Bedeutung und Prüfung der sog. "Verwaltungsaktbefugnis"

(Stand der Bearbeitung: 9. April 2016)

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Insbesondere, wenn es um die Festsetzung von Geldzahlungspflichten im Verhältnis zum Bürger und um die Zulässigkeit feststellender Verwaltungsakte geht, taucht in Rechtsprechung und Literatur vielfach die Figur der sog. "Verwaltungsaktbefugnis" auf.

Gefragt wird in diesem Zusammenhang, ob der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes erfordert, dass die Verwaltung, wenn sie einen belastenden Verwaltungsakt gegenüber dem Bürger erlässt, nicht nur über eine Ermächtigungsgrundlage für die materielle Belastung verfügt, sondern darüber hinaus auch gerade dafür, dass die Belastung durch Verwaltungsakt festgesetzt wird.

I. Abgrenzung des Problems der sog. "Verwaltungsaktbefugnis" von anderen Fragestellungen

Bei der Frage nach der "Verwaltungsaktbefugnis" geht es darum, ob nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes bereits der Einsatz der Handlungsform des Verwaltungsakts als solcher einer eigenen Rechtsgrundlage bedarf, wenn eine für den Adressaten oder sonstigen Betroffenen ungünstige Entscheidung getroffen werden soll. Es geht damit nicht,

II. Grundrechtsdogmatische Verankerung des Erfordernisses der sog. "Verwaltungsaktbefugnis" und ihr Zusammenspiel mit dem Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrecht

Ausgangspunkt für die Rechtsfigur der "Verwaltungsaktbefugnis" ist die Überlegung, dass die (potentielle) Bestandskraft und ggf. die Vollstreckbarkeit eines Verwaltungsakts nach Maßgabe der Verwaltungsvollstreckungsgesetze dem Betroffenen die sog. Anfechtungslast auferlegt: Er muss sich innerhalb der Frist der § 70, § 74 VwGO gegen den Verwaltungsakt wehren, um etwaige entgegenstehende Rechte durchzusetzen. Der Einsatz der Handlungsform des Verwaltungsakts drängt damit den Betroffenen in die Klägerrolle. Hierin ist durchaus ein gesonderter Grundrechtseingriff zu sehen, der über die Auferlegung der materiellen Belastung "als solche" hinausgeht. Damit ist tatsächlich aus der Sicht der Grundrechtsdogmatik anzunehmen, dass nach dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes für diesen Grundrechtseingriff eine von der Ermächtigung zur Auferlegung der materiellen Belastung als solche zu unterscheidende Ermächtigungsgrundlage notwendig ist. Diese gesonderte, zum Einsatz der Handlungsform des Verwaltungsaktes berechtigende Ermächtigungsgrundlage wird als "Verwaltungsaktbefugnis" bezeichnet (Schoch, Jura 2010, 670, 672 ff.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 25 m. w. N.).

Stellt man diese grundrechtlichen Erwägungen in Zusammenhang mit dem einfachrechtlich geregelten Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrecht, ergeben sich hieraus allerdings ganz spezifische Konsequenzen, die - vor allem gerade aus der Sicht des Betroffenen - die Frage nach dem "praktischen Nutzen" der Rechtsfigur der "Verwaltungsaktbefugnis" aufwirft (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 27 ff.). Die Rechtsfolgen des Erlasses eines Verwaltungsakts ohne "Verwaltungsaktbefugnis" sind nämlich fast schon paradox:

Für den Betroffenen bedeutet dies, dass er insbesondere seiner verwaltungsverfahrensrechtlichen Rechte verlustig geht, wenn der Behörde im Hinblick auf das Fehlen ihrer "Verwaltungsaktbefugnis" verwehrt wird, einen Verwaltungsakt zu erlassen. Dieser Rechtsverlust ließe sich allenfalls dann auffangen, wenn im Wege der Rechtsfortbildung die Verwaltung verpflichtet wird, auch vor Erhebung einer gerichtlichen Klage ein Verwaltungsverfahren entsprechend den in §§ 9 ff. VwVfG enthaltenen Grundsätzen durchzuführen. Jedoch wird eine solche Rechtsfortbildung bisher weder in der Literatur noch in der Rechtsprechung angedacht.

Das Erfordernis einer "Verwaltungsaktbefugnis" stellt damit für den Betroffenen und die Behörde ein zweischneidiges Schwert dar. Insbesondere kann sich das Erfordernis einer zusätzlichen Ermächtigungsgrundlage für den Einsatz der Handlungsform des Verwaltungsakts für den Bürger als nachteilig erweisen, nämlich dann, wenn sich die Behörde unter Hinweis auf eine (angeblich) fehlende "Verwaltungsaktbefugnis" der Durchführung eines Verwaltungsverfahrens entzieht und die Belastung sofort im Wege der Erhebung der gerichtlichen Leistungsklage oder ihrer tatsächlichen Ausführung (ohne Beachtung des "gestuften" Verwaltungsvollstreckungsverfahrens der Verwaltungsvollstreckungsgesetze) durchzusetzen sucht (so deutlich jetzt auch BVerwG 3 C 19/10 v. 3. 3. 2011, Abs. 16 = BVerwGE 139, 125 Abs. 16).

III. Rückschlüsse von der "Zweischneidigkeit" des Erfordernisses der "Verwaltungsaktbefugnis" auf die "Deutlichkeit" der gesetzlichen Ermächtigung zur Verwendung der Handlungsform des Verwaltungsakts

Obwohl es sich bei dem Erfordernis einer eigenständigen "Verwaltungsaktbefugnis" für die Verwendung der Handlungsform des Verwaltungsakts als solcher damit für den Betroffenen kaum um ein wirkliches rechtsstaatliches "Plus" handelt, ändert dies nichts daran, dass die in der Auferlegung der Anfechtungslast liegende Belastung einen Grundrechtseingriff darstellt, der deshalb einer Ermächtigungsgrundlage bedarf. Jedoch rechtfertigt die eher formale Natur einer Belastung, geringe Anforderungen an die "Deutlichkeit" der Ermächtigungsgrundlage zu stellen. Dies gilt jedenfalls soweit es um die Durchsetzung öffentlich-rechtlicher, Privatpersonen obliegender Pflichten (insbesondere Geldzahlungspflichten) durch die hierfür ausdrücklich für zuständig erklärte Behörde geht. Die Rechtsprechung neigt dementsprechend grundsätzlich dazu, die "Verwaltungsaktbefugnis" in sehr (bis extrem) weiter Auslegung der Rechtsnormen zu gewinnen, die eine bestimmte Behörde zur Durchsetzung bestimmter Belastungen ermächtigen (siehe hierzu z. B. BVerwG, 6 C 39/10 v. 7.12.2011, Abs. 14 ff. = BVerwGE 141, 243 Abs 14 ff.; weitere Beispiele bei U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 28 m.w.N.). Praktisch bedeutet dies.

In der Literatur (insbesondere zum Beamtenrecht) werden jedoch vielfach wesentlich strengere Anforderungen an die "Deutlichkeit" der Ermächtigungsgrundlage gestellt, wobei oft nur einseitig die belastende Wirkung der Anfechtungslast in den Vordergrund gestellt und entsprechend "dramatisiert" wird, während die begünstigenden Funktionen des Verwaltungsakts vielfach "unter den Tisch fallen" (vergleichsweise "streng" etwa Schoch, Jura 2010, 670, 673 ff.; Thieltges, ZBR 2015, 336 ff.). Herrschend ist jedoch wohl auch in der Literatur nach wie vor die eher (pragmatische) Auffassung, die im Grundsatz davon ausgeht, dass in den gesetzlichen Vorschriften, die eine bestimmten Behörde die Zuständigkeit zur Durchsetzung bestimmter Verpflichtungen gegenüber dem Bürger zuweisen, zugleich implizit die Ermächtigung zu entnehmen ist, dass diese Verpflichtung auch durch Verwaltungsakt durchgesetzt werden kann (Maurer/Waldhoff, § 10 Rn. 30; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 28).

IV. Aufbaufragen

In Klausuren und Hausarbeiten sollte die "Punktrelevanz" des Problems der "Verwaltungsaktbefugnis" nicht überbewertet werden. Allzu ausführlich sollten die Ausführungen hierzu nicht sein (längere Ausführungen hierzu werden insbesondere von Praktikern gerne als "weltfremd" angesehen). Niemals sollte man sich Ausführungen zur materiellen Leistungspflicht dadurch abschneiden, dass vorab die "Verwaltungsaktbefugnis" verneint wird. Zumindest hilfsweise ist dann noch auf die materielle Leistungspflicht einzugehen.

Nähere Ausführungen zur "Verwaltungsaktbefugnis" werden von den Aufgabenstellern von Klausuren und Hausarbeiten nach unserer Erfahrung durchgehend ohnehin nur in Zusammenhang mit der Festsetzung von Geldleistungspflichten und dann vor allem im Beamtenrecht und bei Rückforderung von Geldleistungen aufgrund des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs gewünscht. Im Übrigen sollte auf diese Frage nur eingegangen werden, wenn nach der Schilderung des Sachverhalts eine Erörterung der "Verwaltungsaktbefugnis ersichtlich verlangt wird, z. B. wenn der Betroffene die fehlende Ermächtigungsgrundlage für den Einsatz der Handlungsform des Verwaltungsakts ausdrücklich rügt. In jedem Fall sollte man möglichst "klausurtaktisch" vorgehen und im Zweifel die "Verwaltungsaktbefugnis" bejahen, wie dies der Rechtsprechung (und zumeist auch den Interessen des Betroffenen) entspricht.

Es gibt zudem für die Prüfung der "Verwaltungsaktbefugnis keinen bestimmten "Platz" im Aufbau der Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes, da dieser Prüfungspunkt auf der Schnittstelle zwischen Verwaltungsverfahrensrecht und materiellem Recht angesiedelt ist (anders wohl Schoch, Jura 2010, 670, 677).

In unproblematischen Fällen, also dann wenn sich die "Verwaltungsaktbefugnis" unmittelbar aus dem Gesetz ergibt, bietet sich jedoch eine "Prüfung" unmittelbar in Zusammenhang mit der Frage nach der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage an (siehe hierzu z. B. den Sammy-Fall). Das klingt dann etwa so:

"Grundlage für den Kostenbescheid kann nur § x sein. Dass die Kosten von der zuständigen Behörde durch Verwaltungsakt festgesetzt werden können, ergibt sich in diesem Fall aus § y" .

Nähere Ausführungen dazu, ob überhaupt eine "Verwaltungsaktbefugnis" zu verlangen ist, verbieten sich in solchen Fällen, da es bei bestehender Ermächtigungsgrundlage auf ihre Notwendigkeit nicht ankommt.

In problematischen Fällen, also dann, wenn es für das Vorliegen einer "Verwaltungsaktbefugnis" einer etwas ausführlicherer Begründung bedarf, ist es dagegen zumeist zweckmäßig, ihr Vorliegen erst dann zu problematisieren, nachdem gefragt worden ist, ob der Betroffene nach materiellem Recht zur Leistung verpflichtet ist. Soweit mehrere Grundlagen für die Leistungsverpflichtung in Betracht kommen, jedoch nur bei Annahme einer dieser Grundlagen die Verpflichtung durch Verwaltungsakt festgesetzt werden darf, kann die Prüfung der "Verwaltungsaktbefugnis" ohnehin nur dann erfolgen, wenn feststeht, aus welcher Vorschrift sich die Leistungsverpflichtung ergibt. Gleiches gilt, wenn zu Beginn des Gutachtens noch nicht gesagt werden kann, aufgrund welcher Bestimmungen sich eine Leistungsverpflichtung ergeben könnte: Die "Verwaltungsaktbefugnis" lässt sich hier nicht abstrakt vorab klären, sondern nur in Bezug auf die konkrete Leistungsverpflichtung.


© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)