Anmerkung zur Prüfung des Regelungsinhalt eines Verwaltungsaktes

Hinweis zur Prüfung des Regelungsinhalts eines Verwaltungsaktes

(Stand der Bearbeitung: 10. Dezember 2022)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatix Legal Intelligence UG (haftungsbeschränkt), Gersheim

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Nicht immer ist eindeutig, welcher Regelungsgehalt einem bereits erlassenen Verwaltungsakt zukommt, was also genau von ihm geregelt wird (zur Prüfung der Frage, wann eine bestimmte bereits erlassene Maßnahme einen Verwaltungsakt darstellen kann, siehe diesen Hinweis). Typischerweise stellt sich diese Frage

bei begünstigenden Verwaltungsakten in Zusammenhang mit der Frage, welche Rechte der Begünstigte aus diesem Verwaltungsakt genau herleiten kann und ob dieser mit (ggf. welchen) Nebenbestimmungen i.S.d. § 36 Abs. 2 VwVfG (bzw. der entsprechenden Bestimmung des konkret anzuwendenden Verwaltungsverfahrensgesetzes) erlassen wurde (siehe hierzu z. B. den Ihr-Kinderlein-kaufet-Fall, den Sanitäter-Fall, den Wasser-Fall und den Unschuldslamm-Fall).

bei belastenden Verwaltungsakten in Zusammenhang mit der Frage, welche Belastung dem Betroffenen eigentlich auferlegt wird, welche Verpflichtungen sich für den Betroffenen also aus dem Verwaltungsakt ergeben und an welchen Vorschriften diese Verpflichtungen bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit der Maßnahme zu messen sind. Im Rahmen der Prüfung einer Anfechtungsklage erfolgt die Auslegung des angefochtenen Verwaltungsakts deshalb am Anfang der Begründetheitsprüfung noch vor Prüfung der Ermächtigungsgrundlage und der formellen Rechtmäßigkeit des Bescheides (vgl. hierzu den Dissonanzen-Fall und den Rathausbrand-Fall).

Im Grundsatz bestimmt sich der Inhalt eines Verwaltungsaktes nach den insoweit entsprechend anzuwendenden §§ 133, 157 BGB. Maßgebend für den Inhalt der Erklärung ist somit nicht der innere Wille des Bearbeiters, sondern der erklärte Wille, wie ihn der Adressat von seinem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen durfte.

Anmerkung: Siehe hierzu und zum Folgenden U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 76 ff.

Im Einzelnen bedeutet dies:

Auszugehen ist zunächst vom Wortlaut des verfügenden Teils des Verwaltungsaktes unter Zuhilfenahme seiner Begründung. Wurde der Verwaltungsakt beantragt und dem Antrag stattgegeben, kann auch der Antrag und die ihm beigefügten Unterlagen für die Bestimmung des Regelungsinhalts des beantragten Verwaltungsakts herangezogen werden (siehe hierzu den Unschuldslamm-Fall).

Ergänzend hinzugezogen werden können auch die (für den Betroffenen erkennbaren) Umstände vor und beim Erlass der Maßnahme. Zu diesen Umständen kann zählen, welche Aufgaben eine Behörde mit einer bestimmten Maßnahme (für den Betroffenen erkennbar) verfolgt, in welchem Umfang die Behörde befugt war, einen bestimmten Sachverhalt zu überprüfen und eine Entscheidung zu treffen. Insbesondere kann vielfach aus dem Umstand, dass in einem Verwaltungsakt eine bestimmte Regelung enthalten ist, auch geschlossen werden, dass diese Regelung implizit einen früher erlassenen Verwaltungsakt aufhebt, der der nunmehr getroffenen Regelung entgegensteht (sog. konkludente Aufhebung, siehe hierzu den Dissonanzen-Fall, den Rathausbrand-Fall und den Sanitäter-Fall).

Bei Zweifeln über den Regelungsinhalt eines Verwaltungsakts kann jedoch nicht ohne weiteres - wie dies vielfach angenommen wird - auf die Vermutung gesetzeskonformen Verhaltens zurückgegriffen werden (sog. gesetzeskonforme Auslegung). Dies ist allenfalls möglich, wenn die Rechtslage allen Beteiligten bekannt ist bzw. hierüber (nach der insoweit notwendigen Parallelwertung in der Laiensphäre) vernünftigerweise kein Zweifel besteht. Nur dann erscheint aus der Sicht des Adressaten und sonstiger Betroffener die Annahme als gerechtfertigt erscheint, dass die Behörde nicht mehr (und nicht weniger) regeln wollte, als ihr das Gesetz gestattet. Ansonsten belastet eine gesetzeskonforme Auslegung den Adressaten mit der Unsicherheit, dass zwischen ihm und der Behörden Meinungsverschiedenheiten über die Gesetzeskonformität bestehen.

Anmerkung: So bereits (!) RGZ 9, 202, 206.

Verbleiben nach diesen Auslegungsschritten Unklarheiten, gehen diese vielmehr grundsätzlich zu Lasten der Behörde. Dies gilt jedoch nicht bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung, da diesselbe Auslegungsvariante im Hinblick auf die jeweils geschützten Rechtspositionen für einen der Betroffenen günstig, für einen anderen Betroffenen oder den Adressaten ungünstig sein kann und sich auch nicht immer ersehen lässt, welche der verschiedenen Auslegungsvarianten für die Behörde belastend wäre. In solchen Fällen gibt es keine "Im-Zweifel-Auslegung".

Lässt sich der Regelungsinhalt eines Verwaltungsaktes nach diesen Auslegungsschritten nicht verlässlich bestimmen, ist der Verwaltungsakt zu unbestimmt und somit wegen Verstoßes gegen § 37 Abs. 1 VwVfG (bzw. der entsprechenden Bestimmung des konkret anzuwendenden Verwaltungsverfahrensgesetzes) rechtswidrig. Nichtigkeit nach § 44 Abs. 1 VwVfG (bzw. der entsprechenden Bestimmung des konkret anzuwendenden Verwaltungsverfahrensgesetzes) liegt demgegenüber nur vor, wenn der Verwaltungsakt in sich widersprüchlich oder völlig unverständlich ist.

Anmerkung: Siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 44 Rn. 114; U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 37 Rn. 7.

Ergebnis einer Prüfung des Regelungsinhalts eines Verwaltungsakts kann auch sein,

dass ein Bescheid mehrere Regelungen enthält und damit mehrere Verwaltungsakte in einem Schreiben zusammenfasst (vgl. hierzu den Rathausbrand-Fall und den Scheunenabbruch-Fall);

dass ein Schreiben sowohl einen Verwaltungsakt im materiellen Sinne wie eine sonstige behördliche Maßnahme enthält, z. B. ein Verwaltungsinternum.

Richtet sich eine Klage gegen eine solche Doppelmaßnahme, liegt in beiden Fällen streng genommen eine (im Regelfall unproblematisch zulässige objektive) Klagehäufung vor. Im ersten Fall bedarf dies allerdings - anders als im zweiten Fall - regelmäßig keiner Erwähnung.

Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 45 und diesen Hinweis zur Klagehäufung.