Hinweis zur Prüfung der Rechtsnatur einer behördlichen Maßnahme

(Stand der Bearbeitung: 23. Dezember 2013)

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Nicht immer ist eindeutig, welche Rechtsnatur eine behördliche Maßnahme hat (zur Bestimmung des Regelungsinhalts einer Maßnahme siehe diesen Hinweis). Besondere Probleme ergeben sich hier insbesondere bei der Frage, ob eine Maßnahme als Verwaltungsakt anzusehen ist.

Diese Frage stellt sich typischerweise bei einem Fall mit prozessualem Teil bereits im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung bei der Frage nach der statthaften Klageart für eine gegen diese Maßnahme gerichtete Klage. Eine solche Prüfung ist aber auch dann notwendig, wenn es darum geht zu klären, ob eine bestimmte Erklärung ein subjektiv-öffentliches Recht auf eine bestimmten Leistung (vgl. hierzu den Märchenstunde-Fall, den Sammlerstücke-Fall  und den Wasser-Fall) bzw. einen Rechtsgrund zum Behaltendürfen einer bereits gewährten Leistung (vgl. hierzu z. B. Ihr-Kinderlein-kaufet-Fall und den Schlachthof-Fall) begründet, und ist dann an der Stelle zu prüfen, an der es hierauf ankommt, also ggf. auch bei der Prüfung der Begründetheit einer Klage.

Für die Vorgehensweise bei der Prüfung ist von Bedeutung, ob die Maßnahme erst noch erlassen werden soll oder muss oder ob die Maßnahme bereits tatsächlich erlassen worden ist

I. Die Maßnahme soll erst noch erlassen werden

Soweit eine Maßnahme erst noch erlassen werden soll oder muss und sich in diesen Zusammenhang die Frage stellt, ob diese Maßnahme ein Verwaltungsakt sein wird (z. B. wenn es um die Statthaftigkeit einer Verpflichtungsklage geht), ist diese Frage eine reine Rechtsfrage. Konkret geht es darum, ob die Maßnahme, die erlassen werden soll, die Tatbestandsvoraussetzungen der Legaldefinition des Verwaltungsaktbegriffs des § 35 VwVfG (bzw. der entsprechenden Bestimmung des sonst anzuwendenden Verwaltungsverfahrensgesetzes) erfüllen kann.

II. Die Maßnahme ist bereits tatsächlich erlassen worden

Schwieriger kann sich die Prüfung der Rechtsnatur einer behördlichen Maßnahme darstellen, wenn sie bereits tatsächlich erlassen worden ist. Hier ist zu unterscheiden zwischen der Rechtsfrage, ob die Behörde eine Maßnahme erlassen konnte, die die Legaldefinition des Verwaltungsaktbegriffs des § 35 VwVfG (bzw. der entsprechenden Bestimmung des sonst anzuwendenden Verwaltungsverfahrensgesetzes) erfüllt, und der eher tatsächlichen Frage, ob die Behörde eine solche Maßnahme auch wirklich erlassen hat. Diese zwei Ebenen sind zumindest gedanklich streng auseinander zu halten, auch wenn diese gedankliche Trennung in der schriftlichen Ausarbeitung einer Falllösung nicht immer zum Ausdruck kommen muss.

Auf der ersten, eher rechtlichen Ebene ist zu prüfen, ob die Tatbestandsvoraussetzungen der Legaldefinition des § 35 VwVfG (bzw. des im konkreten Fall sonst anzuwendenden Verwaltungsverfahrensgesetzes) vorlägen, wenn die Behörde einen Verwaltungsakt hätte erlassen wollen. Es ist also zu untersuchen, ob der fragliche Sachverhalt, der möglicherweise durch Verwaltungsakt geregelt werden sollte, überhaupt durch eine Maßnahme, die die Tatbestandsvoraussetzungen des § 35 VwVfG oder der entsprechenden Bestimmungen erfüllt, geregelt werden kann. Vom Ergebnis dieser Prüfung hängt ab, welche Bedeutung der eher tatsächlichen Frage zukommt, ob die Behörde einen Verwaltungsakt erlassen wollte.

1. Die Prüfung ergibt, dass die Maßnahme die materiellen Kriterien der Legaldefinition des § 35 VwVfG  erfüllen kann

Ergibt die Prüfung, dass die Maßnahme die materiellen Kriterien der Legaldefinition des § 35 VwVfG (bzw. des konkret anzuwendenden Verwaltungsverfahrensgesetzes) erfüllen kann, ist nur geklärt, dass die Maßnahme ein Verwaltungsakt in diesem Sinne sein könnte, jedoch noch nicht, dass die Maßnahme auch tatsächlich ein Verwaltungsakt ist. Ob tatsächlich ein Verwaltungsakt vorliegt, kann nur im Wege der Auslegung ermittelt werden, wobei insoweit die Grundsätze der §§ 133, 157 BGB entsprechend heranzuziehen sind. Maßgeblich ist deshalb der erklärte Wille, wie ihn der Adressat oder der durch die Erklärung Begünstigte oder Betroffene einschließlich eines Drittbetroffenen von seinem Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen musste (U. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 71).

Im Einzelnen ist zu beachten:

Ob und inwieweit die Nichtbeifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung dem Vorliegen eines (belastenden) Verwaltungsakts entgegen steht, wird davon abhängen, ob und inwieweit (entsprechend § 37 Abs. 6 VwVfG) eine behördliche Pflicht zur Rechtsbehelfsbelehrung besteht: Besteht eine solche Pflicht, kann aus dem maßgeblichen Empfängerhorizont kaum noch angenommen werden, die Behörde wolle sich über diese klare Pflicht des § 37 Abs. 6 VwVfG hinwegsetzen: Im Anwendungsbereich derartiger Rechtsbehelfsbelehrungspflichten deutet vielmehr das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung darauf hin, dass die Behörde keine endgültige Regelung und damit einen Verwaltungsakt erlassen wollte (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 37 Rn. 161). Anders wird dies gesehen, soweit keine Rechtsbehelfsbelehrungspflicht, sondern nur eine sich aus § 58 VwGO ergebende Rechtsbehelfsobliegenheit besteht. In derartigen Fällen wird aus dem Nichtvorliegen einer Rechtsbehelfsbelehrung nicht (zwingend) auf das Nichtvorliegen eines Verwaltungsakts geschlossen (BVerwG, 10 A 1.94 v. 19.12.1995, Abs. 14 = BVerwGE 100, 206, 207). Siehe hierzu den Soccer-Arena-Fall

2. Die Prüfung ergibt, dass die Maßnahme die materiellen Kriterien der Legaldefinition des § 35 VwVfG nicht erfüllen kann

Wenn die Prüfung ergibt, dass die Maßnahme die materiellen Kriterien der Legaldefinition des § 35 VwVfG (bzw. des konkret anzuwendenden Verwaltungsverfahrensgesetzes) nicht erfüllen kann, richtet sich die weitere Vorgehensweise danach, in welchem Zusammenhang sich die Frage der Rechtsnatur der Maßnahme stellt:

Saarheimer Fälle, in denen das Auseinanderfallen von prozessualen und materiellen Verwaltungsaktbegriff relevant wird, sind (jeweils in Zusammenhang mit Allgemeinverfügungen) der Ausgehöhlt-Fall, der Keinen-Platz-den-Drogen-Fall, der Ruprechts-Razzia-Fall und der Sammlerstücke-Fall.


© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)