Leitsätze:

1.

Eine Regelung, durch die eine untrennbare Wechselbeziehung zwischen der Auferlegung von Belastungen und der Gewährung von Begünstigungen geschaffen wird, bedarf als Ganzes der gesetzlichen Grundlage.

2.

Der für die deutschen Ölmühlen angeordnete Preisausgleich enthielt eine derartige Wechselbeziehung. Er hatte im nationalsozialistischen Staate seine Rechtsgrundlage in der auf Grund des Gesetzes über wirtschaftliche Maßnahmen vom 1934-07-03 (RGBl I S 565) erlassenen Warenverkehrsverordnung und nach deren Aufhebung im Bewirtschaftungsnotgesetz.

3.

Die im Jahre 1946 errichtete Vorratsstelle und Einfuhrstelle für Fette und Eier war als Nachfolgestelle der Reichsstelle für Milcherzeugnisse, Öle und Fette tätig. Beide Stellen durften im Rahmen der ihnen übertragenen Aufgabe der Warenlenkung auch Verpflichtungen auferlegen, die preisausgleichende Wirkung hatten.

Tatbestand:

1.

Im Zusammenhang mit der Öl- und Fettbewirtschaftung wurden in den Jahren zwischen 1934 und 1950 (mit etwa eineinhalbjähriger Unterbrechung in der Zeit nach dem Zusammenbruch im Jahre 1945) zur Sicherstellung einheitlicher und gleichbleibender Verkaufspreise der von den deutschen Ölmühlen hergestellten Öle und Fette laufend preisausgleichende Maßnahmen durchgeführt. Die Durchführung dieser Maßnahmen lag bis Ende des Krieges in den Händen der Reichsstelle für Milcherzeugnisse, Öle und Fette (Reichsstelle). Nach dem Kriege wurde deren Tätigkeit ab 1. September 1946 durch die zunächst für die britische Besatzungszone errichtete Vorrats- und Einfuhrstelle für Fette und Eier (Vorrats- und Einfuhrstelle) wieder aufgenommen, deren Vermögenswerte und Befugnisse später auf die Beklagte übergingen. Die im einzelnen im Laufe der Zeit verschiedenartig gestaltete Regelung des Preisausgleichs bestand im wesentlichen darin, daß den Ölmühlen in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Einkaufspreisen der Rohware zuzüglich der Verarbeitungskosten einerseits und den auf Grund einer Standardkalkulation festgesetzten Abgabepreisen andererseits entweder Ausgleichsvergütungen gewährt wurden oder daß sie eine entsprechende Ausgleichsabgabe zu zahlen hatten, wenn sich bei Gegenüberstellung dieser Posten ein Unterschiedsbetrag zugunsten der Reichsstelle ergab. Unter den Verarbeitungskosten spielte der sog. Schlaglohn die Hauptrolle, d.h. ein kalkulatorisch errechneter Betrag, der als die angemessene Vergütung der Ölmühlen für ihre industrielle Tätigkeit angesehen wurde. Der Schlaglohn war für Großmühlen geringer als für Mittelmühlen angesetzt. Auch hat seine Höhe im Laufe der Zeit gewechselt. Die Ausgleichsvergütungen oder Ausgleichsabgaben wurden zunächst im sog. Übernahmescheinverfahren errechnet und festgesetzt. Seit Juli 1941 wurden Verrechnungskonten eingeführt, die bei der Reichsstelle und den Mühlen übereinstimmend zu führen waren. Auf den Verrechnungskonten wurde die Reichsstelle und später die Vorrats- und Einfuhrstelle laufend mit dem Einkaufswert der Rohware, dem Schlaglohn und anderen Verarbeitungs- und sonstigen Kosten der Mühle gemäß der festgesetzten Standardkalkulation oder auf Grund von Einzelanweisungen belastet und zu dem aus der Standardkalkulation sich ergebenden Abgabepreis erkannt, sobald die Mühle ihre Erzeugnisse absetzte. Den Saldo bildete die Ausgleichsvergütung oder Ausgleichsabgabe. Die Salden wurden von Zeit zu Zeit abgestimmt und beglichen.

2.

Auch die Klägerin führte für die von ihr betriebene Ölmühle ein solches Verrechnungskonto. Als sog. Mittelmühle hatte sie im Wirtschaftsjahr 1948/49 (1. August 1948 bis 31. Juli 1949) die Vorrats- und Einfuhrstelle mit dem noch von der Reichsstelle für diese Mühlen festgesetzten Schlaglohn in Höhe von 95, 50 DM je t belastet, und zwar für die ganze von ihr verarbeitete Ölsaatenmenge. Mit Rundschreiben vom 7. Januar 1949 hatte die Vorrats- und Einfuhrstelle auf Grund eines Erlasses der Verwaltung für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 13. November 1948 (Nr. III A 7 - 3780 - 90 - 8) die Ölmühlen jedoch darauf hingewiesen, daß ein Schlaglohn von 95, 50 DM nur bis zu einer Produktion von 800 t anerkannt werden könne. Für die über 800 t hinausgehende Produktion könne nur der den Großmühlen zugebilligte Schlaglohn von 80 DM eingesetzt werden. Der Schlaglohn von 95, 50 DM könne aber zunächst als Verrechnungsbasis verbucht werden. Nach Ablauf von zwölf Monaten sei dann auf der Grundlage der tatsächlich verarbeiteten Ölsaatenmenge eine Rückbelastung vorzunehmen. Als die Vorrats- und Einfuhrstelle später dementsprechend abrechnete und im Hinblick darauf, daß die Klägerin mehr als 800 t verarbeitet hatte, eine Rückbuchung zuviel belasteten Schlaglohnes in Höhe von 5396,08 DM veranlaßte, wurde dies von der Klägerin widerspruchslos hingenommen und die Buchung entsprechend ausgeführt.

3.

Im folgenden Wirtschaftsjahr buchte die Klägerin wiederum für die gesamte von ihr verarbeitete Ölsaatenmenge in Höhe von 2100 t einen Schlaglohn von 95, 50 DM je t. Bei einer Kontenabstimmung bestätigte die Vorrats- und Einfuhrstelle ihr am 27. Juli 1950 einen dieser Buchung entsprechenden Saldo "vorbehaltlich der von der Klägerin noch vorzunehmenden Berichtigungen und späterer örtlicher Prüfung". Nachdem die Befugnisse der Vorrats- und Einfuhrstelle auf die Beklagte übergegangen waren, forderte diese die Klägerin mit Schreiben vom 22. Mai 1951 auf, ihr für die über 800 t hinausgehende Menge verarbeiteter Saaten vom 1. August bis 30. Juni 1950 die Schlaglohndifferenz von 15, 50 DM gutzuschreiben. Auf die Gegenvorstellungen der Klägerin verwies die Beklagte mit Schreiben vom 12. Juni 1951 auf die mit dem Rundschreiben vom 7. Januar 1949 mitgeteilte Festsetzung des Schlaglohnes für die Mittelmühlen ab 1. August 1948. Diese Festsetzung beziehe sich nicht, wie die Klägerin meine, nur auf das Wirtschaftsjahr 1948/49, sondern gelte unbefristet. Im Anschluß hieran berechnete die Beklagte die sich ergebende Schlaglohndifferenz von 15, 50 DM je t und belastete die Klägerin mit insgesamt 52.218, 48 DM, die sie später auf 37.024, 22 DM ermäßigte. Nach weiterem Schriftwechsel erteilte die Beklagte mit ordnungsmäßiger Rechtsmittelbelehrung einen Bescheid vom 26. Februar 1953, in welchem sie - vorbehaltlich des Ergebnisses einer späteren Nachprüfung - ihr Guthaben auf 25.681,65 DM nebst 6, 5 % Zinsen seit dem 1. Juli 1950 bezifferte und die Klägerin zur Begleichung bis zum 5. März 1953 aufforderte, bei Nichtbezahlung bis zu diesem Termin würden unverzüglich Vollstreckungsmaßnahmen eingeleitet werden.

4.

Auf den gegen diesen Bescheid und die Belastungen der Klägerin mit einer Schlaglohndifferenz und einem Betrag für Maiskeime eingelegten Einspruch ermäßigte die Beklagte mit Bescheid vom 2. Juni 1953 ihre Forderungen auf 23.189,44 DM zuzüglich 6 1/2 % Zinsen auf 11.155, 52 DM seit dem 1. August 1949 und auf 12.033, 92 DM seit dem 1. Juli 1950. Im übrigen wies sie den Einspruch mit ordnungsmäßiger Rechtsmittelbelehrung zurück.

5.

Die auf Aufhebung dieser Bescheide gerichtete Anfechtungsklage führte im ersten Rechtszuge zum Erfolg. In der Urteilsbegründung geht das Verwaltungsgericht, das die Zulässigkeit der Klage bejaht, davon aus, daß dem Ölmühlenpreisausgleich die Rechtsgrundlage fehle. Das sei unschädlich, soweit es sich um die Klägerin begünstigende Maßnahmen handele. Ohne Zustimmung der Klägerin habe jedoch der Schlaglohn nicht herabgesetzt werden können. Da es sich dabei um eine preisgestaltende Regelung handele, sei die Beklagte hierfür nicht zuständig gewesen.

6.

Das Berufungsgericht hat das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage abgewiesen. Es teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts über die Zulässigkeit des Rechtsweges vor den Verwaltungsgerichten und geht in der Sache selbst ebenfalls davon aus, daß die Subventionierung der Ölmühlen durch keine Vorschriften des positiven Rechts geregelt sei, aus denen sich ihre Gestaltung einwandfrei entnehmen ließe. Auf jeden Fall aber handele es sich um eine hoheitliche Tätigkeit der Beklagten und ihrer Rechtsvorgängerin. Als eine begünstigende Maßnahme könne die Subventionierung aber auch ohne ausdrücklichen gesetzlichen Auftrag erfolgen, da sie dem Staatsbürger nur Vorteile zuwende und nicht in seine Rechte eingreife. Das Interesse der Allgemeinheit, zu deren Lasten sie gehe, sei durch die parlamentarische Haushaltskontrolle gewahrt. Die Subventionierung könne gesetzlich geregelt werden, brauche es aber nicht. Da die damals bestehende Preisregelung die Subventionierung der Ölmühlen erforderlich gemacht habe, hätte diese Aufgabe der Vorrats- und Einfuhrstelle - wie schon früher der Reichsstelle - unbedenklich durch die zuständige Zentralbehörde übertragen werden können. Auch die Festsetzung des Schlaglohnes habe keiner gesetzlichen Grundlage bedurft, da sie keinen Akt der Preisbildung darstelle. Es handele sich dabei nur um einen Kalkulationsfaktor für die Berechnung der Subvention. Es läge auch kein unzulässiger Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes vor, denn die Beklagte habe eine endgültige Abrechnung bis zum Erlaß der angefochtenen Verfügung vom 22. Mai 1951 noch nicht vorgenommen. Ein Rechtsanspruch auf Festsetzung der Subvention unter Berücksichtigung eines Schlaglohnes von 95, 50 DM je t für die gesamte im Wirtschaftsjahr 1949/50 verarbeitete Ölsaatenmenge stehe der Klägerin nicht zu. Der Umfang der Subventionierung habe im freien Ermessen der Vorrats- und Einfuhrstelle gelegen. Für eine willkürliche oder sonst ermessensmißbräuchliche Festsetzung des Schlaglohnes lägen keine Anhaltspunkte vor. Durch die Regelung, daß der Schlaglohn bis zu einer Produktion von 800 t mit 95, 50 DM einzusetzen sei, sei die Klägerin sogar günstiger gestellt, als es nach der früher geltenden Regelung der Reichsstelle der Fall gewesen sei.

7.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision greift die Klägerin die Rechtsausführungen des angefochtenen Urteils über die Grundlagen des Ölmühlenpreisausgleichs nicht an, wendet sich aber gegen die in dem Urteil vertretene Auffassung, daß der Schlaglohn ohne Ermessensmißbrauch für die 800 t übersteigende Produktion auf 80 DM je t bemessen worden sei. Es habe eine aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen herzuleitende Rechtspflicht der Verwaltung bestanden, die für die Klägerin nachteiligen Auswirkungen der Bewirtschaftung durch Zahlung eines öffentlich-rechtlichen Zuschusses auszugleichen. Dementsprechend habe auch die Klägerin einen Rechtsanspruch auf Zahlung eines angemessenen Zuschusses gehabt. Aber auch wenn man die Festsetzung der Höhe des Zuschusses und des Schlaglohnes als eines Berechnungsfaktors hierfür als eine reine Ermessensentscheidung ansehe, müsse der Schlaglohn nach objektiven Maßstäben und Erfahrungssätzen festgesetzt werden. Daran habe es gefehlt. Das Berufungsgericht habe es versäumt, die tatsächlichen Grundlagen der Schlaglohnfestsetzung näher aufzuklären. Es bedeute auch eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes, wenn den Ölmühlen ein niedrigerer Schlaglohn zugebilligt und damit ein geringerer Zuschuß gewährt werde, als er objektiv angemessen sei.

8.

Die Klägerin hat beantragt, unter Aufhebung des Urteils des Berufungsgerichts das Urteil des Verwaltungsgerichts wiederherzustellen.

9.

Die Beklagte hat beantragt, die Revision zurückzuweisen. Hinsichtlich der Rechtsgrundlagen des Preisausgleichs beruft sie sich auf ein Gutachten des Professors Dr. H vom 16. Mai 1956. Es sei zutreffend, daß der Klägerin ein öffentlich-rechtlicher Anspruch auf Ausgleichsvergütung zustehe, um sie gegen Verluste aus der Öl- und Fettbewirtschaftung abzuschirmen. Dieser Anspruch bestehe aber nur, wenn die Rechtsgrundlage des gesamten Ölmühlenpreisausgleichs außer Zweifel stehe, d.h. wenn einerseits der Anspruch der öffentlichen Hand auf Ausgleichsabgabe und andererseits der Anspruch der Mühlen auf Ausgleichsvergütung rechtlich begründet sei. Der Schlaglohn bilde ein "Preiselement" bei der Berechnung der Ausgleichsvergütung. Er sei nicht im Einzelfall durch Verwaltungsakt, sondern durch Rechtssetzungsakt für alle beteiligten Mühlen festgesetzt worden. Seine Festsetzung beruhe auf eingehenden sachlichen Erwägungen. Bei tatsächlichen höheren Verlusten im Einzelfall bestehe die Möglichkeit eines besonderen Verlustausgleichs. Ein Antrag hierauf sei aber von der Klägerin bisher nicht gestellt worden. In diesem Zusammenhang macht die Beklagte nähere tatsächliche Ausführungen über die frühere und jetzige Entwicklung der Schlaglohnfestsetzung.

10.

Die zulässige, form- und fristgerecht eingelegte Revision führte zu keinem Erfolg.

11.

Gegen die Zulässigkeit des Rechtsweges vor den Verwaltungsgerichten bestehen keine Bedenken. Es mag fraglich sein, ob der Verwaltungsrechtsweg schon allein deshalb gegeben ist, weil die Beklagte für ihren Bescheid die Form eines Verwaltungsakts gewählt hat. Die Frage, ob die äußere Form, in der die Behörde handelt, dazu ausreicht, ihre Willensäußerung auch materiell als anfechtbaren Verwaltungsakt in Erscheinung treten zu lassen, wenn diese Willensäußerung sich nicht als Entscheidung eines Einzelfalles auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts darstellt, sondern nur geeignet ist, privatrechtliche Rechtswirkungen herbeizuführen, kann jedoch dahingestellt bleiben, da die von der Behörde getroffene Entscheidung hier auf dem Gebiete des öffentlichen Rechts ergangen ist. Zutreffend ist der angefochtene Bescheid von den Vorinstanzen als ein Leistungsbescheid der Beklagten angesehen worden, mit dem sie die Klägerin zur Zahlung einer öffentlich-rechtlichen Forderung, nämlich zur Rückerstattung überzahlter Ausgleichsleistungen verpflichtet hat. Die Ausgleichsleistungen oder Ausgleichsabgaben, die im Rahmen der Fettbewirtschaftung an die Ölmühlen zu zahlen oder von diesen zu leisten waren, gehören dem öffentlichen Recht an. Das ihnen zugrunde liegende Ausgleichssystem stand im engen Zusammenhang mit der Öl- und Fettbewirtschaftung, die den Anlaß dazu geboten hat, und war ein Instrument der Wirtschaftslenkung, also einer hoheitlichen Staatsaufgabe. Auch dort, wo sich der Staat dabei besonderer Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts bediente, handelten diese in Ausübung hoheitlicher Funktionen. Nun ist es zwar anerkannten Rechts, daß sich Körperschaften oder Anstalten des öffentlichen Rechts, und zwar auch zum Zwecke der Erreichung öffentlich-rechtlicher Ziele, mit einem bestimmten Geschäft oder mit einem umschriebenen Geschäftskreis auf den Boden des bürgerlichen Rechtsverkehrs begeben können. Hieraus hat das Reichsgericht in seiner ebenfalls den Anspruch einer Ölmühle auf Gewährung einer Ausgleichsvergütung gegenüber einer Reichsstelle betreffenden Entscheidung die Folgerung gezogen, daß der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten zur Klärung von Rechtsstreitigkeiten mit derartigen Stellen dann nicht versagt werden könne, wenn sich der erhobene Anspruch als Folge eines Sachverhalts darstelle, der für die Entscheidung eines dem bürgerlichen Recht angehörenden Anspruchs "Raum lasse". Unter diesem Gesichtspunkt hat es den Ausgleichsanspruch einer Ölmühle als Folge einer Auslobung angesehen und insoweit der Entscheidung durch die ordentlichen Gerichte für zugänglich erachtet (vgl. RGZ 167, 225 <234>). Mit Recht hat aber das Berufungsgericht darauf hingewiesen, daß - abgesehen von dem hier fehlenden, nach § 657 BGB für eine Auslobung erforderlichen Tatbestandsmerkmal der öffentlichen Bekanntmachung - bei der Würdigung der Rechtsprechung des Reichsgerichts nicht außer acht gelassen werden darf, daß das Reichsgericht damals nur zwischen der Eröffnung des Rechtsweges vor den ordentlichen Gerichten oder dem Ausschluß jeder richterlichen Nachprüfung zu wählen hatte und daß es deshalb im Interesse des Rechtsschutzes lag, ein bürgerlich-rechtliches Verhältnis anzunehmen. Insoweit hat sich die Rechtslage durch die Einführung der Generalklausel für die verwaltungsgerichtliche Überprüfung von Verwaltungsakten grundlegend geändert. Die Gesichtspunkte, die den Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom 16. Februar 1956 - II ZR 30, 55 - (BGHZ 20,77) veranlaßt haben, für die Subventionsansprüche aus § 8 des Getreidegesetzes den Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten für zulässig zu halten, scheiden hier im Hinblick auf die noch näher zu erörternde andersartige Rechtslage ebenfalls aus (vgl. hierzu im übrigen das Urteil des erkennenden Senats vom 7. März 1958 - BVerwG VII C 8.57 -).

12.

Der Umstand, daß es sich hier nicht um die Geltendmachung eines Ausgleichsanspruchs, sondern um einen Anspruch auf Rückzahlung überzahlter Ausgleichsvergütungen handelt, kann die Entscheidung über die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtsweges nicht beeinflussen; denn wenn der Ausgleichsanspruch selbst öffentlich-rechtlicher Natur ist, so ist es auch der Rückzahlungsanspruch. Der Anspruch auf Rückzahlung einer ohne rechtlichen Grund gewährten öffentlich-rechtlichen Leistung folgt nicht den Vorschriften des Privatrechts über ungerechtfertigte Bereicherung. Er ist vielmehr ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch eigener Art (vgl. auch hierzu die Ausführungen und Hinweise in dem Urteil vom 7. März 1957 - BVerwG VII C 8.57 -).

13.

Der von der Beklagten geltend gemachte Rückerstattungsanspruch geht zurück auf die von der Vorrats- und Einfuhrstelle zu ihren Gunsten angeordneten Rückbuchungen. Daß die Beklagte Rechtsnachfolgerin dieser Stelle ist, ergibt sich aus § 23 Abs. 2 Ziff. 9, Abs. 5 des Getreidegesetzes vom 4. November 1950 in der Fassung vom 24. November 1951 (BGBl. I S. 901) in Verbindung mit § 5 der 1. DVO zum Getreidegesetz vom 3. Februar 1951 (BGBl. I S. 82) und § 15 Abs. 1 des Milch- und Fettgesetzes in der Fassung vom 10. Dezember 1952 (BGBl. I S. 811). Die Beklagte ist hiernach berechtigt, Forderungen ihrer Rechtsvorgängerin geltend zu machen.

14.

Der hier geltend gemachte Rückerstattungsanspruch ist auch sachlich begründet.

15.

Der Auffassung des Berufungsgerichts, daß es sich bei der an die Klägerin gezahlten Ausgleichsvergütung um eine ohne Rechtsgrundlage gewährte Subvention handele, kann sich der erkennende Senat allerdings nicht anschließen. Er kann auch der Meinung der Klägerin nicht beipflichten, daß der Subventionsanspruch der Klägerin in der allgemeinen Fürsorgepflicht des Staates seine Grundlage finde, aus der zu folgern sei, daß der Staat und mithin auch die in seinem Auftrage handelnde Beklagte zum Ausgleich der Verluste verpflichtet sei, die der Klägerin aus ihrer Geschäftstätigkeit im Rahmen einer lückenlos staatlich gelenkten und preislich gebundenen Wirtschaft entstanden seien. Beide Auffassungen verkennen den engen Zusammenhang zwischen Ausgleichsleistungen und Ausgleichsabgaben, der sich aus dem Verrechnungssystem des Ölmühlenpreisausgleichs ergab und dessen Wesen und Zielsetzung bei der Beurteilung der Rechtslage nicht verkannt werden darf.

16.

Die hiermit angeschnittenen Fragen gehören dem Preis- und Wirtschaftsrecht an, für das dem Bund nach Art. 74 Ziff. 11 GG die konkurrierende Gesetzgebung zusteht. Sie sind also nach Art. 125 GG solche des Bundesrechts. Auch soweit das Berufungsgericht davon ausgeht, daß für die von der Einfuhr- und Vorratsstelle im Rahmen des Preisausgleichs getroffenen Maßnahmen keine gesetzliche Grundlage bestehe, und seine Entscheidung darauf stützt, daß es sich um ohne eine solche Grundlage zulässige begünstigende Maßnahmen handele, bei denen der Behörde kein Ermessensfehler unterlaufen sei, steht die Anwendung oder Nichtanwendung von Bundesrecht in Frage. Das Urteil unterliegt daher in vollem Umfange der Nachprüfung durch das Revisionsgericht.

17.

Die Rechtsgrundlagen des Ölmühlenpreisausgleichs sind umstritten. Der Prozeßbevollmächtigte, Rechtsanwalt Dr. M, kommt in dem von ihm zu dem Rechtsstreit einer anderen Ölmühle erstatteten Gutachten vom 7. Oktober 1953 (zitiert als Gutachten M) zu dem Ergebnis, daß weder die Verordnung über den Warenverkehr vom 4. September 1934 (RGBl. I S. 816) - Warenverkehrsverordnung - noch die Zweite Verordnung des Reichspräsidenten zur Förderung der Verwendung inländischer tierischer Fette und inländischer Futtermittel vom 23. März 1933 (RGBl. I S. 143) eine geeignete Rechtsgrundlage hierfür gebildet hätten. Auch die von der Reichsstelle auf Grund der Warenverkehrsverordnung erlassenen sogenannten Einzelanordnungen seien nur Verwaltungsakte ohne Rechtsgrundlage gewesen. Im übrigen sei das gesamte Reichsstellenrecht am 9. Mai 1945 ersatzlos außer Kraft getreten. Bei der Wiederaufnahme des Preisausgleichs durch die Rechtsvorgängerin habe diese zwar Maßnahmen zugunsten der Ölmühlen treffen dürfen, da es insoweit keiner Rechtsgrundlage bedürfe, nicht aber belastende Maßnahmen, die ohne Rechtsgrundlage unzulässig seien. Dieser Auffassung ist das Rechtsgutachten des Professors Dr. H vom 16. Mai 1956 (zitiert als Gutachten H) entgegengetreten. Nach der Auffassung H fordert der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht nur für belastende Maßnahmen eine gesetzliche Grundlage, sondern auch eine gesetzliche Ermächtigung für begünstigende Maßnahmen, wenn die Begünstigung entweder durch eine Rechtsverordnung geregelt oder wenn ein Rechtsanspruch auf sie eingeräumt oder wenn sie in eine untrennbare Wechselbeziehung mit einer Belastung gestellt werden soll. Daher sei für den Ölmühlenpreisausgleich in seiner Gesamtheit eine gesetzliche Grundlage erforderlich gewesen, nicht nur soweit er den Ölmühlen Ausgleichsabgaben auferlegte, sondern auch soweit er ihnen Ausgleichsvergütungen zusicherte. An dieser Grundlage habe es auch weder in der Zeit bis 1945 noch später gefehlt. Allerdings gründe sich der Preisausgleich - zum mindesten seit 1936 - nicht auf die Verordnung des Reichspräsidenten vom 23. März 1933, sondern in der Hauptsache auf die Warenverkehrsverordnung. Als Überwachungsstelle im Sinne des § 3 dieser Verordnung habe die Reichsstelle das Recht zum Erlaß von Rechtsverordnungen gehabt, zu denen auch die im Zustellverfahren an die Ölmühlen bekanntgemachten Einzelanordnungen über den Preisausgleich gerechnet hätten. Zwar habe § 1 der Warenverkehrsverordnung der Überwachungsstelle keine Ermächtigung zu einer allgemeinen Preisregelung gewährt, doch sei die Reichsstelle befugt gewesen, die Veräußerungsgenehmigung nach pflichtgemäßem Ermessen mit preisgestaltenden Auflagen zu verbinden. Als solche Auflage sei auch die den Ölmühlen von der Reichsstelle auferlegte Verpflichtung anzusehen, die festgesetzten Abgabepreise einzuhalten und die als Unterschiedsbetrag zwischen den Übernahmepreisen (einschließlich Nebenkosten, Schlaglohn und Lagerzinsen) und Abgabepreisen gegebenenfalls errechneten Ausgleichsabgaben zu entrichten. Eine Folge der Auflage auf Einhaltung des Abgabepreises sei andererseits die Verpflichtung der Reichsstelle gewesen, bei einem gegenüber dem Abgabepreis überhöhten Übernahmepreis der Rohware - zu dem die Entwicklung infolge der Warenknappheit zwangsläufig führte - den Betroffenen eine Ausgleichsvergütung zu zahlen, um sie vor Verlusten aus der Erfüllung der Auflage abzuschirmen. Auch wenn aber die Warenverkehrsverordnung anfänglich keine Ermächtigung zu derartigen Auflagen enthalten hätte, so sei die darauf gestützte Handhabung des Ölmühlenpreisausgleichs doch im Laufe der Zeit zu einer gewohnheitsrechtlichen Übung geworden. Das Reichsstellenrecht, die Warenverkehrsverordnung und die Gesamtheit der darauf beruhenden Anordnungen seien auch nach 1945 in Kraft geblieben, auch wenn sie vorübergehend nicht angewandt worden seien. Die Einfuhr- und Vorratsstelle sei zwar nicht Rechtsnachfolger, aber Funktionsnachfolger der Reichsstelle geworden und habe zunächst für die britische Zone, dann für das Vereinigte Wirtschaftsgebiet und schließlich für das ganze Bundesgebiet das von der Reichsstelle geübte Verfahren auf Grund der bisherigen Rechtsgrundlage wieder in Gang setzen können. Die Außerkraftsetzung der Warenverkehrsverordnung durch § 34 des Bewirtschaftungsnotgesetzes vom 30. Oktober 1947 (WiGBl. 1948 S. 3) sei auf das Verfahren ohne Einfluß, denn es sei anerkannten Rechts, daß mit dem Wegfall der Ermächtigungsgrundlage die vorher auf der Grundlage dieser Ermächtigung erlassenen Anordnungen nur außer Kraft treten, wenn dies ausdrücklich angeordnet worden sei. Erst mit der Aufhebung der Warenbewirtschaftung für Öle und Ölsaaten seien die rechtlichen Voraussetzungen für den Ölmühlenpreisausgleich fortgefallen.

18.

Der Senat hat sich trotz der dagegen geäußerten Bedenken im wesentlichen dieser von H vertretenen Auffassung angeschlossen.

19.

Zu ihrem rechtlichen Ausgangspunkt, nämlich der Frage, ob und in welchem Umfange nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung auch für begünstigende Maßnahmen eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist, genügen in diesem Zusammenhang folgende Hinweise:

20.

Während die ältere Lehre davon ausgeht, daß der Vorbehalt des Gesetzes nur für Eingriffe der Verwaltung in Freiheit und Eigentum gelte, im übrigen aber die vollziehende Gewalt frei sei und aus eigener Kraft, nicht aber auf Grund des Gesetzes wirke (vgl. Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht 3. Aufl. 1924 Bd. II S. 69 ff.; Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts 8. Aufl. 1928 S. 131 ff.; W. Jellinek, Verwaltungsrecht 3. Aufl. 1948 S. 88), wird neuerdings die Frage aufgeworfen; ob nicht die veränderte Realität des modernen Staates und die Vielfalt der Gesetze, die nicht Eingriffe, sondern Leistungen des Staates zum Gegenstand haben, zu einer anderen Beurteilung des Gesetzesbegriffs und seiner Funktion als Regulativ der Sozialabläufe Veranlassung geben (vgl. Forsthoff DVBl. 1957 S. 724 ff.). Für das Subventionsrecht haben insbesondere Ipsen (Öffentliche Subventionierung Privater, Heymanns Verlag 1956) und Köttgen ( Subventionen als Mittel der Verwaltung, DVBl. 1953 S. 485 ff. ) diese Frage in den Kreis der Betrachtung gerückt. Beide betonen den Gesichtspunkt, daß der Staat kein Recht zu Geschenken habe, also auch nicht legitimiert sei, ohne gleichzeitige, darin liegende Verfolgung gesetzlich zugelassener Ziele öffentlicher Aufgabenerledigung Begünstigungen einzelner vorzunehmen (Ipsen a.a.O. S. 20; Köttgen a.a.O. S. 487).

21.

Diese Erwägungen nötigen jedoch nicht zu der Folgerung, daß eine an Recht und Gesetz gebundene Verwaltung im Sinne des Art. 20 Abs. 3 GG für geldliche Zuwendungen an Private unter allen Umständen der gesetzlichen Grundlage bedürfe. Einmal ist die Auslegung des in Art. 20 Abs. 3 GG verwendeten Gesetzesbegriffs im Sinne einer auch für die gewährende Verwaltung unumgänglichen Grundlage rechtsstaatlicher Verwaltung nicht zwingend. So mag man neben dem förmlichen Gesetz auch jede andere parlamentarische Willensäußerung, insbesondere etwa die etatmäßige Bereitstellung der zur Subventionierung erforderlichen Mittel als eine hinreichende Legitimation verwaltungsmäßigen Handelns ansehen können. Die Weite einer solchen Ermächtigung kann angesichts der durch das Haushaltsrecht gebotenen Kontrollen ihre Rechtsstaatlichkeit nicht in Frage stellen. Überdies wird sie regelmäßig in der Zielsetzung der damit verfolgten öffentlichen Aufgabe ihre Begrenzung finden. Es kann auch dem Gutachten H insoweit nicht gefolgt werden, daß Rechtsansprüche auf die Gewährung von Vergünstigungen in jedem Falle eine gesetzliche Regelung voraussetzen. Nicht selten gewährt das Gesetz dem Begünstigten nur ein Antragsrecht auf Erlaß einer fehlerfreien Verwaltungsentscheidung (Anerkennung der Beihilfeberechtigung) und läßt den öffentlich-rechtlichen Anspruch auf Gewährung der Begünstigung, z.B. der Gewährung einer Subvention in bestimmter Höhe, erst mit dem Bewilligungsbescheid der Behörde entstehen (vgl. hierzu Dickmann, DÖV 1957 S. 278). Es kann ferner nicht zweifelhaft sein, daß auch dort, wo die Gewährung von Vergünstigungen nicht durch Gesetz oder Rechtsverordnungen, sondern nur durch Verwaltungsvorschriften geregelt worden ist, ein subjektives öffentliches Recht darauf durch einen begünstigenden Verwaltungsakt der Behörde begründet werden kann.

22.

Es bedarf jedoch keiner abschließenden Stellungnahme zu dieser Frage; denn dem Gutachten H ist darin beizutreten, daß jedenfalls dann, wenn eine untrennbare Wechselbeziehung zwischen der Auferlegung von Belastungen und der Gewährung von Begünstigungen besteht, eine einheitliche rechtliche Beurteilung der gesamten Regelung erforderlich ist. Es geht in diesen Fällen nicht an, die eine Maßnahme von der anderen zu trennen und, wenn die gesetzliche Grundlage für die Belastung fehlt, zwar diese für unzulässig zu erklären, gleichwohl aber die Gewährung der Vergünstigung für zulässig zu halten, weil sie ohne gesetzliche Grundlage vorgenommen werden könne. Vielmehr ist unter entsprechender Anwendung des in § 139 BGB enthaltenen Grundgedankens davon auszugehen, daß in diesen Fällen die Unzulässigkeit der einen Maßnahme auch die der anderen nach sich zieht, da nicht anzunehmen ist, daß die Vergünstigungen ohne die Rechtswirksamkeit der Belastung gewährt worden wären.

23.

Prüft man den Ölmühlenpreisausgleich unter diesem Gesichtspunkt, so muß anerkannt werden, daß dieser ein einheitliches Rechtsverhältnis des öffentlichen Rechts darstellte, innerhalb dessen die Pflicht der Ölmühlen zur Entrichtung von Ausgleichsabgaben und ihr Anspruch auf Empfang von Ausgleichsvergütungen untrennbar miteinander verknüpft waren. Die Entrichtung der Ausgleichsabgaben war - wie H S. 77 a.a.O. zutreffend ausführt - eine rechtliche Voraussetzung für den Anspruch auf Ausgleichsvergütungen und umgekehrt. Zwar wurden die aus den Ausgleichsabgaben angesammelten Mittel nicht, wie das bei manchen Ausgleichsregelungen der Fall ist (vgl. z.B. die Regelung des Ertragsausgleichs in § 12 des Milch- und Fettgesetzes in der Fassung vom 10. Dezember 1952 - BGBl. I S. 807 -), dazu benutzt, die Ausgleichsvergütungen zu zahlen. Jedoch bestand das Wesen des Ölmühlenpreisausgleichs darin, die aus der Festsetzung einheitlicher Abgabepreise im Rahmen der Zwangsbewirtschaftung entstehende Ertragsungleichheit der Ölmühlen auszugleichen. Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß bei jedem einzelnen Geschäft nur entweder eine Abgabe erhoben oder ein Zuschuß geleistet worden ist. Auch schlägt der Hinweis nicht durch, daß jeweils für längere Zeiträume nur Abgaben erhoben oder nur Zuschüsse geleistet worden sind, weil jeweils die allgemeine Marktlage entweder die durchgängige Hebung niedriger oder die durchgängige Senkung hoher Einstandspreise erforderlich gemacht habe. Die Frage, ob ein Zusammenhang zwischen Abgabe und Zuschuß bestand, kann nicht nach dem einzelnen Geschäft oder der sich auf bestimmte Zeiträume erstreckenden Wirkung des Ausgleichs- und Verrechnungssystems, sondern nur nach seinem Zweck und der sich daraus ergebenden Gesamtwirkung beurteilt werden. Wenn sich auch infolge der Preisentwicklung während des Krieges das Verrechnungssystem tatsächlich dahin auswirkte, daß im wesentlichen Zuschüsse geleistet wurden, so war doch das System auf beide Möglichkeiten, die Zuschußgewährung und die Abgabeleistung, zugeschnitten. Für die einzelne Ölmühle ergab sich daraus eine stets gleichartige Wirkung. Gleichviel, ob ihr Ausgleichsabgaben auferlegt oder Ausgleichsvergütungen zuerkannt wurden, führte dies nur dazu, ihre Gestehungskosten auf eine mittlere Höhe zu bringen, ebenso wie in der Gesamtwirkung im Wechsel der Zeiträume mit hohen oder niedrigen Einkaufspreisen die Verkaufspreise für Öl auf einer stabilen mittleren Höhe gehalten wurden. Mit Recht bezeichnet es H als einen Widersinn, die Verluste der Ölmühlen bei teuren Einkäufen durch Zahlung von Vergütungen auf die Allgemeinheit zu übernehmen, die überdurchschnittlichen Gewinne bei billigen Einkäufen aber durch Verzicht auf Abgaben bei den Ölmühlen zu belassen. Das muß auch für die Zeit gelten, in der nach der Währungsreform die früheren Festpreise für Öle und Fette in Höchstpreise umgewandelt worden waren, da nicht damit zu rechnen war, daß die Ölmühlen auf ein vielleicht nur vorübergehendes Sinken ihrer Einstandspreise in ausreichender Weise durch ein Unterschreiten der Höchstpreise reagieren würden, solange die Bewirtschaftung nicht aufgehoben war.

24.

Bestand aber der Zweck und das Wesen des für die Ölmühlen geschaffenen Ausgleichssystems nicht nur darin, die Mühle vor Verlusten abzuschirmen, sondern die Einhaltung gleichbleibender Verkaufspreise auch durch Abschöpfung überdurchschnittlicher Gewinne zu sichern, dann bestehen keine Bedenken, auf die dadurch geschaffenen Rechtsbeziehungen den Grundgedanken des § 139 BGB anzuwenden, d.h. die Rechtsgültigkeit der im Rahmen dieses Systems entstehenden Zuschußverpflichtungen von der Rechtsgültigkeit der aus ihm hervorgehenden Abgabepflichten abhängig zu machen. Würden die letzteren der Rechtsgrundlage entbehren, so würde auch kein Anspruch auf Zuschußleistung bestehen. Vielmehr würde es der einzelnen Mühle überlassen bleiben, die Deckung für die durch überhöhte Gestehungskosten entstandenen Verluste in den nicht abgeschöpften Gewinnen aus günstigeren Einkäufen zu finden. Für die Klägerin hätte dies zur Folge, daß die ihr geleisteten Zuschüsse schon aus diesem Grunde als ohne rechtlichen Grund gewährt zurückverlangt werden könnten, und zwar nicht nur in Höhe des auf Grund des geltenden Verrechnungssystems zuviel geleisteten Betrages, sondern in voller Höhe.

25.

Mit H ist der Senat jedoch der Auffassung, daß die Rechtsgrundlagen des Verrechnungssystems in der Warenverkehrsverordnung und nach deren Außerkrafttreten im Bewirtschaftungsnotgesetz gefunden werden können.

26.

Die Warenverkehrsverordnung beruhte auf dem Gesetz über wirtschaftliche Maßnahmen vom 3. Juli 1934 (RGBl. I S. 565), dessen blankettartige Ermächtigung nach heutigen Rechtsvorstellungen sicherlich zu weit gefaßt sein würde. Doch beeinträchtigt dies anerkanntermaßen nicht die Rechtsgültigkeit der daraufhin in vorkonstitutioneller Zeit erlassenen gesetzesvertretenden Verordnungen. Die Verordnung ist durch das Bewirtschaftungsnotgesetz, das die Bewirtschaftungsmaßnahmen der Nachkriegszeit auf eine neue Grundlage stellte, aufgehoben worden. Bis dahin bildete sie unmittelbar oder mittelbar die Grundlage der gesamten deutschen Warenbewirtschaftung, d.h. aller Maßnahmen, durch die der Gang und Einsatz der Waren - Rohstoffe, Halbfertigwaren und Fertigwaren - überwacht und geregelt wurde (vgl. Gähtgens bei Pfundtner-Neubert, Das neue Deutsche Reichsrecht, III a S. 4). Formell wurden die hier maßgeblichen Anordnungen der Reichsstelle über den Ölmühlenpreisausgleich auf die Warenverkehrsverordnung gestützt. Auch die Reichsstelle gehörte zu einer der nach der Verordnung vom 4. September 1934 (RA Nr. 209 vom 7. September 1934) errichteten 25 Überwachungsstellen im Sinne des § 3 der Warenverkehrsverordnung. Nach ihrem § 20 galt sie entgegen der im Gutachten M vertretenen Ansicht auch für den Geschäftsbereich des Reichsministers für Ernährung und Landwirtschaft. Sie verlieh in ihrem § 1 der Reichsstelle als Überwachungsstelle die Befugnis, sowohl die Veräußerung von Rohstoffen an die Ölmühlen als auch die Veräußerung der in den Ölmühlen durch Verarbeitung gewonnenen Produkte von ihrer Genehmigung abhängig zu machen. Von dieser Befugnis hat die Reichsstelle durch die allgemeine Anordnung auf dem Gebiete der Fettversorgung vom 27. November 1934 (RA Nr. 278 vom 28. November 1934) Gebrauch gemacht. Zwar trifft es zu, daß die den Überwachungsstellen durch § 1 der Warenverkehrsverordnung erteilte Ermächtigung zur Überwachung und Regelung des Warenverkehrs sich auf die Befugnis zu "Preisregelungen" im engeren Sinne nicht erstreckt. Sie diente jedoch einer umfassenden und lückenlosen Wirtschaftslenkung. Deren Ziele wurden mit den Mitteln der Beschlagnahme und der Veräußerungsgenehmigung unter bestimmten Auflagen erreicht. Es ist ein allgemein anerkannter Grundsatz des Verwaltungsrechts, daß Genehmigungen, soweit sie in das freie Ermessen der Verwaltungsbehörde gestellt sind, mit Auflagen verbunden werden dürfen. Der Inhalt dieser Befugnis ist nur durch das Verbot des Ermessensmißbrauchs und der Ermessensüberschreitung begrenzt. Der Senat hat keine Bedenken, mit H aus dieser Auflagenbefugnis auch das Recht der Reichsstelle als Überwachungsstelle abzuleiten, im Wege preisgestaltender Auflagen preisausgleichende Maßnahmen zu treffen. Dem läßt sich nicht entgegenhalten, daß sich eine Auflage nur in dem Bereich bewegen könne, für den die Zuständigkeit der die Auflage erteilenden Behörde überhaupt durch das Gesetz begründet ist. Die Auflagenbefugnis geht weiter als die Zuständigkeit zum selbständigen Erlaß belastender Verwaltungsakte. Auch dort, wo es einer Behörde an der Zuständigkeit zum selbständigen Erlaß eines belastenden Verwaltungsakts fehlt, ist es ihr gestattet, einen in ihren Zuständigkeitskreis fallenden begünstigenden Verwaltungsakt mit einer Auflage zu versehen, die ihren Zuständigkeitsbereich überschreitet, sofern die Auflage in einem vernünftigen Sachzusammenhang zu den von der Behörde verfolgten gesetzlichen Zwecken steht (vgl. hierzu Krüger, Die Auflage als Instrument der Wirtschaftsverwaltung, DVBl. 1955, 380, 450, 518 <456, 518>). Nicht die Überschreitung der Zuständigkeitsgrenze, sondern der Grenze des pflichtmäßigen, am Sinn und Zweck des Gesetzes ausgerichteten behördlichen Ermessens kann gegebenenfalls zur Unzulässigkeit der Auflage führen. Es liegt aber kein Grund vor, in der Benutzung der Auflagenbefugnis zu preisausgleichenden Maßnahmen einen Ermessensmißbrauch zu erblicken. Die Behörde entsprach damit einem dringenden öffentlichen Bedürfnis, da ohne die durch den Preisausgleich geschaffene Nivellierung der Preise und den damit notwendig verbundenen Ausgleich der Über- und Unterschüsse ein ordnungsmäßiger Ablauf der Warenbewegung im Rahmen der Zwangsbewirtschaftung fraglich, wenn nicht gar unmöglich gewesen wäre. Sie griff damit auch nicht in die Befugnisse des Preiskommissars ein, da der Ausgleich mit einer einfachen Preisfestsetzung, wie sie im Rahmen des Zuständigkeitsbereichs des Preiskommissars hätte erlassen werden können, nicht geregelt werden konnte.

27.

Der Einwand, das auf die Auflagenbefugnis der Reichsstelle gestützte System des Preisausgleichs sei mit Beginn des Krieges hinfällig geworden, weil durch die Verordnung über die öffentliche Bewirtschaftung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen vom 27. August 1939 (RGBl. I S. 1521) und die Verordnung über die öffentliche Bewirtschaftung von Milch, Milcherzeugnissen, Ölen und Fetten vom 7. September 1939 (RGBl. I S. 1 719) das bisherige Reichsstellenrecht verdrängt worden sei, ist nicht stichhaltig. In der Erwiderung H's auf die kritische Stellungnahme Dr. M's zu seinem Gutachten ist überzeugend dargelegt worden, daß die der Reichsstelle durch die Warenverkehrsverordnung übertragenen Befugnisse durch die Erweiterung der den Organisationen des Reichsnährstandes zustehenden Rechte auf dem Gebiete der Ernährungswirtschaft unberührt geblieben sind. Insbesondere haben die Reichsstellen ihre Befugnisse auf diesem Gebiet nicht dadurch verloren, daß sie durch die Übernahme der Tätigkeit als Geschäftsabteilungen der Hauptvereinigungen in eine engere Verbindung zu diesen traten (vgl. hierzu Pfundtner-Neubert, Das neue Deutsche Reichsrecht III a S. 21 ). Die Selbständigkeit der Reichsstelle für Milcherzeugnisse nach Kriegsbeginn betont auch Müllenbusch (Vom Recht der ernährungswirtschaftlichen Marktordnung <einschließlich Kriegsernährungswirtschaft> 1939 S. 36/37). Er hält nur eine "rege Zusammenarbeit" mit der jetzt für die Fettwirtschaft zuständigen Hauptvereinigung für erforderlich. Die generelle Beschlagnahme der Öle und Fette zugunsten der Hauptvereinigung hat auch an der aus dem Warenlenkungsrecht der Reichsstelle als Überwachungsstelle hervorgegangenen Befugnis zur Genehmigung der Veräußerung der Erzeugnisse der Ölmühlen an ihre Abnehmer nichts geändert. Es bestanden insoweit zwei Bindungen, die von verschiedenen Stellen zu lösen waren. Die weitergehende Beschlagnahme zugunsten der Hauptvereinigung blieb während der Warenlenkung unberührt. Sie konnte nur von den hierfür zuständigen Landesernährungsämtern durch die Freigabe der Erzeugnisse im Rahmen der allgemeinen Verbrauchsregelung gelöst werden. Unabhängig davon bestand jedoch die Befugnis der Reichsstelle zur Warenlenkung mit den auch ihr zu Gebote stehenden Mitteln der Beschlagnahme und ihrer Lösung durch eine mit Auflagen verbundenen Freigabe.

28.

Die Auflagen der Reichsstelle, mit denen die Veräußerungsgenehmigung verbunden war, wurden von der Reichsstelle nicht für jeden einzelnen Fall erteilt, sondern in allgemeinen Anordnungen zusammengefaßt, deren Rechtsnatur umstritten ist. Es handelt sich dabei insbesondere um die "Einzelanordnungen" 5/41, 8/41, 1/43 und 2/43, in denen unbeschadet ihrer irreführenden Bezeichnung nicht Einzelfälle geregelt, sondern allgemeine Anweisungen an den Kreis der Groß- und Mittelmühlen zur Durchführung des Preisausgleichs gegeben wurden. So bildet z.B. die Anordnung 1/43 vom 4. Januar 1943 die Grundlage für die Einrichtung der Verrechnungskonten und enthält die ersten maßgeblichen Vorschriften über die Standardkalkulation des Abgabepreises. H hält diese Anordnungen, obwohl sie nicht in der für Anordnungen mit Verordnungscharakter erforderlichen Weise veröffentlicht worden sind, für Rechtsverordnungen, da sie für die Dauer ergingen und abstrakte Regelungen enthielten. M ist dieser Auffassung entgegengetreten. Für die Beurteilung der Rechtsgültigkeit dieser Anordnungen und ihrer Fortdauer über den Zusammenbruch von 1945 hinaus ist es jedoch ohne Belang, ob sie als Rechtsverordnungen angesehen werden können. Ihrem Inhalt nach handelt es sich um abstrakte Formulierungen der Auflagen, die im Einzelfall mit der Veräußerungsgenehmigung nach der Warenverkehrsverordnung verbunden waren. Die Veräußerungsgenehmigungen selbst waren Verwaltungsakte. Die Auflagen gehörten zum Inhalt dieser Verwaltungsakte. Dieser Inhalt brauchte jedoch nicht für jede einzelne Veräußerungsgenehmigung besonders formuliert zu werden. Da es sich stets um die gleichen Auflagen handelte, genügte es, sie in der Form einer generellen Verlautbarung auszusprechen, deren Inhalt in jedem Einzelfall für verbindlich erklärt wurde. Die Anordnungen haben daher ihre Rechtsgrundlage in der auf die Warenverkehrsverordnung gestützte Auflagenbefugnis der Reichsstelle und sind als Verwaltungsvorschriften anzusehen, nach denen sich die aus der Warenlenkung ergebenden öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen der Reichsstelle und den Ölmühlen regeln sollten. Sie blieben, soweit sie nicht ergänzt oder abgeändert wurden, solange rechtsbeständig, wie der Reichsstelle oder ihrer Funktionsnachfolgerin das Recht zustand, auf Grund der Warenverkehrsverordnung oder einer an ihre Stelle getretenen Rechtsvorschrift den Verkehr mit Ölen und Ölsaaten zu lenken.

29.

Entgegen der in dem Gutachten M vertretenen Auffassung sind aber die Warenlenkungsbefugnisse, die der Reichsstelle auf Grund der Warenverkehrsverordnung zustanden, mit der Beendigung ihrer Tätigkeit im Jahre 1945 nicht untergegangen. Es ist anerkannten Rechts, daß das vor dem 8. Mai 1945 geltende Recht bis zu seiner förmlichen Außerkraftsetzung fortgalt, soweit es nicht nationalsozialistisches Gedankengut enthielt. Die der Wirtschaftslenkung dienenden Vorschriften können jedoch nicht als Bestimmungen angesehen werden, die ausschließlich nationalsozialistisches Gedankengut enthalten. Wirtschaftslenkende Maßnahmen sind auch mit den Grundsätzen der sozialen Marktwirtschaft im demokratischen Rechtsstaat durchaus vereinbar. Sie verstoßen grundsätzlich nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung des Grundgesetzes (vgl. das Urteil des erkennenden Senats vom 17. Januar 1958 - BVerwG VII C 30.57 -, DÖV 1958 S. 261). Ein Bedürfnis hierzu wär insbesondere in der Zeit nach dem Zusammenbruch gegeben und führte zum Erlaß des Bewirtschaftungsnotgesetzes. Die darin vorgesehenen Mittel sind die gleichen, wie sie in der Warenverkehrsverordnung vorgesehen waren, nämlich Beschlagnahme und Freigabe der bewirtschafteten Waren. Zwar wurde durch § 34 des Bewirtschaftungsnotgesetzes die Warenverkehrsverordnung mit ihren Durchführungsvorschriften aufgehoben. Das Bewirtschaftungsnotgesetz hielt jedoch an der gleichen Bewirtschaftungstechnik fest, die bis dahin auf der Grundlage der Warenverkehrsverordnung entwickelt worden war. Auch nach dem Inkrafttreten des Bewirtschaftungsnotgesetzes war es deshalb zulässig, eine im Rahmen der Zwangsbewirtschaftung erteilte Veräußerungsgenehmigung mit einer Auflage zu versehen, die den Empfänger der Genehmigung zur Innehaltung von Nebenbestimmungen verpflichtete. Die Zweite Verordnung zur Durchführung des Bewirtschaftungsnotgesetzes vom 23. April 1948 (WiGBl. S. 37) unterwarf auch Öle und Ölsaaten der Bewirtschaftung. Sie unterlagen der Beschlagnahme mit der Wirkung, daß über sie nur gemäß Anordnungen und Weisungen der zuständigen Stellen verfügt werden konnte. Wenn das Gesetz auch in erster Linie dazu diente, die bisherigen, sich aus der Zwangsbewirtschaftung ergebenden Befugnisse der Organe des Reichsnährstandes auf die staatlichen Behörden überzuleiten, so bestehen doch keine Bedenken dagegen, auch die Warenlenkungsbefugnisse und die davon abgeleitete Befugnis der Reichsstelle zu Preisausgleichsmaßnahmen gegenüber den Ölmühlen durch das Bewirtschaftungsnotgesetz und die Zweite Durchführungsverordnung hierzu als gedeckt anzusehen. Dafür, daß der Gesetzgeber eine Fortsetzung der früher von der Reichsstelle ausgeübten Tätigkeit nicht gewollt habe, ergeben sich keine zwingenden Anhaltspunkte.

30.

Die Vorrats- und Einfuhrstelle ist - zunächst für die britische Besatzungszone - auf Grund der Bekanntmachung Nr. 116 vom 17. August 1946 (ABl. für Ernährung und Landwirtschaft Nr. 2) errichtet worden. Nach § 3 der Bekanntmachung unterstehen die Vorrats- und Einfuhrstellen dem Zentralamt, das mit Zustimmung der Militärregierung durch besondere Verordnung nähere Bestimmungen über die Aufgaben und die Geschäftsführung der Vorrats- und Einfuhrstellen erlassen kann. Derartige Bestimmungen sind für die Vorrats- und Einfuhrstelle für Fette und Eier nicht erlassen worden. Diese übernahm jedoch von Beginn ihrer Tätigkeit an die Aufgaben der früheren Reichsstelle für Milcherzeugnisse, Öle und Fette und führte sie mit den gleichen Mitteln durch. Wenn das Zentralamt mit Zustimmung der Besatzungsbehörde die Errichtung mehrerer Einfuhr- und Vorratsstellen anordnete, die dem Vorbild der faktisch durch den Zusammenbruch zum Erliegen gekommenen früheren Reichsstellen entsprachen, so muß auch davon ausgegangen werden, daß diese Stellen im wesentlichen deren Tätigkeit fortsetzen sollten. Die Ermächtigung des § 3 der Bekanntmachung Nr. 116, nähere Bestimmungen über den Aufgabenkreis zu erlassen, kann sich daher nur auf etwa erforderliche Ergänzungen beziehen, die infolge der veränderten Verhältnisse notwendig werden sollten. Wenn § 5 Abs. 1 der Bekanntmachung bestimmt, daß die Vorrats- und Einfuhrstellen nicht "Rechtsnachfolger" der früheren Reichsstellen sind, so hat das, wie sich aus § 5 Abs. 2 ergibt, nur vermögensrechtliche Bedeutung; denn § 5 Abs. 2 ermächtigt die Vorrats- und Einfuhrstellen zur Feststellung des Vermögens der früheren Reichsstellen und zum Einzug ihrer Außenstände, behält aber die Verwendung des Vermögens und seine treuhänderische Übertragung auf die neu gebildeten Vorrats- und Einfuhrstellen einer weiteren Entscheidung vor. Es sind auch keine Vorschriften ersichtlich, die einer Übernahme des Aufgabenkreises der Reichsstellen durch die Vorrats- und Einfuhrstellen entgegenstehen. Daß § 11 der Food an Agriculture Instruction Nr. 109 den neu zu errichtenden Hauptstellen die Aufgaben der früheren Hauptvereinigungen ausdrücklich überträgt, schließt den Übergang der Aufgaben der früheren Reichsstellen auf die Vorrats- und Einfuhrstellen nicht aus. Auch die Tatsache, daß der Vorrats- und Einfuhrstelle in späteren Gesetzen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes oder des Bundes keine gesetzlichen Aufgaben übertragen wurden, spricht nicht dagegen, daß sie bis zu ihrer Aufhebung weiterhin als Nachfolgestelle der früheren Reichsstelle tätig blieb. Ob es angebracht ist, diese Nachfolge als "Funktionsnachfolge" zu bezeichnen, mag im Hinblick auf die besondere Bedeutung, die dieser Begriff in der Rechtsprechung zur Frage der Haftung der Länder für beamtenrechtliche Ansprüche als Nachfolger früherer Funktionsträger erfahren hat, dahingestellt bleiben (vgl. hierzu die in Anlehnung an Reinhardt, NJW 1952, 441, und Schröer, DRZ 1948, 228, entwickelte Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, BGHZ 13, 265 <303>, und des Bundesverwaltungsgerichts, Urteil vom 28. Oktober 1955 - BVerwG II C 22.53 - NJW 1956, 562). Ihre Tätigkeit hat die Vorrats- und Einfuhrstelle zuerst im Rahmen der Weisungen des Zentralamts für Ernährung der britischen Besatzungszone, dann des Direktors für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Vereinigten Wirtschaftsgebietes und schließlich des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ausgeübt, dessen Aufsicht sie gemäß Art. 130 Abs. 3 GG unterstellt wurde. Dementsprechend hat sich auch ihr Zuständigkeitskreis erweitert, bis schließlich im Rahmen des Getreidegesetzes und des Milch- und Fettgesetzes ihre Rechtsnachfolge und der Übergang ihres Vermögens auf die neu errichtete Einfuhr- und Vorratsstelle für Fette geregelt wurde. Es liegt daher auch kein Grund zu der Annahme vor, die Vorrats- und Einfuhrstelle habe die früher von der Reichsstelle ausgeübte Tätigkeit auf dem Gebiete der Warenlenkung und des Preisausgleichs für Öle und Ölsaaten ohne Wissen der jeweils zuständigen Aufsichtsbehörden "an sich gerissen". Ein Beispiel dafür, daß sie diese Tätigkeit vielmehr im Auftrage und nach den Weisungen dieser Behörde ausübte, bildet der Erlaß des Direktors der Verwaltung für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 13. November 1948 (Nr. III A 7-3780-90-8), mit dem dieser ihr die Anweisung erteilte, abweichend von der früheren Einzelanordnung 2/43 den Schlaglohn von einer 800 t übersteigenden Produktionsleistung ab mit 80 DM je t zu berechnen. Der Erlaß bestätigt, daß die Vorrats- und Einfuhrstelle bei der Durchführung ihrer Aufgaben als ein dem Direktor der Verwaltung für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten unmittelbar unterstelltes Organ der Ernährungsverwaltung tätig wurde. Es können deshalb auch keine Bedenken gegen die Fortsetzung der Warenlenkungsaufgaben der früheren Reichsstelle durch die Vorrats- und Einfuhrstelle daraus hergeleitet werden, daß die Lösung der durch das Bewirtschaftungsnotgesetz und die Zweite Durchführungsverordnung hierzu angeordneten Beschlagnahme nur den obersten Landesbehörden und dem Direktor der Verwaltung für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten übertragen worden ist. Es begegnet nach Ansicht des Senats unter Berücksichtigung der damaligen Verhältnisse keinen Bedenken, daß der Direktor, der für die Bewirtschaftung der Öle und Ölsaaten zuständig war (vgl. hierzu das Urteil des erkennenden Senats vom 20. Dezember 1957 - BVerwG VII C 17.57 -), sich dabei der Vorrats- und Einfuhrstelle als eines ihm unterstellten Organs bediente, zumal es sich bei den Veräußerungsgenehmigungen der Vorrats- und Einfuhrstelle nicht um die Freigabe von der allgemeinen Beschlagnahme, sondern um eine Freigabe im Rahmen der Warenlenkung handelte, die - wie bereits oben dargelegt - die allgemeine Beschlagnahme zunächst unberührt ließ. Konnte die Vorrats- und Einfuhrstelle somit als Nachfolgestelle der früheren Reichsstelle und - im Vereinigten Wirtschaftsgebiet - zugleich als Organ des Direktors der Verwaltung für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die Befugnis zur Warenlenkung ausüben, so blieb ihr zugleich die damit verbundene Auflagenbefugnis erhalten und sie war berechtigt, dabei die von ihrer Vorgängerin festgelegten allgemeinen Grundsätze anzuwenden. Das gilt insbesondere für die Einrichtung der Verrechnungskonten und der hierauf bezüglichen Anordnungen. Es folgt daraus weiter, daß auch Neufestsetzungen des bei der Berechnung der Ausgleichsbeträge als ein Kostenelement zu berücksichtigenden Schlaglohnes zulässig waren, wenn sie sich im Rahmen des dem Direktor der Verwaltung für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten und der von ihm beauftragten Vorrats- und Einfuhrstelle zustehenden Ermessensspielraumes hielten. An diesen Befugnissen hat sich auch durch das Inkrafttreten des Grundgesetzes nichts geändert; denn es ist anerkannten Rechts, daß wirtschaftslenkende Eingriffe, auch wenn sie durch die Gewährung von Ausgleichsleistungen oder durch die Erhebung von Ausgleichsabgaben die Wettbewerbslage verändern, im Rahmen eines verfassungsmäßigen Zweckes zulässig sind, sofern sie zumutbar sind und die Eigenständigkeit der Person der Betroffenen wahren (BVerfGE 4, 7; BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1958 - BVerwG VII C 30.57 -). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

31.

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