Eine Klage Dr. Lautstarks gegen den Sitzungsausschluss hätte Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet wäre.

Eine Klage wäre zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO erfüllt wären.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist gegeben, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegt, also die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Öffentlich-rechtlicher Natur sind diejenigen Rechtsnormen, die einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen.

Anmerkung: Siehe hierzu nur BVerwG, 10 B 1/20 v. 26.5.2020, Abs. 6 = NVwZ 2020, 1363 Abs. 6.

Hier richtet sich die Frage, ob Dr. Lautstark durch den Oberbürgermeister von der Sitzung ausgeschlossen werden durfte, nach § 43 Abs. 2 KSVG. Diese für die Streitentscheidung maßgebliche Norm gehört zum öffentlichen Recht.

Anmerkung: Es wäre hier nahezu abwegig zu prüfen, ob die Streitigkeit deshalb verfassungsrechtlicher Art sein könnte, weil es sich um eine Streitigkeit handelt, die vielfach als "Kommunalverfassungsstreitigkeit" bezeichnet wird. Ungeachtet dessen, dass der Begriff der "Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art" im Einzelnen umstritten ist, ist doch unbestritten, dass eine solche Streitigkeit mindestens voraussetzt, dass es sich um eine Streitigkeit handeln muss, bei der die Auslegung und Anwendung von Bundes- oder Landesverfassungsrecht den eigentlichen Kern des Rechtsstreits bildet (ausführlich Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, § 40 Rn. 132 ff.). Unbestritten ist deshalb auch, dass das Vorliegen einer "Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art" i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 GG nicht allein deshalb ernsthaft in Betracht gezogen werden kann, weil Rechtsprechung und Literatur die Regelungen der Organisation einer Kommune oft als "Kommunalverfassung" bezeichnen. Deutlich wird dies, wenn man den Kommunalverfassungsstreit nicht als solchen bezeichnet, sondern - treffender - als verwaltungsrechtlichen Organstreit. Dies würde auch zeigen, dass verwaltungsgerichtliche Organstreitverfahren nicht nur zwischen den Organen einer Kommune möglich sind, sondern auch zwischen Organen sonstiger Träger mittelbarer Staatsverwaltung vorkommen können, etwa zwischen den Organen der öffentlich-rechtlichen berufständischen Kammern (siehe für ein Beispiel für eine solche Streitigkeit etwa BVerwG, 10 C 2.17 v. 28.3.2018, Abs. 10 ff. = BVerwGE 161, 323 Abs. 10 ff.). Aus neuerer Zeit lesenwert zu den verwaltungsprozessualen Besonderheiten beim Kommunalverfassungsstreit bzw. verwaltungsrechtlichen Organstreit (die sich daraus ergeben, dass die VwGO auf derartige "Innenrechtsstreitigkeiten" an sich nicht zugeschnitten ist): Katz, VBlBW 2019, 97 ff.; Lange, in: Festschrift für Wolf-Rüdiger Schenke, 2011, S. 959 ff.; Ogorek, JuS 2009, 511 ff.; Rottenwallner, VerwArch 105 (2014), S. 212 ff.; Schoch, Jura 2008, 826 ff.

II. Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (vgl. § 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln. Ggf. ist eine ausdrücklich gewählte Klageart auch in eine zur Erreichung des Rechtsschutzziels geeignete Klageart umzudeuten.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG (K), 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37. Bei der Prüfung der statthaften Klage- bzw. Antragsart bestehen bei Kommunalverfassungsstreitigkeiten bzw. verwaltungsgerichtlichen Organstreitigkeiten grundsätzlich keine Besonderheiten. Der "Kommunalverfassungsstreit" bzw. "verwaltungsgerichtliche Organstreit" ist keine "Klageart sui generis", sondern es ist auch hier "ganz normal" zu prüfen, mit welcher der in der VwGO vorgesehenen Klage- bzw. Antragsarten das vom Kläger/Antragssteller verfolgte Rechtsschutzziel erreicht werden kann. So deutlich etwa BVerwG, 10 CN 1/17 v. 27.6.2018 Abs. 18 ff. = BVerwGE 162, 284 Abs. 18 ff., wo von der Möglichkeit der Statthaftigkeit einer "kommunalverfassungsrechtlichen Normenkontrolle" im Rahmen des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ausgegangen wird; ebenso BVerwG, 8 C 31.20 v. 27.9.2021, Abs. 11 = BVerwGE 173, 282 Abs. 11, wo von der "kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage" i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO gesprochen wird.

Dr. Lautstark greift den ihm gegenüber ergangenen Sitzungsausschluss an. Dr. Lautstark macht damit ein Recht auf Teilnahme an der Stadtratssitzung als Stadtratsmitglied geltend. Dies ist eine Befugnis, die ihm als Teil des Organs "Stadtrat" als dessen Mitglied zusteht (vgl. § 33 KSVG).

1. Anfechtungsklage?

In Betracht kommt daher eine Anfechtungsklage gegen den Sitzungsausschluss gem. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO. Dann müsste es sich bei dem Sitzungsausschluss um einen Verwaltungsakt i.S.d. VwGO handeln. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition des § 35 VwVfG, der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder sowie § 31 SGB X und § 118 AO, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist.

Anmerkung: Zum Verwaltungsaktbegriff der VwGO siehe U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15.

Danach ist ein Verwaltungsakt eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalles, der unmittelbare Rechtswirkung nach außen zukommt.

Hier ist davon auszugehen, der Oberbürgermeister den Sitzungsausschluss nach § 43 Abs. 2 KSVG der Oberbürgermeister in seiner Funktion als Ratsvorsitzender gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 KSVG (und nicht in seiner hiervon zu unterscheidenden Funktion als Behördenleiter nach § 59 Abs. 2 Satz 1 KSVG) erlassen hat. In dieser Funktion bereitet der Oberbürgermeister die Sitzungen des Stadtrates vor, beruft ihn nach § 41 Abs. 1 Satz 1 KSVG ein, teilt nach § 41 Abs. 3 KSVG die Tagesordnung mit, leitet die Verhandlung im Stadtrat und handhabt die Ordnung (vgl. § 43 KSVG).

Anmerkung: Anders als im Kraftprobe-Fall wird der Oberbürgermeister hier also nicht als Behördenvorstand, sondern als Ratsvorsitzender (d.h. als Teil des Stadtrates) in Anspruch genommen. Der Unterschied wird in den Ländern deutlich, in denen - anders als im Saarland - der Bürgermeister nur Hauptverwaltungsbeamter und nicht auch Ratsvorsitzender ist (so etwa in Hessen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein). Siehe zu dieser Unterscheidung auch den Saalbaubau-Fall.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob einem auf Grundlage des § 43 Abs. 2 KSVG erlassenen Sitzungsausschluss Außenwirkung i.S. der o. g. Verwaltungsaktdefinition zukommt. Dies wird bei Maßnahmen, welche im Verhältnis zwischen Organen oder Teilorganen eines Rechtsträgers ergehen - hier zwischen Ratsvorsitzendem und Stadtratsmitglied - , teilweise angenommen, weil den verschiedenen Organen durch die Kommunalverfassung eigene Kompetenzen zugewiesen werden, so dass sich Maßnahmen von einem fremden Kompetenzbereich her als Maßnahmen von außen darstellen.

Anmerkung: So etwa VGH Kassel, 6 TG 3539/95 v. 23.11.1995, Abs. 3 = NVwZ-RR 1996, 409 m.w.N. (zur Beanstandung eines Ratsbeschlusses durch Hauptverwaltungsorgan; dem folgend VG Gießen, 8 K 1195/12.GI v. 19.3.2013, Abs. 31 = LKRZ 2013, 330, 332 (in dem eine derartige Beanstandung als "interorganstreitgegenständlicher Verwaltungsakt" bezeichnet wird; hierzu Weitz, LKRZ 2013, 322 ff.).  Mittlerweile scheint der VGH Kassel diese Auffassung jedoch wieder aufgegeben zu haben und davon auszugehen, dass es sich bei Maßnahmen zwischen Gemeindeorganen nicht um Verwaltungsakte handelt, s. VGH Kassel, 8 A 865/12 v. 28.11.2013 Rn. 23 = NVwZ-RR 2014, 563 (zum Ausschluss eines Gemeinderatsmitglieds durch Gemeinderat wegen Befangenheit).

Es ist jedoch fraglich, ob man mit dieser rein begrifflichen Argumentation der Rechtsnatur solcher Maßnahmen gerecht wird. Denn die Folgen, die das Verwaltungsverfahrensrecht an die Qualifizierung einer Maßnahme als Verwaltungsakt knüpft, passen für solche Maßnahmen nicht: So darf etwa die gesetzlich vorgesehene (ausgewogene) Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Organen einer Körperschaft nicht durch bestandskräftig gewordene Verwaltungsakte unterlaufen werden.

Anmerkung: Siehe hierzu Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider, § 42 Abs. 1 Rn. 61; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 191.

Deshalb sind mit der wohl herrschenden Meinung solche Maßnahmen als rein innerorganisatorische Maßnahmen und damit nicht als Verwaltungsakte anzusehen. Auch das BVerwG betont mittlerweile ausdrücklich, dass "im organschaftlichen Innenverhältnis kein Verwaltungsakt ergehen kann".

Anmerkung: So BVerwG, 10 C 2.17 v. 28.3.2018, Abs. 15 = BVerwGE 161, 323 Abs. 15.

Dies betrifft auch den hier angegriffenen Ausschluss eines Ratsmitglieds von einer Stadtratssitzung, da diese Maßnahme nur die Stellung Dr. Lautstarks als Stadtratsmitglied berührt und nicht seine Stellung als Bürger.

Anmerkung: Oft wird das Vorliegen eines Verwaltungsaktes in diesen Fällen schon mit der Begründung verneint, dass keine Behörde i.S.d. § 1 Abs. 2 SVwVfG gehandelt habe, da die handelnde Stelle keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung nach außen wahrnehme (so etwa Gern/Brüning, Rn. 705). Dies ist unzutreffend, da das Handeln mit Außenwirkung kein Tatbestandsmerkmal des verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriffs ist. Siehe hierzu diesen Hinweis.

Also liegt kein Verwaltungsakt vor, so dass die Anfechtungsklage nicht statthaft ist und damit den Rechtsschutzbegehren Dr. Lautstarks nicht gerecht wird.

2. Feststellungsklage?

In Betracht kommt zur Durchsetzung des Rechtsschutzbegehrens Dr. Lautstarks deshalb eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO. Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Danach muss die Feststellungsklage sich auf einen konkreten, gerade den Kläger betreffenden Sachverhalt beziehen. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinne sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft derer eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 3 C 26/13 v. 20.11.2014, Abs. 12 = NVwZ-RR 2015, 420, Abs. 12; ferner: BVerwG, 6 A 1/13 v. 28.5.2014, Abs. 20 = BVerwGE 149, 359, Abs. 20; BVerwG, 6 A 9/14 v. 14.12.2016, Abs. 12 = BVerwGE 157, 8 Abs. 12; BVerwG, 6 C 46/16 v. 25.10.2017, Abs. 12 = BVerwGE 160, 169 Abs. 12; Hufen, § 18 Rn. 4; näher Mruk Jura 2022, 663 ff.

Im vorliegenden Fall geht es allgemein um die rechtlichen Beziehungen zwischen Dr. Lautstark als Stadtratsmitglied und dem Oberbürgermeister als Ratsvorsitzenden nach § 42 KSVG, im Besonderen um die sitzungspolizeilichen Befugnisse des Oberbürgermeisters gegenüber einem Ratsmitglied (§ 43 Abs. 2 KSVG). Dass es sich bei den hierbei um Innenrecht handelt, schließt die Feststellungsklage nicht aus, weil § 43 Abs. 1 VwGO nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt ist. Konkret könnte daher eine Klage gerichtet auf Feststellung statthaft sein, dass der Oberbürgermeister als Ratsvorsitzender nicht berechtigt war, Dr. Lautstark als Ratsmitglied allein deshalb von der weiteren Sitzung auszuschließen, weil er zu einem Wahlboykott aufgerufen habe.

3. Ergebnis zu II

Zur Klärung der Frage, ob der Oberbürgermeister Dr. Lautstark von der Stadtratssitzung ausschließen durfte, ist somit die Feststellungsklage statthaft.

Anmerkung: Auf die früher vertretene Ansicht, dass bei einem Kommunalverfassungsstreit eine Klageart sui generis anzunehmen sei, braucht in einer Klausur nicht mehr eingegangen zu werden, da sie heute nicht mehr vertreten wird.

III. Feststellungsinteresse (§ 43 Abs. 1 VwGO)

IV. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog)

Jedenfalls bei Organstreitigkeiten wird auch bei der allgemeinen Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO die Bestimmung des § 42 Abs. 2 VwGO analog angewandt, um Popularklagen auszuschließen.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 C 31.20 v. 27.9.2021, Abs. 11 = BVerwGE 173, 282 Abs. 11; Lange, Kap. 10 Rn. 61.

Ob diese Analogie berechtigt ist, kann dahinstehen, wenn Dr. Lautstark i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt ist. Dann müsste er geltend machen, durch den Sitzungsausschluss in seinen Rechten verletzt zu sein. Rechte i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO sind außer den subjektiv-öffentlichen Rechten im traditionellen Sinne auch die als selbständig anerkannten Individualinteressen und die organschaftlichen Rechte von Organwaltern und -teilen, die ihnen zur Wahrung funktionaler Interessen zuerkannt sind.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 10 CN 1/17 v. 27.6.2018, Abs. 24 ff. = BVerwGE 162, 284 Abs. 24 ff.

Dazu gehört auch das Recht eines Stadtratsmitglieds, an den Sitzungen des Stadtrates teilzunehmen (§ 33 Abs. 1 KSVG). Hier ist nicht von vornherein auszuschließen, dass Dr. Lautstark durch den Sitzungsausschluss in diesem Recht verletzt ist, wenn dieser nicht von § 43 Abs. 2 KSVG gedeckt war. Dr. Lautstark ist damit auch klagebefugt.

V. Passive Prozessführungsbefugnis

Die Klage ist nicht gegen die Stadt Saarheim, sondern gegen den Oberbürgermeister zu richten, obwohl auf Feststellungsklagen § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO keine Anwendung findet.

Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.

Richtiger Klagegegner ist nämlich diejenige Person oder Institution, der gegenüber der Kläger das von ihm geltend gemachte Recht behauptet. Vorliegend wendet sich Dr. Lautstark gegen eine Maßnahme des Oberbürgermeisters als Ratsvorsitzendem, d.h. es geht nicht um ein zwischen der Stadt und Dr. Lautstark streitiges Rechtsverhältnis, sondern um eine innerorganisatorische Angelegenheit; auch stehen nicht der Stadt die sitzungspolizeilichen Maßnahmen zu, vielmehr ist die Wahrnehmung der Sitzungspolizei nach § 43 Abs. 2 KSVG eine originäre Befugnis des Oberbürgermeisters als Ratsvorsitzendem, der sie im eigenen Namen, nicht im Namen der Stadt ausübt und deshalb der richtige Klagegegner ist.

VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Dr. Lautstark macht vorliegend Rechte geltend, die ihm nicht als "Normalbürger" - somit als natürlicher Person -, sondern als Stadtratsmitglied zustehen. Das schließt seine Beteiligung nach § 61 Nr. 1 VwGO aus, weil dort diejenige Rechtsfähigkeit gemeint ist, die natürlichen und juristischen Personen zukommt. Auch eine Beteiligtenfähigkeit nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO scheidet aus, weil der Kläger keine Behörde in diesem Sinne ist, da ihm die Befugnis fehlt, nach außen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wirksam wahrzunehmen.

Anmerkung: Zu dem § 61 Nr. 3 VwGO zugrunde liegenden Behördenbegriff siehe diesen Hinweis.

Die Beteiligtenfähigkeit Dr. Lautstarks könnte sich aber aus § 61 Nr. 2 VwGO analog ergeben. Dr. Lautstark werden als Stadtratsmitglied durch Gesetz spezielle Rechte verliehen, so dass es folgerichtig ist, ihm eine Möglichkeit zu geben, dieses Recht auch prozessual durchzusetzen, ihm folglich eine Beteiligtenfähigkeit im Verwaltungsprozess zuzugestehen. Eine Teilrechtsfähigkeit spiegelt sich damit in einer Teilbeteiligungsfähigkeit wieder. Dies gebietet eine analoge Anwendung des § 61 Nr. 2 VwGO, weil die VwGO insoweit eine ungewollte Lücke enthält und die Interessenlage mit der teilrechtsfähiger Organisationen übereinstimmt.

Anmerkung: So i. E. auch BVerwG, 10 C 2.17 v. 28.3.2018, Abs. 11 f. = BVerwGE 161, 323 Abs. 11 f.; BVerwG, 4 CN 4.21 v. 6.12.2022, Abs. 10 = NVwZ 2023, 926 Abs. 10.

Der Beklagte - der Oberbürgermeister - könnte nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig sein. Er hat aber hier gerade nicht als Behörde der Stadt Saarheim, sondern als Ratsvorsitzender gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 KSVG gehandelt. Insoweit kommt ihm in dem hier ausschließlich interessierenden organisationsinternen Bereich Rechtsfähigkeit zu, so dass die organisationsinternen Zuordnungsregeln die partielle Rechtsfähigkeit begründen. Da er aber keine Vereinigung ist und die VwGO in Bezug auf teilrechtsfähige Einzelpersonen eine ungewollte Lücke enthält, kann sich eine Beteiligtenfähigkeit des Ratsvorsitzenden nur aus einer analogen Anwendung des § 61 Nr. 2 VwGO ergeben.

VII. Rechtsschutzbedürfnis

Das Feststellungsinteresse indiziert das Rechtsschutzbedürfnis. Dem steht insbesondere nicht die Möglichkeit eines aufsichtsbehördlichen Beanstandungsverfahrens entgegen, weil Dr. Lautstark dies nicht selbst in die Wege leiten könnte (vgl. §§ 60 ff. KSVG). Er könnte höchstens Maßnahmen bei der Kommunalaufsichtsbehörde anregen (vgl. §§ 127 ff. KSVG), hätte aber keinen Anspruch auf deren Einschreiten.

Anmerkung: Lesenwert hierzu VG Saarlouis, 3 K 115/14 v. 26.9.2014, Abs. 11 = LKRZ 2015, 193 f.

VIII. Ergebnis zu A

Eine Klagefrist ist bei der Feststellungsklage nicht vorgesehen, die Klage müsste formgerecht (§ 81, § 82 VwGO) eingelegt werden und wäre dann zulässig.

I. Formelle Rechtmäßigkeit des Sitzungsausschlusses

Obenauf ist als Oberbürgermeister nach § 42 Abs. 1 Satz 1 KSVG Vorsitzender des Stadtrats von Saarheim und aufgrund von § 43 Abs. 1 KSVG befugt, die Ordnungsgewalt während der Stadtratssitzungen auszuüben. Somit war er gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 KSVG zuständig, Dr. Lautstark zur Ordnung zu rufen, und nach § 43 Abs. 2 Satz 2 KSVG ermächtigt, diesen von der Sitzung auszuschließen. Der Sitzungsausschluss ist – wie aus dem Sachverhalt eindeutig hervorgeht – nach dreimaligem Ordnungsruf erfolgt, d. h. die formalen Voraussetzungen der Maßnahme sind erfüllt; eine besondere Form für ihre Verhängung ist nicht vorgeschrieben.

II. Materielle Rechtmäßigkeit

Fraglich ist jedoch, ob der Sitzungsausschluss materiell rechtmäßig ist. § 43 Abs. 2 Satz 2 KSVG lässt den Sitzungsausschluss ausdrücklich nur dann zu, wenn drei vorangegangene Ordnungsrufe erfolglos geblieben sind. Daraus folgt, dass der Ausschluss von der Sitzung nur erfolgen darf, wenn die Voraussetzungen für Ordnungsrufe gegeben sind und weiterhin vorliegen, also das betroffene Stadtratsmitglied sich entweder grob ungebührlich verhält oder einer ergangenen Anordnung zur Aufrechterhaltung der Ordnung zuwidergehandelt hat. Dem Sachverhalt ist nicht zu entnehmen, dass die Ordnung in der Stadtratssitzung gestört war oder dass eine Anordnung zur Aufrechterhaltung der Ordnung getroffen worden war. Daher durfte eine Ordnungsmaßnahme – ein Ordnungsruf ebenso wie der Ausschluss von der Sitzung – gegen Dr. Lautstark nur ergehen, wenn er sich grob ungebührlich verhalten hatte. Eine derartige grobe Ungebühr könnte zum einen in der Form, zum anderen im Inhalt des Debattenbeitrags zu sehen sein.

1. Grundsatz der freien Rede im Rat

Bei der Anwendung des § 43 Abs. 2 Satz 2 KSVG ist allerdings der Bedeutung des Rederechts der Ratsmitglieder für die Demokratie und die Funktionsfähigkeit des Rates angemessen Rechnung zu tragen. Dieses Rederecht ist zwar im KSVG nicht ausdrücklich geregelt, wird aber von § 30 Abs. 1 Satz 2 und 3 KSVG sowie § 33 Abs. 1 KSVG vorausgesetzt. Das hieraus folgende Gebot, ausschließlich nur nach ihrer freien, nur durch die Rücksicht auf das Gemeinwohl bestimmten Gewissensüberzeugung gewissenhaft zu handeln, beinhaltet auch das Mandat für Gemeinderatsmitglieder, ihre Stimme im Rat zu erheben, so dass das Rederecht zum selbstverständlichen und unverzichtbaren Bestandteil des Status des einzelnen Ratsmitglieds zählt.

Anmerkung: Vgl. Heusch, NWVBl. 2016, 353, 354.

Dieses Rederecht beinhaltet auch das Recht zur - ggf. gegenüber der Gemeinde und ihrer Politik kritischen - freien Meinungsäußerung, das statusrechtlich (jedoch nicht durch Art. 5 Abs. 1 GG) geschützt ist. Das freie Mandat, das mit Blick auf die grundlegende Bedeutung des politischen Meinungskampfs für die Konstituierung eines demokratischen Gemeinwesens auch auf Gemeindeebene von ganz erheblichem Gewicht ist, erfährt durch § 30 Abs. 1 Satz 2 und 3 KSVG nur insofern eine Beschränkung, als die Ratsmitglieder auf das Gemeinwohl Rücksicht nehmen müssen.

Anmerkung: Siehe hierzu OVG Münster, 15 A 2785/15 v. 14.9.2017, Abs. 38 ff. = NVwZ-RR 2018, 318 Abs. 29 ff.

Hieraus folgt, dass bei der Anwendung des § 43 Abs. 2 Satz 2 KSVG der Bedeutung des Rederechts für die Demokratie und die Funktionsfähigkeit des Gemeinderats angemessen Rechnung zu tragen ist. Der Gemeinderat ist ebenso wie ein Landtag oder der Bundestag Ort von Rede und Gegenrede, der Darstellung unterschiedlicher Perspektiven und Interessen. Darin gründet seine Repräsentativfunktion, die eine herausgehobene Grundfunktion einer Volksvertretung, seiner Untergliederungen und Mitglieder ist. Insoweit ist der Gemeinderat wie ein Parlament Forum der Interessendarstellung, Interessenvermittlung und Kontrolle. Der Widerstreit der politischen Positionen auf diesem Forum der Repräsentation lebt nicht zuletzt von Debatten, die auch mit Stilmitteln der Überspitzung, Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik arbeiten. Die Ordnungsgewalt nach § 43 KSVG ist in Anbetracht dieser Bedeutung und Reichweite des Rederechts kein Instrument zur Ausschließung bestimmter inhaltlicher Positionen aus der Debatte. Vielmehr ist der Gemeinderat wie die Parlamente das Forum des Austragens inhaltlicher Meinungsverschiedenheiten. Das Ordnungsrecht des Ratsvorsitzenden dient nicht der Sicherstellung der "Richtigkeit" oder Korrektheit bestimmter inhaltlicher Positionen oder der Sicherung eines gesellschaftlichen Konsenses. Der Gemeinderat ist ein konstitutioneller Rahmen für die Austragung von Meinungsverschiedenheiten, die Darstellung von Positionen von Minderheiten, die Formulierung anderer, von der Mehrheit nicht getragener Sichtweisen. Diese sind so lange hinzunehmen, wie ihre Darstellung nicht in einer Weise geschieht, die die Arbeit des Rats in Frage stellt. Die Grenze zur Verletzung der Ordnung in der Volksvertretung "Rat" ist dort erreicht, wo es sich nicht mehr um eine inhaltliche Auseinandersetzung handelt, sondern eine bloße Provokation im Vordergrund steht oder wo es um die schiere Herabwürdigung anderer oder die Verletzung von Rechtsgütern Dritter geht.

Anmerkung: Siehe hierzu OVG Münster, 15 A 2785/15 v. 14.9.2017, Abs. 57 ff. = NVwZ-RR 2018, 318 Abs. 42 f.

2. Ungebühr wegen Verwendung der Worte "Spinatapostel von der Öko-Front"?

In dereher formalen Hinsicht der "schieren Herabwürdigung anderer" könnte lediglich die Bezeichnung der Mitglieder der Wählergemeinschaft "Sauberes Saarheim" als "Spinatapostel von der Öko-Front" die Einstufung als ungebührlich rechtfertigen. Jedoch hat Dr. Lautstark, wenn er – was dem Sachverhalt nicht zu entnehmen ist – deshalb zur Ordnung gerufen wurde, diese Charakterisierung nicht wiederholt, so dass deshalb ein Sitzungsausschluss nicht erfolgen durfte; die Rede mag im Übrigen als demagogisch überspitzt angesehen werden, doch stellt dies noch keine grobe Ungebühr dar.

3. Ungebühr wegen Aufruf zum Wahlboykott?

Die grobe Ungebühr könnte sich daher allenfalls aus dem Inhalt des Redebeitrags ergeben, und tatsächlich hat Obenauf die Maßnahme auch getroffen, weil er es für unvereinbar mit der Pflicht eines Stadtratsmitglieds zur Neutralität im Wahlkampf hielt, in einer Stadtratssitzung zu einem Boykott von Kommunalwahlen aufzurufen. Obenauf hat demnach den Sitzungsausschluss als Sanktion für einen Verstoß gegen die Pflichten der Mitglieder des Stadtrats gemäß § 33 Abs. 1 KSVG verhängt, aber der nach § 30 Abs. 1 Satz 4 KSVG anwendbare § 26 Abs. 4 KSVG, der bestimmte Pflichtverletzungen zu Ordnungswidrigkeiten erklärt, nennt den Verstoß gegen die Neutralitätspflicht nicht und sieht überdies den Sitzungsausschluss nicht als Rechtsfolge vor.

Es ist daher bereits höchst zweifelhaft, ob eine Neutralitätsverpflichtung im Wahlkampf für die Mitglieder des Stadtrats überhaupt besteht. Sie ist zwar anzunehmen für den Oberbürgermeister als Leiter der Verwaltung und für die ihm unterstellte Stadtverwaltung bei amtlichen Äußerungen.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 C 5.96 v. 18.04.1997, Abs. 16 ff. = BVerwGE 104, 323, 326; Henrich/Reimer, NVwZ 2022, 371 ff.; ausführlich hier ferner der Parteilichkeit-II-Fall.

Eine solche Neutralitätspflicht kann aber nicht für die Mitglieder des Stadtrats gelten, die – wovon auch das Kommunalselbstverwaltungsgesetz ausgeht (§ 30 Abs. 5 Satz 1 KSVG) – durchaus unterschiedliche politische Zielsetzungen vertreten können und sich deshalb nicht neutral, d. h. unparteiisch äußern müssen, wenn sie im Stadtrat das Wort ergreifen. Das gilt selbst für einen Aufruf zur Boykottierung der Kommunalwahl – dies mag für das Stadtratsmitglied kontraproduktiv sein, wenn es wiedergewählt werden will oder die Wiederwahl seiner Partei bzw. Gruppierung fördern will, doch folgt daraus keine Verpflichtung, einen Boykottaufruf zu unterlassen. Selbst wenn aber in einem derartigen Aufruf ein Verstoß gegen die Pflichten des Stadtratsmitgliedes läge, so fehlte doch im Gesetz die erforderliche Ermächtigung des Oberbürgermeisters als Vorsitzendem des Stadtrats, hierfür als Sanktion den Ausschluss von der Sitzung des Stadtrats auszusprechen.

4. Ergebnis zu II

Der Ausschluss Dr. Lautstarks von der Stadtratssitzung war somit rechtswidrig, weil der Aufruf zum Boykott der Kommunalwahlen weder ein grob ungebührliches Verhalten noch eine Zuwiderhandlung gegen etwaige zur Aufrechterhaltung der Ordnung getroffene Anordnungen darstellte und darüber hinaus das Gesetz einen derartigen Boykottaufruf weder als Pflichtenverstoß einstuft noch eine Sanktion dafür vorsieht.

III. Ergebnis zu B

Die Klage Dr. Lautstarks wäre damit auch begründet.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegt. Dies ist der Fall, wenn die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen solche des öffentlichen Rechts sind. Öffentlich-rechtlicher Natur sind diejenigen Rechtsnormen, die einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen.

Anmerkung: Siehe hierzu nur BVerwG, 10 B 1/20 v. 26.5.2020, Abs. 6 = NVwZ 2020, 1363 Abs. 6.

Hier sind – wie sich aus dem Hinweis im Sachverhalt ergibt – die öffentlich-rechtlichen Normen des Polizeirechts, nämlich des SPolG, für die Streitentscheidung maßgeblich, die auf der einen Seite lediglich Träger öffentlicher Gewalt berechtigen und verpflichten, so dass insgesamt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt und der Verwaltungsrechtsweg somit eröffnet ist.

Anmerkung: Das Saarland bezeichnet als "Polizei" i.S.d. SPolG (s. § 1 Abs. 1 SPolG) die Vollzugspolizei (§§ 82 ff. SPolG) und die Polizeiverwaltungsbehörden (§§ 75 ff. SPolG), denen gemeinsam die Aufgabe der Gefahrenabwehr (s. § 1 Abs. 2 SPolG) zugewiesen wird. Sowohl die Vollzugspolizei wie die Polizeiverwaltungsbehörden können sich damit unmittelbar auf die im SPolG enthaltenen Ermächtigungsgrundlagen berufen - es sei denn, eine bestimmte Ermächtigung ermächtigt ausschließlich die Vollzugspolizei (z. B. bei § 10 SPolG). Das Saarland folgt damit (in preußischer Tradition) dem sog. "Einheitssystem", bei dem alle Behörden, denen allgemeine Gefahrenabwehraufgaben übertragen sind, als "Polizei" bezeichnet werden und die Befugnisse aller "Polizeibehörden" in einem einheitlichen "Polizeigesetz" geregelt sind. Außer dem Saarland folgen diesem Modell noch Baden-Württemberg und Bremen (einen Link zu ihren "Polizeigesetzen" finden Sie hier). Die übrigen Bundesländer folgen dagegen dem sog. "Trennungssystem", das nur die "Vollzugspolizei" als "Polizei" bezeichnet, während die Behörden, die in der preußischen Tradition "Polizeiverwaltungsbehörden" heißen, i.d.R. als "Ordnungsbehörden" bezeichnet werden. Dabei folgen Berlin, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein einem "abgeschwächten Trennungssystem". Hier wird zwar zwischen der "Polizei" (damit ist eben nur die Vollzugspolizei gemeint) und "Ordnungsbehörden" (in Hamburg und Niedersachsen schlicht als "Verwaltungsbehörden", in Sachsen-Anhalt als "Sicherheitsbehörden" bezeichnet) unterschieden. Die Aufgaben, Befugnisse und Organisation der Polizei- und Ordnungsbehörden werden jedoch in einem einheitlichen "Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung" (in Rheinland-Pfalz "Polizei- und Ordnungsbehördengesetz", in Schleswig-Holstein Zweiter Teil, Abschnitt III [Öffentliche Sicherheit] des LVwG) geregelt (einen Link zu diesen "Gesetzen über die öffentliche Sicherheit und Ordnung" finden Sie hier). Konsequenter ist das Trennungssystem dagegen in Bayern, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Thüringen ausgestaltet. Deren "Polizeigesetze" regeln ausschließlich die Aufgaben, Befugnisse und Organisation der Vollzugspolizei, wobei die Vollzugspolizei schlicht als "Polizei" bezeichnet wird. Die Aufgaben, Befugnisse und die Organisation der allgemeinen "Ordnungsbehörden" (in Bayern: "Sicherheitsbehörden") ergeben sich dagegen aus einem eigenem Gesetz, das in Bayern "Landesstraf- und Verordnungsgesetz", sonst "Ordnungsbehördengesetz" heißt (einen Link zu diesen "Polizeigesetzen" und "Ordnungsbehördengesetzen" finden Sie hier). Seit dem 1. Januar 2020 folgt schließlich auch Sachsen (das bisher wie das Saarland dem Einheitssystem gefolgt hatte) dem Trennungssystem, wenn auch auf eine eigene Weise: Zwar gibt es in Sachsen nunmehr mit dem Sächsischen Polizeibehördengesetz (SächsPBG) und dem Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetz (SächsPDVG) unterschiedliche Gesetze für die Vollzugspolizei und die Ordnungsbehörden. Jedoch bezeichnet das SächsPBG die Ordnungsbehörden nach wie vor als "Polizeibehörden" (vgl. § 1 SächsBG), während das SächsPDVG den Polizeivollzugsdienst nur verkürzt als "Polizei" bezeichnet (§ 1 Satz 2 SächsPDVG). Wichtig ist schließlich: Wenn Bundesgesetze von "Polizei" (z. B. in § 36, § 44 Abs. 2 StVO), "Vollzugspolizei" (z. B. in § 80 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) oder "Polizeidienst (z. B. in § 163 StPO) sprechen, ist in allen Bundesländern - auch solchen, die dem Einheitssystem folgen - immer nur die Vollzugspolizei gemeint.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). Dr. Lautstark will gegen die vom Oberbürgermeister ausgesprochene Untersagung vorgehen. Diesem Begehren wird die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO gerecht, weil es sich bei der Maßnahme Obenaufs offenkundig um einen Verwaltungsakt i.S.d. Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, welche als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist.

Anmerkung: Zum Verwaltungsaktbegriff der VwGO siehe U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15.

Dr. Lautstark wird – unabhängig von seiner Mitgliedschaft im Stadtrat von Saarheim – in seiner Rechtsstellung als Bürger, der im Wahlkampf für eine kommunale Wählergemeinschaft auftritt, betroffen, d. h. es liegt eine außenwirksame Regelung vor. Die Anfechtungsklage ist somit die statthafte Klageart.

III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)

Die Anfechtungsklage ist nach § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn Dr. Lautstark geltend machen kann, durch die Untersagungsverfügung möglicherweise in seinen Rechten verletzt zu sein. Bei der Maßnahme Obenaufs handelt es sich um einen Dr. Lautstark belastenden Verwaltungsakt. Eine belastende Maßnahme greift stets in Grundrechte des Adressaten (zumindest in Art. 2 Abs. 1 GG) ein, wobei hier ein Eingriff in die Meinungsfreiheit (Art. 5 Abs, 1 GG) anzunehmen ist. Rechte von Dr. Lautstark sind somit verletzt, wenn der Bescheid rechtswidrig ist. Dies ist nicht von vornherein ausgeschlossen. Er ist somit klagebefugt.

Anmerkung: Siehe zur Adressatentheorie diesen Hinweis.

IV. Vorverfahren (§ 68 VwGO)

Das gemäß § 68 Abs. 1 VwGO erforderliche Vorverfahren wurde ordnungsgemäß durchgeführt.

V. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)

Die Anfechtungsklage wäre gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 19 Abs. 2 AGVwGO gegen den Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde zu richten (§ 75 Abs. 2 Nr. 3 i. V. m. § 76 Abs. 3 SPolG).

Anmerkung: Zur Bedeutung des § 78 VwGO siehe diesen Hinweis.

VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Dr. Lautstark ist als natürliche Person gemäß § 61 Nr. 1 VwGO, der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Behörde gemäß § 61 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig.

Anmerkung: Zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO siehe diesen Hinweis.

VII. Ergebnis zu A)

Die Klage wäre zulässig, sofern sie formgerecht (§§ 81, 82 VwGO) innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids (§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO) eingelegt würde.

Die Klage wäre begründet, soweit die Untersagungsverfügung rechtswidrig ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Da Dr. Lautstark sich gegen einen an ihn gerichteten, ihn belastenden Verwaltungsakt wendet, ergibt sich die Rechtsverletzung, sollte der Verwaltungsakt rechtswidrig sein, zumindest aus Art. 2 Abs. 1 GG.

Anmerkung: Vgl. BVerwG, 6 C 8/14 v. 5.8.2015, Abs. 21 = BVerwGE 152, 355 Abs. 21. Allgemein zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis, zur Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Gefahrenabwehrverfügung diesen Hinweis.

Nach dem Sachverhalt stützte sich der Oberbürgermeister bei der Untersagung des öffentlichen Boykottaufrufs auf seine ortspolizeiliche Zuständigkeit, er wollte also eine Gefahrenabwehrmaßnahme treffen. Die Maßnahme ist folglich rechtmäßig, wenn der Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde formell ordnungsgemäß handelte, insbesondere zuständig war, und die Tatbestandsvoraussetzungen des § 1 Abs. 2 und des § 8 Abs. 1 SPolG vorliegen.

I. Formelle Rechtmäßigkeit

Der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim war für eine auf § 8 Abs. 1 SPolG beruhende Maßnahme der Gefahrenabwehr als Ortspolizeibehörde gemäß § 1 Abs. 2, § 75 Abs. 2 Nr. 3, § 76 Abs. 3, § 80 Abs. 1 und 2, § 81 Abs. 1 SPolG örtlich und sachlich zuständig.

Die Untersagung ist auch, wie im Sachverhalt ausgeführt, ordnungsgemäß getroffen worden, sie ist nach Anhörung des Adressaten ergangen (§ 28 Abs. 1 SVwVfG) und mit einer Begründung versehen (§ 39 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG), so dass sie formell rechtmäßig ist.

II. Materielle Rechtmäßigkeit

Nach § 8 Abs. 1 SPolG ist die Polizei befugt, im Rahmen der ihr durch § 1 Abs. 2 SPolG übertragenen Aufgabe der Gefahrenabwehr die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung im Einzelfall zu begegnen.

Anmerkung: Die im Folgenden wiedergegebenen Definitionen sind Standarddefinitionen des Polizei- und Ordnungsrechts bzw. des Gefahrenabwehrrechts, die bei der Fallbearbeitung beherrscht werden müssen und deren Wiedergabe - natürlich nur wenn es darauf ankommt - sowohl in universitären Übungsarbeiten als auch bei Klausuren im ersten wie im zweiten Staatsexamen erwartet wird. Sie gelten grundsätzlich immer, wenn der Bundes- oder Landesgesetzgeber die Begriffe "Gefahr", "öffentliche Sicherheit", "öffentliche Ordnung" usw. verwendet (BVerwG, 7 C 20/15 v. 20.10.2016, Abs. 12 = NVwZ 2017, 624 Abs. 12; BVerwG, 3 C 4/16 v. 14.9.2017, Abs. 18 = NVwZ 2018, Abs. 18; BVerwG, 3 C 46/16 v. 14.9.2017, Abs. 18 = BVerwGE 160, 169 Abs. 18). Diese Begriffe müssen also - jedenfalls für Klausuren aber auch für die mündlichen Prüfungen - auswendig gelernt werden. Studierende und Rechtsreferendare in Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Sachsen haben insoweit allerdings seinen gewissen Vorteil. Denn die Polizei- und Ordnungsgesetze dieser Länder enthalten "Begriffsbestimmungen", die die gängigen polizeirechtlichen Begriffe legaldefinieren (siehe § 2 BremPolG, § 3 Abs. 3 SOG M-V, § 2 NPOG, § 3 SOG LSA, § 3 SächsPBG, § 4 SächsPDVG). Auf diese Legaldefinitionen ist dann aber auch in der Fallbearbeitung zu verweisen - allerdings nur wenn und soweit diese Gesetze auch anwendbar sind (weil die Legaldefinitionen nur innerhalb des Anwendungsbereichs der jeweiligen Gesetze gelten). Insbesondere können diese Legaldefinitionen nicht unmittelbar zur Auslegung von Bundesrecht herangezogen werden, weil Landesrecht natürlich nicht Bundesrecht konkretisieren kann. Dies hindert aber natürlich nicht daran, diese landesrechtlichen Legaldefinitionen gleichsam als "Spickzettel" auch für die Definition der gleichlautenden Begriffe im Bundes- und Landesrecht zu nutzen. Denn die jeweiligen Landesgesetzgeber haben insoweit nur die überkommenen und von der Rechtsprechung eben bei der Auslegung aller Gefahrenabwehrgesetze einheitlich verwendeten Definitionen in Gesetzesform gegossen.

1. Gefahr für die "öffentliche Sicherheit"