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Stand der Bearbeitung: 27. Mai 2024
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatix Legal Intelligence UG (haftungsbeschränkt), Gersheim
Siehe
Die Klage der Fraktion des B.D.B. hat Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.
Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
Der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten ist gegeben, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegt, also die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Öffentlich-rechtlicher Natur sind diejenigen Rechtsnormen, die einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen.
Anmerkung: Siehe hierzu nur BVerwG, 10 B 1/20 v. 26.5.2020, Abs. 6 = NVwZ 2020, 1363 Abs. 6.
Hier richtet ich die Frage, ob Obenauf dem Antrag der B.D.B. stattgeben musste, die Erklärung der Stadt Saarheim zur "Ausländerfreien Zone" auf die Tagesordnung zu setzen, nach § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG, so dass die für die Streitentscheidung maßgebliche Norm dem öffentlichen Recht zugehört und somit der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.
Anmerkung: Es wäre hier nahezu abwegig zu prüfen, ob die Streitigkeit deshalb verfassungsrechtlicher Art sein könnte, weil es sich um eine Streitigkeit handelt, die vielfach als "Kommunalverfassungsstreitigkeit" bezeichnet wird. Ungeachtet dessen, dass der Begriff der "Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art" im Einzelnen umstritten ist, ist doch unbestritten, dass eine solche Streitigkeit mindestens voraussetzt, dass es sich um eine Streitigkeit handeln muss, bei der die Auslegung und Anwendung von Bundes- oder Landesverfassungsrecht den eigentlichen Kern des Rechtsstreits bildet (ausführlich Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, § 40 Rn. 132 ff.). Unbestritten ist deshalb auch, dass das Vorliegen einer "Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art" i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 GG nicht allein deshalb ernsthaft in Betracht gezogen werden kann, weil Rechtsprechung und Literatur die Regelungen der Organisation einer Kommune oft als "Kommunalverfassung" bezeichnen. Deutlich wird dies, wenn man den Kommunalverfassungsstreit nicht als solchen bezeichnet, sondern - treffender - als verwaltungsrechtlichen Organstreit. Dies würde auch zeigen, dass verwaltungsgerichtliche Organstreitverfahren nicht nur zwischen den Organen einer Kommune möglich sind, sondern auch zwischen Organen sonstiger Träger mittelbarer Staatsverwaltung vorkommen können, etwa zwischen den Organen der öffentlich-rechtlichen berufständischen Kammern (siehe für ein Beispiel für eine solche Streitigkeit etwa BVerwG, 10 C 2.17 v. 28.3.2018, Abs. 10 ff. = BVerwGE 161, 323 Abs. 10 ff.). Aus neuerer Zeit lesenwert zu den verwaltungsprozessualen Besonderheiten beim Kommunalverfassungsstreit bzw. verwaltungsrechtlichen Organstreit (die sich daraus ergeben, dass die VwGO auf derartige "Innenrechtsstreitigkeiten" an sich nicht zugeschnitten ist): Katz, VBlBW 2019, 97 ff.; Lange, in: Festschrift für Wolf-Rüdiger Schenke, 2011, S. 959 ff.; Ogorek, JuS 2009, 511 ff.; Rottenwallner, VerwArch 105 (2014), S. 212 ff.; Schoch, Jura 2008, 826 ff.
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich nach verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (vgl. § 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG (K), 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37.
Die B.D.B.-Fraktion macht hier ein Recht auf Aufnahme eines bestimmten Verhandlungsgegenstandes in die Tagesordnung geltend, somit eine Kompetenz, die ihr als Teil des Organs "Stadtrat" aufgrund des § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG zusteht. Fraglich ist, welche Klageart für eine solche Organstreitigkeit (Kommunalverfassungstreitigkeit) statthaft ist.
Anmerkung: Bei der Prüfung der statthaften Klage- bzw. Antragsart bestehen bei Kommunalverfassungsstreitigkeiten bzw. verwaltungsgerichtlichen Organstreitigkeiten grundsätzlich keine Besonderheiten. Der "Kommunalverfassungsstreit" bzw. "verwaltungsgerichtliche Organstreit" ist keine "Klageart sui generis", sondern es ist auch hier "ganz normal" zu prüfen, mit welcher der in der VwGO vorgesehenen Klage- bzw. Antragsarten das vom Kläger/Antragssteller verfolgte Rechtsschutzziel erreicht werden kann. So deutlich etwa BVerwG, 10 CN 1/17 v. 27.6.2018 Abs. 18 ff. = BVerwGE 162, 284 Abs. 18 ff., wo von der Möglichkeit der Statthaftigkeit einer "kommunalverfassungsrechtlichen Normenkontrolle" im Rahmen des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ausgegangen wird; ebenso BVerwG, 8 C 31.20 v. 27.9.2021, Abs. 11 = BVerwGE 173, 282 Abs. 11, wo von der "kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage" i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO gesprochen wird.
1. Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO)?
Einschlägig sein könnte die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO. Dann müsste es sich bei der Entscheidung des Obenauf, einen bestimmten Tagesordnungspunkt auf die Tagesordnung zu setzen, um einen Verwaltungsakt i.S.d. VwGO handeln. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition des § 35 VwVfG, § 31 SGB X und § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist.
Anmerkung: Zum Verwaltungsaktbegriff der VwGO siehe U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15.
Danach ist ein Verwaltungsakt eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalles, der unmittelbare Rechtswirkung nach außen zukommt. Fraglich ist hier allein, ob der Regelung Außenwirkung zukommt. Dies wird bei Maßnahmen, welche - wie hier - im Verhältnis zwischen Organen oder Teilorganen eines Rechtsträgers ergehen, teilweise angenommen, weil den verschiedenen Organen durch die Kommunalverfassung eigene Kompetenzen zugewiesen werden, so dass sich Maßnahmen von einem fremden Kompetenzbereich her als Maßnahmen von außen darstellten.
Anmerkung: So etwa VGH Kassel, 6 TG 3539/95 v. 23.11.1995, Abs. 3 = NVwZ-RR 1996, 409 m.w.N. (zur Beanstandung eines Ratsbeschlusses durch Hauptverwaltungsorgan; dem folgend VG Gießen, 8 K 1195/12.GI v. 19.3.2013, Abs. 31 = LKRZ 2013, 330, 332 (in dem eine derartige Beanstandung als "interorganstreitgegenständlicher Verwaltungsakt" bezeichnet wird; hierzu Weitz, LKRZ 2013, 322 ff.). Mittlerweile scheint der VGH Kassel diese Auffassung jedoch wieder aufgegeben zu haben und davon auszugehen, dass es sich bei Maßnahmen zwischen Gemeindeorganen nicht um Verwaltungsakte handelt, s. VGH Kassel, 8 A 865/12 v. 28.11.2013 Rn. 23 = NVwZ-RR 2014, 563 (zum Ausschluss eines Gemeinderatsmitglieds durch Gemeinderat wegen Befangenheit).
Es ist jedoch fraglich, ob man mit dieser rein begrifflichen Argumentation der Rechtsnatur solcher Maßnahmen gerecht wird. Denn die Folgen, die das Verwaltungsverfahrensrecht an die Qualifizierung einer Maßnahme als Verwaltungsakt knüpft, passen für solche Maßnahmen nicht: So darf etwa die gesetzlich vorgesehene (ausgewogene) Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Organen einer Körperschaft nicht durch bestandskräftig gewordene Verwaltungsakte unterlaufen werden.
Anmerkung: Siehe hierzu Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider, § 42 Abs. 1 Rn. 61; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 191.
Deshalb sind mit der wohl herrschenden Meinung solche Maßnahmen als rein innerorganisatorische Maßnahmen und damit nicht als Verwaltungsakte anzusehen. Auch das BVerwG betont mittlerweile ausdrücklich, dass "im organschaftlichen Innenverhältnis kein Verwaltungsakt ergehen kann".
Anmerkung: So BVerwG, 10 C 2.17 v. 28.3.2018, Abs. 15 = BVerwGE 161, 323 Abs. 15.
Damit ist auch die Entscheidung, bestimmte Punkte auf die Tagesordnung zu setzen, mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt.
Anmerkung: Oft wird das Vorliegen eines Verwaltungsaktes in diesen Fällen schon mit der Begründung verneint, dass keine Behörde i.S.d. § 1 Abs. 2 SVwVfG gehandelt habe, da die handelnde Stelle keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung nach außen wahrnehme (so etwa Gern/Brüning, Rn. 705). Dies ist unzutreffend, da das Handeln mit Außenwirkung kein Tatbestandsmerkmal des verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriffs ist. Siehe hierzu diesen Hinweis.
Die Verpflichtungsklage ist somit nicht statthaft.
2. Allgemeine Leistungsklage?
In Betracht käme aber die in der VwGO zwar nicht ausdrücklich geregelte, jedoch in § 43 Abs. 2 VwGO angesprochene allgemeine Leistungsklage, deren Zulässigkeit allgemein anerkannt ist. Mit der allgemeinen Leistungsklage kann ein Handeln, Dulden oder Unterlassen begehrt werden, das nicht den Erlass oder die Aufhebung eines Verwaltungsaktes zum Gegenstand hat. Die Fraktion des B.D.B. verlangt die Aufnahme eines bestimmten Verhandlungsgegenstandes in die Tagesordnung. Die Entscheidung über die Aufnahme stellt keinen Verwaltungsakt dar. Also ist die allgemeine Leistungsklage statthaft.
Anmerkung: In der Rechtsprechung (vgl. z.B. VG Arnsberg, 12 K 127/07 v. 24.8.2007, Abs. 20 ff. = NWVBl. 2008, 113) wird allerdings vielfach noch - entgegen dem Subsidiaritätsprinzip des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO - auch für solche Fälle die Feststellungsklage als statthafte Klageart angesehen. Dies ist wohl nur aus den früheren Unsicherheiten bei der dogmatischen Einordnung der Kommunalverfassungsstreitigkeit erklärlich und muss nicht mehr propagiert werden. Die Annahme einer Feststellungsklage als statthaft ist aber angesichts der Gerichtspraxis jedenfalls vertretbar.
§ 42 Abs. 2 VwGO ist bei der allgemeinen Leistungsklage analog anzuwenden. In § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes zum Ausdruck. Vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 GG ist er, wenn auch nicht ausschließlich (siehe § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO), so doch in erster Linie, auf den Individualrechtsschutz ausgerichtet. Wollte man die allgemeine Leistungsklage - im Gegensatz zur Verpflichtungsklage als einer besonderen Leistungsklage - von dieser Grundentscheidung ausnehmen, käme es zu Wertungswidersprüchen, die in der Sache nicht gerechtfertigt werden könnten.
Anmerkung: Siehe hierzu: BVerwG, 7 C 21.12 v. 5.9.2013, Abs. 18 = BVerwGE 147, 312 Abs. 18; BVerwG, 1 C 3/15 v. 5.4.2016, Abs. 16 = BVerwGE 154, 328, Abs. 16.
Dies gilt auch in verwaltungsrechtlichen Organstreitigkeiten. Die B.D.B.-Fraktion müsste dementsprechend eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen können. Rechte i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO sind außer den subjektiv-öffentlichen Rechten im traditionellen Sinne auch die als selbständig anerkannten Individualinteressen und die organschaftlichen Rechte von Organwaltern und Organteilen, die ihnen zur Wahrung funktionaler Interessen zuerkannt sind.
Anmerkung: Siehe hierzu: BVerwG, 10 CN 1/17 v. 27.6.2018, Abs. 24 ff. = BVerwGE 162, 284 Abs. 24 ff.
Hierzu gehört auch der rechtlich geschützte Anspruch nach § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG, die Aufnahme eines Verhandlungsgegenstandes in die Tagesordnung zu erreichen. Die mögliche Verletzung dieses Rechts begründet die Klagebefugnis für eine im Wege des Organstreits erhobene Leistungsklage.
Anmerkung: Siehe hierzu VGH Kassel, 8 B 2223/18 v.19.10.2018 Abs. 20 = NVwZ 2019, 581 Abs. 19.
Die Klage ist nicht gegen die Stadt Saarheim, sondern gegen den Oberbürgermeister zu richten, obwohl hier § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO nicht anwendbar ist.
Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.
Verpflichtet werden kann nämlich nicht die Stadt als Ganzes, sondern nur der Oberbürgermeister als Organ "Ratsvorsitzender", da nur ihm die Kompetenz aus § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG zusteht.
Anmerkung: Siehe zu dieser Unterscheidung auch den Saalbaubau-Fall.
Grundsätzlich folgt im Verwaltungsprozess die Beteiligtenfähigkeit aus der (vollen oder teilweisen) Rechtsfähigkeit des Beteiligten.
Die Klägerin - eine Fraktion i.S.d. § 30 Abs. 5 KSVG - beruft sich hier auf ein organisationsinternes Mitgliedschaftsrecht. Das schließt ihre Beteiligung nach § 61 Nr. 1 VwGO aus, weil dort diejenige Rechtsfähigkeit gemeint ist, die natürlichen und juristischen Personen zukommt. Auch eine Beteiligtenfähigkeit nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO scheidet aus, weil die Klägerin keine Behörde in diesem Sinne ist und weil ihr die Befugnis fehlt, nach außen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wirksam wahrzunehmen.
Anmerkung: Zu dem § 61 Nr. 3 VwGO zugrunde liegenden Behördenbegriff siehe diesen Hinweis.
Die Beteiligtenfähigkeit der Fraktion könnte sich aber aus § 61 Nr. 2 VwGO (analog) ergeben. Als Zusammenschluss von Ratsmitgliedern des Stadtrats ist sie zwar weder ein Verein noch eine Vereinigung i.S. dieser Vorschrift. Ihr werden durch Gesetz aber spezielle Rechte verliehen, insbesondere auch das Recht aus § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG, das sie hier geltend macht. Es ist daher folgerichtig, Stadtratsfraktionen auch eine Möglichkeit zu geben, dieses Recht prozessual durchzusetzen, ihnen folglich eine Beteiligtenfähigkeit im Verwaltungsprozess zuzugestehen. Eine Teilrechtsfähigkeit spiegelt sich damit in einer Teilbeteiligungsfähigkeit wieder. Dies gebietet eine analoge Anwendung des § 61 Nr. 2 VwGO, weil die VwGO insoweit eine ungewollte Lücke enthält und die Interessenlage mit der teilrechtsfähiger Organisationen übereinstimmt.
Anmerkung: So i. E. auch BVerwG, 10 C 2.17 v. 28.3.2018, Abs. 11 f. = BVerwGE 161, 323 Abs. 11 f.; BVerwG, 4 CN 4.21 v. 6.12.2022, Abs. 10 = NVwZ 2023, 926 Abs. 10. Teilweise wird auch eine unmittelbare Anwendbarkeit des § 61 Nr. 2 VwGO auf Fraktionen angenommen, siehe hierzu Heusch, NWVBl. 2015, 401, 407.
Der Beklagte - der Oberbürgermeister - könnte nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig sein. Er hat aber hier nicht als Behörde der Stadt Saarheim, sondern als Ratsvorsitzender gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 KSVG gehandelt. In dieser Funktion bereitet er die Sitzungen des Stadtrates vor, beruft ihn nach § 41 Abs. 1 Satz 1 KSVG ein, teilt nach § 41 Abs. 3 KSVG die Tagesordnung mit (und legt sie allein fest). Insoweit kommt ihm in dem hier ausschließlich interessierenden organisationsinternen Bereich Rechtsfähigkeit zu, so dass die organisationsinternen Zuordnungsregeln die partielle Rechtsfähigkeit begründen. Auch insoweit ist daher hier § 61 Nr. 2 VwGO analog anzuwenden.
Anmerkung: Anders als im Kraftprobe-Fall wird der Oberbürgermeister hier also nicht als Behördenvorstand, sondern als Ratsvorsitzender (d.h. als Teil des Stadtrates) in Anspruch genommen. Der Unterschied wird in den Ländern deutlich, in denen - anders als im Saarland - der Bürgermeister nur Hauptverwaltungsbeamter und nicht auch Ratsvorsitzender ist (so etwa in Hessen, Niedersachsen, Schleswig-Holstein). Siehe zu dieser Unterscheidung auch den Saalbaubau-Fall.
Bei der Leistungsklage ist ein Rechtsschutzbedürfnis nur dann anzuerkennen, wenn der Kläger die begehrte Handlung vorher bei der Behörde beantragt hat und diese abgelehnt wurde, da ein Antrag bei der Behörde regelmäßig ein einfacherer und billigerer Weg ist als eine Klageerhebung. Hier hat die B.D.B. die Aufnahme des Verhandlungsgegenstandes in die Tagesordnung bereits einmal beantragt. Dieser Antrag ist abgelehnt worden. Dies reicht für das Rechtsschutzbedürfnis aus.
Anmerkung: Siehe hierzu: VG Arnsberg, 12 K 127/07 v. 24.8.2007, Abs. 38 ff. = NWVBl. 2008, 113, 114.
Es ist nicht erforderlich, dass die B.D.B. ihren Antrag nun bis zur Entscheidung des Gerichts für jede Sitzung neu stellt.
Dem Rechtsschutzbedürfnis steht auch nicht die Möglichkeit eines aufsichtsbehördlichen Beanstandungsverfahren entgegen, da die B.D.B. als Stadtratsfraktion dies nicht selbst in die Wege leiten könnte (vgl. §§ 60 ff. KSVG). Sie könnte dies höchstens bei der Kommunalaufsichtsbehörde anregen (vgl. §§ 127 ff. KSVG), hätte aber keinen Anspruch auf deren Einschreiten.
Anmerkung: Lesenwert hierzu VG Saarlouis, 3 K 115/14 v. 26.9.2014, Abs. 11 = LKRZ 2015, 193 f.
Eine Klagefrist ist bei der allgemeinen Leistungsklage nicht vorgesehen, die Klageform ist eingehalten, so dass die Klage zulässig ist.
Die Klage ist begründet, wenn der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Ratsvorsitzender verpflichtet ist, auf Antrag der B.D.B. den Verhandlungsgegenstand "Erklärung der Stadt Saarheim zur Ausländerfreien Zone" in die Tagesordnung aufzunehmen, die Ablehnung des Antrages der B.D.B. durch Obenauf also rechtswidrig war. Dies wäre der Fall, wenn die B.D.B. einen Anspruch auf Aufnahme des Punktes in die Tagesordnung hat. Ein solcher Anspruch könnte sich aus § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG ergeben.
I. Formelle Voraussetzungen
Dann müssten zunächst die formellen Voraussetzungen dieses Anspruchs vorliegen, was vom Oberbürgermeister auch überprüft werden kann und muss, bevor er dem Antrag stattgibt. Insoweit steht ihm ein formelles Prüfungsrecht zu. Die Klägerin ist eine Fraktion i.S.d. § 30 Abs. 5 KSVG und hat den Antrag schriftlich gestellt. Die formellen Voraussetzungen liegen somit vor.
II. Materielle Voraussetzungen
Materiell enthält § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG einen bindenden Anspruch der Fraktion gegenüber Obenauf auf Aufnahme von Verhandlungsgegenständen in die Tagesordnung, der allerdings ausschließlich auf solche Verhandlungsgegenstände beschränkt ist, "die zu den Aufgaben des Gemeinderates gehören". Da diese Beschränkung zwingend ist ("müssen"), wird der Bürgermeister hierdurch auch verpflichtet, die Zuständigkeit des Gemeinderates bezüglich des fraglichen Verhandlungsgegenstandes zu prüfen, d.h. ihm steht hinsichtlich der Zuständigkeit des Gemeinderates eine materielle Prüfungskompetenz zu.
Anmerkung: Mit § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG vergleichbare Regelung enthalten § 34 Abs. 1 Satz 5 GemO BW, § 56 Abs. 1 Satz 2 HessGO (ausführlich zur Rechtslage in Hessen Meyer, KommJur 2008, 161 ff.), § 34 Abs. 1 Satz 4 GemO RhPf, § 36 Abs. 5 Satz 2 SächsGO und § 53 Abs. 5 Satz 5 KVG LSA. In den übrigen Ländern fehlt es dagegen nach wie vor an Regelungen, die - wie der Relativsatz in § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG - ausdrücklich eine Prüfungskompetenz des Bürgermeisters begründen. Dann sind die in diesem ergänzendem Lösungsvorschlag angesprochenen Fragen zu prüfen. Im Klartext: Der folgende Prüfungspunkt B II 1 wird in den Bundesländern, deren Gemeindeordnungen eine mit § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG vergleichbare Regelung nicht kennen, durch diese Ausführungen ersetzt. Anschließend laufen beide Lösungen wieder bei B II 2 zusammen.
1. Reichweite der Prüfungskompetenz des Bürgermeisters
Allerdings geht aus dem Wortlaut des § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG nicht klar hervor, wie weit die Prüfungskompetenz des Bürgermeisters reicht. Bei einer engeren Auslegung bezieht sich die Zuständigkeitsprüfung nur auf die gemeindeinterne Zuständigkeitsabgrenzung zwischen dem Gemeinderat und dem Bürgermeister oder anderen Gemeindeorganen. Der Bürgermeister wäre dann im Fall des § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG im Wesentlichen darauf beschränkt zu prüfen, ob es sich bei dem beantragten Tagesordnungspunkt um einen Gegenstand handelt, der in die alleinige Zuständigkeit des Bürgermeisters nach § 59 Abs. 2 bis 5 KSVG fällt und deshalb nicht zu den Zuständigkeiten des Gemeinderates nach § 34, § 35 KSVG gehört. Für diese Sichtweise könnte insbesondere die systematische Stellung des § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG im Teil "Organe und Verwaltung" des KSVG sprechen.
Anmerkung: So für vergleichbare Regelungen: Huber, NVwZ 1982, 662 f.; dem folgend: Hofmann, DVBl. 1984, 116, 118; Schoch, DÖV 1986, 132, 135. Einen derartigen Fall behandelt OVG Bautzen, 4 B 291/21 v. 11.8.2021 = LKV 2021, 519 ff.: Hier ging es um die Frage, ob ein Tagesordnungspunkt mit dem Inhalt: "Die Oberbürgermeister wird aufgefordert, das Betreten aller Einrichtungen der Stadtverwaltung mit Gesichtsverdeckung (Vermummung, Verschleierung) zu untersagen. Sie möge veranlassen, Menschen mit derartigem Erscheinungsbild der jeweiligen Einrichtung zu verweisen sowie im Eingangsbereich geeignete Hinweise auf das Verbot anzubringen". Das OVG betont hier, dass eine in einer derartigen Beschlussvorlage beschriebenen Anordnung und deren Durchsetzung in die Organkompetenz des Bürgermeisters falle: Es gehe um die Entscheidung über das Hausrecht und um die Ausführung hausrechtlicher Maßnahmen. Anders war es im Fall von OVG Bautzen, 4 B 97/23 v. 26.6.2023 = NVwZ-RR 2023, 831 ff. wo es um den Tagesordnungspunkt "Vermeidung der Reise des gesamten Stadtrats nach Mannheim" ging. Hier nahm das OVG an, dass diese Frage sehr wohl in die Zuständigkeit des Stadtrates falle.
Für eine solche enge Sichtweise besteht jedoch letztlich kein zwingender Grund. Wenn § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG auf die "Aufgaben des Gemeinderates" abstellt, bezieht er sich auf § 34 KSVG. § 34 KSVG begründet eine Zuständigkeit des Gemeinderates jedoch grundsätzlich nur für alle "Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinde" und nimmt damit auch auf § 5 KSVG und damit auch auf Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 117 Abs. 2 und 3, Art. 118 SVerf Bezug. Über diesen Verweis wird in die Prüfung nach § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG auch die Frage einbezogen, ob der beantragte Tagungsordnungspunkt auch in die "Verbandskompetenz" der Gemeinde fällt, ob es sich also um eine Angelegenheit handelt, für die die Gemeinden nach § 5 KSVG, Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 117 Abs. 2 und 3, Art. 118 SVerf zuständig sind oder um eine Angelegenheit, die in die Zuständigkeit des Bundes oder des Saarlandes fällt.
Anmerkung: So (für vergleichbare Regelungen) OVG Bautzen, 4 B 193/21 v. 27.4.2021, Abs. 5 f. = SächsVBl. 2021, 241 Abs. 5 f.; VGH Mannheim, 1 S 474/84 v. 29.5.1984, Abs. 8 f. = DVBl. 1984, 729, 730; Meyer, KommJur 2008, 161, 162 f.; Theis, JuS 1984, 422, 429; Uechtritz/Schlarmann, DVBl. 1984, 939, 940.
Der Oberbürgermeister ist demnach auf Grund der ausdrücklichen Regelung des § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG nur dann verpflichtet, die "Erklärung der Stadt Saarheim zur Ausländerfreien Zone" in die Tagesordnung aufzunehmen, wenn diese zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinde zählt.
2. Zuständigkeit der Stadt für Ausländerangelegenheiten?
Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 117 Abs. 2 und 3, Art. 118 SVerf sind die Gemeinden befugt, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze eigenverantwortlich zu regeln. Hierbei handelt es sich um diejenigen Angelegenheiten, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf diese einen spezifischen Bezug haben und von ihr eigenständig und selbstverantwortlich bewältigt werden können, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen.
Anmerkung: So BVerfG 2 BvG 1/58 v. 30.7.1958 = BVerfGE 8, 122, 124 - Atomvolksbefragung; BVerfG, 2 BvR 1619, 1628/83 v. 23.11.1988 = BVerfGE 79, 127, 151 f. - Rastede.
Das Örtlichkeitsmerkmal erlaubt freilich keine eindeutige Abgrenzung der gemeindlichen Handlungsbefugnisse von denen anderer Hoheitsträger; es lässt insbesondere auch die vielfältigen vertikalen Verflechtungen außer acht. Zulässig ist daher nach allgemeiner Auffassung die kommunale Befassung mit den möglichen örtlichen Auswirkungen staatlichen Aufgabenvollzugs, weil die Gemeinde insoweit im Vorfeld eigener materieller Aufgabenerfüllung tätig wird.
Anmerkung: Siehe hierzu: BVerfG 2 BvG 1/58 v. 30.7.1958 = BVerfGE 8, 122, 134; Faber, DVBl. 2016, 885, 888 f.
Von der verfassungsrechtlich so gewährleisteten gemeindlichen Verbandskompetenz sind die Kompetenzen von Bund und Ländern zu unterscheiden. Die prinzipielle Kompetenzverteilung nimmt Art. 30 GG vor. Danach sind die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Fragen der Ausländer-, Einwanderungs-, und Asylpolitik fallen in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 16a, Art. 73 Nr. 3, Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG). Die Verwaltungskompetenz obliegt nach Art. 30, Art. 83 GG, § 71 AufenthaltsG i.V.m. der Saarländischen Aufenthaltsverordnung dem Landesverwaltungsamt, den Landkreisen, dem Regionalverband Saarbrücken und die Landeshauptstadt Saarbrücken bzw. nach dem AsylG dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Sofern die Gemeinden in diesem Bereich zuständig sind, nehmen sie nur Auftragsangelegenheiten i.S.d. § 6 KSVG wahr (vgl. § 1 Abs. 2 LAG). Somit gehören Fragen der Ausländerpolitik grundsätzlich nicht zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, sind also nicht "Gegenstand" gemeindlicher Selbstverwaltung.
Anmerkung: Die Rechtslage ist in den übrigen Bundesländern nicht wesentlich anders. Zum Begriff der Auftragsverwaltung und seiner Abgrenzung zu anderen Verwaltungsorganisationsformen siehe diesen Hinweis.
3. Selbstverwaltungsangelegenheit wegen besonderer Betroffenheit durch staatlichen Aufgabenvollzug?
Die Erklärung der Stadt zur "Ausländerfreien Zone" könnte aber dann in ihren Zuständigkeitsbereich fallen, wenn Saarheim durch Auswirkungen des staatlichen Aufgabenvollzugs auf dem Gebiet des Ausländerrechts spezifisch und konkret örtlich betroffen wäre.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 7 C 27/89 v. 14.12.1990 = BVerwGE 87, 228, 232 ff.; VGH Kassel, 8 B 2223/18 v.19.10.2018 Abs. 23 ff. = NVwZ 2019, 581 Abs. 22 ff.; Uechtritz/Schlarmann, DVBl 1984, 939, 940 ff; ebenso Hofmann, DVBl 1984, 116, 118 ff. Siehe hierzu auch OVG Bautzen, 4 B 291/21 v. 11.8.2021, Abs. 9 = LKV 2021, 519, 520.
Ein solcher Bezug könnte sich hier daraus ergeben, dass das staatliche Asylbewerberheim "Zum guten Nachbarn" im Saarheimer Ortsteil St. Louis vergrößert werden soll, wodurch die Gemeinde konkret betroffen ist. Jedoch wird weder in dem beantragten Verhandlungsgegenstand selbst noch in der Begründung der Vorlage ein solcher Bezug hergestellt. Die Heimerweiterung wird lediglich zum Anlass genommen, Aussagen allgemeinpolitischer Art zu treffen.
Anmerkung: Siehe hierzu Faber, DVBl. 2016, 885, 890. Im Übrigen begründet die Heimerweiterung keine spezifische Betroffenheit der Gemeinde in dem Sinne, dass sie in unterschiedlicher Weise wie andere Gemeinden behandelt wird (krit. zu einem solchen Verständnis des Erfordernisses der spezifischen Betroffenheit aber: Faber, DVBl. 2016, 885, 889). Wie die §§ 44 ff. AsylG i.V.m. § 1 LAG bzw. § 50 AsylG i.V.m. § 2 Abs. 2 der Saarländischen Aufenthaltsverordnung zeigen, muss - bis zu einer bestimmten Quote - praktisch jede Gemeinde Asylbewerber aufnehmen, wobei sich nach § 2 Abs. 3 der Saarländischen Aufenthaltsverordnung zudem auch die Zahl der von der Gemeinde aufzunehmenden Ausländer mindert, wenn sich in ihrem Gebiet eine staatliche Aufnahmeeinrichtung - wie das Asylbewerberheim "Zum guten Nachbarn" - befindet.
Somit würde ein entsprechender Beschluss die der Stadt Saarheim gesetzten rechtlichen Schranken überschreiten, da er zu allgemeinen, überörtlichen und sogar hochpolitischen Entscheidungen Stellung nimmt, die nicht Saarheim als ganz bestimmte einzelne Gemeinde besonders treffen, sondern die Allgemeinheit.
4. Ergebnis zu II
Der von der B.D.B.-Fraktion beabsichtigte Beschluss fällt daher nicht in die Verbandskompetenz der Stadt Saarheim. Damit besteht kein Anspruch auf Aufnahme dieses Tagesordnungspunktes aus § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG.
III. Ergebnis zu B
Eine Verpflichtung Obenaufs zur Aufnahme der Erklärung in die Tagesordnung bestand somit nicht. Die Ablehnung des Antrages der B.D.B.-Fraktion war rechtmäßig. Die Klage ist somit unbegründet.
Die Klage ist zwar zulässig, jedoch unbegründet und hat damit keine Aussicht auf Erfolg.
Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@uni-speyer.de
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