Lösungsvorschlag

Leinen los!

Stand der Bearbeitung: 10. März 2024

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatix Legal Intelligence UG (haftungsbeschränkt), Gersheim

In Verbindung bleiben mit Saarheim auf Facebook

Siehe

 

Die Klage Annerose Eisenbeißers hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Die Klage von Frau Eisenbeißer ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist gegeben, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegt, also die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Öffentlich-rechtlicher Natur sind diejenigen Rechtsnormen, die einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen.

Anmerkung: Siehe hierzu nur BVerwG, 10 B 1/20 v. 26.5.2020, Abs. 6 = NVwZ 2020, 1363 Abs. 6.

Hier gehören sowohl § 3 der "Polizeiverordnung über die Anleinpflicht von Hunden auf den Straßen und Anlagen in der Stadt Saarheim" (HundAnleinVO) als auch § 1 Abs. 2 i.V.m. § 8 Abs. 1 und die Normen der §§ 59 ff. SPolG als möglicherweise für die Streitentscheidung maßgebliche Normen dem öffentlichen Recht an.

Anmerkung: Das Saarland bezeichnet als "Polizei" i.S.d. SPolG (s. § 1 Abs. 1 SPolG) die Vollzugspolizei (§§ 82 ff. SPolG) und die Polizeiverwaltungsbehörden (§§ 75 ff. SPolG), denen gemeinsam die Aufgabe der Gefahrenabwehr (s. § 1 Abs. 2 SPolG) zugewiesen wird. Sowohl die Vollzugspolizei wie die Polizeiverwaltungsbehörden können sich damit unmittelbar auf die im SPolG enthaltenen Ermächtigungsgrundlagen berufen - es sei denn, eine bestimmte Ermächtigung ermächtigt ausschließlich die Vollzugspolizei (z. B. bei § 10 SPolG). Das Saarland folgt damit (in preußischer Tradition) dem sog. "Einheitssystem", bei dem alle Behörden, denen allgemeine Gefahrenabwehraufgaben übertragen sind, als "Polizei" bezeichnet werden und die Befugnisse aller "Polizeibehörden" in einem einheitlichen "Polizeigesetz" geregelt sind. Außer dem Saarland folgen diesem Modell noch Baden-Württemberg und Bremen (einen Link zu ihren "Polizeigesetzen" finden Sie hier). Die übrigen Bundesländer folgen dagegen dem sog. "Trennungssystem", das nur die "Vollzugspolizei" als "Polizei" bezeichnet, während die Behörden, die in der preußischen Tradition "Polizeiverwaltungsbehörden" heißen, i.d.R. als "Ordnungsbehörden" bezeichnet werden. Dabei folgen Berlin, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein einem "abgeschwächten Trennungssystem". Hier wird zwar zwischen der "Polizei" (damit ist eben nur die Vollzugspolizei gemeint) und "Ordnungsbehörden" (in Hamburg und Niedersachsen schlicht als "Verwaltungsbehörden", in Sachsen-Anhalt als "Sicherheitsbehörden" bezeichnet) unterschieden. Die Aufgaben, Befugnisse und Organisation der Polizei- und Ordnungsbehörden werden jedoch in einem einheitlichen "Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung" (in Rheinland-Pfalz "Polizei- und Ordnungsbehördengesetz", in Schleswig-Holstein Zweiter Teil, Abschnitt III [Öffentliche Sicherheit] des LVwG) geregelt (einen Link zu diesen "Gesetzen über die öffentliche Sicherheit und Ordnung" finden Sie hier). Konsequenter ist das Trennungssystem dagegen in Bayern, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Thüringen ausgestaltet. Deren "Polizeigesetze" regeln ausschließlich die Aufgaben, Befugnisse und Organisation der Vollzugspolizei, wobei die Vollzugspolizei schlicht als "Polizei" bezeichnet wird. Die Aufgaben, Befugnisse und die Organisation der allgemeinen "Ordnungsbehörden" (in Bayern: "Sicherheitsbehörden") ergeben sich dagegen aus einem eigenem Gesetz, das in Bayern "Landesstraf- und Verordnungsgesetz", sonst "Ordnungsbehördengesetz" heißt (einen Link zu diesen "Polizeigesetzen" und "Ordnungsbehördengesetzen" finden Sie hier). Seit dem 1. Januar 2020 folgt schließlich auch Sachsen (das bisher wie das Saarland dem Einheitssystem gefolgt hatte) dem Trennungssystem, wenn auch auf eine eigene Weise: Zwar gibt es in Sachsen nunmehr mit dem Sächsischen Polizeibehördengesetz (SächsPBG) und dem Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetz (SächsPDVG) unterschiedliche Gesetze für die Vollzugspolizei und die Ordnungsbehörden. Jedoch bezeichnet das SächsPBG die Ordnungsbehörden nach wie vor als "Polizeibehörden" (vgl. § 1 SächsBG), während das SächsPDVG den Polizeivollzugsdienst nur verkürzt als "Polizei" bezeichnet (§ 1 Satz 2 SächsPDVG). Wichtig ist schließlich: Wenn Bundesgesetze von "Polizei" (z. B. in § 36, § 44 Abs. 2 StVO), "Vollzugspolizei" (z. B. in § 80 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) oder "Polizeidienst (z. B. in § 163 StPO) sprechen, ist in allen Bundesländern - auch solchen, die dem Einheitssystem folgen - immer nur die Vollzugspolizei gemeint.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG (K), 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37.

Hier wendet sich Frau Eisenbeißer gegen die von Prinz zunächst mündlich erlassene, nach Maßgabe des § 37 Abs. 2 Satz 2 (des nach seinem § 1 Abs. 1 Nr. 1 anwendbaren) SVwVfG schriftlich bestätigte Anordnung, die ihr gebietet, ihren Hund künftig nur noch angeleint auszuführen. Sie möchte diesem nicht Folge leisten und weiterhin ihre Minnie unangeleint durch Saarheim laufen lassen. Diesem Begehren wird eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO gerecht, da es sich bei der Anleinanordnung um einen Verwaltungsakt i.S.d. Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder handelt, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist.

Anmerkung: Zum Verwaltungsaktbegriff der VwGO siehe U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15.

 Demnach ist hier die Anfechtungsklage die richtige Klageart.

III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)

Frau Eisenbeißer ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO als Adressatin des belastenden Verwaltungsaktes zur Klage befugt, da zumindest eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG möglich ist, wenn sich dieser Verwaltungsakt als rechtswidrig erweist. Denn die Anordung greift in das von Art. 2 Abs. 1 GG (auch) geschützte Recht des Hundehalters ein, seinen Hund auch unangeleint auszuführen.

Anmerkung: Siehe hierzu BayVerfGH, 9 - V/89 v. 28.11.1990, Abs. 4 f. = NVwZ 1991, 671; OVG Lüneburg, 12 C 1/88 v. 8.2.1990, Abs. 19 = NVwZ 1991, 693, 694; OLG Düsseldorf, IV-2b Ss (OWi) 201/02 - (OWi) 86/02 I, v. 28.2.2003, Abs. 15 = NStZ-RR 2003, 281. Siehe zu dieser Adressatentheorie auch diesen Hinweis.

IV. Vorverfahren (§ 68 VwGO)

Das Vorverfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO ist nach dem Sachverhalt ordnungsgemäß durchgeführt worden.

Anmerkung: Die Zuständigkeit des Ministeriums für Inneres, Bauen und Sport für die Entscheidung über den Widerspruch ergibt sich aus § 8 Abs. 1 Nr. 4 AGVwGO, weil die Zuständigkeit des Landespolizeipräsidiums sich - nach der aufgrund § 82 Abs. 2 SPolG erlassenen Verwaltungsvorschrift über Organisation und Aufgaben des Landespolizeipräsidiums - auf das Gebiet des Saarlandes erstreckt und dem Ministerium für Inneres, Bauen und Sport nach § 82 Abs. 3 und 4 SPolG unmittelbar untersteht.

V. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)

Richtiger Klagegegner für die Anfechtungsklage ist gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO die zuständige Polizeivollzugsbehörde - hier das Landespolizeipräsidium.

Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.

VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Frau Eisenbeißer ist nach § 61 Nr. 1 VwGO, das Landespolizeipräsidium (vgl. hierzu § 82 Abs. 2 SPolG i.V.m. mit der hierzu ergangenen Verwaltungsvorschrift über Organisation und Aufgaben des Landespolizeipräsidiums) nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig.

Anmerkung: Siehe zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO diesen Hinweis.

VII. Ergebnis zu A

Laut Sachverhalt hat Frau Eisenbeißer die Klage form- und fristgemäß eingelegt, so dass die Sachentscheidungsvoraussetzungen vorliegen und die Klage somit zulässig ist.

B) Begründetheit

Die Klage Frau Eisenbeißers ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO begründet, soweit die Anleinanordnung rechtswidrig ist und Frau Eisenbeißer dadurch in ihren Rechten verletzt wird. Da sich Frau Eisenbeißer gegen einen an sie gerichteten, sie belastenden Verwaltungsakt wendet, ergäbe sich die Rechtsverletzung, sollte der Verwaltungsakt rechtswidrig sein, zumindest aus Art. 2 Abs. 1 GG.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 6 C 8/14 v. 5.8.2015, Abs. 21 = BVerwGE 152, 355 Abs. 21. Allgemein zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis, zur Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Gefahrenabwehrverfügung diesen Hinweis.

Als Ermächtigungsgrundlage für die Verfügung, den Hund künftig nur noch angeleint auszuführen, kommt § 3 HundAnleinVO nicht in Betracht, da dieser keine eigene Eingriffsermächtigung, sondern lediglich ein Gebot enthält. Die Anleinanordnung könnte ihre Grundlage jedoch in § 8 Abs. 1 SPolG finden.

I. Formelle Rechtmäßigkeit

Das Landespolizeipräsidium - für das der Polizeivollzugsbeamte Prinz gehandelt hat - müsste für die Anordnung zuständig gewesen sein. Seine allgemeine Zuständigkeit zur Gefahrenabwehr ergibt sich aus § 1 Abs. 2 SPolG. Fraglich ist jedoch, ob die Vollzugspolizei insoweit sachlich zuständig war, weil sie zur Gefahrenabwehr nur tätig werden darf, soweit die Abwehr der Gefahr durch eine andere Behörde - insbesondere die Polizeiverwaltungsbehörde - nicht oder nicht rechtzeitig möglich erscheint (§ 85 Abs. 2 Satz 1 SPolG). Allerdings sind an die sachliche Zuständigkeit der Polizeivollzugsbehörden nach § 85 Abs. 2 Satz 1 SPolG im Hinblick auf die Effektivität der Gefahrenabwehr keine zu strengen Maßstäbe anzulegen. Es ist nicht erforderlich, dass die Polizeivollzugsbehörde stets eine Entscheidung der Polizeiverwaltungsbehörde herbeiführt, wenn dies überhaupt als möglich erscheint.

Anmerkung: Siehe hierzu Haus/Wohlfarth, Rn. 166.

Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Vollzugspolizei immer dann einschreiten darf, wenn Bedienstete der Polizeiverwaltungsbehörden nicht vor Ort sind und daher ohne vorherige Information durch die Vollzugspolizei auch keine Entscheidung treffen könnten. So liegt der Fall hier: Vor Ort waren nur die Polizeivollzugsbeamten Prinz und Haßdenteufel, denen eine sofortige Maßnahme zur Gefahrenabwehr als notwendig erschien. Dementsprechend war die Abwehr der Gefahr durch die zuständige Polizeiverwaltungsbehörde nicht rechtzeitig möglich.

Auch das Verwaltungsverfahren ist ordnungsgemäß durchgeführt, insbesondere ist auch die nach § 28 Abs. 1 SVwVfG notwendige Anhörung vorgenommen worden. Diese erfolgte zwar nicht - wie grundsätzlich geboten - vor Erlass der eigentlichen Anordnung, wurde aber im Rahmen des durchgeführten Widerspruchsverfahrens nachgeholt, zumal sich die Widerspruchsbehörde hier auf das Vorbringen von Frau Eisenbeißer sachlich eingelassen hat. Insoweit kann eine Heilung gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 SVwVfG bejaht werden.

Anmerkung: Siehe zu den Heilungserfordernissen im Falle des § 45 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG: BVerwG 4 A 7/20 v. 22.2.2022, Abs. 25 = NVwZ 2022, 978 Abs. 25; ferner VGH Mannheim, 10 S 2829/21 v. 16.8.2022, Abs. 25 ff. = NVwZ 2022, 1650 Abs. 25 ff.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 45 Rn. 85 m.w.N. Die Anhörung war nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 SVwVfG hier nicht entbehrlich; denn dies setzt voraus, dass selbst unter Gewährung kürzester Anhörungsfristen ein Zeitverlust einträte, der mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge hätte, dass der Zweck der zu treffenden Regelung nicht erreicht wird (Kallerhoff/Mayen, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 28 Rn. 51). Davon kann bei der vorliegenden Sachverhaltsinformation nicht ausgegangen werden, war die Situation doch nicht als so dringlich einzuschätzen, dass Frau Eisenbeißer nicht kurz hätte angehört werden können.

Den Formvorschriften für den Erlass eines Verwaltungsaktes wurde ebenfalls Genüge getan, insbesondere erfolgte eine schriftliche Bestätigung gemäß § 37 Abs. 2 Satz 2 SVwVfG des zunächst nur mündlich ergangenen Verwaltungsaktes durch das Landespolizeipräsidium.

Die Verfügung ist damit formell rechtmäßig.

II. Materielle Rechtmäßigkeit

Fraglich ist somit, ob der Erlass der Anleinanordnung auch materiell mit § 8 Abs. 1 SPolG vereinbar war.

1. Tatbestandsvoraussetzungen des § 8 Abs. 1 SPolG

Dann müsste zunächst i.S.d. § 8 Abs. 1 SPolG eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung vorgelegen haben.

Anmerkung: Die nachfolgend aufgeführten Definitionen der Begriffe "öffentlicher Sicherheit", "öffentlicher Ordnung" und "Gefahr" sind Standarddefinitionen des Polizei- und Ordnungsrechts bzw. des Gefahrenabwehrrechts, die bei der Fallbearbeitung beherrscht werden müssen und deren Wiedergabe - natürlich nur wenn es darauf ankommt - sowohl in universitären Übungsarbeiten als auch bei Klausuren im ersten wie im zweiten Staatsexamen erwartet wird. Sie gelten grundsätzlich immer, wenn der Bundes- oder Landesgesetzgeber die Begriffe "Gefahr", "öffentliche Sicherheit", "öffentliche Ordnung" usw. verwendet (BVerwG, 7 C 20/15 v. 20.10.2016, Abs. 12 = NVwZ 2017, 624 Abs. 12; BVerwG, 3 C 4/16 v. 14.9.2017, Abs. 18 = NVwZ 2018, Abs. 18; BVerwG, 3 C 46/16 v. 14.9.2017, Abs. 18 = BVerwGE 160, 169 Abs. 18). Diese Begriffe müssen also - jedenfalls für Klausuren aber auch für die mündlichen Prüfungen - auswendig gelernt werden. Studierende und Rechtsreferendare in Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Sachsen haben insoweit allerdings seinen gewissen Vorteil. Denn die Polizei- und Ordnungsgesetze dieser Länder enthalten "Begriffsbestimmungen", die die gängigen polizeirechtlichen Begriffe legaldefinieren (siehe § 2 BremPolG, § 3 Abs. 3 SOG M-V, § 2 NPOG, § 3 SOG LSA, § 3 SächsPBG, § 4 SächsPDVG). Auf diese Legaldefinitionen ist dann aber auch in der Fallbearbeitung zu verweisen - allerdings nur wenn und soweit diese Gesetze auch anwendbar sind (weil die Legaldefinitionen nur innerhalb des Anwendungsbereichs der jeweiligen Gesetze gelten). Insbesondere können diese Legaldefinitionen nicht unmittelbar zur Auslegung von Bundesrecht herangezogen werden, weil Landesrecht natürlich nicht Bundesrecht konkretisieren kann. Dies hindert aber natürlich nicht daran, diese landesrechtlichen Legaldefinitionen gleichsam als "Spickzettel" auch für die Definition der gleichlautenden Begriffe im Bundes- und Landesrecht zu nutzen. Denn die jeweiligen Landesgesetzgeber haben insoweit nur die überkommenen und von der Rechtsprechung eben bei der Auslegung aller Gefahrenabwehrgesetze einheitlich verwendeten Definitionen in Gesetzesform gegossen.

Unter den Begriff "öffentliche Sicherheit" fallen sowohl der Schutz individueller Rechtsgüter (nämlich Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Vermögen des Einzelnen) als auch der des Staates und seiner Einrichtungen sowie der gesamten Rechtsordnung.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 233, 341/81 v. 14.5.1985 = BVerfGE 69, 315, 352; BVerwG, 6 C 12/11 v. 28.3.2012, Abs. 23 = BVerwGE 143, 74 Abs. 23; BVerwG, 7 C 20/15 v. 20.10.2016, Abs. 12 = NVwZ 2017, 624 Abs. 12; Götz/Geis, § 10 Rn. 3.

Die "öffentliche Ordnung" wird definiert als die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerlichen Zusammenlebens betrachtet wird.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 6 C 1.13 v. 26.2.2014, Abs. 15 = NVwZ 2014, 883, Abs. 15; Götz/Geis, § 11 Rn. 1; Koch, Jura 2021, 1151 ff.

"Gefahr" bedeutet gemäß der Legaldefinition des § 8 Abs. 1 SPolG eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Eine solche konkrete Gefahr liegt vor, wenn ein bestimmter einzelner Sachverhalt, d.h. eine konkrete Sachlage oder ein konkretes Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führen würde. Der Schadenseintritt braucht nicht mit Gewissheit zu erwarten sein. Andererseits ist aber die bloße Möglichkeit des Schadenseintritts nicht ausreichend. Der erforderliche Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts ist dabei abhängig vom Rang des Rechtsgutes, in das eingegriffen werden soll, sowie vom Rang des polizeilichen Schutzgutes.

Anmerkung: Zum Begriff der konkreten Gefahr: BVerfG, 1 BvR 1619/17 v. 26.4.2022, Abs. 158 = BVerfGE 162, 1, 76 f.; BVerfG, 1 BvR 1345/21 v. 9.12.2022, Abs. 187 = BVerfGE 165, 1, 95 - Polizeiliche Befugnisse nach SOG MV; BVerwG, 6 C 12/11 v. 28.3.2012, Abs. 27 = BVerwGE 143, 74 Abs. 27; BVerwG, 3 C 4/16 v. 14.9.2017, Abs. 19 = NVwZ 2018, Abs. 19; BVerwG, 3 C 46/16 v. 14.9.2017, Abs. 19 = BVerwGE 160, 169 Abs. 19; Götz/Geis, § 12 Rn. 17 f.

Das Gebot des § 3 HundAnleinVO könnte als geschriebener Rechtssatz und damit als Teil der gesamten Rechtsordnung grundsätzlich Schutzgut der öffentlichen Sicherheit sein. Zudem hat Frau Eisenbeißer gegen den - potentiell dem Schutzgut der öffentlichen Sicherheit unterfallenden - § 3 HundAnleinVO verstoßen und zeigt sich insoweit auch uneinsichtig, so dass mit zukünftigen Verstößen gegen dieses Gebot mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu rechnen ist. An sich scheint somit die Anleinanordnung als von § 8 Abs. 1 SPolG gedeckt. Jedoch kann eine Störung der öffentlichen Sicherheit durch Missachtung des § 3 HundAnleinVO nur dann angenommen werden, wenn diese Vorschrift nicht nichtig ist. Sie müsste also formell ordnungsgemäß erlassen worden sein (a) und materiell mit §§ 59 ff. SPolG (b) und sonstigem höherrangigem Recht vereinbar sein (c). Denn grundrechtlich geschützte Interessen können im Regelfall nur durch Normen eingeschränkt werden, die ihrerseits in jeder Hinsicht formell und materiell mit der Verfassung übereinstimmen.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG (K), 2 BvR 282/13, 2 BvQ 56/12 v. 4.11.2015, Abs. 18 = NJW 2016, 1436 Abs. 18 m.w.N.; zu der hier notwendigen Inzidentprüfung insbesondere bei Polizeiverordnungen: Honer/Holst, JA 2024, 129, 135.

a) Formelle Rechtmäßigkeit der HundAnleinVO

Als landesrechtliche Verordnung müsste die Polizeiverordnung zunächst auf einer den Vorgaben des Art. 104 Abs. 1 Satz 1 SVerf entsprechenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage beruhen und die für den Erlass auf Grundlage dieser Ermächtigung geltenden Form- und Verfahrensvorschriften müssten eingehalten worden sein.

Anmerkung: Da Art. 104 SVerf Anforderungen an die Verordnungsermächtigung stellt, die den Anforderungen des - hier nicht unmittelbar anwendbaren - Art. 80 Abs. 1 GG entsprechen, bedarf es keiner Untersuchung der Frage, inwieweit Art. 80 Abs. 1 GG Ausdruck eines allgemeinen rechtsstaatlich-demokratischen Prinzips ist, das gemäß Art. 28 Abs. 1 GG auch für das Landesverfassungsrecht maßgeblich ist. Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 2325/73 v. 27.1.1976 = BVerfGE 41, 251, 265 f.; BVerfG, 2 BvL 7, 8, 9/76 v. 25.11.1980 = BVerfGE 55, 207, 225 f.; BVerwG, 2 C 31/15 v. 15.12.2016, Abs. 27 ff. = BVerwGE 157, 54 Abs. 27 ff.; Degenhart, Rn. 345.

aa) Verordnungsermächtigung

Als Verordnungsermächtigung für den Erlass der HundAnleinVO kommt § 59a Abs. 1, § 60, § 63 SPolG in Betracht. Während § 59 Abs. 2 SPolG den Begriff der Polizeiverordnung dahingehend konkretisiert, dass diese Gebote oder Verbote enthalten, die für eine unbestimmte Anzahl von Fällen an eine unbestimmte Anzahl von Personen gerichtet und zur Gefahrenabwehr erforderlich sind, dient § 59a Abs. 1 SPolG der Vorsorge und Abwehr gegen die von Hunden ausgehenden Gefahren für Menschen und Tiere und ist insoweit eine eigenständige Verordnungsermächtigung.

Anmerkung: Das belegt auch die Entstehungsgeschichte des § 59a SPolG: Ausweislich der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 13/1313, S. 25 f.) war Hintergrund der neuen Regelung ein Urteil des BVerwG (BVerwG, 6 CN 8/01 v. 3.7.2002, Abs. 35 = BVerwGE 116, 347, 356), wonach vorsorgende, die Gefahrenschwelle prinzipiell absenkende Reglungen von der Ermächtigung zum Erlass einer Polizeiverordnung nicht erfasst werden. Maßnahmen zur vorbeugenden Gefahrenabwehr ("Gefahrenvorsorge") könnten vielmehr nur auf Grundlage eines förmlichen Gesetzes erfolgen.

Da es sich bei § 59a Abs. 1 SPolG um eine eigenständige Verordnungsermächtigung für den Erlass einer Polizeiverordnung handelt, ist hierfür nicht Voraussetzung, dass auch die Tatbestandsvoraussetzungen des § 59 Abs. 1 SPolG vorliegen.

Anmerkung: In den Ländern, in denen keine dem § 59a Abs. 1 SPolG vergleichbare Regelung existiert, ist zu prüfen, ob sich die HundAnleinVO auf die allgemeine Verordnungsermächtigung (entsprechend § 59 SPolG) stützen lässt (siehe hierzu den Ordnungsliebe-Fall). Dann müsste die HundAnleinVO Ge- und Verbote enthalten, die für eine unbestimmte Zahl von Fällen an eine unbestimmte Zahl von Personen gerichtet sind (vgl. § 59 Abs. 2 SPolG) und der "Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung" dienen (vgl. § 59 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 SPolG). Im Übrigen muss sich die HundAnleinVO auch in diesen Ländern an den richtigen Adressaten (vgl. §§ 4 ff. SPolG; siehe hierzu unten B II 1 b bb) wenden und verhältnismäßig sein (siehe hierzu unten B II 1 b cc). Da § 59 Abs. 2 SPolG die Regelung von in einzelnen Fällen bestehenden Gefahren i.S.d. § 8 Abs. 1 SPolG (sog. konkreter Gefahren) durch Polizeiverordnung ausdrücklich verbietet, ist mit "Gefahr" in diesem Sinne nur die sog. "abstrakte Gefahr" gemeint. Eine solche liegt vor, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden an einem Schutzgut der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung im Einzelfall einzutreten pflegt (BVerwG, IV C 99.67 v. 26.06.1970, Abs. 15 = NJW 1970, 1890, 1892 f.; BVerwG, 6 CN 8/01 v. 3.7.2002, Abs. 35 = BVerwGE 116, 347, 356; OVG Magdeburg, 3 K 319/09 v. 17.3.2010, Abs. 29 f. = DVP 2011, 211, 215 f.; VGH Mannheim, 1 S 2200/08 v. 28.7.2009, Abs. 39 = NVwZ-RR 2010, 55 ff.; VGH Mannheim, 1 S 1894/21  v. 5.8.2021, Abs. 81 f. = NVwZ-RR 2022, 29, Abs. 81 f.; Krüper DVBl. 2017, 10, 14 f.; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 75). In einer jüngeren Entscheidung beschreibt das BVerwG den Unterschied zwischen konkreter und abstrakter Gefahr sehr plastisch (BVerwG, 6 C 44/16 v. 25.10.2017, Abs. 23 = BVerwGE 160, 157 Abs. 23: "Eine abstrakte Gefahr setzt herkömmlicherweise voraus, dass eine bestimmte Verhaltensweise oder ein bestimmter Zustand bei generell-abstrakter Betrachtung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Schäden für geschützte Rechtsgüter hervorrufen, wenn nicht eingeschritten wird. Während sich die Prognose des Schadenseintritts bei der konkreten Gefahr auf den Einzelfall, d.h. auf einen örtlich und zeitlich abgrenzbaren Sachverhalt, bezieht, ist Gegenstand der abstrakten Gefahrenprognose eine unbestimmte Anzahl von gleichgelagerten Sachverhalten, die eine bestimmte gefahrenspezifische Eigenart aufweisen. Die Prognose, dass derartige Sachverhalte generell gefährlich sind, muss auf aussagekräftige Erkenntnisse über das ihnen gemeinsame Gefahrenpotenzial und die voraussichtlichen Kausalverläufe bei dessen Entfaltung gestützt sein. Es kommt auf die voraussichtliche Häufigkeit von Schadensfällen und das Gewicht der Schadensfolgen an. An die tatsächlichen Erkenntnisse, die der generell-abstrakten Prognose zugrunde liegen, sind umso geringere Anforderungen zu stellen, je bedeutsamer das bedrohte Rechtsgut und je höher der drohende Schaden im Schadensfall voraussichtlich sind. Das sachverhaltstypische Risiko eines Schadenseintritts muss jedenfalls das allgemeine Lebensrisiko erheblich übersteigen. Rechtfertigen die tatsächlichen Erkenntnisse die Annahme, dass eine bestimmte Verhaltensweise oder ein bestimmter Zustand eine abstrakte Gefahr darstellen, können sie durch eine Polizeiverordnung generell verboten werden, wenn nicht der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den Einsatz einer milderen Maßnahme gebietet. Ein solches Verbot beansprucht unabhängig davon Geltung, ob im Einzelfall eine konkrete Gefahr besteht." Einiges spricht dafür, dass eine Hundeanleinpflicht der Bekämpfung einer solchen abstrakten Gefahr dient (siehe hierzu die Anmerkung bei B II 1 b aa).

bb) Verfassungsmäßigkeit der Verordnungsermächtigung

§ 59a Abs. 1 SPolG kann jedoch nur dann wirksam zum Erlass der HundAnleinVO ermächtigen, wenn die Bestimmung verfassungsmäßig ist. Von der ordnungsgemäßen Durchführung des Gesetzgebungsverfahrens und der Beachtung der Formvorschriften ist - mangels entgegenstehender Angaben im Sachverhalt - auszugehen. Jedoch ist fraglich, ob die Regelung des § 59a Abs. 1 SPolG auch materiell verfassungsmäßig, insbesondere verhältnismäßig ist.

Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes diesen Hinweis.

§ 59a Abs. 1 SPolG müsste also zur Erreichung des beabsichtigten Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen (verhältnismäßig i.e.S.) sein. Dies wird man nicht von vorn herein verneinen können: Die in § 59a Abs. 1 SPolG geregelte Ermächtigung dient dazu, dem Verordnungsgeber zu ermöglichen, schon im Vorfeld für eine Vielzahl von Fällen den Gefahren entgegenzuwirken, die nach allgemeiner Lebenserfahrung von Hunden ausgehen, und dadurch die Gefahrenabwehr zu erleichtern. Eine andere, gleichermaßen geeignete Methode zur Vorsorge bzw. Abwehr von Gefahren für Menschen und Tiere ist nicht ersichtlich. Insbesondere im Hinblick auf das tierische Triebverhalten und den bei allen Hunden ausgeprägten Jagdinstinkt erscheint beispielsweise eine Verordnungsermächtigung, wonach die Haltung bestimmter Hunderassen von einer Erlaubnis abhängig gemacht wird, nicht gleichermaßen geeignet. Insoweit stellt auch die Ermächtigung zum Erlass von Anleinverordnungen das mildeste denkbare - d.h. erforderliche - Mittel zur Gefahrenabwehr dar. Ebenfalls bestehen keinerlei Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne, weil das in § 59a Abs. 1 SPolG eingeräumte Ermessen dem Verordnungsgeber ermöglicht, die entsprechende Verordnung seinerseits unter Beachtung der Verhältnismäßigkeit auszugestalten.

Ob eine auf § 59a Abs. 1 SPolG gestützte Polizeiverordnung einerseits sowie eine dann darauf gestützte Maßnahme andererseits im konkreten Fall tatsächlich zur Vorsorge bzw. Abwehr gegen die von Hunden ausgehenden Gefahren geeignet, erforderlich und angemessen ist, ist eine hiervon zu unterscheidende Frage (siehe unten B II 1 b dd und B II 3).

cc) Zuständigkeit, Verfahren

Wie bei Polizeiverordnungen nach § 59 SPolG müssen auch bei Verordnungen nach § 59a Abs. 1 SPolG die Vorschriften über Zuständigkeit und Verfahren eingehalten werden. Der Oberbürgermeister ist als Ortspolizeibehörde nach § 60 Satz 1 Alt. 2, § 75 Abs. 2 Nr. 3, § 76 Abs. 3 SPolG für "sein Gebiet", d. h. für das Gebiet der Stadt Saarheim, zum Erlass von Polizeiverordnungen zuständig. Nach dem Sachverhalt bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Formerfordernisse des § 62 bis § 66 SPolG nicht beachtet worden wären.

dd) Bestimmtheit gemäß § 61 Abs. 1 SPolG

Fraglich ist jedoch, ob die einzelnen Regelungen der Polizeiverordnung auch dem Bestimmtheitsgebot des § 61 Abs. 1 SPolG genügen. Dieses Bestimmtheitsgebot verlangt, dass sich aus dem Wortlaut, der Zielsetzung und dem Regelungszusammenhang der einzelnen Vorschriften objektive Kriterien gewinnen lassen, die dem Adressaten ermöglichen, klar zu erkennen, was geboten oder verboten ist.

Anmerkung: Siehe hierzu Götz/Geis, § 19 Rn. 44.

Dies schließt die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe nicht aus, wenn deskriptive Merkmale zur Beschreibung eines bestimmten Verhaltens nicht ausreichen. Dabei darf jedoch die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen nicht wesentlich eingeschränkt werden und die zuständigen Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren.

Anmerkung: Siehe hierzu VGH Mannheim, 1 S 2272/97 v. 6.10.1998, Abs. 29 = ESVGH 49, 66, 67; VGH Mannheim, 1 S 2720/06 v. 15.11.2007, Abs. 40 = VBlBW 2008, 134, 135 f.; OVG Weimar, 3 N 699/05 v. 26.4.2007 = ThürVBl. 2008, 34, 38 ff.; OLG Jena, 1 Ss Rs 70/11 v. 10.1.2012, Abs. 11 = ThürVBl. 2012, 253 f.

Insoweit könnte allenfalls fraglich sein, ob § 3 HundAnleinVO in diesem Sinne hinreichend bestimmt ist. § 3 schreibt vor, dass es im Geltungsbereich dieser Polizeiverordnung verboten ist, Hunde ohne eine Leine auszuführen, die dazu geeignet sein muss, den Hund am Ausbrechen, Anspringen bzw. Anfallen von Mitbürgern sowie unkontrolliertem Verrichten der Notdurft zu hindern. Auch wenn Termini wie "Ausbrechen" oder "unkontrolliert" in diesem Zusammenhang als unbestimmte Rechtsbegriffe eingeordnet werden können, so ergibt der Gesamtzusammenhang der Vorschrift - nicht zuletzt auch im Hinblick auf die Zweckbestimmung durch § 1 HundAnleinVO - jedoch recht eindeutig, welches Hundeverhalten durch die Anleinpflicht verhindert werden soll: Hunde sollen durch das An-der-Leine-Führen daran gehindert werden, sich dem Eingriffsbereich des Hundehalters zu entziehen und sich anderen Passanten in irgendeiner diese störenden Weise zu nähern und ihre Notdurft an Orten zu verrichten, an denen Gefahren für die Allgemeinheit entstehen können. Auch die Begriffe innerhalb der Zweckbestimmung nach § 1 HundAnleinVO - wie "Belästigung" oder "Verunreinigung" - sind im Sanktionsrecht allgemein gebräuchlich und daher im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot unbedenklich, so dass insgesamt von einer ausreichenden Bestimmtheit der Regelungen ausgegangen werden kann.

Anmerkung: Siehe hierzu  OLG Düsseldorf, 5 Ss 300/90 v. 1.3.1991 = NVwZ-RR 1991, 340, 343. Ob die Prüfung der Bestimmtheit einer Polizeiverordnung in Zusammenhang mit der Prüfung ihrer formellen (so Prümm/Thieß, Allgemeines Polizei und Ordnungsrecht - Fälle mit Lösungen, 1994, S. 141) oder materiellen Rechtmäßigkeit zu prüfen ist (so Honer/Holst, JA 2024, 129, 134; Schoch, Jura 2005, 600, 605) oder ob sie einen eigenen Prüfungspunkt bildet (so Frenz, Öffentliches Recht - Eine nach Anspruchszielen geordnete Darstellung zur Examensvorbereitung, 7. Aufl. 2017, Rn. 652), wird nicht einheitlich gehandhabt, so dass jede Stelle im Prüfungsaufbau hierfür als gleich "passend" erscheint. Wichtig ist vor allem, dass zwischen der Bestimmtheit der Regelung einerseits und ihrer Vereinbarkeit mit der Verordnungsermächtigung unterschieden wird: Es ist kein Bestimmtheitsproblem, wenn eine Regelung sehr weit gefasst ist und deshalb eine Vielzahl von Verhaltensweisen verbietet. Hier kann sich nur die Frage stellen, ob der Erlass dieser Regelung von der Verordnungsermächtigung gedeckt ist (vgl. für die ähnliche Problematik bei Verwaltungsakten [§ 37 Abs. 1 VwVfG]: U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 37 Rn. 2).

ee) Ergebnis zu a

Die HundAnleinVO wurde somit formell ordnungsgemäß erlassen.

b) Materielle Vereinbarkeit der HundAnleinVO mit dem SPolG

Jedoch müssten § 1 bis § 4 HundAnleinVO auch materiell rechtmäßig sein. Insoweit müssten sie sich im Rahmen der Verordnungsermächtigung von § 59a Abs. 1, § 60 SPolG bewegen. Sie müsste also Ge- und Verbote enthalten, die der Vorsorge und Abwehr gegen die von Hunden ausgehenden Gefahren für Menschen und Tiere dienen (§ 59a Abs. 1 SPolG), sich an den richtigen Adressaten i.S.d. §§ 4 ff. SPolG wenden und i.S.d. § 2 und § 3 SPolG verhältnismäßig sein.

aa) Vereinbarkeit der Polizeiverordnung mit § 59a Abs. 1 SPolG

Nach § 59a Abs. 1 SPolG können Polizeiverordnungen sowohl zur Abwehr als auch zur Vorsorge gegen die von Hunden ausgehenden Gefahren für Menschen und Tiere erlassen werden. Anders als in § 59 Abs. 1 SPolG ist bei § 59a Abs. 1 SPolG daher nicht das Vorliegen einer abstrakten Gefahr Voraussetzung, die eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose dahingehend verlangt, dass eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, IV C 99.67 v. 26.06.1970, Abs. 15 = NJW 1970, 1890, 1892 f.; BVerwG, 6 CN 8/01 v. 3.7.2002, Abs. 35 = BVerwGE 116, 347, 356; OVG Weimar, 3 N 699/05 v. 26.4.2007 = ThürVBl. 2008, 34, 35 f.; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 75. Siehe hierzu ferner den Ordnungsliebe-Fall.

Ausreichend ist vielmehr bereits das Vorliegen eines Gefahrenverdachts. Damit können auch Risiken bekämpft werden, die jenseits des Bereichs feststellbarer Gefahren verbleiben. Erforderlich ist aber, dass der Verdacht nicht bloß auf Vermutungen beruht, sondern durch Tatsachen erhärtet wird, die eine hinreichende Wahrscheinlichkeit für die Gefahr begründen.

Anmerkung: Vgl. BVerwG, 6 CN 8/01 v. 3.7.2002, Abs. 35 = BVerwGE 116, 347, 356; BVerwG, 6 C 44/16 v. 25.10.2017, Abs. 23 = BVerwGE 160, 157 Abs. 23.

Das Gebot, Hunde innerhalb des gesamten Stadtgebiets an einer Leine zu führen, die die ständige Kontrolle über den Auslauf des Tiers gewährleisten soll, dient nach § 1 der HundAnleinVO dem Schutz vor Angriffen, Beschädigungen, Beschmutzungen und Verunreinigung durch freilaufende Hunde. Damit dient das Gebot dem Schutz von Menschen und Tieren vor freilaufenden Hunden.

Es entspricht der allgemeiner Lebenserfahrung, dass freilaufende Hunde - unabhängig von ihrer Rasse und Größe - Passanten angreifen, durch Anspringen oder auf andere Weise umwerfen, verängstigen und beschmutzen können (auch wenn sie "nur" spielen oder schnuppern wollen) sowie Gesundheitsgefahren durch unkontrolliertes Verrichten der Notdurft an - insbesondere für Kinder - öffentlich zugänglichen Orten verursachen. Es kann auch von keinem Hundehalter gewährleistet werden, dass von seinem Hund - von der Leine gelassen - solche Gefahren nicht ausgehen: Gerade das im Fall der Hündin Minnie beobachtete Verhalten beweist, dass unangeleinte Hunde von tierischem Triebverhalten gesteuert dazu neigen, vermeintlichen Zielobjekten nachzujagen und dabei wohl kaum auf menschliche Vorstellungen von geeigneten Notdurftverrichtungsgelegenheiten Rücksicht nehmen. Ebenso gehen von ihnen Gefahren für andere Tiere, insbesondere andere Hunde aus.

Anmerkung: Siehe hierzu BGH, 4 StR 518/90 v. 18.4.1991, Abs. 21 = BGHSt 37, 366, 371; OLG Hamm, 4 Ss OWi 971/87 v. 3.12.1987 = NVwZ 1988, 671, 672; VGH Mannheim, 1 S 2720/06 v. 15.11.2007, Abs. 36 = VBlBW 2008, 134, 135; VGH München, 10 NE 20.2831 v. 15.4.2021, Abs. 45 f. = BayVBl. 2021, 751 Abs. 45 f.

Hierbei handelt es sich um mehr als um bloße Schadensmöglichkeiten, mithin sogar um eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose, dass bei generell-abstrakter Betrachtung das unberechenbare Verhalten von freilaufenden Hunden zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden an Menschen und Tieren im Einzelfall einzutreten pflegt. Die Wahrscheinlichkeit solchen Verhaltens kann im Einzelfall, etwa bei gut dressierten Hunden, geringer sein, doch stehen diese Einzelfälle selbst einer abstrakt-generellen Gefahrenannahme nicht entgegen, zumal da auch das Verhalten gut ausgebildeter Hunde nicht in jeder Hinsicht vorhersehbar und kontrollierbar ist. Somit gehen von unangeleinten Hunden generell Gefahren für die körperlichen Unversehrtheit, das Wohlbefinden und das Eigentum von Menschen sowie für andere Tiere aus. Insgesamt kann daher sogar eine abstrakte Gefahr für das Schutzgut der öffentlichen Sicherheit, verursacht von freilaufenden Hunden, bejaht werden, so dass der - hier aufgrund der Vorfälle ohnehin nicht besonders überzeugend wirkende - Einwand Frau Eisenbeißers, Hunde seien äußerst gehorsam, unbeachtlich ist.

Anmerkung: So deutlich: KG Berlin, 2 Ss 300/05 v. 4.1.2006, Abs. 7 = NuR 2006, 331 f.

Somit dient das Anleingebot des § 3 HundAnleinVO sowohl der Abwehr als auch der Vorsorge gegen die von Hunden ausgehenden Gefahren für Menschen und Tiere i.S.d. § 59a Abs. 1 SPolG.

Anmerkung: Aus diesem Grunde lässt sich eine entsprechende Polizeiverordnung auch in den Ländern, in denen keine Verordnungsermächtigung zur Gefahrenvorsorge existiert, auf die allgemeine Verordnungsermächtigung für den Erlass von Polizei. bzw. Gefahrenabwehrverordnungen zur Bekämpfung abstrakter Gefahren (vgl. § 59 SPolG) stützen (s.Anmerkung bei B I 1 b aa). So etwa deutlich OVG Lüneburg, 12 C 1/88 v. 8.2.1990, Abs. 9 = NVwZ 1991, 693; OVG Weimar, 3 N 699/05 v. 26.4.2007 = ThürVBl. 2008, 34, 36 m. w. Nachw. Anderer Ansicht war jedoch zeitweilig das OVG Lüneburg (OVG Lüneburg, 11 KN 38/04, v. 27.1.2005, Abs. 32 ff. = NdsVBl. 2005, 130 ff.) gewesen. Es hatte unter (unter Verweis auf BVerwG, 6 CN 8/01 v. 3.7.2002, Abs. 31 = BVerwGE 116, 347, 353 f.) angenommen, es sei nicht hinreichend erwiesen, dass von unangeleinten Hunden Gefahren für die Mitbürger ausgingen. Dabei stellte das OVG jedoch allein auf die Gefahr des Gebissen-Werdens ab; die anderen Gefahren, die von freilaufenden Hunden ausgehen, werden nicht angesprochen - weshalb die Entscheidung nicht zu überzeugen vermochte und die ihr zugrunde liegende Auffassung nur schwer vertretbar erschien. Zu Recht geht das OVG Lüneburg (OVG Lüneburg, 11 KN 218/13 v. 7.2.2014, Abs. 16 = NdsVBl. 2014, 205, 206; ebenso OVG Lüneburg, 11 KN 105/16 v. 17.5.2017 = KommJur 2017, 272, 275; krit. jedoch Otto, NdsVBl. 2018, 105, 108 f.) daher nunmehr davon aus, dass vom Vorliegen einer durch unangeleint umherlaufende Hunde (und zwar ohne Differenzierung nach Hunderassen) ausgehenden abstrakten Gefahr ausgegangen werden könne. Dem Leinenzwang lägen ersichtlich Erwägungen zu Gefährdungen oder Belästigungen von Menschen, anderen Hunden oder Tieren durch das unberechenbare Verhalten frei umherlaufender Hunde zugrunde. Eine abstrakte Gefahrenlage sei insoweit unter dem Gesichtspunkt einer Beeinträchtigung unterschiedlicher Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit anzunehmen, vornehmlich für die Individualrechtsgüter wie Leben, Gesundheit und Eigentum (insbesondere an anderen Tieren), soweit diese durch das unberechenbare tierische Verhalten von Hunden - wie insbesondere durch Beißen, Anspringen, Hetzen, Reißen, Schnappen, Umherjagen, Beschnüffeln - beeinträchtigt werden können. Es bedürfe für die Annahme einer abstrakten Gefahr - entgegen OVG Lüneburg, 11 KN 38/04, v. 27.1.2005, Abs. 32 ff. = NdsVBl. 2005, 130 ff. - keines zusätzlichen belastbaren statistischen Materials zu konkreten Beißvorfällen im Verordnungsgebiet. Der Annahme einer von nicht angeleinten Hunden ausgehenden abstrakten Gefahr könne auch nicht entgegengehalten werden, dass sie auf einem lediglich undefinierbaren subjektiven Unsicherheitsgefühl der Bürger, das der tatsächlichen Gefährdung nicht entspreche, beruhe. In diesem Zusammenhang ist zudem zu berücksichtigen, dass gerade das ängstliche Verhalten von Menschen bei ansonsten unauffälligen Hunden wegen der Unberechenbarkeit des tierischen Verhaltens weitere Reaktionen und auf diese Weise einen gefahrerhöhenden Kreislauf in Gang setzen kann (so OVG Lüneburg, 11 KN 105/16 v. 17.5.2017 = KommJur 2017, 272, 275; VGH München, 10 NE 20.2831 v. 15.4.2021, Abs. 43 ff. = BayVBl. 2021, 751 Abs. 43 ff.).

bb) Adressatenwahl i.S.d. §§ 4 ff. SPolG

Die HundAnleinVO wendet sich auch an die richtigen Adressaten im Sinne von §§ 4 ff. SPolG: Die den Hund ausführende Person ist als Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft über das Tier gemäß § 5 Abs. 1 SPolG polizeipflichtig zur Abwehr der von dem Tier ausgehenden Gefahren.

cc) Verhältnismäßigkeit des Gebotes, § 2 SPolG

Auch Polizeiverordnungen müssen verhältnismäßig im Sinne von § 2 SPolG sein, das heißt, das geforderte Verhalten muss sowohl geeignet sein, die abzuwehrende Gefahr zu beseitigen, dabei erforderlich und angemessen (verhältnismäßig i.e.S.) sein.

Anmerkung: Zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.

Eine andere, gleichermaßen geeignete Methode zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit wie die, Hunde dauerhaft an der Leine zu führen, ist insbesondere im Hinblick auf das bereits angesprochene tierische Triebverhalten und den bei Hunden ausgeprägten Jagdinstinkt nicht ersichtlich.

Insoweit stellt die Anleinpflicht auch das mildeste denkbare - d.h. erforderliche - Mittel zur Gefahrenabwehr dar, weil als sonstige Alternative nur ein generelles Hundeverbot für öffentliche Anlagen, Wege und Plätze in Betracht käme.

Anmerkung: So OLG Hamm, 4 Ss OWi 971/87 v. 3.12.1987 = NVwZ 1988, 671, 672.

Weil es sich bei der Hundehaltung um eine Massenerscheinung handelt, bei der der Verordnungsgeber insbesondere zur Abwehr erheblicher Gefahren für höchste Rechtsgüter zu typisierenden Regelungen ermächtigt ist, kann auch gegenüber der allgemeinen Anleinpflicht nicht eingewandt werden, gegenüber einer undifferenzierten Anleinpflicht für alle Hunde sei es ein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Gefahrenabwehr nach Art, Größe oder Gefährlichkeit des einzelnen Hundes zu differenzieren.

Anmerkung: So OVG Lüneburg, 11 KN 218/13 v. 7.2.2014, Abs. 22 = NdsVBl. 2014, 205, 207; krit. Otto, NdsVBl. 2018, 105, 109.

Und auch bloße unverbindliche Belehrungen und Appelle an die Hundehalter und -führer erzielen nicht in gleicher Weise den gewünschten Erfolg.

Anmerkung: So OVG Lüneburg, 11 KN 218/13 v. 7.2.2014, Abs. 22 = NdsVBl. 2014, 205, 207.

Ebenfalls bestehen keine Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne, weil es in Anbetracht der von unangeleinten Hunden ausgehenden Gefahren den Hundebesitzern durchaus zumutbar ist, ihre Hunde entweder an der Leine zu führen oder die innerhalb des Stadtgebietes verbleibenden hinreichenden Auslaufflächen für Hunde aufzusuchen.

Anmerkung: Siehe hierzu OVG Lüneburg, 11 KN 105/16 v. 17.5.2017 = KommJur 2017, 272, 276; OLG Düsseldorf, IV-2b Ss (OWi) 201/02 - (OWi) 86/02 I, v. 28.2.2003, Abs. 18 = NStZ-RR 2003, 281; OLG Zweibrücken, 1 Ss 203/03 v. 4.11.2003, Abs. 6 = NStZ 2005, 176. Anders könnte der Fall dann zu beurteilen sein, wenn sich die Anleinpflicht auf das gesamte Stadtgebiet erstrecken würde und gerade keine ausreichenden Flächen vorgesehen wären, die Gelegenheit zum freien Auslauf böten (vgl. dazu OVG Lüneburg, 11 KN 218/13 v. 7.2.2014, Abs. 24 = NdsVBl. 2014, 205, 207; VGH Mannheim, 1 S 2720/06 v. 15.11.2007, Abs. 49 ff. = VBlBW 2008, 134, 137; OVG Weimar, 3 N 699/05 v. 26.4.2007 = ThürVBl. 2008, 34, 38; OLG Dresden, Ss (OWi) 301/06 v. 7.2.2007, S. 7 = LKV 2007, 527, 528; OLG Hamm, 5 Ss OWi 1225/00 v. 8.4.2001, Abs. 17 = NVwZ 2002, 765 f.; OLG Jena, 1 Ss Rs 70/11 v. 10.1.2012, Abs. 13 = ThürVBl. 2012, 253 f.). Der VGH Kassel (VGH Kassel, 6 N 903/92 v. 27.2.1995, Abs. 12 = NVwZ-RR 1995, 687, 688) hat jedoch auch in einem solchen Fall keine Bedenken an der Verhältnismäßigkeit einer derartigen Regelung, weil das Interesse des Hundehalters, seinen Hund unangeleint ausführen zu können, das Interesse anderer Personen, von unangeleinten Hunden nicht belästigt zu werden, nicht überwiege. Sind aber sonstige Auslaufmöglichkeiten ausreichend vorhanden, vermag jedenfalls das Argument, die Anleinpflicht steigere die Aggressivität von Hunden, nicht durchzugreifen (OVG Weimar, 3 N 699/05 v. 26.4.2007 = ThürVBl. 2008, 34, 38). Der BayVerfGH (BayVerfG, Vf. 4-VII-17 v. 25.6.2019, Abs. 26 ff. = NVwZ-RR 2019, 929 Abs. 26 ff.) hat schließlich eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Regelung einer Anleinpflicht auch bei großen Hunden verneint.

Zudem trägt die Befreiungsmöglichkeit nach § 4 HundAnleinVO auch allen denkbaren Härtefällen Rechnung, so dass insoweit ebenfalls keine Verhältnismäßigkeitsbedenken bestehen können. Die HundAnleinVO ist damit auch mit § 2 SPolG vereinbar.

dd) Ergebnis zu b

Die HundAnleinVO entspricht somit materiell den Vorgaben des SPolG.

c) Materielle Vereinbarkeit der HundAnleinVO mit sonstigem höherrangigem Recht

Schließlich müsste die HundAnleinVO auch sonstigem höherrangigem Recht entsprechen. Frau Eisenbeißer bezweifelt insoweit die Vereinbarkeit der Verordnung mit Art. 20a GG und § 2 TierSchG. In der Staatszielbestimmung des Art. 20a GG wird statuiert, dass der Staat die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung zu schützen hat. Dieser Anforderung wird für den vorliegenden Zusammenhang in hinreichender Weise durch die Bestimmungen des TierSchG Rechnung getragen, so dass sich kein über das TierSchG hinausgehendes verfassungsrechtliches Schutzbedürfnis ergibt.

In § 2 Nr. 2 TierSchG wird bestimmt, dass die Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer Bewegung nicht so eingeschränkt werden darf, dass demselben Schmerzen, vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden. Durch den von § 3 HundAnleinVO angeordneten Anleinzwang wird die Möglichkeit der Hunde, sich artgerecht zu bewegen, nicht derartig eingeschränkt, dass Schmerzen, Leiden oder gar Schäden angenommen werden können. Zwar ist es für Hunde sicher angenehmer, sich ohne Leine fortbewegen zu können, jedoch kann diesem Bedürfnis durch die ausreichend zur Verfügung stehenden Freilaufflächen im Stadtgebiet Rechnung getragen werden. Im Übrigen begründet § 2 TierSchG nur Pflichten für den Tierhalter, erweitert jedoch nicht dessen Rechtskreis gegenüber Dritten, die durch eine "artgerechte" Tierhaltung belästigt werden könnten: Nicht der Staat oder die Gemeinde hat dem Bürger von vornherein das artgerechte Halten von Tieren zu ermöglichen, sondern der Bürger darf zunächst nur solche Tiere halten, für deren artgerechte Haltung er auch einstehen kann.

Anmerkung: Siehe hierzu OVG Lüneburg, 11 KN 218/13 v. 7.2.2014, Abs. 24 = NdsVBl. 2014, 205, 207; VGH Mannheim, 1 S 2720/06 v. 15.11.2007, Abs. 50 = VBlBW 2008, 134, 137; OVG Weimar, 3 N 699/05 v. 26.4.2007 = ThürVBl. 2008, 34, 38; OLG Hamm, 4 Ss OWi 971/87 v. 3.12.1987 = NVwZ 1988, 671, 672; OLG Jena, 1 Ss Rs 70/11 v. 10.1.2012, Abs. 11 = ThürVBl. 2012, 253.

Die HundAnleinVO ist daher auch mit Art. 20a GG und dem TierSchG vereinbar. Weitere höherrangige Bestimmungen, gegen die die HundAnleinVO verstoßen könnte, sind nicht ersichtlich.

Anmerkung: Nach der Fallfrage nicht zu prüfen, jedoch nicht unproblematisch ist, ob landesrechtliche "Anleinverordnungen", soweit sie sich - wie hier - auch auf öffentliche Wege und Plätze erstrecken, mit dem Straßenverkehrsrecht - aus dem sich keine generelle Anleinpflicht für Hunde ergibt, vgl. § 28 Abs. 1 StVO - vereinbar sind. Der BGH (BGH, 4 StR 518/90 v. 18.4.1991, Abs. 11 ff. = BGHSt 37, 366, 369 f.; ebenso OLG Hamm, 2 Ss OWi 373/90 v. 19.9.1990, Abs. 20 ff. = NStZ 1991, 44 f.; OLG Oldenburg, SS 42/91 v. 26.3.1991 = NVwZ 1991, 712; OVG Lüneburg, 12 C 1/88 v. 8.2.1990, Abs. 15 ff. = NVwZ 1991, 693, 694; VGH München, 10 NE 20.2831 v. 15.4.2021, Abs. 48 = BayVBl. 2021, 751 Abs. 48; OVG Saarlouis, 3 N 2/05 v. 8.5.2006, Abs. 6; Schoch, Jura 2005, 600, 602) geht jedenfalls davon aus, dass der Bund von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Straßenverkehrsrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG) abschließend Gebrauch gemacht hat, so dass für eine ergänzende Gesetzgebung durch die Länder nach Art. 72 Abs. 1 GG kein Raum sei. Diese seien daher nicht berechtigt, Anleinverordnungen zum Schutze des Straßenverkehrs zu erlassen. Jedoch hindere das bundesrechtliche Straßenverkehrsrecht den Landesgesetzgeber nicht, Anleinverordnungen zu erlassen, soweit hiermit (primär) außerverkehrliche Zwecke verfolgt würden, da nicht jede Norm, die für den Bereich der öffentlichen Straßen Verhaltens- und Benutzungsregeln aufstelle, dem Straßenverkehrsrecht zuzurechnen sei (a. A. wohl OLG Düsseldorf, 5 Ss (OWi) 512/82 - 393/82 I v. 9.12.1982, Abs. 2 ff. = VerkMitt 1983, 78). Anleinverordnungen, die daher - wie hier - weniger der Straßenverkehrssicherheit als vielmehr generell dem Schutz Dritter vor Gefahren dienten, die allgemein von unangeleinten Hunden ausgehen, verstießen daher auch insoweit nicht gegen Bundesrecht.

d) Ergebnis zu 1

Die HundAnleinVO ist rechtmäßig erlassen worden und insoweit auch Teil des Schutzgutes der öffentlichen Sicherheit. Daher lagen die Tatbestandsvoraussetzungen des § 8 Abs. 1 SPolG für den Erlass der Anleinanordnung durch Prinz vor.

Anmerkung: Ob auch das Vorliegen einer konkreten Gefahr für ein Schutzgut der öffentlichen Ordnung anzunehmen ist, kann daher dahinstehen. Dies hängt davon ab, ob das Anleinen von Hunden sowie saubere Straßen und Anlagen als unabdingbare Voraussetzung für ein geordnetes staatsbürgerliches Zusammenlegen anzusehen sind. Dies wird man angesichts der weithin geduldeten Praxis des "leinenlosen Ausführens" von Hunden wohl kaum annehmen können.

2. Inanspruchnahme der richtigen Adressaten?

Tatbestandsvoraussetzung einer auf § 1 Abs. 2 i.V.m. § 8 Abs. 1 SPolG gestützten Maßnahme ist jedoch weiterhin, dass diese sich an den richtigen Adressaten richtet. Wer als Adressat einer polizeilichen Maßnahme herangezogen werden kann bestimmt sich nach §§ 4 ff. SPolG, die insoweit die Eingriffsermächtigungen der §§ 8 ff. SPolG ergänzen.

Anmerkung: Siehe hierzu Goldhammer, Jura 2021, 638 f. Die Frage, ob der polizeirechtlich in Anspruch Genommene überhaupt in Anspruch genommen werden darf, ist keine Frage des Entschließungs- oder gar des Rechtsfolgeermessens und damit auch keine Frage der Verhältnismäßigkeit. Sie darf auf keinen Fall mit der Frage verwechselt werden, ob die Auswahl zwischen mehreren Polizeipflichtigen ohne Ermessensfehler getroffen wurde. Auch diese Frage stellt sich nur, wenn mehrere Personen nach den §§ 4 ff. SPolG materiell polizeipflichtig sind, also überhaupt als Adressaten einer Polizeiverfügung in Betracht kommen, siehe hierzu den Baumfällig-Fall.

Hier hat Frau Eisenbeißer gegen § 3 HundAnleinVO verstoßen und damit die Gefahr i.S.d. § 4 Abs. 1 SPolG verursacht, so dass ihre Inanspruchnahme nicht zu beanstanden ist. Demgegenüber kommt eine Verantwortlichkeit von Frau Eisenbeißer nach § 5 Abs. 1 SPolG vorliegend nicht in Betracht, weil die Störung der öffentlichen Sicherheit durch Missachtung des § 3 HundAnleinVO nicht von dem Hund, sondern nur von seiner Halterin ausgeht (die Gefahr geht nicht vom Zustand des Hundes, sondern vom Verhalten der Tierhalterin aus).

3. Ordnungsgemäße Ermessensausübung (§ 40 SVwVfG i.V.m. § 2, § 3 SPolG)

Die Tatbestandsvoraussetzungen für den Erlass der auf § 8 Abs. 1 i. V. m. § 4 SPolG gestützten Polizeiverfügung gegenüber Frau Eisenbeißer liegen also vor. Die Vollzugspolizeibehörde müsste bei Erlass der Maßnahme jedoch auch das ihr insoweit eingeräumte Rechtsfolgeermessen ordnungsgemäß, d.h. unter Berücksichtigung der Grenzen von § 3 Abs. 1 SPolG, § 40 SVwVfG, ausgeübt haben.

Anmerkung: Allgemein zur Prüfung von Ermessensnormen in der polizeirechtlichen Fallbearbeitung: Brenz JuS 2021, 934 ff.

Zu den Ermessensgrenzen gehört insbesondere das Übermaßverbot des § 2 SPolG.

Anmerkung: Zum Verhältnismäßigkeitsprinzip als Ermessensgrenze i. S. des § 40 Alt. 2 VwVfG, § 114 Satz 1 Alt. 1 VwGO: BVerfG (K), 2 BvR 1487/17 v. 24.7.2017, Abs. 41 = NVwZ 2017, 1526 Abs. 41; BVerwG, 1 VR 3/17 v. 13.7.2017, Abs. 11 = NVwZ 2017, 1531 Abs. 11; allgemein zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.

Im Endeffekt besagt die Gebotsverfügung durch Prinz jedoch nichts anderes als die sich aus § 3 HundAnleinVO ergebende Anleinpflicht selbst, so dass auf die bereits im Rahmen der Überprüfung der Verordnung angestellten Überlegungen hingewiesen werden kann. Die konkrete Verfügung, Frau Eisenbeißer habe den Hund von nun an an der Leine zu führen, verstößt daher weder gegen das Übermaßverbot noch liegen Tatsachen vor, die einen Hinweis auf eine fehlerhafte Ermessensausübung geben würden.

4. Ergebnis zu II

Die Gebotsverfügung, den Hund von nun an anzuleinen, ist somit auch materiell rechtmäßig.

III. Ergebnis zu B

Die gegenüber Frau Eisenbeißer erlassene Anleinanordnung ist demnach insgesamt rechtmäßig, so dass sie nicht geeignet ist, die Adressatin in ihren Rechten zu verletzten. Die Klage ist somit nicht begründet.

C) Gesamtergebnis

Die Klage ist folglich zwar zulässig, aber unbegründet und hat daher keine Aussicht auf Erfolg.

Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@uni-speyer.de

Zurück zum Sachverhalt

Zu einer nach Berliner Landesrecht zu lösenden Fallvariante bei den Hauptstadtfällen

Zurück zum Inhaltsverzeichnis

Zurück zum Stadtplan

polizeimuetze.gif (660 Byte)Teilnehmer des Polizeirechtsrundgangs: Nach Bearbeitung hier lang!