgl. BVerwG, 8 C 33.84 v. 21.11.1986, Abs. 9 = NVwZ 1987, 498; BVerwG, 8 C 16/17 v. 19.8.2018, Abs. 13 ff. = BVerwGE 163, 102 Abs. 13 ff.; BVerwG, 8 C 7/18 v. 12.9.2019, Abs. 14 = GewArch 2020, 66 Abs. 14; OVG Münster, 4 A 466/14 v. 10.11.2016, Abs. 28 = GewArch 2017, 157; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 6; Struzina, DÖV 2017, 906 ff.; anders Ehlers, GewArch 1999, 305, 312). Da hier ein Widerruf nach § 49 SVwVfG im Ergebnis nicht in Betracht kommt, muss auf jeden Fall als sonstige Aufhebungsmöglichkeit § 48 SVwVfG geprüft werden. Generell verlangt ein Gutachten, dass sämtliche in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlagen durchgeprüft werden (im Zivilrecht werden ja auch alle in Betracht kommenden Anspruchsgrundlagen geprüft). Im Hinblick auf das genannte Erst-Recht-Argument erscheint es andererseits nicht als geschickt, die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes als Voraussetzung des Widerrufs nach § 49 SVwVfG zu prüfen, auf § 48 SVwVfG - wenn man die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes bejaht - also gar nicht einzugehen. Aufgrund dieses Erst-Recht-Schlusses ist die Rechtmäßigkeit des aufzuhebenden Verwaltungsaktes nämlich gar kein echtes Tatbestandsmerkmal des Widerrufs mehr.
1. Rechtswidrigkeit der Stipendiumsgewährung
Fraglich ist also zunächst, ob der Bewilligungsbescheid rechtswidrig ist. Hier kommt eine Rechtswidrigkeit wegen Fehlens einer gesetzlichen oder satzungsrechtlichen Subventionsermächtigung (a), wegen rechtswidriger Beifügung der Materialbeschaffungsklausel (b) oder wegen Verstoßes gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV (c) in Betracht.
a) Rechtswidrigkeit wegen Fehlens einer gesetzlichen oder satzungsrechtlichen Subventionsermächtigung
Die Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheides könnte sich hier zunächst aus dem Fehlen einer gesetzlichen Subventionsermächtigung ergeben. Denn als "gesetzliche" Grundlage käme hier allenfalls der Haushaltsplan als Teil der Haushaltssatzung der Stadt Saarheim in Betracht, in der die Mittel für die Kunstförderung bereitgestellt werden. Diese Haushaltssatzung stellt jedoch in zweierlei Hinsicht kein "Gesetz" im Sinne der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes dar:
Zunächst sind (kommunale) Satzungen generell keine "Gesetze" im Sinne der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes. Satzungen stellen zwar Rechtsnormen dar, sind aber keine Gesetze im formellen Sinn, da sie von der Exekutive - wenn auch durch gewählte Organe - und nicht von der Legislative erlassen werden. Auch die allgemeine gesetzliche Satzungsermächtigung nach § 12 KSVG führt nicht dazu, dass Satzungen als "Gesetz" im Sinne des Vorbehalts des Gesetzes anzusehen wären.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 CN 1.12 v. 16.10.2013, Abs. 26 f. = BVerwGE 148, 133 Abs. 26 f.; BVerwG, 9 C 1/18 v. 23.1.2019, Abs. 13 ff. = BVerwGE 164, 225 Abs. 13 ff.; OVG Münster, 15 A 4751/01 v. 28.1.2003 Abs. 31 = NWVBl. 2003, 380, 381; OVG Münster, 14 B 610/18 v. 8.8.2018, Abs. 7 f. = NVwZ-RR 2018, 901 Abs. 5; Lange, Kap. 12 Rn. 15 ff.; Maurer/Waldhoff, § 4 Rn. 27; unklar insoweit: Funke/Rapp, JuS 2010, 395, 397 f.
Zudem bildet der Haushaltsplan als Teil der Haushaltssatzung ohnehin keine Rechte und Pflichten gegenüber dem Bürger, würde also selbst dann gegenüber dem Bürger keine Ermächtigungsgrundlage im Sinne der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes bilden, wenn Satzungen im Allgemeinen "Gesetze" in diesem Sinne wären. Die mangelnde "Außenwirkung" der kommunalen Haushaltssatzung ist zwar weder in der KommHVO noch in §§ 82 ff. KSVG geregelt, ergibt sich aber aus allgemeinen Grundsätzen (vgl. § 3 Abs. 2 HGrG, § 3 Abs. 2 BHO, § 3 Abs. 2 LHO).
Da es somit an einer gesetzlichen Grundlage für den Bewilligungsbescheid fehlte, stellt sich die Frage, ob der Vorbehalt des Gesetzes des Art. 20 Abs. 3 GG nicht nur für die Eingriffs-, sondern auch für die Leistungs- oder jedenfalls die Subventionsverwaltung gilt.
Anmerkung: Siehe hierzu auch den Ihr Kinderlein, kaufet-Fall, den Märchenstunde-Fall und den Mittelstandsförderung-Fall.
aa) Vorbehalt des Gesetzes für kommunale Subventionen?
Hinsichtlich der Gewährung von Leistungen durch den Bund oder die Länder ist umstritten, ob der in Art. 20 Abs. 3 GG vorausgesetzte Vorbehalt des formellen (und materiellen) Gesetzes auch im Bereich der Leistungsverwaltung gilt.
Anmerkung: Siehe hierzu Bungenberg/Motzkus, WiVerw 2013, 73, 82 ff.; Ehlers, DVBl. 2014, 1, 3 f.; Grimmeiß, DVBl. 2021, 1414, 1415; Korte, Jura 2017, 656, 657 f.; Krönke, NVwZ 2022, 1606, 1611; Maurer/Waldhoff, § 6 Rn. 19 ff.
Fraglich ist aber, ob man einen solchen Vorbehalt des Gesetzes für die Leistungsverwaltung uneingeschränkt auch für Leistungen der Kommunen verlangen kann, selbst wenn man für Leistungen von Bund und Ländern eine formelle (und materielle) Gesetzesgrundlage fordert. Würde man den Vorbehalt des Gesetzes nämlich auch auf die Leistungsverwaltung von Gemeinden erstrecken, so könnten diese keine Leistungen erbringen, wenn dies nicht bundes- oder landesgesetzlich vorgesehen wäre.
Anmerkung: Siehe zu dieser sich im Sozialrechtsbereich aus § 31 SGB I ergebenden Konsequenz OVG Münster, 15 A 569/91 v. 19.1.1995 = NVwZ 1995, 718 f.
Dies träfe die Gemeinden in ihrem verfassungsrechtlich garantierten Recht auf kommunale Selbstverwaltung. Das Grundgesetz und die Saarländische Verfassung haben in Art. 28 GG und Art. 117 SVerf nicht nur die sachliche Zuständigkeit der Gemeinden geregelt, sondern diesen ein verfassungsunmittelbares Verwaltungsmandat erteilt. Der Gemeinde kommt das Recht der kommunalen Selbstverwaltung im Rahmen der Gesetze zu. Dies bedeutet aber auch, dass ein gewisser Rahmen, also ein Spielraum, gegeben sein muss, will man noch von Selbstverwaltung sprechen. Es würde dieser verfassungsrechtlichen Entscheidung widersprechen, wenn unterschiedslos verlangt würde, dass die gesamte Verwaltungstätigkeit der demokratischen Legitimation bedürfte und dem Willen des Gesetzgebers unterworfen wäre. Daher kann jedenfalls im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung kein Vorbehalt des Gesetzes für die Leistungsverwaltung bestehen.
bb) Allgemeiner Satzungsvorbehalt für kommunale Subventionen?
Fraglich ist indes, ob für Leistungen der Kommunen nicht jedenfalls ein Satzungsvorbehalt quasi als Ersatz für einen Vorbehalt des Gesetzes gilt. Die Anerkennung eines solchen Totalvorbehalts hätte zur Folge, dass die Verwaltung generell nur kraft gesetzlicher Ermächtigung, der Bürgermeister speziell nur kraft Satzung oder gesetzlicher Grundlage tätig werden dürfte. Die Verwaltung wäre so vollkommen an die Legislative, der Bürgermeister auch an den unmittelbar demokratisch legitimierten Stadtrat gebunden. Der Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht würde umfassend Rechnung getragen. Allerdings könnten sowohl die Legislative als auch der Stadtrat die notwendigen Rechtsgrundlagen oft nur durch vage Generalklauseln schaffen, da sie ansonsten einfach überfordert wären. Hinzu kommt, dass auch die Verwaltung - speziell der Bürgermeister nach Einführung seiner Direktwahl durch die Gemeindeeinwohner (vgl. § 56 KSVG) - über eine demokratische Legitimation verfügt. Auch geht § 59 KSVG davon aus, dass der Bürgermeister mehr als ein bloßer Befehlsempfänger des Stadtrates ist. Einen Satzungsvorbehalt im Sinne eines Totalvorbehalts wird man daher für die Leistungsverwaltung auch im kommunalen Bereich nicht verlangen können.
cc) Übertragbarkeit der "Wesentlichkeitstheorie" auf das Verhältnis zwischen Bürgermeister und Gemeinderat insbesondere im Bereich gemeindlicher Kunstförderung?
Allerdings wird für die staatliche Ebene aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip geschlossen, dass der parlamentarische Gesetzgeber zumindest alle wesentlichen Fragen, die den Bürger und das Gemeinwesen betreffen, selbst regeln muss und sie nicht in das Ermessen der Verwaltung stellen darf. Als wesentlich im Sinne dieser Theorie gelten aber vor allem auch solche Entscheidungen, die wesentlich für die Verwirklichung von Grundrechten sind. Dies ist dann der Fall, wenn die Entscheidungen Maßnahmen betreffen, von denen eine erhebliche Gefahr für grundrechtlich gesicherte Freiheiten ausgeht.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 727/84 v. 6.6.1989 = BVerfGE 80, 124, 132.
Staatliche Kunstförderung könnte in Hinblick auf Art. 5 Abs. 3 GG eine derartige erhebliche Gefahrenintensität aufweisen. Es besteht die Gefahr, dass durch selektive Kunstförderung letztlich eine "weiche Zensur" eingeführt wird, indem der Staat nur ihm genehme Kunstrichtungen fördert.
Anmerkung: Ausführlich hierzu Lenski, in: Festschrift für Michael Klöpfer, 2013, S. 104, 112 ff., 115 ff.
Dies würde der in Art. 5 Abs. 3 GG enthaltenen objektiven Wertentscheidung widersprechen, dass Kunst gerade frei von staatlichen Einflüssen sein soll. Fördert der Staat also die Kunst, so ist er zu einer strikten Neutralität verpflichtet. Dies schließt eine selektive Förderung der Kunst nicht aus - eine generelle Verteilung nach dem "Gießkannenprinzip" würde bei den begrenzten Haushaltsmitteln jede Kunstförderung sinnlos machen. Kriterien der Verteilung dürfen aber nicht die Inhalte und die Tendenzen einer bestimmten Kunstrichtung sein, sondern lediglich wirtschaftliche Kriterien, aber auch die eines gewissen qualitativen Standards der zu fördernden künstlerischen Darbietungen. Da die einzelne Vergabeentscheidung unter Berücksichtigung dieser Gebote durchaus schwierig zu treffen sein kann, könnte Art. 5 Abs. 3 GG verlangen, dass der unmittelbar demokratisch legitimierte Gesetzgeber im Fall von Bundes- und Landesmaßnahmen hinsichtlich der Mittelvergabe durch die Exekutive bzw. den Bürgermeister zumindest organisations- und verfahrensrechtliche Regelungen trifft, die den Entscheidungsspielraum der entscheidenden Stelle eingrenzen und die Sachgerechtigkeit der Förderung schützen.
Anmerkung: Siehe zum Ganzen Gersdorf, JuS 1994, 955, 959 f.
Diese "Wesentlichkeitstheorie" ließe sich auch auf das Verhältnis Gemeinderat - Bürgermeister übertragen. Gesetzlich wird dem durch § 35 KSVG auch grundsätzlich Rechnung getragen, jedoch stellt sich auch hier die Frage, ob die Kriterien gemeindlicher Kunstförderung nicht zwingend vom direkt demokratisch legitimierten Gemeinderat durch Satzung festgelegt werden müssten. Hiergegen sprechen aber bei kommunaler Kunstförderung Praktikabilitätsgesichtspunkte: Hier handelt es sich oft nur um einmalige Aktionen, schon wegen der begrenzten Mittel der Kommunen. Es wäre letztlich unverhältnismäßig, vom Stadtrat etwa zu verlangen, dass er für die Vergabe von fünf Stipendien eine Vergabesatzung erarbeitet. Auch kann rechtlich der Stadtrat selbst auf die einzelnen Vergabeentscheidungen des Bürgermeisters Einfluss nehmen und auf diese Weise die Sachgerechtigkeit der Mittelverteilung gewährleisten. Der Stadtrat ist nämlich im Gegensatz zum Gesetzgeber nicht darauf beschränkt, einen rechtlichen Rahmen für die Stipendienvergabe zu setzen. Vielmehr kann er die hierfür maßgeblichen Entscheidungen materiell selbst treffen, indem er dem Bürgermeister auch für die Einzelentscheidung verbindliche Vorgaben gibt, entweder - wie hier - generell in Form von Richtlinien oder auch indem er jeden einzelnen Fall selbst entscheidet, der Bürgermeister diese Entscheidungen also nur noch nach außen umsetzen muss (vgl. § 34 Satz 1, § 59 Abs. 2 Satz 2 KSVG). Schon auf diese Weise kann der Stadtrat die sachgerechte Stipendienverteilung gewährleisten. Eine Festlegung der Vergabekriterien durch Satzung erscheint deshalb nicht als erforderlich.
Zudem kann dem Anliegen der Wesentlichkeitstheorie im vorliegenden Zusammenhang auch auf andere Weise als durch "Kreation" eines Satzungsvorbehalts Rechnung getragen werden. Die Wesentlichkeitstheorie leitet sich aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip ab und soll diese Prinzipien durchsetzen und sichern. Wenn die Vergabe der Stipendien allein aufgrund der Bereitstellung der entsprechenden Mittel im städtischen Haushaltsplan diesen Prinzipien ebenfalls gerecht wird, dürfte gegen diese Vergabepraxis nichts einzuwenden sein.
Anmerkung: Siehe hierzu auch Ehlers, DVBl. 2014, 1, 4.
Aus der Sicht des Demokratieprinzips ist gegen diese Vergabepraxis nichts einzuwenden. Neben der förmlichen und materiellen Satzung kann auch jede andere "parlamentarische" Willensäußerung, insbesondere die etatmäßige Bereitstellung der zur Subvention erforderlichen Mittel, als eine hinreichende Legitimation verwaltungsmäßigen Handelns angesehen werden.
Anmerkung: Vgl. für Subventionen durch Bund oder Land: BVerwG, VII C 6/57 v. 21.3.1958, Abs. 21 = BVerwGE 6, 282, 287; BVerwG, VII C 146.63 v. 12.6.1964 = BVerwGE 18, 352, 353; BVerwG, 3 C 111/79 v. 26.4.1979, Abs. 16 f. = BVerwGE 58, 45, 49; BVerwG, VII C 59/75 v. 17.3.1977, Abs. 11 = NJW 1977, 1838.
Im Übrigen genügt diese Vergabepraxis auch dem Rechtsstaatsprinzip: Dieses erfordert, dass das Handeln der Exekutive immer einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle unterliegen muss. Ein effektiver Rechtsschutz muss nach Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet sein. Aus den sehr allgemein gehaltenen Zweckangaben im städtischen Haushaltsplan ist zwar nicht abzulesen, wem ein Stipendium zustehen könnte und wem nicht. Anhand dieser Angaben allein ist eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle also nicht möglich. Der Bürgermeister durfte demnach auch nicht "einfach so" kraft haushaltsgesetzlicher Ermächtigung die Mittel verteilen. Die leistungsbegründenden Tatbestände müssen vielmehr - wie hier geschehen - durch Verwaltungsvorschriften präzisiert werden. Diese Verwaltungsvorschriften können zwar gegenüber dem Bürger keine Rechte und Pflichten der Verwaltung begründen. Sie bewirken aber, dass sich die Verwaltung durch die auf sie gestützte Vergabepraxis selbst bindet. Das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG verbietet der Behörde dann, von dieser Praxis willkürlich abzuweichen. Liegen solche Vorschriften vor, kann das Verwaltungsgericht kontrollieren, ob in einem bestimmten Fall von diesen Richtlinien abgewichen worden ist und ob jemand aufgrund Art. 3 Abs. 1 GG einen Rechtsanspruch auf ein Stipendium hat. Es kann weiter prüfen, ob diese Vergabepraxis die haushaltsrechtliche Zweckbestimmung beachtet.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, VII C 6/57 v. 21.3.1958 = BVerwGE 6, 282, 287.
Eine wirksame gerichtliche Kontrolle ist somit gewährleistet und dem Rechtsstaatsprinzip Genüge getan.
Anmerkung: Siehe hierzu auch BVerwG, V C 176.62 v. 19.6.1963, Abs. 9 = DVBl. 1963, 859; BVerwG, 3 C 6.95 v. 8.4.1997, Abs. 20 = BVerwGE 104, 220, 223; U. Stelkens, VVDStRL 71 (2012), 369, 380 f.
dd) Ergebnis zu a
Insgesamt sprechen daher die besseren Argumente dafür, im vorliegenden Fall weder ein parlamentarisches Gesetz noch eine materielle Satzung als Grundlage für die Stipendiumsvergabe für erforderlich zu halten. Dementsprechend war der Bewilligungsbescheid nicht schon mangels Ermächtigungsgrundlage im Sinne der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes rechtswidrig.
b) Rechtswidrigkeit der Stipendiumsgewährung wegen Beifügens der Materialbeschaffungsklausel
Der Bewilligungsbescheid könnte aber rechtswidrig sein, wenn die Materialbeschaffungsklausel rechtswidrig wäre und dies den Bewilligungsbescheid im Ganzen rechtswidrig macht.
Anmerkung: Die Frage des Verhältnisses zwischen Nebenbestimmungen und Hauptverwaltungsakt ist insgesamt wenig geklärt, so dass vertiefte Kenntnisse in diesen Zusammenhang kaum erwartet werden können.
aa) Möglichkeit der "Infizierung" der gesamten Stipendiumsgewährung wegen der Rechtswidrigkeit einer Nebenbestimmung?
Insoweit ist maßgeblich, dass sowohl das "Ob" als auch das "Wie" der Subventionsgewährung im Ermessen der Behörde steht, so dass die Behörde den Bescheid nach § 36 Abs. 2 SVwVfG im Rahmen des § 40 SVwVfG auch mit Nebenbestimmungen versehen durfte. Dabei geht das Gesetz von einer einheitlichen Ermessensentscheidung hinsichtlich der Gesamtregelung aus (Haupt-Verwaltungsakt mit Nebenbestimmungen), die deshalb auch nur einheitlich als rechtswidrig oder rechtmäßig qualifiziert werden kann. Ist somit bei einem Verwaltungsakt, dessen Erlass im Ermessen der Behörde steht, (nur) eine Nebenbestimmung rechtswidrig, "infiziert" dies die Gesamtregelung (Haupt-Verwaltungsakt ggf. mit weiteren Nebenbestimmungen), weil die Beifügung der rechtswidrigen Nebenbestimmung Ausdruck einer insgesamt fehlerhaften Ausübung der einheitlichen Ermessensentscheidung ist.
Anmerkung: Siehe hierzu Schenke, in: Festschrift für Ulrich Ramsauer, 2023, S. 465, 476; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 23; ferner den Abgestellt-Fall.
bb) Rechtswidrigkeit der Materialbeschaffungsklausel
Fraglich ist daher, ob der Stipendiumsgewährung eine rechtswidrige Nebenbestimmung beigefügt wurde. Bei der Materialbeschaffungsklausel könnte es sich um eine Auflage i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG handeln, die ein selbständiger, wenn auch zu der Hauptregelung akzessorischer Verwaltungsakt wäre.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 83.
Sie könnte deshalb etwa auch auf Grundlage des SVwVG vollstreckt werden (§ 1 Abs. 1, § 13, § 18, § 20 SVwVG). Eine Auflage ist eine Nebenbestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird (§ 36 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG). Eine solche Nebenbestimmung ist in der Materialbezugsklausel zu sehen: Escher wird eindeutig aufgegeben, dass er neuwertige Materialien für die Erstellung seines Konzepts bei der Philippy & Popp AG zu beziehen hat.
Da es sich bei der Gewährung der Stipendien um Entscheidungen nach pflichtgemäßem Ermessen handelte, könnte die Beifügung einer Auflage grundsätzlich zulässig sein. Nach dem Wortlaut des § 36 Abs. 2 SVwVfG ist jedenfalls die Befugnis, einen Verwaltungsakt, dessen Erlass im Ermessen der Behörde steht, mit einer Nebenbestimmung zu versehen, nicht davon abhängig, dass dies durch ein anderes Gesetz ausdrücklich vorgesehen ist. Tatsächlich ist aber durchaus umstritten, ob es aber auch in diesem Fall einer über § 36 Abs. 2 SVwVfG hinausreichenden, zusätzlichen Ermächtigungsnorm für (belastende) Nebenbestimmungen bedarf.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 137 f. m.w.N.
Dies bedarf hier jedoch keiner Entscheidung, wenn die Auflage schon aus anderen Gründen rechtswidrig ist. Sie könnte dem Zweck der Stipendiengewährung zuwiderlaufen und deshalb gegen § 36 Abs. 3 SVwVfG verstoßen. Dies wäre schon dann der Fall, wenn sie weder geeignet noch tauglich zur Sicherung des Stipendienzwecks ist, weil auch in diesen Fällen der erstrebte Zweck vereitelt oder eingeschränkt werden kann.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 144 ff.
Hier war der Stipendiumszweck vom Stadtrat eindeutig ausschließlich auf Kunst- und Künstlerförderung gerichtet. Zwar war als Fernziel auch eine allgemeine Verbesserung des Wirtschaftsstandorts angestrebt worden, dies sollte aber nicht unmittelbar mit den Stipendien selbst erreicht werden, sondern durch die hiermit hervorgerufene allgemeine "Kulturniveauerhöhung". Eine enge Bindung der regionalen Künstler an die Materialien, die mehr oder weniger zufällig in der Region hergestellt werden, behindert diesen Zweck eher, als dass sie ihn fördert.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 145.
Die Auflage verstößt also gegen § 36 Abs. 3 SVwVfG und ist somit rechtswidrig.
cc) Ergebnis zu b
Der Bewilligungsbescheid war daher wegen Beifügung der rechtswidrigen Materialbeschaffungsklausel insgesamt rechtswidrig.
c) Vereinbarkeit der Stipendiumsgewährung mit Art. 108 Abs. 3 AEUV
Die Stipendiumsgewährung könnte zudem gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV i.V.m. Art. 2 ff. der Verordnung (EU) Nr. 2015/1589 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 AEUV verstoßen, nach dem die Mitgliedstaaten die beabsichtigte Einführung einer Beihilfe i.S.d. Art. 107 AEUV nur durchführen dürfen, wenn die Kommission insoweit deren Vereinbarkeit mit dem gemeinsamen Markt festgestellt hat, was wiederum voraussetzt, dass die Kommission von der Einführung dieser Beihilfe zuvor unterrichtet worden ist. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH führt die Unterlassung einer solchen Unterrichtung zur Rechtswidrigkeit der Beihilfegewährung, was die Mitgliedstaaten (bzw. die beihilfegewährende Stelle) verpflichtet, die Beihilfe von dem begünstigten Unternehmen zurückzufordern.
Anmerkung: Die einschlägige Rechtsprechung wird zusammenfassend dargestellt bei EuGH (GK), C-349/17 v. 5.3.2019, Abs. 56 ff. und 83 ff. – Eesti Pagar AS. Siehe auch die Bekanntmachung der Kommission über die Rückforderung rechtswidriger und mit dem Binnenmarkt unvereinbarer staatlicher Beihilfen (2019/C 247/01). Einführend zum Verfahren bei rechtswidrigen Beihilfen: Hilbert, Jura 2017, 1150, 1156 ff.
Hier lässt sich dem Sachverhalt nicht entnehmen, dass die Stadt Saarheim die Kommission über die Gewährung der Stipendien unterrichtet hat. Voraussetzung der sog. Notifizierungspflicht ist jedoch, dass es sich bei der Zuwendung überhaupt um eine Beihilfe i.S.d. Art. 107 Abs. 1 AEUV handelte, also um eine aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe gleich welcher Art, die durch Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und deshalb den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
Gestützt auf Art. 109 AEUV i.V.m. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2015/1588 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen hat die Kommission zur Klarstellung des Beihilfebegriffs die Verordnung (EU) 2023/2831 der Kommission vom 13. Dezember 2023 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen erlassen. Soweit die dort genannten Voraussetzungen einer De-minimis-Beihilfe erfüllt sind, gilt die Zuwendung als eine Maßnahme, die nicht alle Tatbestandsmerkmale des Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllt und deshalb der Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV nicht unterliegt (Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2023/2831 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2015/1588).
Solche De-minimis-Beihilfen liegen nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2023/2831 vor, wenn die Gesamtsumme der einem Unternehmen gewährten De-minimis-Beihilfen innerhalb von drei Jahren 300.000,00 Euro nicht übersteigen. Hier lässt sich dem Sachverhalt nicht entnehmen, dass Escher weitere Beihilfen i.S.d. Verordnung (EU) 2023/2831 erhält. Zudem liegt die ihm gewährte Zuwendung deutlich unter dem Schwellenwert des Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2023/2831.
Somit unterfiel die Stipendiumsgewährung nicht der Notifizierungspflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV, so dass der Bewilligungsbescheid auch insoweit nicht rechtswidrig is, zumal auch den Verfahrenspflichten nach der Verordnung (EU) 2023/2831 Rechnung getragen wurde.
Anmerkung: Siehe zu den Neuerungen bei De-minimis-Beihilfen durch die Verordnung (EU) 2023/2831 allgemein Hochreiter/Kellenhofer, EWS 2024, 121 ff.; zur Bedeutung des EU-Beihilferechts für die kommunale Praxis und insbesondere auch zur Rolle der Gruppenfreistellungsverordnungen in diesem Zusammenhang den Beitrag von Käppel/Scheider/Tschirmer, EWS 2015, 310 ff. (mit Ausführungen auf S. 311 und 314 ff. zur alten "De-Minimis-Verordnung"). Die Gruppenfreistellungsverordnungen können die Praxis von Rechtsunsicherheiten entlasten, werfen allerdings durchaus auch Vertrauensschutzprobleme bei Fehlbeurteilungen hinsichtlich der Freistellungsvoraussetzungen bei einer Beihilfe auf: (siehe OVG Greifswald, 2 L 100/07 v. 14.8.2008, Abs 25 ff. = NordÖR 2009, 38 ff. zur "De-Minimus-Verordnung"). Bei allen sog. "Gruppenfreistellungsverordnungen" behandelt der EuGH jedenfalls die unterlassene Anmeldung wegen fehlerhafter Beurteilung der Freistellungsvoraussetzung als "normale" Missachtung des Art. 108 Abs. 3 AEUV, so dass Vertrauensschutz nur bei von der Kommission selbst verursachten Rechtsirrtümern gewährt wird (EuGH (GK), C-349/17 v. 5.3.2019, Abs. 93 ff. – Eesti Pagar AS; ebenso EuGH, C-654 P v. 29.7.2019, Abs. 149 ff. – BMW; hierzu jeweils Bartosch/Bieber, EuZW 2022, 293 ff.).
d) Ergebnis zu 1
Der Bewilligungsbescheid ist daher nur wegen Beifügung einer rechtswidrigen Nebenbestimmung insgesamt rechtswidrig.
2. Besondere Voraussetzungen für die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte
Da die Stipendiumsbewilligung eine Begünstigung in Form einer laufenden Geldleistungsgewährung darstellt, wäre jedoch nach § 48 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG seine Rücknahme nur nach Maßgabe des § 48 Abs. 2 Satz 1 SVwVfG möglich. Dementsprechend ist eine Rücknahme des Bewilligungsbescheides ausgeschlossen, soweit Escher auf dessen Bestand vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Fraglich ist daher zunächst, ob Escher auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat.
Anmerkung: Einführend zur Vertrauensschutzprüfung nach § 48 Abs. 2 und 3 VwVfG: Martini, JA 2016, 830 ff.
Dem Sachverhalt lässt sich dies nicht ohne weiteres entnehmen, doch ist auch kein Grund ersichtlich, warum Escher nicht auf den Bestand des Bescheides vertraut haben sollte; denn von der Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung auf die Rechtswidrigkeit des Bewilligungsbescheides zu schließen, liegt nicht unbedingt auf der Hand. Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte kann daher davon ausgegangen werden, dass ein Vertrauen bestand.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, I WB 166/84 v. 25.6.1988, Abs. 20 = BVerwGE 83, 195, 198.
Dieses Vertrauen erscheint auch nach dem Regelbeispiel des § 48 Abs. 2 Satz 2 SVwVfG als schutzwürdig, da sich Escher in Vertrauen auf den Bestand der Stipendiumsgewährung eingerichtet hat.
3. Vorliegen einer ermessensgerechten Rücknahmeentscheidung
Das Vertrauen Eschers könnte jedoch jedenfalls im Hinblick auf die zukünftige Stipendiumsgewährung) auch für nicht schutzwürdig erachtet werden.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 23.
Auch dann ist jedoch keine am Zweck des Rücknahmeermessens des § 48 Abs. 2 Satz 1 SVwVfG orientierte Entscheidung getroffen worden (vgl. § 40 Alt. 1 SVwVfG): Die Behörde hat sich nicht mit der Rechtswidrigkeit der Stipendiumsgewährung und mit der bei der Entscheidung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG zu treffenden Abwägung zwischen den Geboten gesetzmäßiger Verwaltung und Vertrauensschutz auseinandergesetzt.
Anmerkung: Siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 48 Rn. 28.
Die Behörde hat vielmehr allein auf die Nichtbeachtung der Materialbeschaffungsklausel abgestellt, die eine Rücknahme des Zuwendungsbescheides wegen Rechtswidrigkeit dieser Nebenbestimmung als keinesfalls ermessensgerecht erscheinen lässt.
Anmerkung: Siehe zu den unterschiedlichen Ermessensanforderungen bei Rücknahme und Widerrufsbescheiden deutlich Struzina, DÖV 2017, 906, 909 f.
5. Ergebnis zu II
Da die Behörde hinsichtlich der allein in Betracht kommenden Rücknahme der Stipendiumsgewährung wegen Rechtswidrigkeit der ihr beigefügten Nebenbestimmung jedenfalls kein Ermessen ausgeübt hat, kommt § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG als Rechtsgrundlage des Aufhebungsbescheides hier nicht in Betracht. Die Stadt Saarheim war somit nicht nach § 48 Abs. 1 SVwVfG ermächtigt, den Bewilligungsbescheid vom 8. Januar aufzuheben.
III. Aufhebung nach § 49 SVwVfG
Der Oberbürgermeister könnte jedoch zum Widerruf des Bewilligungsbescheides nach § 49 SVwVfG ermächtigt gewesen sein.
1. Anwendbarkeit des § 49 SVwVfG
Jedoch ist fraglich, ob diese Vorschrift überhaupt Anwendung finden kann, da es sich bei dem Bescheid vom 8. Januar - wie oben (B II 1) festgestellt - um einen rechtswidrigen Verwaltungsakt handelt, § 49 Abs. 3 SVwVfG aber nur den Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte ausdrücklich zulässt. Allerdings ist weitgehend anerkannt, dass rechtswidrige Verwaltungsakte erst recht auch nach § 49 Abs. 3 SVwVfG mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden können, da dort, wo der rechtmäßige Verwaltungsakt widerrufen werden kann, der rechtswidrige keinen Schutz vor Aufhebung verdient. Dies führt dazu, dass die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes letztlich kein eigenständiges Tatbestandsmerkmal des § 49 SVwVfG mehr ist.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 C 33.84 v. 21S.11.1986, Abs. 9 = NVwZ 1987, 498; BVerwG, 8 C 16/17 v. 19.8.2018, Abs. 13 ff. = BVerwGE 163, 102 Abs. 13 ff.; BVerwG, 8 C 7/18 v. 12.9.2019, Abs. 14 = GewArch 2020, 66 Abs. 14; OVG Münster, 4 A 466/14 v. 10.11.2016, Abs. 28 = GewArch 2017, 157; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 6; Struzina, DÖV 2017, 906 ff.; anders Ehlers, GewArch 1999, 305, 312.
1. Widerrufsgrund des § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG
Da es sich bei der Stipendiumsgewährung um einen Verwaltungsakt handelt, der eine laufende Geldleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes (zumindest zur Erstellung des "Sanitäters") gewährt, kommt hier zunächst ein Widerruf (auch mit Wirkung ex nunc) nach § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG in Betracht. Dann müsste Escher die erhaltene Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den im Bewilligungsbescheid bestimmten Zweck verwenden.
Anmerkung: Zu den Voraussetzungen des § 49 Abs. 3 VwVfG zusammenfassend Folnovic/Hellriegel, NVwZ 2016, 638 ff.
Hier lässt sich dem Sachverhalt nicht entnehmen, für welche Zwecke Escher die Stipendiumsmittel verbraucht hat bzw. verbrauchen will. Aus seinem Schreiben vom 30. März ergibt sich jedoch, dass er die Mittel jedenfalls nicht mehr zum Ankauf der von ihm benötigten Materialien bei der Philippy & Popp AG verwenden will. Dies könnte zum Widerruf berechtigen, wenn der Ankauf der benötigten Materialien bei dieser Firma Teil der Zweckbindung der ihm gewährten Mittel ist. Dies wird man jedoch nicht annehmen können: Das Stipendium wird nicht allein zum Ankauf von Materialien gewährt, sondern soll dem Künstler die Herstellung des bezuschussten Kunstwerks schlechthin ermöglichen. Ob und welche Materialien Escher bezieht, ist ihm zunächst freigestellt. Nur dann, wenn er neuwertige Waschbecken u.ä. benötigt, soll er sie bei der Philippy & Popp AG beziehen. Somit bildet die Materialbezugsklausel keinen Teil der Zweckbindung, so dass ein Widerruf nach § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG ausgeschlossen ist.
2. Widerrufsgrund des § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG
Es könnte jedoch ein Widerruf nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG zulässig gewesen sein. Insoweit handelt es sich bei der Materialbeschaffungsklausel wie bereits festgestellt (s. o. B II 1 b bb) um eine Auflage i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG. Aus dem Schreiben Eschers vom 30. März folgt auch, dass er nicht bereit ist, für den "Sanitäter" weiterhin Waschbecken und Badewannen der Philippy & Popp AG zu verwenden. Escher beabsichtigt vielmehr, seine Vorstellungen mit neuwertigen Werkstücken anderer Firmen zu verwirklichen. Sein Schreiben kann daher als Weigerung gewürdigt werden, der Auflage nachzukommen. Diese Weigerung hat er später auch gegenüber Dawo ungeachtet der nachgewiesenen Geeignetheit der Materialien aufrechterhalten. Escher hat somit die Auflage nicht erfüllt.
Unstreitig berechtigt nur eine wirksame Auflage zum Widerruf.
Anmerkung: Siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 48.
Hier ist die Auflage als Verwaltungsakt Escher gegenüber gemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG wirksam geworden, da sie ihm zusammen mit dem eigentlichen Bewilligungsbescheid bekanntgegeben wurde (§ 41 SVwVfG). Anhaltspunkte für eine Nichtigkeit der Auflage gemäß § 44 SVwVfG sind nicht erkennbar. Jedoch ist fraglich, ob über den Wortlaut des § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG hinaus die Auflage auch rechtmäßig sein muss. Dies wird teilweise unter Berufung darauf angenommen, dass die Behörde ihre Befugnisse zum Widerruf eines Verwaltungsaktes nicht dadurch erweitern können soll, dass sie diesem eine rechtswidrige Auflage beifügt. Dennoch kann es hierauf in Bezug auf das Vorliegen des Widerrufstatbestandes nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG nicht ankommen, da die Auflage wegen Ablaufs der Widerspruchsfrist mittlerweile formell bestandskräftig geworden ist: Wie bei jedem Verwaltungsakt hindert auch bei einer Auflage der Ablauf der Rechtsbehelfsfrist - letztlich aus Gründen der Rechtssicherheit - die Überprüfung seiner Rechtmäßigkeit.
Anmerkung: Siehe hierzu: OVG Magdeburg, I S 642/98 v. 11.8.1999, Abs. 11 = NVwZ 2000, 585; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 49. Ebenso BVerwG, 7 C 11/17 v. 22.11.2018, Abs. 32 = NVwZ 2019, 886 Abs. 32 (für Widerruf auf Grund rechtswidrigen Widerrufsvorbehalts).
Dass dies auch im Rahmen des § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG gelten muss, zeigt sich daran, dass es in den Fällen, in denen der Einsatz von Nebenbestimmungen notwendig wird, regelmäßig um die Bewältigung komplexer Sachverhalte geht, bezüglich derer die Rechtmäßigkeit bzw. die Rechtswidrigkeit der getroffenen Entscheidung durchgehend nicht auf der Hand liegt. Gerade hier ist ein Bedürfnis nach Rechtssicherheit besonders offensichtlich. Hier war der Bewilligungsbescheid mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehen, so dass er einen Monat nach Bekanntgabe nach § 74 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 58 VwGO einschließlich seiner Nebenbestimmungen unanfechtbar geworden ist.
Damit konnte der Widerruf auf § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG gestützt werden.
3. Widerrufsgrund des § 49 Abs. 2 Nr. 2 SVwVfG
Schließlich liegt auch der Widerrufsgrund nach § 49 Abs. 2 Nr. 2 SVwVfG vor: § 49 Abs. 3 SVwVfG ist zwar eine Spezialregelung gegenüber dem allgemeineren § 49 Abs. 2 SVwVfG, soll diesen aber innerhalb seines Anwendungsbereiches nicht vollständig verdrängen, sondern nur weitere Widerrufsmöglichkeiten schaffen. (Nur) Soweit es um einen Widerruf ex nunc bei nicht erfüllter Auflage geht, besteht damit bei Zuwendungsbescheiden die Widerrufsmöglichkeit ebenso nach § 49 Abs. 2 Nr. 2 wie nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG, ohne dass dem irgendeine praktische Bedeutung zukäme.
Anmerkung: Siehe hierzu Folnovic/Hellriegel, NVwZ 2016, 638, 640; Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 107.
4. Ordnungsgemäße Ermessensausübung (§ 40 SVwVfG)
Liegen die Widerrufsvoraussetzungen nach § 49 SVwVfG vor, so steht der Widerruf im Ermessen der Behörde. Möglicherweise hat der Oberbürgermeister jedoch das ihm von § 49 Abs. 2 und 3 SVwVfG eingeräumte Ermessen bei seiner Widerrufsentscheidung entgegen § 40 SVwVfG fehlerhaft ausgeübt. Die Widerspruchsbehörde kann eine Verfügung auch im Fall des § 8 Abs. 2 AGVwGO auf Ermessensfehler hin überprüfen, da es sich bei dieser Frage um eine Rechtsfrage und nicht um eine Zweckmäßigkeitsfrage handelt.
Der Oberbürgermeister müsste somit zunächst sein Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt haben (§ 40 Alt. 1 SVwVfG). Hierzu war das öffentliche Interesse an der Beseitigung des Verwaltungsaktes mit dem Interesse des Escher an dessen weiterem Bestand fehlerfrei abzuwägen. Hier ergibt sich schon aus dem Wortlaut des Aufhebungsbescheides, dass sich der Oberbürgermeister generell dieses Ermessensspielraums bewusst war und Ermessenserwägungen überhaupt angestellt hat.
a) Ermessensfehlgebrauch wegen Durchsetzung einer rechtswidrigen Auflage
Da der Oberbürgermeister aber ersichtlich davon ausging, dass die Auflage rechtmäßig ist, könnte zweifelhaft sein, ob er das öffentliche Interesse an der Beseitigung des Verwaltungsaktes, das für ihn offensichtlich überwog, richtig gewichtet hat. Wäre diese Auflage rechtswidrig, so bestünde unter Umständen gar kein öffentliches Interesse an deren Erfüllung und damit auch nicht an der Beseitigung des Bewilligungsbescheides. Wenn der Oberbürgermeister somit unzutreffender Weise von einem Überwiegen der öffentlichen Interessen ausgegangen wäre, wäre er von falschen Voraussetzungen ausgegangen. Es läge ein Ermessensfehlgebrauch vor, der dem Zweck der Ermächtigung nicht gerecht würde. Zwar verbietet die Bestandskraft der Auflage grundsätzlich eine Überprüfung ihrer Rechtmäßigkeit. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die Behörde - liegen keine besonderen Umstände vor - ohne weiteres die Nichterfüllung rechtswidriger Auflagen durch Widerruf sanktionieren dürfte. Ansonsten könnte sie sich Eingriffsmöglichkeiten auf die Bestandskraft eines Verwaltungsaktes eröffnen, die ihr von Gesetzes wegen nicht zustehen. Insoweit wurde bereits festgestellt, dass die Auflage, deren Nichterfüllung Anlass für die Aufhebung der Stipendiumsbewilligung war, rechtswidrig ist (s. o. B II 1 b bb). Dementsprechend durfte Obenauf dem Interesse an der Durchsetzung der Auflage nicht das Gewicht zumessen, das er ihm beigemessen hat. Insofern war die Ermessensentscheidung schon fehlerhaft. Die Aufhebung wäre schon deshalb rechtswidrig.
b) Ermessensausfall wegen Nichtberücksichtigung von Entscheidungsalternativen
Es könnte aber auch ein teilweiser Ermessensausfall vorliegen. Ein solcher Ermessensausfall liegt vor, wenn die Behörde sich nicht über alle möglichen Entscheidungsalternativen im Klaren ist. Auch dann kann von einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Ausübung des Ermessens nicht die Rede sein. Hier ging der Oberbürgermeister ohne weitere Berücksichtigung der Vorschläge Eschers davon aus, dass Gründe für die Abweichung von der Auflage nicht ersichtlich seien. Diese pauschale Ablehnung nur mit der Begründung, dass die Materialien der Philippy & Popp AG technisch auch geeignet seien, wird letztlich dem künstlerischen Werkanspruch Eschers i.S.d. Art. 5 Abs. 3 GG nicht gerecht. Ziel der Subvention war ja, dessen Kunstwerk zu fördern. Der Oberbürgermeister hätte sich daher jedenfalls mit dem Materialvorschlag des Escher auseinandersetzen müssen. Da dies nicht geschehen ist, liegt somit auch ein teilweiser Ermessensausfall vor.
c) Unverhältnismäßigkeit des Widerrufs
Der Oberbürgermeister könnte zudem schließlich die gesetzlichen Grenzen des Ermessens missachtet haben (§ 40 Alt. 2 SVwVfG). Gesetzliche Grenzen bilden nicht nur die Ermächtigungsnorm selbst, sondern auch die generellen zwingenden Gebote des Rechtsstaats, zu denen ebenfalls das Übermaßverbot (Verhältnismäßigkeitsprinzip) gehört.
Anmerkung: Zum Verhältnismäßigkeitsprinzip als Ermessensgrenze i.S.d. § 40 Alt. 2 VwVfG, § 114 Satz 1 Alt. 1 VwGO: BVerfG (K), 2 BvR 1487/17 v. 24.7.2017, Abs. 41 = NVwZ 2017, 1526 Abs. 41; BVerwG, 1 VR 3/17 v. 13.7.2017, Abs. 11 = NVwZ 2017, 1531 Abs. 11; allgemein zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.
Danach scheidet der Widerruf aus, wenn der Behörde ein anderes geeignetes, jedoch weniger schwerwiegendes Mittel zur Verfügung steht (Grundsatz der Erforderlichkeit). Als weniger schwerwiegendes Mittel zur Durchsetzung der Auflage wäre hier eine Abmahnung in Betracht gekommen. Zwar muss nicht generell vor Widerruf eines Verwaltungsaktes bei Nichterfüllung einer Auflage eine Abmahnung erfolgen. Sie wird aber in Fällen erforderlich sein, in denen sie nicht offensichtlich aussichtslos ist und dem Grundverwaltungsakt nicht zu entnehmen ist, dass eine Subvention bei Nichtbeachtung der Auflage jedenfalls vollständig und unverzüglich widerrufen wird.
Anmerkung: Siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 56.
Hier war dem Bewilligungsbescheid eine solch drastische Sanktion nicht zu entnehmen. Es ist außerdem nicht erkennbar, dass eine solche Abmahnung von vornherein aussichtslos gewesen wäre.
Ein Verstoß gegen das Übermaßverbot (Verhältnismäßigkeitsprinzip i.e.S.) könnte schließlich darin zu sehen sein, dass vorliegend eine letztlich unwesentliche Auflage nicht erfüllt wurde.
Anmerkung: Siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 57.
Das Stipendium sollte ausschließlich der Kunstförderung dienen. Die Nebenbestimmung bezüglich der Materialankäufe bei der Philippy & Popp AG war für die Stipendien- und Sachmittelvergabe an Escher für diesen erkennbar nicht so bedeutsam, dass Escher ohne diese Nebenbestimmung die Subvention nicht erhalten hätte. Die Künstlerförderung sollte vornehmlich Künstler der Region unterstützen und auf diese Weise die Stadt attraktiver machen. Nur zu diesem Zweck wurden die Stipendien und Sachmittel vergeben. Eine Förderung der ortsansässigen Philippy & Popp AG war dagegen vom Stadtrat nicht beabsichtigt. Diese erfolgte nur bei Gelegenheit des Kulturprogramms, nicht als dessen Bestandteil. Insofern ist die Auflage auch als unwesentlich anzusehen. Aus diesem Grunde liegt also ein weiterer Verstoß gegen das Übermaßverbot vor.
d) Ergebnis zu 4
Der Oberbürgermeister hat demnach sein Ermessen in mehrfacher Hinsicht fehlerhaft ausgeübt.
Anmerkung: Auf eine Nachholungs- und Ergänzungsmöglichkeit der Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO kommt es hier nicht an: Der Oberbürgermeister will hiervon keinen Gebrauch machen. Im Widerspruchsverfahren findet diese Vorschrift im Übrigen ohnehin keine Anwendung: Hier gelten die allgemeinen Regeln über die Befugnis zur Ermessensergänzung.
5. Ergebnis zu III
Wegen fehlerhafter Ermessensausübung ist der Aufhebungsbescheid somit auch nicht durch § 49 SVwVfG gedeckt und damit rechtswidrig.
IV. Ergebnis zu B
Der Aufhebungsbescheid vom 15. April ist somit rechtswidrig und verletzt Escher in seinen Rechten. Der Widerspruch Eschers ist demnach begründet.
C) Gesamtergebnis
Der Widerspruch Eschers ist somit zulässig und begründet. Der Kreisrechtsausschuss darf und muss den Aufhebungsbescheid vom 15. April gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1, § 73 Abs. 1 Satz 1 VwGO entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufheben.
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