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Stand der Bearbeitung: 1. November 2024
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatix Legal Intelligence UG (haftungsbeschränkt), Gersheim
Siehe
Die Klage Annerose Eisenbeißers vor dem Verwaltungsgericht hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.
Die Klage ist zulässig, wenn die Sachurteilsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO erfüllt sind.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)
Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegt. Eine Streitigkeit ist öffentlich-rechtlich, wenn die für die Streitentscheidung maßgebliche Norm dem öffentlichen Recht angehört. Öffentlich-rechtlicher Natur sind diejenigen Rechtsnormen, die einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen.
Anmerkung: Siehe hierzu nur BVerwG, 10 B 1/20 v. 26.5.2020, Abs. 6 = NVwZ 2020, 1363 Abs. 6.
Bei dem Kostenbescheid handelt es sich um eine Maßnahme im Rahmen eines Verwaltungsvollstreckungsverfahrens. Streitentscheidend sind somit Normen des Verwaltungsvollstreckungsrechts. Dies gehört zum öffentlichen Recht, da es nur Träger der öffentlichen Gewalt berechtigt und verpflichtet (vgl. § 1 SVwVG). Die Streitigkeit ist auch nichtverfassungsrechtlicher Art. Sonderzuweisungen sind nicht ersichtlich. Der Verwaltungsrechtsweg ist somit eröffnet.
II. Statthafte Klageart
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG (K), 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37.
Annerose Eisenbeißer hat Klage "gegen das Schreiben vom 16. Oktober" erhoben, weil sie die dort verlangten 12.047,40 Euro nicht zahlen will. Dieses Begehren könnte mit der Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO erfüllt werden, womit die Aufhebung eines Verwaltungsakts erreicht werden kann, so dass die Zahlungsverpflichtung entfiele. Bei dem Kostenbescheid handelt es sich auch um einen Verwaltungsakt i.S.d. Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist.
Anmerkung: Zum Verwaltungsaktbegriff der VwGO siehe U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15.
Damit ist die Anfechtungsklage die richtige Klageart.
III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)
Die Anfechtungsklage ist nach § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn Annerose Eisenbeißer geltend machen kann, durch den Kostenbescheid möglicherweise in ihren Rechten verletzt zu sein. Annerose Eisenbeißer wendet sich gegen einen sie belastenden Verwaltungsakt. Eine belastende Maßnahme greift stets in Grundrechte des Adressaten, zumindest in Art. 2 Abs. 1 GG ein.
Anmerkung: Siehe zu dieser Adressatentheorie diesen Hinweis.
Rechte der Annerose Eisenbeißer sind somit verletzt, wenn der Bescheid rechtswidrig ist. Dies ist nicht von vornherein ausgeschlossen. Annerose Eisenbeißer ist somit klagebefugt.
Die Klage ist nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO gegen den Landrat als die Behörde zu richten, die den Verwaltungsakt erlassen hat. Er ist insofern für den Saarpfalz-Kreis passiv prozessführungsbefugt (§ 58 Abs. 1 Satz 2 , § 59 Abs. 1 LBO i.V.m. § 178 Abs. 2 Satz 1 KSVG).
Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.
Die Klägerin ist als natürliche Person nach § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Die Beteiligtenfähigkeit des Landrats als Behörde ergibt sich aus § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO.
Anmerkung: Siehe zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO diesen Hinweis.
VI. Ergebnis zu A
Da auch das Vorverfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO form- und fristgerecht durchgeführt und die Klagefrist nach § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO eingehalten wurde, ist die Klage insgesamt zulässig.
Die Anfechtungsklage ist begründet, soweit der Bescheid rechtswidrig ist und Annerose Eisenbeißer dadurch in ihren Rechten verletzt ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Da sich Frau Eisenbeißer gegen einen an sie gerichteten, sie belastenden Verwaltungsakt wendet, ergäbe sich die Rechtsverletzung, sollte der Verwaltungsakt rechtswidrig sein, zumindest aus Art. 2 Abs. 1 GG.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 6 C 8/14 v. 5.8.2015, Abs. 21 = BVerwGE 152, 355 Abs. 21. Allgemein zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.
Daher ist hier nur die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts zu untersuchen. In dem Bescheid wird Annerose Eisenbeißer zur Zahlung von 12.047,40 Euro aufgefordert. Dieser Betrag besteht einerseits aus einem Zwangsgeld in Höhe von 250,- Euro, das nach Ansicht des Landrates von Josef Eisenbeißer verwirkt worden und dessen Festsetzung bestandskräftig geworden sei. Annerose Eisenbeißer soll insofern als Rechtsnachfolgerin in Anspruch genommen werden. Andererseits wird die Erstattung der Kosten für eine Ersatzvornahme in Höhe von 11.797,40 Euro verlangt. Der Bescheid enthält also zwei unterschiedliche Regelungen. Da sich die Rechtmäßigkeit dieser Regelungen nach verschiedenen Normen richtet, sind sie getrennt zu untersuchen.
Anmerkung: Siehe zur Auslegung eines Bescheides diesen Hinweis und zum Aufbau auch diesen Hinweis.
I. Rechtmäßigkeit der Aufforderung zur Zahlung des Zwangsgeldes
Die Aufforderung zur Zahlung des Zwangsgeldes kann nur rechtmäßig sein, wenn Annerose Eisenbeißer zur Zahlung verpflichtet ist. Eine Zahlungsverpflichtung Annerose Eisenbeißers besteht, wenn Josef Eisenbeißer seinerseits zur Zahlung des Zwangsgeldes verpflichtet war und diese Verpflichtung gemäß § 1967 BGB auf Annerose Eisenbeißer als Alleinerbin übergegangen ist. Eine Pflicht Josef Eisenbeißers zur Zahlung des Zwangsgeldes könnte sich aus § 20 Abs. 2 SVwVG ergeben. Diese Vorschrift regelt, wann ein festgesetztes Zwangsgeld wirksam wird, d.h. wann die festsetzende Körperschaft vom Adressaten der Zwangsgeldfestsetzung Zahlung verlangen kann. Das Zahlungsverlangen ist somit rechtmäßig, wenn die Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 SVwVG vorliegen und diese Vorschrift im vorliegenden Fall überhaupt Anwendung findet.
Anmerkung: Die von § 20 Abs. 2 SVwVG vorgesehene Möglichkeit, die Zwangsgeldfestsetzung mit dem Verwaltungsakt zu verbinden, ist eine saarländische Besonderheit. Die meisten Bundesländer folgen dem Modell des § 14 VwVG des Bundes, nach dem die Zwangsgeldfestsetzung die mit einer Zahlungsaufforderung verbundene Feststellung ist, dass das Zwangsgeld verwirkt wurde (vgl. Troidl, in: Engelhardt/App/Schlatmann [Begr. und Hrsg.], VwVG - VwZG, 12. Aufl. 2021, § 14 VwVG Rn. 2).
Die Anwendbarkeit des SVwVG bestimmt sich nach § 1 SVwVG. Nach § 1 Abs. 1 SVwVG gilt das SVwVG u.a. für die Vollstreckung von Verwaltungsakten der Behörden des Landes, der Gemeinden und der Gemeindeverbände. Hierzu gehört auch der Landrat (vgl. § 178 KSVG). Nach § 1 Abs. 3 SVwVG bleiben aber die Vorschriften des Saarländischen Polizeigesetzes zur Durchführung von polizeilichen Verfügungen mit Zwangsmitteln unberührt. Somit könnte hier auch die Spezialvorschrift des § 47 SPolG anwendbar sein, wenn es sich bei der Verfügung, die Josef Eisenbeißer gegenüber durchgesetzt werden sollte, um eine polizeiliche Verfügung handelt.
Für das Vorliegen einer polizeilichen Verfügung könnte sprechen, dass der Landrat als "untere Bauaufsichtsbehörde" gehandelt hat (§ 58 Abs. 1 Satz 2, § 59 Abs. 1 LBO i.V.m. § 178 Abs. 2 Satz 1 KSVG). Als untere Bauaufsichtsbehörde wäre der Landrat "Sonderpolizeibehörde" i.S.d. § 75 Abs. 3 SPolG, soweit er zur Gefahrenabwehr tätig wird.
Anmerkung: A. A. Haus/Wohlfarth, Rn. 42.
Jedoch ist nicht selbstverständlich, dass dies die Verwaltungsakte, die der Landrat in seiner Funktion als "untere Bauaufsichtsbehörde" zur Gefahrenabwehr erlässt, ausnahmslos zu "Polizeiverfügungen" i.S.d. § 1 Abs. 3 SVwVG macht. Dagegen könnte der Sinn der Vorschrift des § 75 Abs. 3 SPolG sprechen. Diese Norm soll nur klarstellen, dass Sonderpolizeibehörden auf die allgemeinen polizeirechtlichen Bestimmungen zurückgreifen können, wenn dies nicht durch spezialgesetzliche Vorschriften ausgeschlossen ist. Somit sind nur diejenigen Verfügungen der Sonderpolizeibehörden nach Polizeirecht zu vollstrecken, die diese auf die allgemeinen Bestimmungen des SPolG stützen. Maßnahmen, die die Sonderpolizeibehörden auf Spezialvorschriften stützen, werden nach den Vorschriften des SVwVG vollstreckt.
Anmerkung: Siehe hierzu auch den Abgeschleppt-und-Abgezockt-Fall und den Be- und Erstattung-Fall.
Hier geht es um die Durchsetzung einer Abrissverfügung. Eine solche kann von der Bauaufsichtsbehörde aufgrund von § 82 Abs. 1, § 57 Abs. 2 Satz 2 LBO erlassen werden. Somit braucht auf die allgemeinen Regeln des Polizeirechts nicht zurückgegriffen zu werden. Die Vollstreckung der Abrissverfügung richtet sich allein nach dem SVwVG.
2. Verpflichtung nach § 20 Abs. 2 i.V.m. § 18 Abs. 1 SVwVG
Damit richtet sich die Frage des Entstehens des "Zwangsgeldanspruchs" nach § 20 SVwVG und nicht nach § 47 SPolG. Hier könnte ein Fall des § 20 Abs. 2 i.V.m. § 18 Abs. 1 SVwVG vorliegen. Nach dieser Vorschrift wird die Festsetzung eines Zwangsgeldes, das zugleich mit dem Verwaltungsakt angedroht und festgesetzt wurde, wirksam, wenn der Pflichtige der ihm obliegenden Handlungspflicht nicht nachkommt und die Voraussetzungen der § 18 und § 19 SVwVG vorliegen. Das Zwangsgeld wurde durch Bescheid vom 2. August zugleich mit der Aufforderung zum Abriss der Scheune angedroht und festgesetzt. Diese Aufforderung stellt einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 SVwVfG dar, mit der die Androhung und Festsetzung eines Zwangsgeld verbunden werden konnte.
a) Notwendigkeit der Wirksamkeit des Verwaltungsaktes?
Jedoch ist zweifelhaft, ob es wirklich ausreicht, dass ein Verwaltungsakt vorliegt, oder ob nicht dieser Verwaltungsakt auch Josef Eisenbeißer gegenüber nach § 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG wirksam geworden sein muss.
Anmerkung: Siehe hierzu auch den Abgeschleppt-und-Abgezockt-Fall.
Gegen die Annahme, dass Verwaltungsakt i.S.d. § 20 Abs. 2 SVwVG nur der wirksame Verwaltungsakt ist, spricht zwar, dass generell zwischen dem Vorliegen eines Verwaltungsaktes und dessen Wirksamkeit unterschieden wird.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 20 ff.
Es darf aber nicht verkannt werden, dass es hier um die Durchsetzung eines Verwaltungsaktes gegenüber dem Pflichtigen geht. Ein Verwaltungsakt kann nur denjenigen verpflichten, gegenüber dem er wirksam geworden ist (§ 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG). Ein unwirksamer Verwaltungsakt muss nicht beachtet werden.
Anmerkung: Siehe hierzu Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 43 Rn. 173.
Daraus ergibt sich, dass ein Verwaltungsakt, um als Grundlage einer Vollstreckung geeignet zu sein, wirksam geworden sein muss.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 3 C 25/16 v. 24.5.2018, Abs. 13 = BVerwGE 162, 146 Abs. 13; BFH, VII R 56/00 v. 22.10.2002, Abs. 9 = NJW 2003, 1070; Hyckel, LKV 2015, 300, 301; Muckel, JA 2012, 272, 276 f.; Pracht, VBlBW 2024, 48, 52.
Somit kann eine Zwangsgeldfestsetzung nach § 20 Abs. 2 Satz 1 SVwVG nur wirksam werden, wenn sie mit einem gegenüber dem Adressaten wirksamen Verwaltungsakt verbunden war.
Anmerkung: Ob der Verwaltungsakt wirksam ist, könnte auch im Rahmen des § 18 Abs. 1 SVwVG geprüft werden, auf den § 20 Abs. 2 SVwVG verweist, da Unanfechtbarkeit bzw. sofortige Vollziehbarkeit des Grundverwaltungsaktes zwingend dessen Wirksamkeit gegenüber dem Betroffenen voraussetzt. Gegen einen solchen Aufbau spricht jedoch, dass schon eine Festsetzung des Zwangsgeldes - die mit dem Grundverwaltungsakt verbunden ist - nicht vorliegt. Einen schweren Fehler stellt es unabhängig davon jedenfalls dar, wenn vor der Frage der Wirksamkeit die Frage der formellen und materiellen Rechtmäßigkeit gestellt wird. Wenn der Bescheid durch Bekanntgabe wirksam geworden ist, so ist er in jedem Fall bestandskräftig geworden, da Rechtsbehelfe gegen diesen Bescheid nie eingelegt wurden.
b) Wirksamwerden der Abrissverfügung gegenüber Josef Eisenbeißer?
Fraglich ist somit, ob die Abrissverfügung Josef Eisenbeißer gegenüber wirksam geworden ist.
Anmerkung: Zur Prüfung der Wirksamkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.
Nach § 43 Abs. 1 SVwVfG wird ein Verwaltungsakt gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm bekannt gegeben wird. Wie ein Verwaltungsakt bekannt zu geben ist, ist in § 41 SVwVfG geregelt. Die Vorschrift des § 41 SVwVfG findet jedoch keine Anwendung, wenn der Verwaltungsakt durch Zustellung bekannt gegeben wird (§ 41 Abs. 5 SVwVfG). Denn die Zustellung ist eine besondere Bekanntgabeform.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 17, 204.
Wie die Zustellung von saarländischen Behörden (des Landes und auch der Gemeinden, Kreise und sonstigen landesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts) durchzuführen ist, bestimmt sich nach § 1 SVwZG, der insoweit jedoch dynamisch auf das VwZG des Bundes vom 12. August 2005 in seiner jeweils geltenden Fassung verweist. Gemäß § 1 SVwZG i. V. m. § 1 Abs. 2 VwZG wird dementsprechend zugestellt, wenn dies - wie hier - durch behördliche Anordnung bestimmt ist oder - ebenfalls wie hier (§ 19 Abs. 5 SVwVG) - gesetzlich vorgeschrieben ist. Somit ist zu untersuchen, ob die Abrissverfügung nach den Vorschriften des VwZG als zugestellt und damit als bekannt gegeben anzusehen ist, wovon der für den Landkreis handelnde Bedienstete des Landratsamtes Grossklos jedenfalls ausgegangen ist.
aa) Vorliegen der formellen Zustellungsvoraussetzungen?
Nach § 1 SVwZG i. V. m. § 2 Abs. 1 VwZG besteht die Zustellung in der Bekanntgabe eines schriftlichen oder elektronischen Dokuments durch die Post, einen nach § 17 des De-Mail-Gesetzes akkreditierten Diensteanbieter, oder die Behörde (§ 2 Abs. 2 VwZG). Ob die Zustellung durch die Post, den nach § 17 des De-Mail-Gesetzes akkreditierten Diensteanbieter oder die Behörde erfolgt, liegt nach § 1 SVwZG i. V. m. § 2 Abs. 2 VwZG im Ermessen der Behörde.
Hier wurde der Bescheid (Dokument) durch Grossklos an Annerose Eisenbeißer übergeben, so dass eindeutig die Zustellung durch die Behörde gewählt wurde. Jedoch ist fraglich, ob es für die Zustellung eines Bescheides an den Adressaten Josef Eisenbeißer ausreicht, wenn der Bescheid an Annerose Eisenbeißer übergeben wurde. Nach § 5 Abs. 1 VwZG hat bei Zustellung durch die Behörde der zustellende Bedienstete das Dokument dem Empfänger auszuhändigen. Der Bescheid war an Josef Eisenbeißer gerichtet und adressiert und hätte folglich ihm ausgehändigt werden müssen.
Die Zustellung an Annerose Eisenbeißer könnte jedoch die Zustellung an Josef Eisenbeißer ersetzen, wenn die Voraussetzungen einer Ersatzzustellung i.S.d. § 1 SVwZG i. V. m. § 5 Abs. 2 Satz 1 VwZG und § 178 ZPO vorlägen. Wird die Person, der zugestellt werden soll, in ihrer Wohnung nicht angetroffen, kann nach § 178 Abs. 1 Nr. 1 ZPO das Schriftstück in der Wohnung einem erwachsenen Familienangehörigen - wozu die Ehefrau zählt - zugestellt werden. Grundsätzlich spricht man von "nicht antreffen", wenn sich der Zustelladressat für das Zustellorgan erkennbar nicht in der Wohnung aufhält oder der Zustellbeamte nicht zu ihm gelassen wird.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, VIII B 59.61 v. 19.9.1961, Abs. 6 = NJW 1962, 70.
Hier war Josef Eisenbeißer jedoch anwesend, wenn auch bewusstlos. Eine Ersatzzustellung nach § 1 SVwZG i. V. m. § 5 Abs. 2 Satz 1 VwZG und § 178 ZPO müsste daher zulässig sein, wenn der Adressat zwar anwesend, aber nicht verhandlungsfähig ist, eine Übergabe an ihn also unmöglich ist. Für eine solche Auslegung sprechen Sinn und Zweck der Vorschrift, die eine Zustellung trotz Abwesenheit des Empfängers ermöglichen soll. Es kann keinen Unterschied machen, ob eine Übergabe direkt an den Empfänger unmöglich ist, weil er nicht anwesend ist oder weil er zur Zeit "geistig" abwesend ist. Da Josef Eisenbeißer zum Zeitpunkt der Zustellung des Bescheides noch lebte, aber bewusstlos und damit ein Verhandeln mit ihm unmöglich war, muss er somit als nicht angetroffen gelten. Grossklos konnte daher Annerose Eisenbeißer den Bescheid übergeben. Mit der Übergabe des Schriftstücks ist die Zustellung an Josef Eisenbeißer erfolgt und der zugestellte Verwaltungsakt i.S.d. § 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG bekannt gegeben.
bb) Josef Eisenbeißer als richtiger Bekanntgabeadressat?
Der Verwaltungsakt ist aber nur dann wirksam zugestellt, wenn Josef Eisenbeißer auch dessen richtiger Empfänger (sog. Bekanntgabeadressat) war.
Anmerkung: Zum Begriff des Bekanntgabeadressaten U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 37 Rn. 19, § 41 Rn. 25. Die Frage nach dem richtigen Bekanntgabeadressaten hätte auch zuerst geprüft werden können, so dass es gegebenenfalls dann auf die Frage der Ersatzzustellung gar nicht mehr angekommen wäre.
Hier könnte die Zustellung wegen Verstoßes gegen § 1 SVwZG i. V. m. § 6 Abs. 1 VwZG unwirksam sein. Hiernach wäre der Bescheid an seinen gesetzlichen Vertreter zuzustellen gewesen, wenn Josef Eisenbeißer zum Zeitpunkt der Zustellung geschäftsunfähig gewesen wäre. Die Feststellung der Geschäftsunfähigkeit bestimmt sich nach § 104 BGB und ist gegeben, wenn sich Josef Eisenbeißer in einem die freie Willensbestimmung ausschließenden Zustande krankhafter Störung der Geistestätigkeit befand, sofern der Zustand seiner Natur nach nicht ein vorübergehender war. Ein die freie Willensbestimmung ausschließender Zustand krankhafter Störung der Geistestätigkeit lag - bedingt durch die Bewusstlosigkeit - bei Josef Eisenbeißer vor. Josef Eisenbeißer befand sich auch schon mehrere Tage im Zustand der dauerhaften Bewusstlosigkeit, mithin war die Störung nicht nur vorübergehender Natur. Er war somit geschäftsunfähig. Der Bescheid hätte daher an seinen gesetzlichen Vertreter zugestellt werden müssen (§ 1 SVwZG i. V. m. § 6 Abs. 1 VwZG), denn Josef Eisenbeißer war nicht der richtige Adressat des Bescheides. An ihn durfte somit nicht, auch nicht in Form der Ersatzzustellung, zugestellt werden. Eine Heilung nach § 1 SVwZG i. V. m. § 8 VwZG kommt nicht in Betracht, da kein Empfangsberechtigter bestellt war, der den Bescheid hätte erhalten können.
Anmerkung: Falsch ist es jedenfalls, eine Heilung des Verstoßes gegen § 8 Abs. 1 VwZG dadurch anzunehmen, dass hier eine wirksame Ersatzzustellung nach § 2 Abs. 2 Satz 1 VwZG i. V. m. § 178 ZPO vorliegt. Die Ersatzzustellung nach § 2 Abs. 2 Satz 1 VwZG i. V. m. § 178 ZPO soll nur den Zugriff auf den Empfänger ermöglichen, nicht seine Geschäftsfähigkeit ersetzen. Eine Umdeutung der Zustellung an Josef Eisenbeißer in eine Zustellung an Annerose Eisenbeißer als Vertreterin Josef Eisenbeißers (§ 7 Abs. 1 VwZG) scheidet ebenfalls aus, da selbst dann, wenn man eine hier ohnehin fragwürdige Anscheinsvollmacht annehmen würde, Annerose Eisenbeißer keine schriftliche Vollmacht vorgelegt hat. Ein Ehegatte ist auch nicht regelmäßig gesetzlicher Vertreter des anderen.
cc) Besonderheiten im Gefahrenabwehrrecht?
Jedoch könnte erwogen werden, dass eine Bekanntgabe bzw. Zustellung an einen Geschäftsunfähigen - entgegen dem Wortlaut des § 6 Abs. 1 VwZG - dann möglich sein muss, wenn es sich um einen Verwaltungsakt zum Zwecke der Gefahrenabwehr handelt.
Anmerkung: Siehe hierzu und zum Folgenden Schenke JuS 2016, 507 ff.
Es könnte ein Bedürfnis bestehen, auch gegenüber geschäftsunfähigen Störern durch Verwaltungsakt handeln zu können. Dies wird aber generell durch § 12 Abs. 1 Nr. 1 SVwVfG (und speziell durch § 1 SVwZG i. V. m. § 6 Abs. 1 VwZG für die Zustellung) ausgeschlossen: Hiernach können Geschäftsunfähige keine wirksamen Verfahrenshandlungen vornehmen und sind somit im Verwaltungsverfahren nicht handlungsfähig. Im Regelfall führt dieser Ausschluss der Handlungsfähigkeit Geschäftsunfähiger auch zu keinen unüberwindbaren Problemen - selbst dann nicht, wenn ein gesetzlicher Vertreter nicht bestellt ist: In diesen Fällen besteht für die Behörde die Möglichkeit, nach § 16 Abs. 1 Nr. 4 SVwVfG durch das Betreuungsgericht einen Vertreter für den Handlungsunfähigen bestellen zu lassen. Probleme könnten sich bei Eilbedürftigkeit der Maßnahme allein für den Zeitraum bis zur Bestellung eines gesetzlichen Vertreters ergeben. Hier kann die Behörde jedoch - soweit es wegen Eilbedürftigkeit notwendig ist - den Geschäftsunfähigen als Störer in Anspruch nehmen (Geschäftsfähigkeit ist nicht Voraussetzung der Störereigenschaft) und Maßnahmen ohne Verwaltungsakt gegen den Geschäftsunfähigen im Wege des Sofortvollzugs nach § 18 Abs. 2 SVwVG, § 44 Abs. 2 SPolG erlassen. Bei Maßnahmen der Gefahrenabwehr eine Ausnahme von § 1 SVwZG i. V. m. § 6 Abs. 1 VwZG, § 12 Abs. 1 Nr. 1 SVwVfG zuzulassen, erscheint somit als nicht angezeigt.
Anmerkung: Anders kann dies in den Bundesländern gesehen werden, in denen es keinen Sofortvollzug wie im Saarland gibt, nämlich dann, wenn man in der unmittelbaren Ausführung die sofortige Vollstreckung eines zuvor erlassenen Verwaltungsaktes sieht, oder den Sofortvollzug selbst für einen Verwaltungsakt hält (so Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986, S. 439). In diesen Fällen wird angenommen, dass die Inanspruchnahme als Störer durch Verwaltungsakt zur Abwendung unmittelbarer Gefahren keine Handlungsfähigkeit voraussetzt (VGH München, 11 B 83 A.496 v. 25.10.1983 = NJW 1984, 2845). Dies wird direkt aus der verschuldensunabhängigen Haftung des Verhaltensstörers hergeleitet. Dogmatisch erscheint dieses Herleitung allerdings wenig überzeugend (wie hier Schenke, JuS 2016, 510 ff.).
dd) Ergebnis zu b
Mangels wirksamer Bekanntgabe ist die Abrissverfügung und damit auch die Zwangsgeldfestsetzung gegenüber Josef Eisenbeißer nicht wirksam geworden.
c) Ergebnis zu 2
Aus diesem Grund kann eine Verpflichtung zur Zahlung des Zwangsgeldes nach § 20 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 18 Abs. 1 SVwVG nicht entstanden sein.
3. Verpflichtung nach § 20 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 18 Abs. 2 SVwVG?
Aus § 20 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 18 Abs. 2 SVwVG könnte sich jedoch ergeben, dass die Wirksamkeit der Zwangsgeldfestsetzung für das Entstehen der Verpflichtung zur Zahlung des Zwangsgeldes gar nicht erforderlich war. Dann müsste § 18 Abs. 2 SVwVG auf die Festsetzung von Zwangsgeld überhaupt Anwendung finden. Nach § 20 Abs. 2 SVwVG ist es für die Wirksamkeit der Festsetzung erforderlich, dass die Voraussetzungen der § 18 und § 19 SVwVG vorliegen.
Auf den ersten Blick könnte demnach auch § 18 Abs. 2 SVwVG für die Prüfung der Wirksamkeit der Festsetzung des Zwangsgeldes heranzuziehen sein, wonach Zwangsmittel ohne vorausgehenden Verwaltungsakt angewendet werden können, wenn der sofortige Vollzug zur Abwendung einer unmittelbar drohenden Gefahr notwendig ist. Da kein vorausgehender Verwaltungsakt vorliegt, könnte die Festsetzung des Zwangsgeldes unter den Voraussetzungen des § 18 Abs. 2 SVwVG wirksam sein. Bei genauerem Hinsehen schließt aber schon der Wortlaut des § 20 Abs. 2 Satz 1 SVwVG eine solche Argumentation aus: Hiernach muss das Zwangsgeld (in jedem Fall) zugleich mit dem Verwaltungsakt angedroht und festgesetzt worden sein; dementsprechend ist ein vorausgehender oder gleichzeitiger (wirksamer) Verwaltungsakt für die Festsetzung des Zwangsgeldes erforderlich.
Der Anwendbarkeit des § 18 Abs. 2 SVwVG würden darüber hinaus auch Sinn und Zweck des Zwangsgeldes entgegenstehen: Das Zwangsgeld ist ein Beugemittel; es soll den Betreffenden anhalten, der ihm obliegenden Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassenspflicht nachzukommen. Würde § 18 Abs. 2 SVwVG, die Regelung über den Sofortvollzug, auf Zwangsgelder Anwendung finden, könnte das Zwangsgeld ohne vorherige Auferlegung einer Pflicht angewendet werden. Die zu erfüllende Verpflichtung würde nicht existieren und der Betreffende müsste ein Zwangsgeld zahlen, welches ihn gerade erst zur Erfüllung der Pflicht anhalten sollte. Die Vornahme der gebotenen Handlung durch die Behörde selbst oder einen von ihr beauftragten Dritten und die gleichzeitige Anwendung des Zwangsgeldes schließen sich aus, da der Betreffende in diesem Fall nicht zur Handlung, Duldung oder Unterlassung angehalten, sondern bestraft wird, während dem Zwangsgeld als Beugemittel gerade kein Sanktionscharakter zukommen soll.
Demnach kann § 18 Abs. 2 SVwVG auf das Zwangsmittel des Zwangsgeldes keine Anwendung finden. Bei dem Verweis auf § 18 Abs. 2 durch § 20 Abs. 2 SVwVG handelt es sich daher wohl um ein Redaktionsversehen. Die Festsetzung des Zwangsgeldes ist somit gegenüber Josef Eisenbeißer nicht wirksam. Es bestand daher keine Zahlungsverpflichtung Josef Eisenbeißers, so dass auch keine entsprechende Nachlassverbindlichkeit zu Lasten der Annerose Eisenbeißer entstanden sein kann.
4. Ergebnis zu I
Die Geltendmachung der Zwangsgeldverpflichtung gegenüber Annerose Eisenbeißer ist somit rechtswidrig.
II. Rechtmäßigkeit der Aufforderung zur Zahlung der Kosten für die Ersatzvornahme
Die Aufforderung zur Erstattung der Kosten ist rechtmäßig, wenn Annerose Eisenbeißer zur Zahlung dieser Kosten verpflichtet ist und diese Verpflichtung durch Verwaltungsakt festgesetzt werden kann. Nach dem Sachverhalt setzt der Landrat hier die 11.797,40 Euro "als Kosten der Ersatzvornahme" fest. Eine Verpflichtung zum Ersatz der 11.797,40 Euro könnte sich aus § 21 i.V.m. § 77 Abs. 1 und 2, § 78 Abs. 1 SVwVG, § 10 Abs. 1 Nr. 9 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz ergeben.
Anmerkung: Siehe zu dieser "Rechtsgrundlagenzusammenstellung" OVG Saarlouis, 3 D 359/08 v. 26.1.2009, Abs. 10 = NVwZ 2009, 602, 603; OVG Saarlouis, 2 A 407/09 v. 3.2.2010, Abs. 14 = BauR 2011, 655; VG Saarlouis, 5 K 1755/12 v. 22.5.2013, Abs. 26 = LKRZ 2013, 425; in anderen Bundesländern kann dies durchaus anders aussehen, s. z. B. für Baden-Württemberg: VGH Mannheim, 1 S 2283/20 v. 24.2.2022, Abs. 23 = NVwZ-RR 2022, 911 Abs. 21; für Nordrhein-Westfalen: OVG Münster, 5 A 470/14 v. 13.9.2016, Abs. 24 ff. = NWVBl. 2017, 164; OVG Münster, 20 A 2970 v. 12.6.2023, Abs. 36 = NVwZ-RR 2023, 1444 Abs. 32; allgemein hierzu Kugelmann/Alberts, Jura 2013, 898, 902 f. In anderen Bundesländern kann auch ein ganz anderer Aufbau notwendig sein, da u. U. mit der "unmittelbaren Ausführung" eine anderes "Vollstreckungsinstrument" als der Sofortvollzug mit anderen Kostenregelungen anwendbar sein kann. Siehe hierzu diesen Hinweis.
Das SVwVG ist auch insoweit anwendbar (siehe oben B I 1). Nach § 21 SVwVG kann die Vollstreckungsbehörde, wenn die Verpflichtung zu einer vertretbaren Handlung nicht erfüllt wird, die Handlung auf Kosten des Pflichtigen vornehmen oder vornehmen lassen. Der Landrat hatte ein Abbruchunternehmen beauftragt, die Scheune abzureißen. Hierdurch sind dem Landratsamt Auslagen i.S.d. § 10 Abs. 1 Nr. 9 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz entstanden.
Anmerkung: Siehe hierzu OVG Saarlouis, 3 D 359/08 v. 26.1.2009, Abs. 10 = NVwZ 2009, 602, 603; VG Saarlouis, 5 K 1755/12 v. 22.5.2013, Abs. 26 = LKRZ 2013, 425).
Diese Auslagen müssen nach § 77 Abs. 1 und 2 SVwVG vom Pflichtigen erstattet werden.
Die Zuständigkeit des Landrats als Behörde des Landkreises zur Festsetzung des Kostenersatzverpflichtung ergibt sich aus § 77 Abs. 3, § 14 Abs. 1 SVwVG i.V.m. § 58 Abs. 1 Satz 2 LBO, § 178 Abs. 2 Satz 1 KSVG.
Das Verwaltungsverfahren nach den §§ 9 ff. SVwVfG wurde ordnungsgemäß durchgeführt.
1. Möglichkeit der Kostenfestsetzung durch Verwaltungsakt
Fraglich ist allerdings bereits, ob eine Zahlungsverpflichtung nach § 77 Abs. 1 und 2 SVwVG durch Verwaltungsakt festgesetzt werden kann.
Anmerkung: Siehe zum hiermit angesprochenen Problem der "Verwaltungsaktbefugnis" und wo sie zu prüfen ist diesen Hinweis.
Eine ausdrückliche Ermächtigung zur Festsetzung von Zahlungsverpflichtungen nach § 21 i.V.m. § 77 Abs. 1 und 2, § 78 Abs. 1 SVwVG, § 10 Abs. 1 Nr. 9 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz durch Verwaltungsakt fehlt, auch wenn man aus dem Worten "werden erhoben" in § 77 Abs. 1 SVwVG bereits einen deutlichen Hinweis auf die Möglichkeit zur einseitigen Durchsetzung der Kostenforderung mittels Verwaltungsakts sehen könnte.
Anmerkung: So VG Saarlouis, 5 K 1755/12 v. 22.5.2013, Abs. 26 = LKRZ 2013, 425.
Jedenfalls ergibt sich hier aus dem Gesamtzusammenhang, in dem die Verpflichtung zum Kostenersatz geregelt ist, dass diese durch Verwaltungsakt festgesetzt werden darf und nicht von der Vollstreckungsbehörde im Wege der Leistungsklage vor dem Verwaltungsgericht eingeklagt werden muss. Wird nach den Vorschriften des SVwVG vollstreckt, so wird eine Pflicht durchgesetzt, die durch Verwaltungsakt festgesetzt werden darf. Nimmt die Behörde die Handlung im Wege der Ersatzvornahme selbst vor, so wandelt sich die ursprüngliche Handlungspflicht in eine Kostenersatzpflicht. Die Geltendmachung der Kosten für die Ersatzvornahme stellt sich dann als eine "Abwicklung" oder "Kehrseite" der Befugnis dar, die Handlung vom Pflichtigen selbst zu fordern. Daher ist anzunehmen, dass sich aus der Befugnis, die vollstreckte Maßnahme durch Verwaltungsakt festzusetzen, auch die Befugnis ergibt, die Kosten der Vollstreckung durch Verwaltungsakt festzusetzen.
Anmerkung: Siehe die ähnliche Überlegung bei Muckel, JA 2012, 355, 360; Osterloh, JuS 1983, 280, 285; Schoch, Jura 2010, 670, 675.
Eine etwaige Verpflichtung zum Kostenersatz nach § 21 i.V.m. § 77 Abs. 1 und 2, § 78 Abs. 1 SVwVG, § 10 Abs. 1 Nr. 9 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz darf somit durch Verwaltungsakt durchgesetzt werden.
Anmerkung: So im Ergebnis auch OVG Saarlouis, 3 D 359/08 v. 26.1.2009, Abs. 10 = NVwZ 2009, 602, 603; VG Saarlouis, 5 K 1755/12 v. 22.5.2013, Abs. 26 = LKRZ 2013, 425.
2. Bestehen einer Kostenersatzverpflichtung
Voraussetzung für eine Festsetzung der Kostenersatzverpflichtung zu Lasten der Annerose Eisenbeißer ist jedoch, dass sie Pflichtiger im Sinne von § 21 und § 77 Abs. 2 SVwVG ist. Denn nach § 12 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz werden Kosten, die bei richtiger Behandlung der Sache nicht entstanden wären, nicht erhoben. Notwendig ist also, dass die allgemeinen Voraussetzungen für den Verwaltungszwang und die besonderen Voraussetzungen für die Ersatzvornahme gerade gegenüber Annerose Eisenbeißer vorgelegen haben, als der Abriss der Scheune angeordnet wurde.
Anmerkung: Siehe hierzu auch OVG Bremen, 1 A 104/12 v. 15.4.2014, Abs. 6 = NVwZ-RR 2014, 849; OVG Bremen, 1 LB 47/15 v. 4.12.2019, S. 12 = NVwZ 2020, 1374 Abs. 55; OVG Magdeburg, 2 L 44/17 v. 25.7.2019, Abs. 32 = NVwZ-RR 2020, 160 Abs. 27; VGH Mannheim, 1 S 512/19 v. 3.5.2021, Abs. 32 = VBlBW 2022, 16, 17; OVG Münster, 11 A 1386 v. 9.4.2008, Abs. 21 ff. = NVwZ-RR 2008, 437 f.; OVG Münster, 14 A 220/16 v. 29.4.2016, Abs. 5 ff. = NVwZ-RR 2016, 683 Abs. 5 ff.; Kugelmann/Alberts, Jura 2013, 898, 903; Pracht, VBlBW 2024, 48, 55.
a) Allgemeine Voraussetzungen für den Verwaltungszwang
Voraussetzung für die Anwendung von Verwaltungszwang ist zunächst das Vorliegen einer Vollstreckungsgrundlage nach § 13 Abs. 1 Satz 1, § 18 SVwVG. Ein Verwaltungsakt, der nach § 13 Abs. 1 Satz 1, § 18 Abs. 1 SVwVG Voraussetzung für den Verwaltungszwang gegenüber Annerose Eisenbeißer wäre, liegt nicht vor. Annerose Eisenbeißer wurde nie zum Abriss der Scheune aufgefordert. Die gegenüber Josef Eisenbeißer erlassene Abrissverfügung wirkt auch nach § 15 Abs. 1 Nr. 2 SVwVG i.V.m. § 57 Abs. 6 LBO nicht gegenüber Annerose Eisenbeißer, da dieser Josef Eisenbeißer gegenüber nie wirksam geworden ist (s. o. B I 2 b) und auch Annerose Eisenbeißer nicht bekanntgemacht wurde. Somit fehlt es an einem Grundverwaltungsakt, der im Wege des Verwaltungszwangs vollstreckt werden könnte.
Verwaltungszwang kann jedoch nach § 18 Abs. 2 SVwVG auch ohne vorausgehenden Verwaltungsakt angewendet werden (Sofortvollzug). Da gerade kein Verwaltungsakt vorliegen muss, bezieht sich hier das Wort "Vollzug" auf den Vollzug eines Gesetzes. Es handelt sich um eine selbständige Zwangsmaßnahme, die ihre Grundlage allein im Gesetz findet. Deren Zulässigkeit setzt voraus, dass vorliegend der sofortige Vollzug (eines Gesetzes) zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr notwendig war und die Behörde hierbei innerhalb ihrer Befugnisse handelte.
Anmerkung: So deutlich in einem ähnlichen Fall: VG Saarlouis, 5 K 1755/12 v. 22.5.2013, Abs. 30 ff. = LKRZ 2013, 425, 426. Siehe auch OVG Bremen, 1 LB 47/15 v. 4.12.2019, S. 15 ff. = NVwZ 2020, 1374 Abs. 66 ff.: Hier geht das OVG davon aus, dass eine Behörde, die zunächst im gestreckten Verfahren vorgeht, unmissverständlich deutlich machen muss, wenn sie in den Sofortvollzug wechselt. Wenn die Behörde im Wege des gestreckten Verfahrens vorgegangen sei, dabei jedoch eine Fristsetzung versäumt habe, sei gerichtlich nicht zu prüfen, ob die Behörde alternativ auch im Wege des Sofortvollzugs hätte vorgehen können, wobei u.a. eine Fristsetzung entbehrlich gewesen wäre.
aa) Handeln des Landrates "innerhalb seiner Befugnisse"
Im Rahmen seiner Befugnisse hätte der Landrat gehandelt, wenn er Annerose Eisenbeißer zum Abriss der Scheune hätte verpflichten können, ein fiktiver Grundverwaltungsakt also rechtmäßig gewesen wäre.
Anmerkung: Siehe zum Aufbau bei der Prüfung polizeirechtlicher Fälle diesen Hinweis. Die Prüfung des hypothetischen (gelegentlich auch "fiktiven") Verwaltungsakts ist keineswegs gesetzlich vorgeschrieben. Sie bietet sich nur an, da auf diese Weise die Voraussetzungen des sofortigen Vollzugs in ein bekanntes Prüfungsschema überführt werden können und der Prüfung Struktur verliehen wird.
(1) § 82 Abs. 1 LBO als Ermächtigungsgrundlage für die Abrissverfügung
Der Landrat könnte daher nach § 82 Abs. 1 LBO zum Erlass einer Abrissverfügung ermächtigt gewesen sein. Er wäre insoweit als untere Bauaufsichtsbehörde gemäß § 58 Abs. 1 Satz 2, § 59 Abs. 1 LBO, § 178 Abs. 2 Satz 1 KSVG zuständig gewesen.
Jedoch ist zweifelhaft, ob die Voraussetzungen des § 82 Abs. 1 LBO hier vorlagen. Zwar hat die Scheune (eine bauliche Anlage i.S.d. § 2 Abs. 1 LBO) als Bauwerk gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften verstoßen, stand also in Widerspruch zu solchen Vorschriften: Es lag ein eindeutiger Verstoß gegen § 3 Abs. 1 Nr. 1 LBO vor, nach dem bauliche Anlagen so instand zu halten sind, dass sie die öffentliche Sicherheit und Ordnung, insbesondere Leben und Gesundheit nicht gefährden. Konkretisiert wird diese Vorschrift durch § 13 Abs. 1 LBO, nach der Gebäude standsicher sein müssen. Da aus der Scheune die Rückwand vollständig herausgebrochen war und damit das Scheunendach abzustürzen drohte, muss Standsicherheit verneint werden. Wenn die Scheune eingestürzt wäre, hätten auch Leib und Leben der auf dem Spielplatz spielenden Kinder ebenso wie von Passanten auf der Straße gefährdet werden können.
Fraglich ist aber, ob die Scheune im Widerspruch zu § 3 Abs. 1 Nr. 1, § 13 Abs. 1 LBO geändert wurde, wie es der Wortlaut des § 82 Abs. 1 LBO verlangt (in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet wurde sie jedenfalls nicht). Die Scheune ist hier "von selbst" standunsicher geworden, hat sich also "selbst geändert". Zweifelhaft ist, ob eine solche Veränderung des Gebäudes zu einer Abrissverfügung nach § 82 Abs. 1 LBO ermächtigt. Dagegen spricht die Formulierung des § 82 Abs. 1 LBO, nach der jemand aktiv eine Änderung der baulichen Anlage herbeiführen muss; der Fall, dass ein Gebäude verfällt, wird von der Vorschrift nicht umfasst. Dieses Ergebnis wird auch durch die Erwägung gestützt, dass, wenn ein Gebäude verfällt, dies im Regelfall an mangelnder Instandhaltung durch den Gebäudeeigentümer liegt. Die LBO unterscheidet aber durchgehend zwischen Änderung und Instandhaltung einerseits und der Unterhaltung eines Gebäudes andererseits (vgl. § 3 Abs. 1 LBO).
Die Voraussetzungen für den Erlass einer Abrissverfügung nach § 82 Abs. 1 LBO waren somit nicht gegeben. § 82 Abs. 1 LBO scheidet deshalb als Ermächtigungsgrundlage für eine Abrissverfügung in der vorliegenden Konstellation aus.
Anmerkung: Offengelassen bei OVG Saarlouis, 2 A 407/09 v. 3.2.2010, Abs. 15 = BauR 2011, 655, 656. Generell wird dringend empfohlen, bei der Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen einer Abrissverfügung strikt vom Wortlaut der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage auszugehen und hierunter zu subsumieren, ohne vorschnell auf die Begriffe "formelle und materielle Illegalität" zu rekurrieren, siehe hierzu ausführlich Fischer, NVwZ 2004, 1057 ff.; Lindner, JuS 2014, 118 ff.; aus der Rechtsprechung z. B.: VGH Mannheim, 3 S 2436/02 v. 16.6.2003, Abs. 35 = NuR 2004, 383, 385; VGH München, 20 CS 05.1732 v. 14.7.2005, Abs. 6 f. = BayVBl. 2006, 220, 221.
(2) § 57 Abs. 2 Satz 2 LBO als Ermächtigungsgrundlage für die Abrissverfügung
Eine Abrissverfügung hätte sich hier aber möglicherweise auf § 57 Abs. 2 Satz 2 LBO stützen lassen können.
Anmerkung: So deutlich in einem vergleichbaren Fall VG Saarlouis, 5 K 1755/12 v. 22.5.2013, Abs. 32 = LKRZ 2013, 425, 426; ebenso für ähnliche Rechtslage in Sachsen-Anhalt: OVG Magdeburg, 2 L 44/17 v. 25.7.2019, Abs. 34 = NVwZ-RR 2020, 160 Abs. 29.
Nach § 57 Abs. 2 Satz 2 LBO haben die Bauaufsichtsbehörden bei der Unterhaltung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass öffentlich-rechtliche Vorschriften eingehalten werden. In Wahrnehmung dieser Aufgaben haben sie die erforderlichen Maßnahmen zu treffen.
(a) Tatbestandsvoraussetzungen des § 52 Abs. 2 Satz 2 LBO
Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vorschrift liegen hier vor: Ein einsturzgefährdetes Gebäude widerspricht - wie gezeigt (s. o. B II 2 a aa (1) - dem materiellen Bauordnungsrecht. Der Landrat als untere Bauaufsichtsbehörde konnte somit die erforderlichen Maßnahmen treffen. Eine Abrissverfügung in Bezug auf die Scheune wäre auch erforderlich gewesen und ein milderes Mittel, um baurechtmäßige Zustände wieder herzustellen, nicht in Betracht gekommen: Es kann nicht angenommen werden, dass die Gefahr durch Abstütz- oder Absperrmaßnahmen wirksam hätte beseitigt werden können.
(b) Verdrängung des des § 52 Abs. 2 Satz 2 LBO durch § 82 Abs. 1 LBO
§ 82 Abs. 1 LBO könnte jedoch eine Spezialvorschrift darstellen, die die Zulässigkeit von Abrissverfügungen abschließend regelt und damit den Rückgriff auf § 57 Abs. 2 Satz 2 LBO verbietet. § 82 Abs. 1 LBO betrifft jedoch nur den Fall, dass ein Bauvorhaben von Anfang an rechtswidrig war. Wird ein Gebäude erst später rechtswidrig, ist kein Grund ersichtlich, warum dann eine Abrissverfügung ausgeschlossen sein sollte. § 57 Abs. 2 Satz 2 LBO gilt subsidiär für die Fälle, in denen eine spezielle Ermächtigung nicht in Betracht kommt. Zöge man § 57 Abs. 2 Satz 2 LBO hier nicht subsidiär heran, müsste man ohnehin für den Fall der später eintretenden Rechtswidrigkeit § 82 Abs. 1 LBO analog heranziehen.
Anmerkung: Dies wurde offen gelassen bei OVG Saarlouis, 2 A 407/09 v. 3.2.2010, Abs. 15 = BauR 2011, 655, 656.
(c) Inanspruchnahme der richtigen Person
Zutreffend wurde auch Annerose Eisenbeißer als Abbruchpflichtige herangezogen: Da die Frage, gegen wen eine Maßnahme nach § 57 Abs. 2 Satz 2 LBO zu richten ist, in der LBO - mit Ausnahme des hier nicht anwendbaren § 52 LBO - nicht geregelt ist, wären insofern entsprechend § 8 Abs. 2 Satz 2 SPolG die allgemeinen Vorschriften der §§ 4 ff. SPolG heranzuziehen gewesen.
Anmerkung: Siehe hierzu Bitz/Schwarz/Seiler-Dürr/Dürr, Rn. IX 66; Guckelberger, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 5 Rn. 158; für Hessen z. B. auch VGH Kassel, 3 B 1355/20 v 10.2.2021, Rn. 10 = DVBl. 2021, 1635 Rn. 10.; für Mecklenburg-Vorpommern z. B. OVG Greifswald, 3 L 108/11 v. 4.9.2013, Ab. 59 ff. = NordÖR 2013, 514, 517 f.
Annerose Eisenbeißer ist durch den Erbfall Eigentümerin des Grundstücks geworden (§ 1922 Abs. 1 BGB). Demnach hätte sie nach § 5 Abs. 2 Satz 1 SPolG als Zustandsstörer in Anspruch genommen werden können, zumal sich aus § 3 Abs. 1 Nr. 1 LBO eine klare öffentlich-rechtliche Pflicht des Eigentümers ergibt, seine Gebäude so instand zu halten, dass sie die öffentliche Sicherheit nicht gefährden.
Anmerkung: Siehe hierzu VG Saarlouis, 5 K 1755/12 v. 22.5.2013, Abs. 38 = LKRZ 2013, 425, 426. Im Übrigen ist die Frage, ob der polizeirechtlich in Anspruch Genommene überhaupt in Anspruch genommen werden darf, ist keine Frage des Entschließungs- oder gar des Rechtsfolgeermessens und damit auch keine Frage der Verhältnismäßigkeit. Sie darf auf keinen Fall mit der Frage verwechselt werden, ob die Auswahl zwischen mehreren Pflichtigen ohne Ermessensfehler getroffen wurde (siehe hierzu den Baumfällig-Fall). Auch diese Frage stellt sich nur, wenn mehrere Personen nach den §§ 4 ff. SPolG materiell verpflichtet sind, also überhaupt als Adressaten einer Gefahrenabwehrverfügung in Betracht kommen.
(d) Ordnungsgemäße Ermessensausübung (§ 40 SVwVfG)
§ 57 Abs. 2 Satz 2 LBO räumt der Bauaufsichtsbehörde als Rechtsfolge in verschiedener Weise Ermessen ein, nämlich sowohl hinsichtlich des "Ob" des Tätigwerdens (Entschließungsermessen), hinsichtlich des Inhalts der Maßnahme (Auswahlermessen hinsichtlich des Mittels) und hinsichtlich des Adressaten der Maßnahme (Auswahlermessen bezüglich des Störers). Der Landrat hätte somit nur dann "innerhalb seiner Befugnisse" i.S.d. § 18 Abs. 2 SVwVG gehandelt, wenn die fiktive Grundverfügung, die Annerose Eisenbeißer zum Abbruch des Gebäudes verpflichtet, in jeder Hinsicht ermessensfehlerfrei gewesen wäre, also nicht gegen § 40 SVwVfG verstoßen hätte.
Insofern wäre zunächst nicht zu beanstanden gewesen, dass der Landrat überhaupt auf der Grundlage des § 57 Abs. 2 Satz 2 LBO tätig geworden wäre: Angesichts der überragenden Bedeutung von Leib und Leben der auf dem Spielplatz spielenden Kinder und der die Straße benutzenden Passanten (Art. 2 Abs. 2 GG) wird man hier schon fast von einer Pflicht zum Tätigwerden ausgehen müssen.
Anmerkung: So in einem vergleichbaren Fall: VG Saarlouis, 5 K 1755/12 v. 22.5.2013, Abs. 34 = LKRZ 2013, 425.
Auch die Auswahl des Mittels - Anordnung des Abbruchs des Hauses - hätte die gesetzlichen Grenzen des Ermessens i.S.d. § 40 SVwVfG berücksichtigt, zu denen insbesondere auch das Verhältnismäßigkeitsprinzip (vgl. § 2 SPolG) gehört.
Anmerkung: Zum Verhältnismäßigkeitsprinzip als Ermessensgrenze i. S. des § 40 Alt. 2 VwVfG, § 114 Satz 1 Alt. 1 VwGO: BVerfG (K), 2 BvR 1487/17 v. 24.7.2017, Abs. 41 = NVwZ 2017, 1526 Abs. 41; BVerwG, 1 VR 3/17 v. 13.7.2017, Abs. 11 = NVwZ 2017, 1531 Abs. 11; allgemein zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.
Die Abbruchsanordnung wäre - wie gezeigt - geeignet und erforderlich, die von der Scheune ausgehende Gefahr für Leib und Leben Dritter abzuwehren, und wäre auch in ihrer Zweck-Mittel-Relation angemessen gewesen. Angesichts der überragenden Bedeutung von Leben und Gesundheit muss die durch Art. 14 GG geschützte Rechtsposition Annerose Eisenbeißers an einem Erhalt der in ihrem Zustand ohnehin nicht mehr benutzbaren Scheune zurücktreten.
Anmerkung: Siehe hierzu auch OVG Lüneburg, 1 ME 112/17 v. 6.9.2017 = BauR 2017, 2144, 2147; OVG Magdeburg, 2 L 44/17 v. 25.7.2019, Abs. 36 ff. = NVwZ-RR 2020, 160 Abs. 31 ff.
Dementsprechend wäre auch die Ermessensausübung nicht zu beanstanden gewesen.
(e) Ergebnis zu (3)
Demgemäß hätte der Landrat Annerose Eisenbeißer zum Abbruch der Scheune auf Grundlage des § 57 Abs. 2 Satz 2 LBO verpflichten können.
(4) Ergebnis zu aa
Ein Verwaltungsakt, der Annerose Eisenbeißer zum Abbruch der Scheune verpflichtet hätte, wäre somit rechtmäßig gewesen. Der Landrat hat somit i.S.d. § 18 Abs. 2 SVwVG innerhalb seiner Befugnisse gehandelt, so dass die allgemeinen Voraussetzungen des Verwaltungszwangs hier vorlagen.
bb) Notwendigkeit des sofortigen Vollzugs
Der sofortige Vollzug des Abrisses müsste nach § 18 Abs. 2 SVwVG zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr notwendig gewesen sein.
Eine unmittelbar drohende Gefahr besteht, wenn die Störung jederzeit, also auch sogleich eintreten kann. Da die Scheune zum Zeitpunkt der Anordnung des Sofortvollzugs jederzeit einstürzen konnte und Gefahr für Leib und Leben Dritter bestand, ist dies hier gegeben.
Anmerkung: Siehe hierzu auch OVG Magdeburg, 2 L 44/17 v. 25.7.2019, Abs. 38 ff. = NVwZ-RR 2020, 160 Abs. 32 ff.; OVG Saarlouis, 2 A 407/09 v. 3.2.2010, Abs. 16 = BauR 2011, 655, 656; VG Saarlouis, 5 K 1755/12 v. 22.5.2013, Abs. 38 = LKRZ 2013, 425, 426.
Gegen die Zulässigkeit des Sofortvollzugs könnte hier allerdings sprechen, dass im Zeitpunkt der Beauftragung des Abbruchunternehmens bereits etwa zwei Monate seit Entdecken des Schadensfalles vergangen waren. Wenn die Zeit ausreicht, um zunächst eine Verfügung zu erlassen, so ist die unmittelbare Ausführung von Maßnahmen der Gefahrenabwehr unzulässig. Nach dem Sachverhalt hatte jedoch Grossklos zwar schon am 2. August Handlungsbedarf erkannt, die Behörde war aber zunächst davon ausgegangen, dass die Durchsetzung eines Abrisses im normalen Verfahren ausreicht. Am 19. September erfuhr Grossklos jedoch bei einer Ortsbesichtigung mit dem Architekten Amann, dass sich der bauliche Zustand seit dem 2. August drastisch verschlechtert hatte, die Scheune jetzt jederzeit einstürzen könne und hierbei Gefahr für Leib und Leben Dritter bestünde. Aufgrund dieser erst jetzt festgestellten Steigerung der Gefährlichkeit entschloss sich der Landrat, vom regulären Verfahren zum Sofortvollzug überzugehen.
Anmerkung: Siehe dazu Muckel, JA 2012, 355, 357 f.
Da der Landrat daraufhin umgehend die Abrissmaßnahmen einleitete, war der Sofortvollzug zulässig. Dieser war auch schon deshalb geboten, weil auf Annerose Eisenbeißer zum Zeitpunkt des Sofortvollzugs nicht zugegriffen werden konnte, da sie sich nicht vor Ort befand.
Anmerkung: Siehe hierzu auch OVG Saarlouis, 2 A 505/17 v. 24.4.2018, Abs. 21 = NVwZ-RR 2015, 595, Abs. 20: "Kann die Behörde bei dringendem Handlungsbedarf sogar ohne vorausgehenden Verwaltungsakt im Wege des Verwaltungszwangs vorgehen, so muss es ihr - ebenso und erst recht - möglich sein, zu dem 'Schnellverfahren' des § 18 Abs. 2 SVwVG überzugehen, wenn sich die Gefahrenlage nach Erlass der Beseitigungsanordnung intensiviert oder wenn diese sich nunmehr, z.B. aufgrund neu gewonnener Erkenntnisse, dringlicher als zunächst angenommen darstellt. Eine (formale) Betrachtungsweise, welche die Behörde zu einem Festhalten an dem zunächst gewählten gestreckten Verfahren zwingen würde, wäre in einem solchen Fall mit dem Ziel einer effektiven Gefahrenbeseitigung nicht zu vereinbaren. Ob 'die vermeintliche Wendung, die ein weiteres Zuwarten angeblich ausschloss', bereits über zwei Wochen vor der Vornahme der Ersatzvornahme eingetreten war, wie die Klägerin vorträgt, ist nicht entscheidungserheblich. Die Klägerin kann sich gegenüber der Beseitigungsanordnung und deren Vollstreckung nicht darauf berufen, dass die Beklagte eine Zeitlang zuvor untätig geblieben war."
cc) Ergebnis zu 2
Dementsprechend lagen die Vollstreckungsvoraussetzungen nach § 18 Abs. 2 SVwVG vor. Von einer Androhung des Sofortvollzugs konnte nach § 19 Abs. 1 Satz 1 SVwVG abgesehen werden.
3. Besondere Voraussetzungen des § 21 SVwVG
Die Ersatzvornahme nach § 21 SVwVG setzt voraus, dass eine Verpflichtung zu einer vertretbaren Handlung vorliegt. Wer das Haus abreißt, ist letztlich unerheblich, so dass eine Abrisspflicht eine Pflicht zu einer vertretbaren Handlung darstellt. Diese Pflicht wurde - was die Anwendbarkeit des § 18 Abs. 2 SVwVG indiziert - nicht rechtzeitig erfüllt. Zuständig für die Anordnung des Sofortvollzugs ist die Vollstreckungsbehörde. Dies ist nach § 14 Abs. 1 SVwVG die Behörde, die den zu vollziehenden Verwaltungsakt erlassen hat. Hier wurde kein Verwaltungsakt erlassen. Im Fall des § 18 Abs. 2 SVwVG kann Vollstreckungsbehörde aber entsprechend § 14 Abs. 1 SVwVG nur die Behörde sein, die den Verwaltungsakt im normalen Verfahren erlassen hätte. Dies ist hier der Landrat als untere Bauaufsichtsbehörde. Die besonderen Voraussetzungen des § 21 SVwVG liegen somit vor.
4. Ergebnis zu II
Annerose Eisenbeißer ist zur Zahlung der Kosten der Ersatzvornahme verpflichtet. Diese betragen hier - wie vom Landrat nach dem Sachverhalt zutreffend gefordert - 11.797,40 Euro.
Anmerkung: Siehe auch OVG Saarlouis, 2 A 407/09 v. 3.2.2010, Abs. 23 = BauR 2011, 655, 657. Zum Prüfungsaufbau, wenn die Höhe der geltend gemachten Kosten beanstandet wird s. den Be- und Erstattungs-Fall. Siehe auch die ausführliche Prüfung der Höhe der Kosten für einen Abriss im Wege der Ersatzvornahme bei OVG Magdeburg, 2 L 44/17 v. 25.7.2019, Abs. 56 ff. = NVwZ-RR 2020, 160 Abs. 51 ff.
Insoweit war der Bescheid des Landrates vom 16. Oktober somit rechtmäßig.
III. Ergebnis zu B
Soweit der angegriffene Kostenbescheid 11.797,40 Euro als Kosten der Ersatzvornahme festsetzt ist der Bescheid somit rechtmäßig, hinsichtlich der Zwangsgeldfestsetzung i.H.v. 250,- Euro dagegen rechtswidrig. Die Klage ist folglich nur zu einem (geringen) Teil begründet.
Die Klage ist demnach insgesamt zulässig, jedoch nur bezüglich der Festsetzung der Verpflichtung zur Zahlung des Zwangsgeldes begründet, hinsichtlich der Festsetzung der Verpflichtung zur Zahlung der Kosten des Abbruchs jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht wird daher den Bescheid nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO insoweit aufheben, als das Zwangsgeld betroffen ist. Hinsichtlich der Abbruchkosten bleibt er jedoch bestehen, da beide Regelungen ohne weiteres teilbar sind und davon ausgegangen werden kann, dass die eine Regelung auch ohne die andere getroffen worden wäre. Die Klage hat somit nur teilweise Aussicht auf Erfolg.
Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@uni-speyer.de
Zu einer nach Berliner Landesrecht zu lösenden Fallvariante bei den Hauptstadtfällen
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