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Lösungsvorschlag
Saalbaubau
Stand der Bearbeitung: 10. Dezember 2020
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatix Legal Intelligence UG (haftungsbeschränkt), Gersheim
Siehe hierzu auch die Fallbearbeitung von Bätge, JuS 2018, 562 ff.
Da Karla Körnli hier eindeutig zwei unterschiedliche Anträge gestellt hat, liegt eine Klagehäufung vor. Zulässigkeit und Begründetheit beider Anträge sind daher getrennt voneinander zu untersuchen.
Anmerkung: Siehe zum Aufbau des Gutachtens bei Klagehäufung im Verwaltungsprozess diesen Hinweis. Zu einem ähnlichen Fall, in dem aber nicht von Anfang eindeutig ist, wie viele Anträge vorliegen, siehe den SaarheimInform-Fall
Erster Antrag: Feststellungsantrag (Antrag Nr. 1)
Der Antrag der Karla Körnli, gerichtet auf die Feststellung, dass ihr alle erforderlichen Auskünfte über den geplanten Neubau des Saalbaues in Saarheim zu erteilen seien, hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist.
A) Zulässigkeit
Der Antrag ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)
Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist gegeben, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegt, also die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Öffentlich-rechtlicher Natur sind diejenigen Rechtsnormen, die einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen.
Anmerkung: Siehe hierzu nur BVerwG, 10 B 1/20 v. 26.5.2020, Abs. 6 = NVwZ 2020, 1363 Abs. 6.
Der Auskunftsanspruch eines Stadtratsmitglieds gegenüber dem Bürgermeister ist in § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG geregelt. Da dies eine Norm des öffentlichen Rechts ist, weil durch sie lediglich Funktionsträger der Gemeinde berechtigt und verpflichtet werden, liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor.
Anmerkung: Es wäre hier nahezu abwegig zu prüfen, ob die Streitigkeit deshalb verfassungsrechtlicher Art sein könnte, weil es sich um eine Streitigkeit handelt, die vielfach als "Kommunalverfassungsstreitigkeit" bezeichnet wird. Ungeachtet dessen, dass der Begriff der "Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art" im Einzelnen umstritten ist, ist doch unbestritten, dass eine solche Streitigkeit mindestens voraussetzt, dass es sich um eine Streitigkeit handeln muss, bei der die Auslegung und Anwendung von Bundes- oder Landesverfassungsrecht den eigentlichen Kern des Rechtsstreits bildet (ausführlich Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, § 40 Rn. 132 ff.). Unbestritten ist deshalb auch, dass das Vorliegen einer "Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art" i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 GG nicht allein deshalb ernsthaft in Betracht gezogen werden kann, weil Rechtsprechung und Literatur die Regelungen der Organisation einer Kommune oft als "Kommunalverfassung" bezeichnen. Deutlich wird dies, wenn man den Kommunalverfassungsstreit nicht als solchen bezeichnet, sondern - treffender - als verwaltungsrechtlichen Organstreit. Dies würde auch zeigen, dass verwaltungsgerichtliche Organstreitverfahren nicht nur zwischen den Organen einer Kommune möglich sind, sondern auch zwischen Organen sonstiger Träger mittelbarer Staatsverwaltung vorkommen können, etwa zwischen den Organen der öffentlich-rechtlichen berufständischen Kammern (siehe für ein Beispiel für eine solche Streitigkeit etwa BVerwG, 10 C 2.17 v. 28.3.2018, Abs. 10 ff. = BVerwGE 161, 323 Abs. 10 ff.). Aus neuerer Zeit lesenwert zu den verwaltungsprozessualen Besonderheiten beim Kommunalverfassungsstreit bzw. verwaltungsrechtlichen Organstreit (die sich daraus ergeben, dass die VwGO auf derartige "Innenrechtsstreitigkeiten" an sich nicht zugeschnitten ist): Katz, VBlBW 2019, 97 ff.; Lange, in: Festschrift für Wolf-Rüdiger Schenke, 2011, S. 959 ff.; Ogorek, JuS 2009, 511 ff.; Rottenwallner, VerwArch 105 (2014), S. 212 ff.; Schoch, Jura 2008, 826 ff.
II. Statthafte Klageart
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt, ohne dass das Gericht an die Fassung der Anträge gebunden wäre (vgl. § 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln.
Anmerkung: Vgl. hierzu BVerfG (K), 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37. Bei der Prüfung der statthaften Klage- bzw. Antragsart bestehen bei Kommunalverfassungsstreitigkeiten bzw. verwaltungsgerichtlichen Organstreitigkeiten grundsätzlich keine Besonderheiten. Der "Kommunalverfassungsstreit" bzw. "verwaltungsgerichtliche Organstreit" ist keine "Klageart sui generis", sondern es ist auch hier "ganz normal" zu prüfen, mit welcher der in der VwGO vorgesehenen Klage- bzw. Antragsarten das vom Kläger/Antragssteller verfolgte Rechtsschutzziel erreicht werden kann. So deutlich etwa BVerwG, 10 CN 1/17 v. 27.6.2018 Abs. 18 ff. = BVerwGE 162, 284 Abs. 18 ff., wo von der Möglichkeit der Statthaftigkeit einer "kommunalverfassungsrechtlichen Normenkontrolle" im Rahmen des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ausgegangen wird; ebenso BVerwG, 8 C 31.20 v. 27.9.2021, Abs. 11 = BVerwGE 173, 282 Abs. 11, wo von der "kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage" i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO gesprochen wird.
Karla Körnli könnte, wie ihr Antrag erkennen lässt, die gerichtliche Feststellung über das Bestehen eines Rechtsverhältnisses - hier der Verpflichtung des Oberbürgermeisters zur Auskunftserteilung nach § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG - erstreben. Jedoch wäre eine solche Klage - unabhängig von dem Vorliegen der Voraussetzungen des § 43 Abs. 1 VwGO - nach § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nur zulässig, wenn Karla Körnli ihre Rechte nicht mit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen könnte. Ist dies der Fall, wäre auch - wegen der dann möglichen Vollstreckbarkeit der Entscheidung - anzunehmen, dass diese Klagen dem Begehren Karla Körnlis eher als einer Feststellungsklage gerecht würden.
1. Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO)?
Da die Mitteilung künftiger Auskunftsverweigerung seitens des Oberbürgermeisters Karla Körnli unmittelbar noch nicht belastet - erst die spätere tatsächliche Auskunftsverweigerung beschränkt ihre Rechte aus § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG -, würde eine Aufhebung der Mitteilung Karla Körnli nicht helfen. Denn Karla Körnli will in Zukunft Auskünfte erhalten und sich nicht gegen eine in der Vergangenheit ergangene Rechtsbeeinträchtigung zur Wehr setzen. Eine Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO wäre daher - unabhängig von der Frage, ob in der Mitteilung ein Verwaltungsakt zu sehen ist - dem klägerischen Begehren nicht dienlich.
2. Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO)?
Auch eine Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO wäre nicht statthaft. Denn Karla Körnli erstrebt nicht den Erlass eines bestimmten Verwaltungsaktes i.S.d. Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder dar, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist.
Anmerkung: Zum Verwaltungsaktbegriff der VwGO siehe U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15.
Die Mitteilung von Informationen als solche stellt schon mangels Regelungsgehalts keinen Verwaltungsakt dar.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 82 ff.
Auch ist der Anspruch aus § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG nicht in einer Weise ausgestaltet, dass der Auskunftserteilung zunächst zwingend ein Verfahren vorgeschaltet ist, in dem über das "Ob" der Auskunftserteilung durch Verwaltungsakt zu entscheiden ist.
Anmerkung: Siehe zu solchen Fällen U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 101.
3. Allgemeine Leistungsklage?
In Betracht käme auch die in der VwGO allgemeine Leistungsklage statthaft sein. Sie ist in der VwGO nicht besonders geregelt, wird jedoch in einer Reihe von Vorschriften erwähnt (vgl. § 43 Abs. 2, § 111, § 113 Abs. 4, § 191 Abs. 1 VwGO) und ist als zulässige Klageart im Verwaltungsprozess allgemein anerkannt. Sie bildet das Rechtsschutzverfahren zur Verwirklichung von öffentlich-rechtlichen Leistungsansprüchen, die - wie hier - nicht im Erlass eines Verwaltungsaktes bestehen. Mit der allgemeinen Leistungsklage kann also ein Handeln, Dulden oder Unterlassen begehrt werden, das nicht den Erlass oder die Aufhebung eines Verwaltungsaktes zum Gegenstand hat.
Karla Körnli erstrebt die Weitergabe von Informationen durch den Oberbürgermeister, über die dieser als Verwaltungsbehörde verfügt. Da diese Unterrichtung nicht in Gestalt von Verwaltungsakten ergeht, ist die allgemeine Leistungsklage an sich die statthafte Klageart. Problematisch ist allerdings die unbestimmte Formulierung des Klageantrages. Das Gericht wird Schwierigkeiten haben, einen vollstreckungsfähigen Titel zu erlassen. Auch über § 82 Abs. 2 VwGO wäre es kaum möglich, eine dem Klagebegehren gerecht werdende und dem Vollstreckbarkeitserfordernis genügende Formulierung des Klageantrags zu erreichen, so dass hier eine - an sich mögliche - Leistungsklage nicht angebracht erscheint.
Anmerkung: Ein hinreichend bestimmter Klageantrag ist zwar - anders als im Zivilprozess - nicht Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Klageerhebung (vgl. § 82 Abs. 1 Satz 2 VwGO gegenüber § 253 Abs. 2 Nr. 2 ZPO), jedoch muss ein bestimmter Antrag spätestens in der letzten mündlichen Verhandlung gestellt werden, da ein auf einen unbestimmten Antrag hin erlassenes Urteil selbst zu unbestimmt und damit nicht vollstreckungsfähig wäre: W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, § 82 Rn. 10.
4. Allgemeine Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 Alt. 1 VwGO)
Als statthaft erscheint daher allein die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO. Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Danach muss die Feststellungsklage sich auf einen konkreten, gerade den Kläger betreffenden Sachverhalt beziehen. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinne sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft derer eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 3 C 26/13 v. 20.11.2014, Abs. 12 = NVwZ-RR 2015, 420, Abs. 12; ferner: BVerwG, 6 A 1/13 v. 28.5.2014, Abs. 20 = BVerwGE 149, 359, Abs. 20; BVerwG, 6 A 9/14 v. 14.12.2016, Abs. 12 = BVerwGE 157, 8 Abs. 12; BVerwG, 6 C 46/16 v. 25.10.2017, Abs. 12 = BVerwGE 160, 169 Abs. 12; Hufen, § 18 Rn. 4; näher Mruk Jura 2022, 663 ff.
Im vorliegenden Fall geht es um die Rechte aus § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG, die Karla Körnli nicht als natürliche Person, sondern als Stadtratsmitglied der Stadt Saarheim - zustehen und die gegen den Oberbürgermeister als Leiter der Gemeindeverwaltung (§ 59 Abs. 2 KSVG) gerichtet sind. Es handelt sich also um eine Streitigkeit zwischen Organen bzw. Organteilen derselben juristischen Person des öffentlichen Rechts (nämlich Gemeinde Saarheim).
Anmerkung: Zu der dieser Differenzierung zu Grunde liegenden Unterscheidung zwischen Organ und Organwalter siehe diesen Hinweis.
Vorliegend geht es um die rechtliche Beziehung eines Organs zu einem anderen Organ (genauer: Organteil), die sich aus der Rechtsnorm des § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG hinsichtlich eines konkreten Sachverhaltes (Auskunftsverweigerung berechtigt?) ergibt. Dass es sich bei den hierbei um Innenrecht handelt, schließt die Feststellungsklage nicht aus, weil § 43 Abs. 1 VwGO nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt ist.
Auch die Subsidiarität einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO hindert die Annahme ihrer Statthaftigkeit nicht, weil - wie dargelegt - die Verpflichtungsklage ebenso wie die allgemeine Leistungs nicht in Betracht kommen. Gegen eine Subsidiarität der allgemeinen Feststellungsklage gegenüber der allgemeinen Leistungsklage spricht hier zudem, dass mit der Feststellungsklage das streitige Rechtsverhältnis letztlich umfassender und nachhaltig geklärt werden kann und die Beteiligten dem Feststellungsurteil Folge leisten werden, ohne dass es einer förmlichen Verpflichtung bedarf.
Anmerkung: Siehe hierzu VG Braunschweig, 11 A 356/06 v. 8.7.2007, Abs. 15 = NdsVBl. 2008, 23, 24.
Somit ist die allgemeine Feststellungsklage die statthafte Klageart.
III. Feststellungsinteresse (§ 43 Abs. 1 VwGO)
Nach § 43 Abs. 1 VwGO muss der Kläger einer Feststellungsklage ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens des Rechtsverhältnisses haben. Als ein solches Feststellungsinteresse ist jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 6 B 14/17 v. 20.12.2017, Abs. 13 = NVwZ 2018, 739 Abs. 13.
Für den vorliegenden Fall ist zu erwarten, dass der Oberbürgermeister im Fall eines entsprechenden gerichtlichen Urteils der Klägerin weiterhin Auskünfte erteilen wird; somit würde sich die rechtliche Position der Klägerin (die ihr als Teil des Stadtrates durch Gesetz ausdrücklich eingeräumt ist) verbessern. Ein berechtigtes Interesse an der Feststellung besteht daher.
IV. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog)
Jedenfalls bei Organstreitigkeiten wird auch bei der allgemeinen Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO die Bestimmung des § 42 Abs. 2 VwGO analog angewandt, um Popularklagen auszuschließen.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 C 31.20 v. 27.9.2021, Abs. 11 = BVerwGE 173, 282 Abs. 11; Lange, Kap. 10 Rn. 61.
Ob diese Analogie berechtigt ist, kann dahinstehen, wenn Karla Körnli i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt ist. Rechte i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO sind außer den subjektiv-öffentlichen Rechten im traditionellen Sinne auch die als selbständig anerkannten Individualinteressen und die organschaftlichen Rechte von Organwaltern und -teilen, die ihnen zur Wahrung funktionaler Interessen zuerkannt sind.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 10 CN 1/17 v. 27.6.2018, Abs. 24 ff. = BVerwGE 162, 284 Abs. 24 ff.
Hierzu gehört auch das Auskunftsrecht der Mitglieder des Gemeinderates aus § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG. Dieses Recht könnte durch die Mitteilung des Oberbürgermeisters möglicherweise verletzt sein. Die mögliche Verletzung dieses Rechts begründet die Klagebefugnis für eine im Wege des Organstreits erhobene Feststellungsklage. Karla Körnli ist damit auch klagebefugt.
V. Passive Prozessführungsbefugnis
Die Klage ist nicht gegen die Stadt Saarheim, sondern gegen den Oberbürgermeister zu richten, obwohl hier § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO nicht direkt anwendbar ist.
Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.
Verpflichtet werden kann nämlich nicht die Stadt als Ganzes, sondern nur der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als deren Hauptverwaltungsorgan (Gemeindebehörde, s. (§ 59 Abs. 2 KSVG); nur jene kann hinsichtlich des Anspruches aus § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG passivlegitimiert sein.
Anmerkung: Anders als im Deutsche-Zone-Fall wird der Oberbürgermeister hier also nicht als Ratsvorsitzender (d.h. als Teil des Stadtrates) in Anspruch genommen, sondern als Behörde. Dies ergibt sich daraus, dass § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG die "quasi-parlamentarische" Kontrolle der Stadtverwaltung durch den Gemeinderat ermöglichen soll, es mithin nicht um organinterne Streitigkeiten - wie im Deutsche-Zone-Fall - geht. Der Unterschied wird in den Ländern deutlich, in denen - anders als im Saarland - der Bürgermeister nur Hauptverwaltungsbeamter und nicht auch Ratsvorsitzender ist (so etwa in Hessen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein). Siehe zu dieser Unterscheidung auch den Zeitfrage-Fall.
VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)
Karla Körnli macht vorliegend Rechte geltend, die ihr nicht als "Normalbürgerin" - somit als natürliche Person -, sondern als Stadtratsmitglied zustehen. Das schließt ihre Beteiligung nach § 61 Nr. 1 VwGO aus, weil dort diejenige Rechtsfähigkeit gemeint ist, die natürlichen und juristischen Personen zukommt. Auch eine Beteiligtenfähigkeit nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO scheidet aus, weil die Klägerin keine Behörde in diesem Sinne ist, da ihr die Befugnis fehlt, nach außen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wirksam wahrzunehmen.
Anmerkung: Zu dem § 61 Nr. 3 VwGO zugrunde liegenden Behördenbegriff siehe diesen Hinweis.
Die Beteiligtenfähigkeit Karla Körnlis könnte sich aber aus § 61 Nr. 2 VwGO analog ergeben. Karla Körnli werden als Stadtratsmitglied durch Gesetz spezielle Rechte verliehen (z.B. das Recht auf Auskunft gegenüber dem Bürgermeister gemäß § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG), so dass es folgerichtig ist, ihr eine Möglichkeit zu geben, dieses Recht auch prozessual durchzusetzen, ihr folglich eine Beteiligtenfähigkeit im Verwaltungsprozess zuzugestehen. Eine Teilrechtsfähigkeit spiegelt sich damit in einer Teilbeteiligungsfähigkeit wieder. Dies gebietet eine analoge Anwendung des § 61 Nr. 2 VwGO, weil die VwGO insoweit eine ungewollte Lücke enthält und die Interessenlage mit der teilrechtsfähiger Organisationen übereinstimmt.
Anmerkung: So i. E. auch BVerwG, 10 C 2.17 v. 28.3.2018, Abs. 11 f. = BVerwGE 161, 323 Abs. 11 f.; BVerwG, 4 CN 4.21 v. 6.12.2022, Abs. 10 = NVwZ 2023, 926 Abs. 10.
Der Oberbürgermeister, der hier als Verwaltungsbehörde (§ 37 Abs. 1 Satz 2, § 59 Abs. 2 Satz 1 KSVG) und nicht als Ratsvorsitzender in Anspruch genommen wird, ist nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig.
Anmerkung: Geht man davon aus, dass sich die Möglichkeit der Beteiligtenfähigkeit von Behörden nach § 61 Nr. 3 VwGO nur auf den Fall des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO bezieht, ist es auch vertretbar, die Beteiligtenfähigkeit des Bürgermeisters als Gemeindebehörde bzw. Verwaltungsleitung im Organstreitverfahren ebenfalls auf § 61 Nr. 2 VwGO analog zu stützen. Dies wird vor allem in den Bundesländern angenommen werden müssen, welche von der Ermächtigung des § 61 Nr. 3 VwGO keinen Gebrauch gemacht haben. Vgl. hierzu auch diesen Hinweis.
VII. Allgemeines Rechtsschutzinteresse
Dem Rechtsschutzinteresse steht nicht die Möglichkeit eines aufsichtsbehördlichen Beanstandungsverfahrens entgegen, da dies Karla Körnli als Stadtratsmitglied nicht selbst veranlassen kann (§§ 60 ff. KSVG). Sie könnte dies bei der Kommunalaufsichtsbehörde lediglich anregen (vgl. §§ 127 ff. KSVG), hätte aber keinen Anspruch auf deren Einschreiten.
Anmerkung: Lesenwert hierzu VG Saarlouis, 3 K 115/14 v. 26.9.2014, Abs. 11 = LKRZ 2015, 193 f.
VIII. Ergebnis zu A
Eine Klagefrist ist bei der Feststellungsklage nicht vorgesehen. Die Klage wurde formgerecht eingelegt. Sie ist somit zulässig.
B) Begründetheit
Die Klage ist begründet, wenn der Oberbürgermeister tatsächlich verpflichtet ist, dem Stadtratsmitglied weiterhin Auskünfte zu erteilen. Das Recht des Stadtratsmitglieds, Auskünfte vom Oberbürgermeister unter bestimmten Voraussetzungen zu verlangen, ist in § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG normiert. Da der Oberbürgermeister die Auskünfte zu dem beabsichtigten Vorhaben - d.h. dem Bau des Saalbaues - verweigern will, ist zu prüfen, ob Karla Körnli ein Anspruch auf Erteilung von Auskünften über das Bauvorhaben zusteht.
I. Bestehen eines Auskunftsrechts
Gemäß § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG müssen die Angelegenheiten, über die Auskunft begehrt wird, der Beschlussfassung des Gemeinderates, seiner Ausschüsse oder des Bezirks- oder Ortsrates unterliegen. Hier kommt eine Zuständigkeit des Stadtrats nach § 34 Satz 1 KSVG in Betracht, weil ein Fall des § 59 KSVG nicht vorliegt. Darüber hinaus könnte die dem Gemeinderat vorbehaltene Aufstellung eines Bebauungsplanes (§ 35 Nr. 12 KSVG) erforderlich sein. Da das Bauvorhaben somit der Beschlussfassung des Stadtrates unterliegt, hat Karla Körnli grundsätzlich ein Recht auf Auskunft gegenüber dem Oberbürgermeister.
Anmerkung: Nicht alle Gemeindordnungen enthalten entsprechende ausdrückliche Bestimmungen über das Bestehen von Auskunftsrechten. In diesen Fällen ist zu fragen, ob sich ein ungeschriebenes Auskunftsrechts der Gemeinderatsmitglieder gegenüber der Gemeindeverwaltung aus ungeschriebenen Grundsätzen ergibt (Lange, Kap. 5 Rn. 81). Das OVG Weimar leitet ihn für Thüringen etwa aus dem freien Mandat des Gemeinderatsmitglieds und allgemeinen demokratischen Grundsätzen her: OVG Weimar, 3 KO 900/11 v. 16.10.2013, S. 15 ff. = ThürVBl. 2015, 166, 168.
II. Zulässigkeit eines Ausschlusses des Auskunftsrechts
Zu prüfen ist deshalb, ob ein Ausschluss des Fragerechts - wie vom Oberbürgermeister angekündigt - rechtlich möglich ist. Das KSVG sieht keine Möglichkeit der Auskunftsverweigerung vor. Fraglich ist, ob diese Möglichkeit als ungeschriebener Rechtssatz dem KSVG immanent ist. Der Rechtssatz könnte lauten: "Das Recht nach § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG besteht nicht, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass das Auskunft begehrende Gemeinderatsmitglied seine Pflichten aus § 30 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 26 KSVG und § 33 KSVG, insbesondere die Verschwiegenheitspflicht, verletzen wird." § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG würde in seiner Anwendung (teleologisch) reduziert werden.
Gegen eine solche teleologische Reduktion spricht jedoch vor allem, dass es zu den grundlegenden Rechten eines Gemeinderatsmitglieds gehört, sich über die Selbstverwaltungsangelegenheiten zu informieren. Die Beteiligung der Bürger an den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, also "ihren" Angelegenheiten, ist Idee der kommunalen Selbstverwaltung. Diese Selbstverwaltung aller Bürger wird in erster Linie durch die Wahl eines Repräsentativorgans, des Gemeinderates, verwirklicht. Dessen gewählten Mitgliedern müssen umfassende Rechte zukommen, die nicht - außerhalb des gesetzlichen Wortlautes - eingeschränkt werden dürfen, weil durch jede Beschränkung der Informations- und Kontrollrechte die Selbstverwaltung ausgehöhlt wird.
Darüber hinaus gibt es auch andere, gesetzlich vorgesehene Möglichkeiten, das Fehlverhalten Karla Körnlis zu sanktionieren: § 26 Abs. 4 KSVG sieht die Möglichkeit der Verhängung einer Geldbuße im Fall des § 26 Abs. 3 KSVG, auf den § 30 Abs. 1 Satz 2 KSVG verweist, vor. Ferner könnte Oberbürgermeister - ggf. im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 VwGO - Karla Körnli in (mittels Zwangsgeldandrohung) vollstreckbarer Weise untersagen (lassen), nach § 26 Abs. 3 KSVG geheimhaltungsbedürftige Informationen zu verbreiten.
Anmerkung: Vgl. zu so einem Fall OVG Bautzen, 4 B 366/15 v. 8.7.2016 = NVwZ-RR 2016, 834 f.
Angesichts dieser Möglichkeiten besteht kein Bedürfnis "als Strafe" für die Verletzung der Verschwiegenheitspflichten einen ungeschriebenen Auskunftsverweigerungsgrund in § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG hineinzulesen.
Ein Ausschluss des Fragerechts ist somit nicht möglich, Karla Körnli steht vielmehr weiterhin das Recht auf Unterrichtung gemäß § 37 Abs. 1 Satz 2 KSVG zu.
III. Ergebnis zu B
Der Oberbürgermeister ist daher verpflichtet, Karla Körnli auch in Zukunft Auskünfte zu erteilen. Die Klage ist somit begründet.
C) Ergebnis zum 1. Antrag
Die Klage ist bezüglich des Antrags Nr. 1 zulässig und begründet.
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Zweiter Antrag: Aufhebungsantrag (Antrag Nr. 2)
Der auf Aufhebung des Beschlusses des Stadtrates vom 13. Oktober gerichtete Antrag hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist.
A) Zulässigkeit
Der Antrag ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)
Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist gegeben, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegt, also die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Öffentlich-rechtlicher Natur sind diejenigen Rechtsnormen, die einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen.
Anmerkung: Siehe hierzu nur BVerwG, 10 B 1/20 v. 26.5.2020, Abs. 6 = NVwZ 2020, 1363 Abs. 6.
Die Mitwirkung des Gemeinderates bei der Verhängung von Bußgeldern ist in § 26 Abs. 4 Satz 4 KSVG, auf den § 30 Abs. 1 KSVG verweist, geregelt. Da diese Norm öffentlich-rechtlichen Charakter trägt, weil sie ausschließlich Rechte und Pflichten im innerorganisatorischen Rechtskreis der Gemeindeverwaltung begründet, liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vor. Die Streitigkeit ist auch nicht einem anderen Gericht zugewiesen. In Betracht könnte allenfalls die Zuständigkeit eines ordentlichen Gerichts nach § 45 bzw. § 68 OWiG kommen, jedoch ist ein Bußgeldbescheid noch nicht erlassen worden; es handelt sich lediglich um eine Frage im Vorfeld eines Ordnungswidrigkeiten-Verfahrens, die durch das KSVG und nicht durch das OWiG geregelt ist.
Anmerkung: In anderen Bundesländern besteht für den Fall der Verschwiegenheitsverletzung durch ein Gemeinderatsmitglied die Möglichkeit der Verhängung eines "Ordnungsgeldes". In diesen Ländern ist die Sanktion dann ganz bewusst nicht als Ordnungswidrigkeit ausgestaltet, sondern letztlich als eigenständige Sanktionsform (siehe z. B. § 30 Abs. 6 i.V.m. § 29 Abs. 3 GemO NRW). Hier stellt sich dann auch nicht die Frage einer möglichen Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte (s. z. B. die Fallbearbeitung bei Bätge, JuS 2018, 562, 563 f.).
II. Statthafte Klageart
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt, ohne dass das Gericht an die Fassung der Anträge gebunden wäre (vgl. § 88 VwGO). Es ist also auch hier das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG (K), 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37.
Karla Körnli will hier die Aufhebung des Stadtratsbeschlusses vom 13. Oktober erreichen.
1. Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO)
Dieses Ziel könnte mit der Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) zu erreichen sein, wenn es sich bei dem Beschluss um einen Verwaltungsakt i.S.d. Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder handelt, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist.
Anmerkung: Zum Verwaltungsaktbegriff der VwGO siehe U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15.
Dies ist jedoch zu verneinen, weil dem Beschluss zumindest der Regelungscharakter fehlt. Es handelt sich um eine nur vorbereitende Verfahrenshandlung, die zudem den Oberbürgermeister als Verwaltungsbehörde i.S.d. OWiG gemäß § 26 Abs. 4 Satz 3 KSVG nicht bindet; er hat den Gemeinderat nur zu hören.
Anmerkung: Entscheidend für die Ablehnung der Verwaltungsaktqualität des Beschlusses ist hier also die fehlende Verbindlichkeit des Beschlusses als letztlich rein vorbereitende Mitwirkungshandlung ohne Bindungswirkung (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 168). Damit stellt sich die Frage, ob der Beschluss auch "auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist", letztlich nicht. Dies ist anders bei Maßnahmen, die tatsächlich für eine Verletzung der einem Gemeinderat obliegenden Pflichten eine (vermögenswirksame) Sanktion verhängen. Siehe hierzu ausführlich den SaarheimInform-Fall sowie U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 193.
2. Allgemeine Leistungsklage
In Betracht käme jedoch die in der VwGO zwar nicht ausdrücklich geregelte, jedoch in § 43 Abs. 2 VwGO angesprochene allgemeine Leistungsklage, deren Zulässigkeit allgemein anerkannt ist und mit der ein Handeln, Dulden oder Unterlassen begehrt werden kann, das nicht den Erlass oder die Aufhebung eines Verwaltungsaktes zum Gegenstand hat. In Betracht kommt somit eine allgemeine Leistungsklage mit dem Antrag auf Verurteilung zur Aufhebung (Rückgängigmachung) des Beschlusses; der Klageantrag sollte insofern umformuliert werden (wenngleich dies wegen § 88 VwGO nicht nötig ist).
Anmerkung: In Betracht käme auch eine allgemeine Gestaltungsklage, gerichtet auf Aufhebung des Beschlusses als Verwaltungsinternum, deren Existenz durch § 43 Abs. 2 VwGO zumindest nahegelegt wird (hierzu Grupp, in: Festschrift für Gerhard Lüke, 1997, S. 207 ff.; Lange, Kap. 10 Rn. 47 f.). Die Existenz einer allgemeinen Gestaltungsklage wird aber von der wohl herrschenden Meinung nicht anerkannt (OVG Münster, 15 A 3460/18 v. 17.11.2020, Abs. 83 ff. = NVwZ-RR 2021, 223 Abs. 45 ff.; Ogorek, JuS 2009, 511, 513; Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider, Vorb. § 42 Abs. 1 Rn. 19 ff.; Schoch, Jura 2008, 826, 834 f.); die Erwähnung dieser Klageart ist deshalb in einer Klausur nur dann erforderlich, wenn der Sachverhalt einen entsprechenden Anhaltspunkt enthält.
III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog)
§ 42 Abs. 2 VwGO ist bei der allgemeinen Leistungsklage analog anzuwenden. In § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes zum Ausdruck. Vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 GG ist er, wenn auch nicht ausschließlich (siehe § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO), so doch in erster Linie, auf den Individualrechtsschutz ausgerichtet. Wollte man die allgemeine Leistungsklage - im Gegensatz zur Verpflichtungsklage als einer besonderen Leistungsklage - von dieser Grundentscheidung ausnehmen, käme es zu Wertungswidersprüchen, die in der Sache nicht gerechtfertigt werden könnten.
Anmerkung: So BVerwG, 7 C 21.12 v. 5.9.2013, Abs. 18 = BVerwGE 147, 312 Abs. 18; BVerwG, 1 C 3/15 v. 5.4.2016, Abs. 16 = BVerwGE 154, 328 Abs. 16.
Im vorliegenden Fall ist nun nicht ersichtlich, in welchen Rechten Karla Körnli durch den Beschluss des Stadtrates überhaupt verletzt sein könnte. Gemäß § 26 Abs. 4 Satz 4 KSVG ist vor der Verhängung einer Geldbuße der Gemeinderat zu hören. Dieses Mitwirkungsrecht des Gemeinderates ist - als bloßes Anhörungsrecht, nicht als Mitbestimmungsrecht - schwach ausgestaltet. Verwaltungsbehörde i.S.d. OWiG ist der Bürgermeister, der über die Verhängung der Geldbuße entscheidet und dafür die Verantwortung trägt.
Der Beschluss der Stadtrates entfaltet somit - als verwaltungsinterner, keine Bindung hervorrufender Mitwirkungsakt - keine Rechtswirkung gegenüber dem Stadtratsmitglied. Der Beschluss des Stadtrates (anders als die Verhängung der Ordnungswidrigkeit durch den Oberbürgermeister) kann Karla Körnli nicht in ihren Rechten verletzen; die Maßnahme des Stadtrates ist nicht "rechtserheblich".
Karla Körnli ist somit nicht klagebefugt.
B) Ergebnis zum zweiten Antrag
Karla Körnlis Klage ist damit wegen fehlender Klagebefugnis unzulässig und hat daher keine Aussicht auf Erfolg.
Anmerkung: Da die Klage wegen fehlender Klagebefugnis unzulässig ist, ist auch für die Erstellung eines Hilfsgutachtens kein Raum mehr: Es sind keine Kriterien erkennbar, an denen die Entscheidung des Stadtrates rechtlich gemessen werden könnte; mangels möglicher Rechtsverletzung kann die Klage unter keinen Umständen begründet sein, so dass es auch nicht mehr auf die Frage ankommt, ob der Oberbürgermeister überhaupt der richtige Klagegegner für den zweiten Antrag ist.
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Gesamtergebnis
Der Antrag Nr. 1 ist zulässig und begründet, der Antrag Nr. 2 dagegen unzulässig. Das Gericht kann über beide Anträge im Wege der objektiven Klagehäufung i.S.d. § 44 VwGO gemeinsam entscheiden, weil beide Anträge gegen denselben Beklagten - den Oberbürgermeister - gerichtet sind und im Zusammenhang stehen: Beiden Anträgen liegt ein einheitlicher Lebenssachverhalt zugrunde.
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