Lösungsvorschlag

Rathausverbot

Stand der Bearbeitung: 8. Dezember 2023

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatix Legal Intelligence UG (haftungsbeschränkt), Gersheim

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Bevor es möglich ist, sich näher zu den Erfolgsaussichten der Klage Dr. Lautstarks zu äußern, ist es erforderlich zu klären, gegen welche Maßnahmen des Oberbürgermeisters sich Dr. Lautstark eigentlich wendet. Er will hier ausdrücklich nur gegen das im Schreiben vom 11. Oktober enthaltene "Hausverbot", nicht jedoch gegen den Sitzungsausschluss auf Grundlage des § 21 der Geschäftsordnung des Stadtrates vorgehen. Dieser ist Dr. Lautstark nach eigenen Worten "egal", so dass es nicht seinem Klagebegehren entsprechen würde, auch eine Klage gegen den Sitzungsausschluss anzunehmen (§ 88 VwGO).

Die Klage gegen das in dem Schreiben vom 11. Oktober ausgesprochene Hausverbot hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, wenn es sich hier um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handelt, wenn also die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Öffentlich-rechtlicher Natur sind diejenigen Rechtsnormen, die einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen.

Anmerkung: Siehe hierzu nur BVerwG, 10 B 1/20 v. 26.5.2020, Abs. 6 = NVwZ 2020, 1363 Abs. 6.

Fraglich ist daher, aus welcher Norm sich hier eine Befugnis des Oberbürgermeisters ergeben könnte, Dr. Lautstark dem Zutritt zum Rathaus während der Dauer der Stadtratssitzungen zu untersagen.

1. Privatrechtliche Störungsabwehransprüche als denkbare Grundlage des Hausverbots

Insoweit könnte die Möglichkeit für den Oberbürgermeister, ein Hausverbot auszusprechen, zunächst als Ausfluss der Eigentümer- oder Besitzerstellung der Stadt gemäß §§ 859 ff., § 903, § 1004 BGB zu verstehen sein. Grundsätzlich kann jedenfalls derjenige, der im privatrechtlichem Sinne Grundstückseigentümer oder Besitzer eines Grundstücks ist, grundsätzlich frei darüber entscheiden, wem er den Zutritt zu einer Örtlichkeit gestattet und wem er ihn verwehrt.

Anmerkung: Dies gilt unabhängig davon, dass aus Gründen des Antidiskriminierungsrechts oder auch der mittelbaren Drittwirkung der Grundrechte die Ausübung dieses Hausrecht Einschränkungen unterliegen kann, soweit grundsätzlich jedermann (oder jedem, der bestimmte Bedingungen erfüllt) Zutritt gewährt wird. Zu den Rechtsgrundlagen des privaten Hausrechts: BGH, V ZR 253/08 v. 30.10.2009, Abs. 11 = NJW 2010, 534 Abs. 11; BGH, V ZR 115/11 v. 9.3.2012, Abs. 8 = NJW 2012, 1725 Abs. 8; BAG, I AZR 972/08 v. 22.9.2009, Abs. 57 = NJW 2010, 631; BGH, V ZR 275/18 v. 29.5.2020, Abs. 5 = NJW 2020, 3382 Abs. 5; (ferner BGH, VII ZR 78/20 v.5.5.2021, Abs. 13 ff. = NJW 2021, 2514 Abs. 13 ff. [wo allerdings für ein Zutrittsverweigerung für eine Veranstaltung nicht auf das Hausrecht, sondern auf die Privatautonmie dies Veranstalters abgestellt wird]); ausführlich zum privaten Hausrecht und seinen Rechtsgrundlagen und Grenzen: Schulze, JZ 2015, 381 ff.; Weller/Schulz/Smela, JuS 2021, 722 ff.

Ebenso ist grundsätzlich auch anerkannt, dass die Ansprüche aus §§ 859 ff., § 903, § 1004 BGB auch dem Bund, den Ländern, Gemeinden und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts zustehen können, wenn es um Grundstücke und um Gebäude geht, die in deren (privatrechtlichem) Eigentum oder Besitz stehen.

Anmerkung: Siehe hierzu und zum Folgenden U. Stelkens, Jura 2010, 363; Austermann, Jura 2023, 419, 421.

Denn BGB und ZPO setzen voraus, dass auch juristische Personen des öffentlichen Rechts Träger privatrechtlicher Rechte und Pflichten sein können und daher wie Private Eigentum i.S. der §§ 903 ff. BGB erwerben und auch Besitz i.S.d. §§ 854 ff. BGB ausüben. Insoweit knüpft das Privatrecht an diese Tatbestände auch die allgemeinen privatrechtlichen Rechtsfolgen für und gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts . Grundsätzlich können auch juristischen Personen des öffentlichen Rechts daher bei Störungen ihres Besitzes oder Eigentums auch die Ansprüche aus §§ 861 ff. BGB oder § 1004 BGB zustehen.

Anmerkung: Siehe z. B.: RG, V 165/93 v. 25.10.1893 = RGZ 32, 188, 189 ff.: Verbauen des Fensters einer städtischen Turnhalle durch Nachbarn; BGH, V ZR 126/63 v. 22.03.1966, Abs. 7 = NJW 1966, 1360: Klage gegen Einleitung von Stoffen in Fluss, die Brückenpfeiler angreifen; OLG Zweibrücken, 4 U 26/02 v. 12.6.2003, Abs. 19 ff. = NVwZ-RR 2004, 11: Anspruch auf Beseitigung von Baumwurzeln, die städtische Abwasserleitungen beschädigen; OVG Bautzen, 1 B 388/21 v. 27.12.2021, Abs. 21 ff. = LKV 2022, 270, 272: Anspruch auf Beseitigung von Bepflanzungen und Bebauungen, die wiederrechtlich auf Straßengrungdstück errichtet wurden; OVG Münster, 15 A 2182/03 v. 27.5.2003, Abs. 4 ff. = NWVBl. 2003, 468: Klage einer Gemeinde aus § 1004 BGB wegen unberechtigter Abwassereinleitung in Entwässerungseinrichtung; VGH Kassel, 2 B 294/18 Rn. 5 = NVwZ-RR 2019, 306 Rn. 5 und OVG Koblenz, 1 A 10172/19.OVG v. 4.7.2019, Abs. 44 ff. = NVwZ-RR 2020, 239 Abs. 44 ff.: Möglichkeit einer Klage des Straßenbaulastträgers aus § 1004 BGB zur Sicherung von Straßen gegenüber in öffentlichen Straßenraum eingebrachten Gegenständen bzw. Anpflanzungen auf Nachbargrundstücken; unklar jedoch OLG Hamm, 7 U 14/21 v. 9.7.2021, Abs. 13 ff. (insoweit in MDR 2021, 1195 nicht abgedruckt): Der "Anwendungsbereich" des § 1004 Abs. 1 Satz 2, § 823 Abs. 1 BGB wegen eines "Eingriffs in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb" sei nicht eröffnet, weil die Behörde die Möglichkeit hätte, mit öffentlich-rechtlichen Mitteln gegen den Störer vorzugehen; es bestehe daher kein Bedürfnis für eine Analogie.

Umgekehrt formuliert: Soweit juristische Personen des öffentlichen Rechts hausrechtliche Ordnungsmaßnahmen gegenüber Private ergreifen, können sie auch die §§ 861 ff. BGB oder § 1004 BGB als Ermächtigung für Eingriffe in die Grundrechte der betroffenen Privaten heranziehen: Da die öffentliche Hand hier wie jeder Private auf die allgemeinen Vorschriften des Zivilrechts zurückgreift und sie ihre Entscheidungen grundsätzlich auch nicht einseitig durchsetzen kann, genügen insoweit die allgemeinen Bestimmungen des Privatrechts auch den Anforderungen, die der Vorbehalt des Gesetzes für Grundrechtseingriffe stellt: Dies ist die Konsequenz dessen, dass der Staat überhaupt in den Formen des Privatrechts handeln darf.

Anmerkung: So deutlich BVerfG, 1 BvR 699/06 v. 22.2.2011, Abs. 79 ff. = BVerfGE 128, 226, 257 f.

Die Anwendbarkeit der privatrechtlichen Störungsbeseitigungsansprüche ist nach h. M. schließlich selbst dann nicht ausgeschlossen, wenn der öffentliche Eigentümer oder Besitzer die Sache nach den Grundsätzen des öffentlichen Sachenrechts zu öffentlichen Zwecken gewidmet hat.

Anmerkung: Zu den Auswirkungen einer solchen Widmung siehe den Sammlerstücke-Fall.

Nach der Rechtsprechung hat dies nämlich nicht zur Konsequenz, dass derjenige, der nach privatrechtlichen Grundsätzen Besitzer oder Eigentümer dieser Sache ist, dann nicht auch – gestützt auf §§ 861 f., § 1004 Abs. 1 BGB – solche Störungen abwehren dürfte, die nicht die vom privatrechtlichen Resteigentum (noch) umfasste Nutzungsbefugnis stören, sondern die widmungsgemäße Nutzung der Sache.

Anmerkung: Siehe hierzu BGH, V ZR 82/72 v. 1.3.1974, Abs. 6 ff. = BGHZ 62, 186, 187 ff.; BGH, II ZR 243/62 v. 12.3.1964, Abs. 7 ff. = NJW 1964, 1365; ebenso OVG Koblenz, 1 A 10172/19.OVG v. 4.7.2019, Abs. 44 ff. = NVwZ-RR 2020, 239 Abs. 44 ff.; OVG Münster 15 A 2182/03 v. 27.5.2003, Abs. 4 ff. = NWVBl. 2003, 468; deutlich auch Brüning DÖV 2003, 389, 396 ff.; U. Stelkens, Die Verwaltung 46 (2013), S. 493, 513 f.

Bei Fehlen anderweitiger gesetzlicher Regelungen wird dementsprechend angenommen, die öffentliche Zweckbestimmung der Sache berühre die Störungsabwehrrechte des Eigentümers gegenüber Dritten nicht, soweit der Dritte aus dieser Zweckbestimmung kein eigenes öffentliches Recht zur Störung auch gerade gegenüber dem Eigentümer herleiten kann.

Daher erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Oberbürgermeister im vorliegenden Fall mit der Aussprache des Hausverbots nur als (gesetzlicher) Vertreter der Stadt Saarheim (vgl. § 59 Abs. 1 KSVG) privatrechtliche Störungsbeseitigungsansprüche geltend gemacht hat, über deren rechtmäßige Inanspruchnahme die Zivilgerichte zu befinden hätten, weil Streitigkeiten um privatrechtliche Störungsbeseitigungsansprüche, auch wenn an ihnen juristische Personen des öffentlichen Rechts beteiligt sind, bürgerliche Rechtsstreitigkeiten i.S.d. § 13 GVG sind.

2. Vorliegen öffentlich-rechtlicher Störungsabwehrmöglichkeiten?

Die Anwendung privatrechtlicher Störungsabwehransprüche gegenüber einem störenden Behördenbesucher hilft aber dann nicht weiter, wenn der Störer ein Recht auf Zutritt zum Verwaltungsgebäude aus dem öffentlichen Recht herleiten kann. Denn durch Inanspruchnahme privatrechtlicher Abwehrmaßnahmen können solche öffentlich-rechtlichen Zugangsansprüche nicht beseitigt werden. Sie wären insoweit letztlich wirkungslos. Insoweit ist Kernproblem des behördlichen Hausrechts die Frage, auf welcher Grundlage "Hausverbote" für solche Verwaltungsgebäude ausgesprochen werden können, die für das Publikum in der Form "geöffnet" sind, dass sie (innerhalb der Öffnungszeiten) von jedermann zur persönlichen Vorsprache in Verwaltungsangelegenheiten betreten werden können.

Anmerkung: Siehe hierzu und zum Folgenden: U. Stelkens, Jura 2010, 363, 366 f.; ferner Austermann, Jura 2023, 419, 421.

Eine solche Zugangseröffnung ist Ausdruck des allgemeinen Organisations- und Verfahrensermessens der Behörde.

Anmerkung: Deutlich Klenke, NWVBl 2006, 84, 86.

Hiermit werden die entsprechenden Räumlichkeiten dem "Dienstverkehr" mit dem Publikum eröffnet, dem so ermöglicht wird, sich unmittelbar vor Ort (mündlich) beraten zu lassen, ggf. auch Anträge zu stellen oder sonstige sie betreffende Verwaltungsangelegenheiten zu erledigen. Eine solcher Zugang besteht auch unabhängig davon, ob ein Verwaltungsverfahren i.S.d. §§ 9 ff. VwVfG oder der entsprechenden Vorschriften bereits eingeleitet wurde oder auch schon abgeschlossen ist, letztlich auch unabhängig davon, ob die Angelegenheit mittels öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Handlungsformen bewältigt werden wird. Hat die Behörde ihr Organisationsermessen entsprechend ausgeübt, folgt (zumindest) aus Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. den Grundsätzen über die Selbstbindung der Verwaltung dann auch ein allgemeines Recht jedes Bürgers, diese Möglichkeiten zu nutzen und hiervon nicht willkürlich ausgeschlossen zu werden.

Anmerkung: Siehe hierzu Rasch, Persönliche Vorsprache im Verwaltungsrecht, 2007, S. 33 ff.; a. A. Brüning, DÖV 2003, 389, 396 ff.

Dabei handelt es sich selbst dann um ein subjektiv-öffentliches Recht, wenn die den Bürger betreffende Verwaltungsangelegenheit im Ergebnis vom Behördenträger in privatrechtlichen Formen erledigt wird. Folglich kann die Entscheidung, einem einzelnen Bürger das sich aus dieser Selbstbindung ergebende Recht auf Zutritt zum Verwaltungsgebäude zu verwehren, ebenfalls nur öffentlich-rechtlich sein, weil sie letztlich verwaltungsverfahrensrechtsgestaltenden Charakter hat. Sie kann daher auch nicht auf Grundlage der privatrechtlichen Unterlassungsansprüche bei Besitz- bzw. Eigentumsstörung gestützt werden.

Anmerkung: So BezVG für den Amerikanischen Sektor von Berlin, 1 B 24/49 v. 1.4.1949, Abs. 5 f. = DVBl 1950, 245 f.; OVG Berlin, I B 64/52 v. 23.7.1952, Abs. 2 ff. = DVBl 1952, 763 ff.; OVG Hamburg, Bf I 38/56 v. 24.7.1956, Abs. 3 f. = MDR 1957, 188; VGH Mannheim, III 208/62 v. 9.10.1962, Abs. 2 f. = ESVGH 13/I, 21 ff.; OVG Münster, 25 E 960/97 v. 11.2.1998, Abs. 8 f. = NVwZ-RR 1998, 595 ff.; ferner: Bahls DVBl 1971, 275, 276; Bethge, Die Verwaltung 8 (1977), 313, 318; Ehlers, DÖV 1977, 737, 739; Ronellenfitsch, VerwArch 73 (1982), 465, 472.

Hieraus folgt, dass die Entscheidung einer Behörde, einer bestimmten Person keinen Zutritt zu den Behördenräumlichkeiten (mehr) zu gewähren, auch öffentlich-rechtlichen Charakter haben kann, jedenfalls dann, wenn hierdurch die Inanspruchnahme öffentlich-rechtlicher Zutritts- und Nutzungsrechte ausgeschlossen oder verweigert werden können. Aber selbst dann, wenn der Betroffene keinerlei (öffentlich-rechtliches) Zutritts- oder Nutzungsrecht geltend machen kann, wird angenommen, dass dem Behördenleiter öffentlich-rechtliche Abwehrinstrumentarien zustehen können soweit ein Hausverbot der Sicherung der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben im Verwaltungsgebäude dient. Insoweit wird betont, in der Zuweisung einer Verwaltungsaufgabe sei zugleich auch die (öffentlich-rechtliche) Befugnis enthalten, für einen störungsfreien Dienstbetrieb in diesem Zusammenhang zu sorgen und - soweit dies zur Aufrechterhaltung des Dienstbetriebes notwendig ist - auch einzelnen Personen den Zutritt zu den dienstlich genutzten Räumen zu untersagen.

Anmerkung: So OVG Münster 15 A 188/86 v. 14.10.1988 = NVwZ-RR 1989, 316 f.; OVG Magdeburg, 3 O 161/17 v. 29.8.2017 Abs. 8 = NVwZ-RR 2018, 134 Abs. 5; VGH Mannheim, 1 S 893/17 v. 17.5.2017, Abs. 3 = NJW 2017, 3543 Abs. 3; OLG Hamm, 7 U 14/21 v. 9.7.2021, Abs. 16 ff. = MDR 2021, 1195; VG Frankfurt a. M., 5 K 2493/22.F v. 4.4.2023, Abs. 14 = NJW 2023, 3528 Abs, 14; Klenke, NWVBl. 2006, 84, 86; Maurer/Waldhoff, § 3 Rn. 35; Austermann, Jura 2023, 419, 422 f.; Kalscheuer/Jacobsen, NVwZ 2020, 370; Mißling, NdsVBl. 2008, 267, 269 f.; Peters/Lux, LKV 2018, 17, 18; U. Stelkens, Jura 2010, 363, 367. Diese Frage ist von der Frage zu unterscheiden, ob der Behördenleiter in Ausübung dieses Hausrechts auch Verwaltungsakte erlassen darf; siehe hierzu unten B I 2.

Streitigkeiten um derartige Hausverbote sind dann dementsprechend öffentlich-rechtlicher Art i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO, da es der Sache nach darum geht, ob und inwieweit der Betroffene ein subjektiv-öffentliches Recht auf Zutritt bzw. Nutzung des Gebäudes hat, der durch das Hausverbot unterlaufen wird.

3. Abgrenzung der Anwendungsbereiche zwischen privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Störungsbeseitigungsansprüchen der Verwaltung

Stehen dem Oberbürgermeister der Stadt Saarheim somit zur Abwehr von Störungen im Rathaus sowohl privatrechtliche als auch öffentlich-rechtliche Störungsbeseitigungsinstrumente zur Verfügung, stellt sich die Frage, nach welchen Kriterien zu bestimmen ist, von welchen Instrumenten im konkreten Fall Gebrauch gemacht wurde, da von der Rechtsnatur des Hausverbots eben die Rechtsnatur der Streitigkeiten abhängt, die sich aus dem Hausverbot ergeben.

Die ältere Rechtsprechung hatte insoweit (allein) auf den Zweck des Besuchs desjenigen abgestellt, demgegenüber das Hausverbot ausgesprochen wird.

Anmerkung: So etwa BGH, V ZR 122/59 v. 26.10.1960, Abs. 6 ff. = BGHZ 33, 230, 231 ff. (Sachverhalt näher dargestellt in NJW 1961, 308 f.); BVerwG, VII C 80.67 v. 13.3.1977, Abs. 28 f. = BVerwGE 35, 103, 106.

Insoweit ist zutreffend, dass bestehende privatrechtliche Zutritts- oder Nutzungsansprüche nicht durch ein öffentlich-rechtliches Hausverbot unterlaufen werden dürfen, so dass bei bestehenden privatrechtlichen Zutrittsansprüchen (die etwa als Nebenpflicht aus einem privatrechtlichen Vertrag folgen mögen), die Inanspruchnahme öffentlich-rechtlicher Störungsabwehrinstrumente ausgeschlossen ist.

Anmerkung: Näher U. Stelkens, Jura 2010, 363, 365 f. m.w.N.

Ein alleiniges Abstellen auf den Zweck des Besuchs würde aber verkennen, dass die Zielrichtung des Besuchs nichts mit dem Zweck des Hausverbots zu tun hat, das eben im Regelfall dazu dient, die Funktionsfähigkeit des Dienstbetriebes aufrecht zu erhalten, gegenüber jedermann aufrecht zu erhalten, der diesen stört, unabhängig davon, ob er öffentlich-rechtliche Zutritts- oder Nutzungsrechte geltend machen kann oder nicht. Insoweit nimmt die mittlerweile h.M. an, eine Behörde ergreife im Zweifel hausrechtliche Ordnungsmaßnahmen auf öffentlich-rechtlicher Grundlage, weil in diesen Fällen die Sicherstellung des ordnungsgemäßen Verwaltungsablaufs im Vordergrund stehe. Diese Vermutung ist nur (in den seltenen Fällen) widerlegt, in denen die Behörde erkennbar nicht zur Sicherstellung dieser Ordnung, sondern allein zu fiskalischen Zwecken oder im Rahmen bereits bestehender privatrechtlicher Schuldverhältnisse handelt.

Anmerkung: Siehe hierzu etwa (jeweils m.w.N.) Austermann, Jura 2023, 419, 421; Kalscheuer/Jacobsen, NVwZ 2020, 370 f-; Michl/Roos, LKRZ 2012, 50, 51; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 132; ders., Jura 2010, 363, 369. Das OLG Hamm (OLG Hamm, 7 U 14/21 v. 9.7.2021, Abs. 19 = MDR 2021, 1195) geht zudem davon aus, dass bei Anwendbarkeit öffentlich-rechtlicher Ermächtigungsgrundlagen zur Beseitigung von Störungen ein Rückgriff auf privatrechtliche Störungsbeseitigungsansprüche ausgeschlossen bzw. dass dann das Rechtsschutzbedürfnis für eine gerichtliche Durchsetzung solcher privatrechtlichen Ansprüche fehle.

4. Ergebnis zu I

Nach diesen Kriterien ist im vorliegenden Fall Streitigkeit als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren, da das gegenüber Dr. Lautstark ausgesprochene Hausverbot einen ungestörten Ablauf der Stadtratssitzungen - d.h. kommunale Verwaltungstätigkeit - gewährleisten sollte. Der Verwaltungsrechtsweg ist damit eröffnet.

Anmerkung: Nach der Abgrenzung der älteren Rechtsprechung wäre das Hausverbot ebenfalls öffentlich-rechtlicher Natur, weil Dr. Lautstark im Zweifel zu den in Frage kommenden Zeiten das Rathaus nur zur Teilnahme an den Stadtratssitzungen besucht hätte (doch ist dies nicht gewiss und macht deutlich, dass diese Auffassung zu Recht überholt ist).

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG (K), 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37.

1. Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO)

Insofern könnte eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO in Betracht kommen, wenn der Oberbürgermeister im vorliegenden Fall das (öffentlich-rechtliche) Hausverbot in dem Schreiben vom 11. Oktober in Form eines Verwaltungsakt i.S.d. VwGO ausgesprochen haben sollte. Ob ein Verwaltungsakt in diesem Sinne vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition der § 35 VwVfG, § 31 SGB X, § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist.

Anmerkung: Zum Verwaltungsaktbegriff der VwGO siehe U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15.

Insoweit wird aus dem Inhalt des Schreibens des Oberbürgermeister vom 11. Oktober aus seinem Inhalt unzweifelhaft deutlich, dass eine Regelung beabsichtigt ist, da etwaige (öffentlich-rechtliche) Zutrittsrechte durch das Hausverbot für die Dauer der Sitzungen beseitigt werden sollen.

Anmerkung: Siehe hierzu Kalscheuer/Jacobsen, NVwZ 2020, 370, 371 ff.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 133; ders., Jura 2010, 364, 368; a. A. jedoch Michl/Roos, LKRZ 2012, 50, 53: sowohl Fehlen des Elements der "Hoheitlichkeit" als auch das Element der "Regelung".

Jedoch könnte fraglich sein, ob dem Hausverbot die hiernach notwendige Außenwirkung zukommt, da sich das Hausverbot gegen Dr. Lautstark als Stadtratsmitglied richtet und ersichtlich allein der effektiven Durchsetzung der nach § 43 Abs. 2 KSVG getroffenen Maßnahme dienen soll. Dabei ist davon auszugehen, dass der Sitzungsausschluss nach § 43 Abs. 2 KSVG selbst, den der Oberbürgermeister in seiner Funktion als Ratsvorsitzender nach § 42 Abs. 1 KSVG (nicht in seiner hiervon zu unterscheidenden Funktion als Behördenleiter nach § 59 Abs. 2 Satz 1 KSVG) erlassen hat, mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt ist. Zwar wird dies teilweise auch bei Maßnahmen, die - wie hier - im Verhältnis zwischen Organen oder Teilorganen eines Rechtsträgers ergehen, angenommen, weil den verschiedenen Organen durch die Kommunalverfassung eigene Kompetenzen zugewiesen werden, so dass sich Maßnahmen von einem fremden Kompetenzbereich her als Maßnahmen von außen darstellten.

Anmerkung: So etwa VGH Kassel, 6 TG 3539/95 v. 23.11.1995, Abs. 3 = NVwZ-RR 1996, 409 m.w.N. (zur Beanstandung eines Ratsbeschlusses durch Hauptverwaltungsorgan; dem folgend VG Gießen, 8 K 1195/12.GI v. 19.3.2013, Abs. 31 = LKRZ 2013, 330, 332 (in dem eine derartige Beanstandung als "interorganstreitgegenständlicher Verwaltungsakt" bezeichnet wird; hierzu Weitz, LKRZ 2013, 322 ff.).  Mittlerweile scheint der VGH Kassel diese Auffassung jedoch wieder aufgegeben zu haben und davon auszugehen, dass es sich bei Maßnahmen zwischen Gemeindeorganen nicht um Verwaltungsakte handelt, s. VGH Kassel, 8 A 865/12 v. 28.11.2013 Rn. 23 = NVwZ-RR 2014, 563 (zum Ausschluss eines Gemeinderatsmitglieds durch Gemeinderat wegen Befangenheit).

Es ist jedoch fraglich, ob man mit dieser rein begrifflichen Argumentation der Rechtsnatur solcher Maßnahmen gerecht wird. Denn die Folgen, die das Verwaltungsverfahrensrecht an die Qualifizierung einer Maßnahme als Verwaltungsakt knüpft, passen für solche Maßnahmen nicht: So darf etwa die gesetzlich vorgesehene (ausgewogene) Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Organen einer Körperschaft nicht durch bestandskräftig gewordene Verwaltungsakte unterlaufen werden.

Anmerkung: Siehe hierzu Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider, § 42 Abs. 1 Rn. 61; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 191.

Deshalb sind mit der wohl herrschenden Meinung solche Maßnahmen als rein innerorganisatorische Maßnahmen und damit nicht als Verwaltungsakte anzusehen. Auch das BVerwG betont mittlerweile ausdrücklich, dass "im organschaftlichen Innenverhältnis kein Verwaltungsakt ergehen kann".

Anmerkung: So BVerwG, 10 C 2.17 v. 28.3.2018, Abs. 15 = BVerwGE 161, 323 Abs. 15.

Dies betrifft auch die hier angegriffene Maßnahme, da sie nur die Stellung Dr. Lautstarks als Stadtratsmitglied betrifft und nicht seine Stellung als Bürger. Daran ändert auch nichts, dass Dr. Lautstark inzwischen aus dem Stadtrat ausgeschieden ist, weil auf den Zeitpunkt der Maßnahme abzustellen ist.

Anmerkung: Oft wird das Vorliegen eines Verwaltungsaktes in diesen Fällen schon mit der Begründung verneint, dass keine Behörde i.S.d. § 1 Abs. 2 SVwVfG gehandelt habe, da die handelnde Stelle keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung nach außen wahrnehme (so etwa Gern/Brüning, Rn. 705). Dies ist unzutreffend, da das Handeln mit Außenwirkung kein Tatbestandsmerkmal des verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriffs ist. Siehe hierzu diesen Hinweis.

Von dem Sitzungsausschluss, gegen den sich Dr. Lautstark auch gar nicht wendet, ist aber das Hausverbot, mit dem der Oberbürgermeister - nunmehr in seiner Funktion als Behördenleiter nach § 59 Abs. 2 Satz 1 KSVG - den Sitzungsausschluss "ergänzt", zu unterscheiden. Dies soll offenbar Dr. Lautstark nicht nur in seiner Funktion als Stadtrat treffen, sondern auch in seiner Stellung als Bürger; denn ihm wird auch das Aufsuchen des Rathauses zeitweilig untersagt. Der Oberbürgermeister beschränkt im vorliegenden Fall den Bürger Dr. Lautstark in seinen Rechten, um das Stadtratsmitglied Dr. Lautstark daran zu hindern, an den Stadtratssitzungen teilzunehmen. Dieser Durchgriff auf die Person des Stadtratsmitglieds ist daher nicht ein bloßes Verwaltungsinternum, sondern eine Regelung mit Außenwirkung.

Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 193.

Da die übrigen Voraussetzungen der Legaldefinition vorliegen, stellt das Hausverbot somit einen Verwaltungsakt dar.

Eine Anfechtungsklage könnte daher grundsätzlich statthaft sein.

2. Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 S. 4 VwGO analog)

Jedoch hat sich dieser Verwaltungsakt mit Zeitablauf - und wegen des Ausscheidens Dr. Lautstarks aus dem Stadtrat - erledigt, so dass sie nicht mehr nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO "aufgehoben" werden könnte. Daher kommt nur eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in Betracht, doch ist zu berücksichtigen, dass sich der Verwaltungsakt schon vor Klageerhebung erledigt hat. Indessen ist § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in einem solchen Fall analog anzuwenden, weil anderenfalls vor Klageerhebung erledigte Verwaltungsakte unter den anderen Voraussetzungen der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO angreifbarer (keine Klagefrist) wären als nach Rechtshängigkeit erledigte.

Anmerkung: § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO legt gesetzlich das Bestehen eines Rechtsverhältnisses fest, das für die Feststellungsklage erforderlich ist, aber nach Erledigung eines Verwaltungsakts (d.h. des Wegfalls der Beschwer) gerade nicht mehr besteht; darüber hinaus macht die Vorschrift eine Klageänderung (und damit die Zustimmung der anderen Beteiligten oder die Annahme der Sachdienlichkeit durch das Gericht gemäß § 91 Abs. 1 VwGO) entbehrlich und lässt auch - anders als § 43 Abs. 1 VwGO - nicht nur die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts zu, sondern auch die der "schlichten" Rechtswidrigkeit.

Eine unterschiedliche Behandlung angesichts des vielfach von Zufälligkeiten bestimmten Zeitpunkts der Klageerhebung (wie des Eintritts der Erledigung) wäre nicht angemessen.

Anmerkung: Siehe hierzu nur Funke/Stocker, JuS 2019, 979, 978. Zur Frage, ob und in welchem Umfang die analoge Anwendbarkeit des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bei Erledigung eines Verwaltungsakts vor Klageerhebung in einer Klausur oder Hausarbeit begründet werden muss, siehe diesen Hinweis; zusammenfassend zur Fortsetzungsfeststellungsklage in der Fallbearbeitung Bühler/Brönnecke, Jura 2017, 34 ff.

3. Ergebnis zu II

Somit ist hier die die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (analog) statthaft.

III. Fortsetzungsfeststellungsinteresse (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO)

Dr. Lautstark müsste ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Hausverbots haben (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Ein solches Fortsetzungsfeststellungsinteresse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern.

Anmerkung: Die Anforderungen an das Fortsetzungsfeststellungsinteresse hat das BVerwG 2013 gegenüber der älteren Rechtsprechung deutlich verschärft: BVerwG, 8 C 14/12 v. 16.5.2013, Abs. 20 = BVerwGE 146, 303 Abs. 20; BVerwG, 3 C 6/12 v. 21.3.2013, Abs. 11 = NVwZ 2013, 1550 Abs. 11 (hierzu Huber, NVwZ 2013, 1488 ff.; Lange, NdsVBl. 2014, 120 ff.; Lindner, NVwZ 2014, 180 ff.; Thiele, DVBl. 2015, 954 ff.). Hieran hält das BVerwG in neuerer Rechtsprechung fest: BVerwG, 6 B 133/18 v. 14.12.2018, Abs. 10 = NVwZ 2019, 649 Abs. 10; BVerwG, 6 B 58/18 v. 4.12.2018, Abs. 9 = NVwZ-RR 2019, 443 Abs. 9; BVerwG, 6 C 2.22 v. 24.4.2024, Rn. 16 ff. = NVwZ 2024, 1027 Rn. 16 ff. Zusammenfassend zum Fortsetzungsfeststellungsinteresse Hoffmann, JA 2024, 229 ff.

Insoweit scheidet ein Forstsetzungsfeststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr vorliegend aus: Hierfür wäre nämlich nicht nur die konkrete Gefahr erforderlich, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird, sondern es müssen auch die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert geblieben sein.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 C 14/12 v. 16.5.2013, Abs. 21 = BVerwGE 146, 303 Abs. 21; BVerwG, 3 C 6/12 v. 21.3.2013, Abs. 13 = NVwZ 2013, 1550 Abs. 13; BVerwG, 6 C 1.13 v. 26.2.2014, Abs. 10 = NVwZ 2014, 883 Abs. 10; BVerwG, 6 B 133/18 v. 14.12.2018, Abs. 12 = NVwZ 2019, 649 Abs. 12; BVerwG, 6 B 58/18 v. 4.12.2018, Abs. 10 = NVwZ-RR 2019, 443 Abs. 10; BVerwG, 8 C 3/19 v. 12.12.2019, Abs. 15 f. = BVerwGE 167, 189 Abs. 15 f.; BVerwG, 6 B 22/22 v. 23.11.2022, Abs. 13 = NVwZ-RR 2023, 342 Abs. 13; BVerwG, 6 C 2.22 v. 24.4.2024, Rn. 17 = NVwZ 2024, 1027 Rn. 17. Das BVerwG (BVerwG, 9 B 52/18 v. 17.12.2019, Abs. 15 = NVwZ-RR 2020, 331 Abs. 15) betont hierzu ergänzend noch Folgendes: "[Die Fortsetzungsfeststellungsklage wegen Wiederholungsgefahr] soll den Betroffenen davor schützen, in Zukunft nochmals der geltend gemachten Rechtsverletzung ausgesetzt zu werden. Unter dem Aspekt der Prozessökonomie sollen zudem die Gerichte von zukünftigen Verfahren zu denselben Rechtsfragen entlastet werden und dem Betroffenen die "Früchte" der bisherigen Prozessführung erhalten bleiben. Hat sich die Wiederholungsgefahr bereits in einem nachfolgenden Verwaltungsakt realisiert, kann eine erneute Rechtsbeeinträchtigung insoweit nicht mehr verhindert werden. Daher entfällt das Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr (im engeren Sinne) und der Betroffene ist auf die Rechtsschutzmöglichkeit der Anfechtung des neuen Verwaltungsakts zu verweisen."

Gerade weil Dr. Lautstark mittlerweile aus dem Stadtrat ausgeschieden ist und das Hausverbot wegen seines Verhaltens als Stadtratsmitglied ausgesprochen wurde, ist hier aber eine solche Veränderung der maßgeblichen tatsächlichen Umstände eingetreten, die es ausschließen, dass ein vergleichbarer Verwaltungsakt Dr. Lautstark gegenüber erlassen wird.

Jedoch wird ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse auch bei Vorliegen eines Rehabilitationsinteresses bejaht. Nach neuerer Rechtsprechung des BVerwG besteht ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung besteht nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 C 14/12 v. 16.5.2013, Abs. 25 = BVerwGE 146, 303 Abs. 25; BVerwG, 8 C 46/12 v. 20.6.2013, Abs. 17 = BVerwGE 147, 81 Abs. 17; BVerwG, 2 C 27.15 v. 17.11.2016, Abs. 21 = BVerwGE 156, 272 Abs. 21; BVerwG, 6 B 133/18 v. 14.12.2018, Abs. 13 = NVwZ 2019, 649 Abs. 13; BVerwG, 6 B 58/18 v. 4.12.2018, Abs. 11 = NVwZ-RR 2019, 443 Abs. 11; BVerwG, 6 C 2.22 v. 24.4.2024, Rn. 18 = NVwZ 2024, 1027 Rn. 18..

Das Verlangen nach Rehabilitierung begründet dementsprechend ein Feststellungsinteresse nur dann, wenn es bei vernünftiger Würdigung der Verhältnisse des Einzelfalls als schutzwürdig anzuerkennen ist. Dafür reicht es nicht aus, dass der Betroffene die von ihm beanstandete Maßnahme als diskriminierend empfunden hat. Maßgebend ist vielmehr, ob bei objektiver und vernünftiger Betrachtungsweise abträgliche Nachwirkungen der Maßnahme fortbestehen, denen durch eine gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungshandelns wirksam begegnet werden könnte.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 3 C 6/12 v. 21.3.2013, Abs. 15 = NVwZ 2013, 1550 Abs. 15.

Diesen Kriterien wird das Anliegen Dr. Lautstarks noch gerecht: Ein Bedürfnis nach Rehabilitation ergibt sich hier vor allem daraus, dass der Oberbürgermeister das Hausverbot nicht nur gegenüber Dr. Lautstark ausgesprochen hat, sondern auch die Bediensteten der Stadtverwaltung angewiesen hat, das Verbot durchzusetzen, diese also Kenntnis von der Maßnahme gegen Dr. Lautstark haben. Insoweit hat es eine gewisse Stigmatisierungswirkung erlangt, der durch die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verbots auch begegnet werden kann. Ein aus dem Rehabilitationsinteresse folgendes Fortsetzungsfeststellungsinteresse ist also hier noch gegeben.

Anmerkung: Nach der neueren Rechtsprechung dürfte es sich hier wohl um einen Grenzfall handeln, so dass man auch ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse verneinen könnte. Dann müsste in einem Hilfsgutachten fortgefahren werden.

IV. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist aber nur zulässig, wenn im Falle einer Nichterledigung des Verwaltungsakts die Anfechtungsklage zulässig wäre, d.h. die Sachentscheidungsvoraussetzungen der Anfechtungsklage müssen - soweit anwendbar - erfüllt sein. Daher muss der Kläger nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt sein. Das Hausverbot müsste also Dr. Lautstarks Rechte verletzen können.

Als möglicherweise verletztes Recht kommt entgegen dem Vortrag Dr. Lautstarks Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG von vornherein nicht in Betracht, da die ihm gegenüber ergangene Maßnahme keinen Eingriff in den Schutzbereich der Meinungsfreiheit darstellt: Denn Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gibt dem Bürger gegenüber dem Staat oder der Gemeinde keinen Anspruch darauf, an einem bestimmten Ort - dem Rathaus - seine Meinung äußern zu dürfen, so dass Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht betroffen ist. Ein Hausverbot stellt jedoch eine für den Betroffenen belastende Maßnahme dar, so dass bei unterstellter Rechtswidrigkeit Dr. Lautstark zumindest in seinem Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt sein könnte.

Anmerkung: Zur Adressatentheorie siehe diesen Hinweis.

Dies setzt allerdings voraus, dass Dr. Lautstark sich im vorliegenden Rechtsstreit auf Grundrechte berufen kann. Dem könnte entgegenstehen, dass er zugleich in seiner früheren Stellung als Stadtratsmitglied betroffen ist. Da aber die Maßnahme des Oberbürgermeisters auch auf die Person Dr. Lautstarks durchgreift, muss es diesem erlaubt sein, ebenso die Rechte geltend zu machen, die ihm als Person zustehen. Dr. Lautstark kann sich somit auch auf Grundrechte berufen, hier auf das Recht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG), und ist daher klagebefugt.

V. Vorverfahren (§§ 68 ff. VwGO)

Eines Vorverfahrens bedarf es nach überwiegender Auffassung bei der – einen vor Klageerhebung erledigten Verwaltungsakt betreffenden - Fortsetzungsfeststellungsklage in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht, da der primäre Zweck des Vorverfahrens (Selbstkontrolle der Verwaltung) nicht mehr erreicht werden kann.

Anmerkung: Siehe hierzu Hufen, § 18 Rn. 55.

Ungeachtet dessen hat Dr. Lautstark jedenfalls rechtzeitig und ordnungsgemäß Widerspruch gegen den zum Zeitpunkt der Widerspruchseinlegung noch nicht erledigten Verwaltungsakt eingelegt. Dass dieser noch nicht beschieden worden ist, steht einer Klage nach Ablauf der Dreimonatsfrist des § 75 VwGO nicht entgegen.

VI. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)

Da der Oberbürgermeister ein Hausverbot für das gesamte Rathaus nicht in seiner Funktion als Ratsvorsitzender nach § 43 KSVG erlassen konnte, sondern nur in seiner Funktion als Leiter der Gemeindeverwaltung nach § 59 Abs. 2 Satz 1 KSVG, ist er nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO, welche auf die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO entsprechend anwendbar sind, auch die zu verklagende Behörde.

Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.

VII. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Dr. Lautstark macht in dem zu entscheidenden Verfahren Rechte als Bürger geltend und ist somit nach § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig.

Der Oberbürgermeister ist gemäß § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig, weil er als Behördenvorstand und nicht als Ratsvorsitzender gehandelt hat.

Anmerkung: Siehe zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO diesen Hinweis.

VIII. Klagefrist (§ 74 VwGO)

Früher war umstritten, ob für die Fortsetzungsfeststellungsklage, die nach Eintritt des erledigenden Ereignisses anhängig gemacht wird, eine Klagefrist gilt und ob, falls dies bejaht wird, die Monatsfrist des § 74 VwGO mit der Bekanntgabe des Verwaltungsaktes bzw. des Widerspruchsbescheides oder mit Eintritt des erledigenden Ereignisses zu laufen beginnt.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, I C 49.64 v. 9.2.1967, Abs. 20 = BVerwGE 26, 161, 167; heute wohl noch W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, § 74 Rn. 2.

Schließlich hat das BVerwG jedoch entschieden, dass zum Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses, die Frist des § 74 Abs. 1 VwGO für eine bis dahin noch zulässige Anfechtungsklage nicht abgelaufen sein darf (so dass eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO unzulässig ist, wenn die Klagefrist für eine gegen den Verwaltungsakt gerichtete Anfechtungsklage vor Eintritt des erledigenden Ereignisses bereits abgelaufen war). Erledigt sich der Verwaltungsakt aber bereits vor Ablauf der Frist nach § 74 Abs. 1 VwGO (für die gegen den nicht erledigten Verwaltungsakt gerichtete Anfechtungsklage), gilt für die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (analog) selbst keine Klagefrist.

Anmerkung: BVerwG, 6 C 7/98 v. 14.7.1999, Abs. 21 f. = BVerwGE 109, 203, 206 ff. Ausführlich hierzu Funke/Stocker, JuS 2019, 979 ff. (mit guter Problemaufbereitung allerdings mit teilweise nur schwer nachvollziehbarer Begründung).

IX. Ergebnis zu A

Die Klage ist auch formgerecht erhoben worden, so dass sie insgesamt zulässig ist.

B) Begründetheit

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist begründet, soweit das Hausverbot rechtswidrig war und den Kläger in seinen Rechten verletzte (§ 113 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Da sich Dr. Lautstark gegen einen an ihn gerichteten, ihn belastenden Verwaltungsakt wendet, ergibt sich die Rechtsverletzung des Klägers schon aus Art. 2 Abs. 1 GG, sollte der Verwaltungsakt rechtswidrig sein.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 6 C 8/14 v. 5.8.2015, Abs. 21 = BVerwGE 152, 355 Abs. 21. Zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.

I. Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des Hausverbots

Als belastende Maßnahme greift das Hausverbot in seine grundrechtlich gewährleistete persönliche Handlungsfreiheit ein und bedarf daher zu ihrer Rechtmäßigkeit einer Ermächtigungsgrundlage.

1. § 43 Abs. 1 KSVG

Insoweit könnte zunächst § 43 Abs. 1 KSVG ("Hausrecht") einschlägig sein, der dem Oberbürgermeister als Ratsvorsitzendem die Kompetenz zur Ausübung des "Hausrechts" während der Stadtratssitzungen zuweist. Jedoch erstreckt sich das Hausrecht des Ratsvorsitzenden aus § 43 Abs. 1 KSVG nur auf den Sitzungssaal und nicht auf das gesamte Rathaus. Im Übrigen ist diese Befugnis hier aber schon deshalb nicht einschlägig, da sie sich nur gegen die nicht dem Stadtrat angehörenden Anwesenden - wie Zuhörer oder Verwaltungsbedienstete - richtet, was sich aus einem Umkehrschluss aus § 43 Abs. 2 KSVG ergibt.

Anmerkung: Siehe hierzu und zum Folgendem OVG Saarlouis, 2 B 350/20 v. 19.11.2020, Abs. 10 = NVwZ-RR 2021, 118 Abs. 9. Das "Hausrecht" aus § 43 Abs. 1 KSVG steht dem Oberbürgermeister zudem eben allein als "Ratsvorsitzendem" (d.h. als Teil des Stadtrates) und nicht als Leiter der Stadtverwaltung zu. Der Unterschied wird in den Ländern deutlich, in denen - anders als im Saarland - der Bürgermeister nur Hauptverwaltungsbeamter und nicht auch Ratsvorsitzender ist (so etwa in Hessen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein). Siehe zu dieser Unterscheidung auch den Saalbaubau-Fall. Für einen Fall, indem der Ratsvorsitzende sein Hausrecht gegenüber einem Zuhörer ausübt siehe die Fallbearbeitung zu einer Original-Examensklausur von Tiesel, BayVBl. 2023, 391 ff. (Fall) und 426 ff. (Lösung).

Gerade § 43 Abs. 2 KSVG zeigt auch, dass sich Stadtratsmitglieder nicht alles erlauben dürfen. Gegenüber störenden Stadtratsmitgliedern greift die Befugnis des Oberbürgermeisters als Ratsvorsitzendem zur "Handhabung der Ordnung" nach § 43 Abs. 1 i.V.mit Abs. 2 KSVG ein. Diese Kompetenz bezieht sich auf die Schaffung der für den ordnungsgemäßen Ablauf der Sitzungen notwendigen äußeren Voraussetzungen und auf die Sorge für die Einhaltung der sich aus der Gemeindeordnung und der vom Stadtrat erlassenen Geschäftsordnung ergebenden Ordnungsvorschriften. Diese Ordnungsgewalt des Ratsvorsitzenden muss sich im Rahmen der von dem Stadtrat erlassenen Geschäftsordnung halten und deren Umsetzung dienen. Der Ratsvorsitzende hat dann für die Einhaltung der Ordnung zu sorgen, wie sie in der Geschäftsordnung festgelegt ist, und darf nicht selbst Regelungen, die sich auf den Ablauf der Sitzung beziehen, aufstellen. Gegenüber störendem Staatsratsmitgliedern darf der Oberbürgermeister als Ratsvorsitzender daher eben allein Maßnahmen nach § 43 Abs. 2 KSVG treffen. Dies ist hier mit dem Erlass des Sitzungsausschlusses auf Grundlage des § 21 der Geschäftsordnung des Stadtrates auch geschehen, der jedoch gerade nicht Gegenstand des Rechtsstreits ist.

§ 43 Abs. 1 KSVG scheidet damit als Rechtsgrundlage für ein gegenüber Dr. Lautstark für das gesamte Rathaus ausgesprochenes Hausverbot aus.

2. Allgemeine öffentlich-rechtliche Grundsätze für den Erlass hausrechtlicher Maßnahmen

Daher kommen - weil sonstige spezialgesetzliche Vorschriften nicht erkennbar sind - als Grundlage für das vom Oberbürgermeister als Leiter der Stadtverwaltung ausgesprochene Hausverbot nur der bereits erwähnte (s. o. A I 2) Grundsatz in Betracht, nach dem in der Zuweisung einer Verwaltungsaufgabe zugleich auch die Ermächtigung enthalten ist, für einen störungsfreien Dienstbetrieb in diesem Zusammenhang zu sorgen und - soweit dies zur Aufrechterhaltung des Dienstbetriebes notwendig ist - auch einzelnen Personen den Zutritt zu den dienstlich genutzten Räumen zu untersagen.

Anmerkung: Allein der Umstand, dass diese Befugnis aus allgemeinen - ungeschriebenen - Grundsätzen hergeleitet wird, lässt ihre Eignung, "gesetzliche Grundlage" i.S.d. Vorbehalts des Gesetzes zu sein, nicht schon ganz grundsätzlich entfallen. Auch im Wege Rechtsfortbildung gefundenes "Recht" oder sogenannte Allgemeine Rechtsgrundsätze können als Rechtsgrundlage für Grundrechtseingriffe dienen, soweit sie methodengerecht "gefunden" worden sind. Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 238/01 v. 3.7.2003, Abs. 37 = BVerfGE 108, 150, 159 f.; BVerfG [K], 1 BvR 3571/13 u. a. v. 7.5.2014, Abs. 28 = NJW 2014, 2340 Abs. 28; BVerwG, 6 A 4/02 v. 27.11.2002 = NVwZ 2003, 986, 988; ferner (m.w.N. zur Gegenauffassung): Bach, Analogie im Verwaltungsrecht, 2011, S. 104 ff.; de Beaucamp, AöR 134 (2009), 83, 89 ff.; Hemke, Methodik der Analogiebildung im öffentlichen Recht, 2006, 268 ff.; Kahl/Schuster, VBlBW 2013, 41, 44 f.; Schmidt, VerwArch 97 (2006), 139, 155 ff.; U. Stelkens, Verwaltungsprivatrecht, 2005, S. 1119 ff.; a.A. z.B. VGH München, 10 BV 14.2353 v. 23.2.2016, Abs. 29 = NVwZ-RR 2016, 779 Abs. 21.

Diesen - ungeschriebenen - Grundsätzen wird jedoch teilweise nur die Funktion einer Aufgabenzuweisungsnorm zugesprochen, die für sich allein die Behörde noch nicht berechtigt, zu ihrer Erfüllung auch einseitig in die Grundrechte der Betroffenen einzugreifen. Bei dieser Sichtweise würden diese Grundsätze damit der Behörde nicht erlauben, selbst mittels Verwaltungsakt, ein öffentlich-rechtliches Hausverbot einseitig zu verhängen und ggf. auch mittels Verwaltungszwang durchzusetzen. Die Behörde müsste in jedem Fall die Unterstützung der allgemeinen Polizeibehörden zur Sicherung des Dienstbetriebes anfordern bzw. ihr öffentlich-rechtliches Hausrecht gegenüber dem Betroffenen im Klagewege (durch Erhebung einer gegen den Störer gerichteten Unterlassungsklage vor den Verwaltungsgerichten) durchsetzen.

Anmerkung: So deutlich VGH München, 9 CS 80 A.268 v. 9.7.1980, Abs. 4 = NJW 1980, 2722, 2723; Ehlers, DÖV 1977, 737, 740 ff.; Michl/Roos, LKRZ 2012, 50, 51 f.

Dies läuft letztlich darauf hinaus, bei Fehlen ausdrücklicher Ermächtigungen, dem für die Sicherung des ordnungsgemäßen Dienstbetriebs primär verantwortlichen Behördenleiter zu verwehren, sich zur Durchsetzung des öffentlich-rechtlichen Hausrechts der Handlungsform des Verwaltungsakts zu bedienen.

Anmerkung: Zum hiermit angesprochenen Problem der Verwaltungsaktbefugnis siehe diesen Hinweis.

Schaut man sich indes die Vorschriften an, die als ausreichende Ermächtigung für öffentlich-rechtliche Hausrechtsmaßnahmen angesehen werden, so dürfte die Forderung nach ausdrücklichen Ermächtigungen in derartigen Fällen jedoch kaum wirklichen rechtsstaatlichen Gewinn bringen.

Anmerkung: Deutlich insoweit Berg, JuS 1982, 260, 262.

Daher ist der mittlerweile wohl h. M. zuzustimmen, nach der die erforderliche Rechtsgrundlage zum Erlass öffentlich-rechtlicher "hausrechtlicher" Ordnungsmaßnahmen, auch soweit sie für den Bürger verbindliche Rechtswirkungen entfalten, in der Zuweisung der eigentlichen Verwaltungsaufgabe zu sehen sei, die (gewohnheitsrechtlich) als "Annex" auch die Berechtigung zur Störungsabwehr durch den Behördenleiter auch mittels Verwaltungsakts beinhaltet.

Anmerkung: So mit Unterschieden im Detail und m.w.N.: VGH Mannheim, 1 S 893/17 v. 17.5.2017, Abs. 3 = NJW 2017, 3543 Abs. 3; OVG Münster 15 A 188/86 v. 14.10.1988 = NVwZ-RR 1989, 316 f.; VG Frankfurt a. M., 5 K 2493/22.F v. 4.4.2023, Abs. 16 = NJW 2023, 3528 Abs. 16; OLG Hamm, 7 U 14/21 v. 9.7.2021, Abs. 17 = MDR 2021, 1195; Günther, DVBl. 2015, 1147, 1150 f.; Klenke, NWVBl. 2006, 84, 86; Maurer/Waldhoff, § 3 Rn. 35; Mißling, NdsVBl. 2008, 267, 269 f.; Peters/Lux, LKV 2018, 17, 18; U. Stelkens, Jura 2010, 363, 367.

3. Ergebnis zu I

Hier ist dem Oberbürgermeister durch § 59 KSVG die Befugnis zugewiesen, die Gemeindeverwaltung zu leiten und die Geschäfte der laufenden Verwaltung zu erledigen. Hierin ist implizit auch die Ermächtigung enthalten, für einen störungsfreien Dienstbetrieb im Rathaus ggf. auch durch den Ausspruch von Hausverboten auch mittels Verwaltungsakts zu sorgen.

II. Ausschluss der "Hausverbotsbefugnis" gegenüber Stadtratsmitgliedern?

Fraglich ist jedoch, ob die als Annex der Behördenleiterfunktion bestehende - ungeschriebene - Ermächtigungsgrundlage gegenüber Stadtratsmitgliedern kraft Gesetzes ausgeschlossen ist. Diese haben nicht nur das Recht, sondern sogar nach § 33 Abs. 1 KSVG die Pflicht, an den Stadtratssitzungen teilzunehmen.

Anmerkung: Siehe hierzu auch den SaarheimInForm-Fall.

Ihre Teilnahme an den Sitzungen darf der Oberbürgermeister als Leiter der Stadtverwaltung daher nicht durch - unter Umständen gegenüber Bürgern als Behördenbesuchern zulässige - Hausverbote verhindern. Grundsätzlich ist Störungen durch Ratsmitglieder damit allein vom Oberbürgermeister als Ratsvorsitzendem mit den Instrumenten des § 43 Abs. 2 KSVG zu begegnen (s. o. B I 1). Jedenfalls wenn ein Sitzungsausschluss nach § 43 Abs. 2 KSVG gerechtfertigt ist, muss es jedoch möglich sein, beispielsweise einen auf den Gängen des Rathauses weiter störenden und damit die Tätigkeit der städtischen Bediensteten beeinträchtigenden Stadtrat nicht nur aus dem Sitzungssaal, sondern kraft - des aufgrund der Behördenleiterfunktion zu erlassenden - Hausverbots generell aus dem Rathaus zu verweisen. Derartige Hausverbote scheinen somit gegenüber Stadtratsmitgliedern nicht a priori unzulässig zu sein.

Anmerkung: Das Problem eines Hausverbots gegenüber einem Stadtratsmitglied wird freilich in Rechtsprechung und Literatur nur selten behandelt, so dass zu seiner Lösung unterschiedliche Erwägungen vertretbar sind. Letzt

III. Materielle Voraussetzungen des Hausverbots

Angesichts dessen ist fraglich, ob die Voraussetzungen eines Hausverbots gegenüber Dr. Lautstark hier vorlagen.

1. Rechtmäßigkeit des Sitzungsausschlusses

Dies setzt nach dem bisher Gesagten zunächst voraus, dass der Ausschluss Dr. Lautstarks von den Sitzungen rechtmäßig war, weil nur dann das Recht und die Pflicht von Dr. Lautstark nach § 33 Abs. 1 KSVG entfallen ist, an den Stadtratssitzungen teilzunehmen, und damit auch die Pflicht der Stadt, Dr. Lautstark den Zutritt zu den Stadtratssitzungen zu gewähren. Der Oberbürgermeister war jedoch zum Ausschluss Dr. Lautstarks aufgrund von § 21 GeschO i.V.m. § 43 Abs. 2 Satz 2 KSVG berechtigt, denn Dr. Lautstark hat die Sitzung durch ständige Zwischenrufe nachhaltig - auch nach dreimaligem Ordnungsruf - gestört und konnte daher von der laufenden Sitzung ausgeschlossen werden. § 21 GeschO sieht zulässigerweise auch den Ausschluss von mehreren Sitzungen gemäß § 43 Abs. 2 Satz 3 KSVG vor, so dass der Oberbürgermeister Dr. Lautstark für die zwei folgenden Sitzungen gleichfalls ausschließen konnte. Dr. Lautstark hat nicht lediglich nachhaltig die Sitzung gestört, sondern die Arbeit im Stadtrat sehr erheblich behindert, so dass ein schwerer Fall vorliegt.

Anmerkung: Siehe hierzu auch den Fußgängerzone-Fall.

Der Sitzungsausschluss war somit rechtmäßig, so dass sich aus § 33 Abs. 1 KSVG kein Zutrittsrecht, das einem Hausverbot entgegensteht, herleiten lässt.

2. Rechtmäßigkeit eines "ergänzenden Hausverbots"

Dennoch ergibt sich hieraus noch nicht, dass auch das dem Sitzungsausschluss "aufgesattelte" Hausverbot rechtmäßig ist. Ein auf Grundlage der allgemeinen Kompetenz zur Abwehr von Störungen des Dienstbetriebs vom Behördenleiter erlassenes Hausverbot muss einen präventiven Charakter haben und darauf abzielen, zukünftige Störungen des Betriebsablaufs in der Behörde zu vermeiden. Diese Vorauassetzungen sind hier gegeben, weil es erlassen worden ist, um den störungsfreien Verwaltungsbetrieb - einschließlich des ordnungsgemäßen Verlaufs der Stadtratssitzungen - zu gewährleisten. Sind die Voraussetzungen für die Erteilung eines Hausverbotes erfüllt, bedeutet dies allerdings nicht, dass es in jedem Fall ausgesprochen werden müsste, vielmehr liegt dies im Ermessen des Behördenleiters, der aber insoweit gemäß § 40 SVwVfG die gesetzlichen Grenzen des Ermessens - zu denen auch das Verhältnismäßigkeitsprinzip gehört - zu berücksichtigen hat.

Anmerkung: Siehe hierzu Austermann, Jura 2023, 419, 423 f.; Günther, DVBl. 2015, 1147, 1148 f.; Kalscheuer/Jacobsen, NVwZ 2020, 370, 371 ff.; Michl/Roos, LKRZ 2012, 50, 54 f.; U. Stelkens, Jura 2010, 363, 366, 369. Zum Verhältnismäßigkeitsprinzip als Ermessensgrenze i. S. des § 40 Alt. 2 VwVfG, § 114 Satz 1 Alt. 1 VwGO: BVerfG (K), 2 BvR 1487/17 v. 24.7.2017, Abs. 41 = NVwZ 2017, 1526 Abs. 41; BVerwG, 1 VR 3/17 v. 13.7.2017, Abs. 11 = NVwZ 2017, 1531 Abs. 11; allgemein zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.

Fraglich ist daher, ob das Hausverbot dem Übermaßverbot entspricht. Insoweit wird angenommen, dass eine Behörde auch mit aus ihrer Sicht schwierigen Besuchern zurechtkommen muss und nicht sogleich auf ein Hausverbot zurückgreifen darf. Diese Möglichkeit sei ihr vielmehr erst dann eröffnet, wenn es durch das Verhalten des Adressaten zu einer beachtlichen, d.h. mehr als nur leichten oder vorübergehenden Beeinträchtigung der öffentlichen Tätigkeit innerhalb der Behörde gekommen ist.

Anmerkung: Siehe hierzu OVG Bremen, 1 B 440/20 v. 26.2.2021 = NJW 2021, 1548 Abs. 19 ff.; VG Frankfurt a. M., 5 K 2493/22.F v. 4.4.2023, Abs. 16 ff. = NJW 2023, 3528 Abs. 16 ff.

Vor diesem Hintergrund erscheint hier das Hausverbot  zwar geeignet, den vom Oberbürgermeister angestrebten Zweck - den ordnungsgemäßen Ablauf der Sitzungen - zu erreichen, aber es ist insoweit nicht erforderlich. Es bestehen bereits keine Anhaltspunkte dafür, dass Dr. Lautstark gegen den Sitzungsausschluss verstoßen würde.

Anmerkung: Siehe hierzu Beaucamp, JA 2003, 231, 234.

Selbst wenn jedoch zu befürchten gewesen wäre, dass der Kläger die Stadtratssitzung nach dem Sitzungsausschluss von dem - ihm offenstehenden - Zuhörerraum aus gestört hätte, wäre das Hausverbot insoweit räumlich zu beschränken gewesen.

Anmerkung: Siehe hierzu Günther, DVBl. 2015, 1147, 1149; Michl/Roos, LKRZ 2012, 50, 55.

Die Einschränkung des Grundrechts des Klägers aus Art. 2 Abs. 1 GG ist deshalb zum Schutze der Stadtratssitzungen nicht in dem ausgesprochenen - das gesamte Rathausgebäude erfassenden - Umfang erforderlich und verstößt damit gegen das Übermaßverbot.

3. Ergebnis zu III

Damit war das Dr. Lautstark erteilte Hausverbot rechtswidrig.

IV. Ergebnis zu B

Da das Hausverbot rechtswidrig war, verletzte es Dr. Lautstark auch in seinen Rechten, so dass die Fortsetzungsfeststellungsklage begründet ist.

C) Gesamtergebnis

Die Klage Dr. Lautstarks ist somit zulässig und begründet und hat daher Aussicht auf Erfolg.

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Zu einer nach Berliner Landesrecht zu lösenden Fallvariante bei den Hauptstadtfällen

Zur "Hörbuchvariante" des Falles von Sebastian Baur und Kourosh Semnani unter Mitwirkung von Ulrich Stelkens https://open.spotify.com/episode/25hXDxxHPBPw6jRGvjdih9

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