Stand der Bearbeitung: 27. April 2024
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatix Legal Intelligence UG (haftungsbeschränkt), Gersheim
Siehe hierzu
das Urteil, dem der Fall nachgebildet ist: VGH Mannheim, 1 S 1056/88 v. 16.10.1989 = NVwZ 1990, 892 f.
zu Zusicherungen und Zusagen: Bäcker, VerwArch 103 (2012), 558 ff.; Guckelberger, DÖV 2004, 357 ff.; Hebeler/Schäfer, Jura 2010, 881 ff.
Das Verwaltungsgericht wird der Klage Knuppers stattgeben, wenn sie zulässig und begründet ist.
A) Zulässigkeit
Die Klage ist zulässig, wenn die Sachurteilsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO gegeben sind.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)
Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, wenn die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Öffentlich-rechtlicher Natur sind diejenigen Rechtsnormen, die einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen.
Anmerkung: Siehe hierzu nur BVerwG, 10 B 1/20 v. 26.5.2020, Abs. 6 = NVwZ 2020, 1363 Abs. 6.
Öffentlich-rechtliche Normen wären hier für die Streitentscheidung maßgeblich, wenn die in dem Schreiben vom 5. Dezember 2022 enthaltene Verpflichtungserklärung eine öffentlich-rechtliche Verpflichtungserklärung wäre, da Knupper letztlich nur aus diesem Schreiben die geltend gemachten Ansprüche herleiten kann und die Rechtsnatur der Ansprüche die Rechtsnatur des Schreibens teilen würden.
Die öffentlich-rechtliche Rechtsnatur dieses Schreibens ist jedoch fraglich, da die Stadt sich grundsätzlich auch durch einen privatrechtlichen Vertrag zum Bau der Ablaufrinne hätte verpflichten können, so dass man das Schreiben vom 5. Dezember 2022 auch als Angebot zum Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages verstehen könnte, das Knupper (konkludent) angenommen hat. Dem stände nicht schon entgegen, dass die Stadt Saarheim mit der Verpflichtungserklärung zur ordnungsgemäßen Abwasserbeseitigung bzw. Kanalisation beitragen und damit eine ihr aufgrund öffentlich-rechtlicher Normen obliegende Aufgabe erfüllen wollte, die zum einen in § 56 Satz 1 WHG i.V.m. § 50 Abs. 1, § 50a SWG, zum anderen in § 22 Abs. 1 und § 108 Abs. 2 Nr. 1 KSVG genannt ist: Da die öffentliche Verwaltung öffentliche Aufgaben grundsätzlich auch in Formen des Privatrechts erfüllen kann, kann nämlich nicht ohne weiteres von der Existenz einer öffentlichen Aufgabe auf den öffentlich-rechtlichen Charakter ihrer Ausführung geschlossen werden.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 5 C 33.91 v. 19.05.1994, Abs. 12 = BVerwGE 96, 71, 73 f.
Jedoch ist bei der Qualifikation von behördlichen Rechtsgeschäften, deren Zuordnung zum öffentlichen oder privatem Recht zweifelhaft ist, auf den größeren Zusammenhang, in dem sich der konkrete Fall befindet, sowie auf Zweck und Ziel des Verwaltungshandelns abzustellen. Insoweit ist hier zu berücksichtigen, dass die Erklärung vor allem deshalb in einen öffentlich-rechtlichen Zusammenhang eingebunden ist, weil sie im Zusammenhang mit dem Widerspruch Knuppers gegen seine Verpflichtung zur Einleitung des Oberflächenwassers in den städtischen Abwasserkanal auf Grund des durch die (mittlerweile aufgehobene) "Satzung zum Anschluss der Quierbrücker Höhen an die Regenwasserkanalisation der Stadt Saarheim" begründeten Anschluss- und Benutzungszwangs ergangen ist
Anmerkung: Siehe hierzu Pielow/Finger, Jura 2007, 189, 196. Zum Anschluss- und Benutzungszwang siehe den Niederschläge-Fall.
Fehlen besondere Anhaltspunkte für eine privatrechtliche Ausgestaltung eines Rechtsverhältnisses, ist zudem nach h. M. zu vermuten, dass die Behörde hoheitlich handeln wollte.
Anmerkung: So etwa Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 1 Rn. 102.
Daher hätte hier die Stadt einen etwaigen Willen, privatrechtlich handeln zu wollen, deutlicher machen müssen, um dem Schreiben auch eine privatrechtliche Rechtsnatur zu geben. Dementsprechend ist davon auszugehen, dass der Erklärung eine öffentlich-rechtliche Rechtsnatur zukommt, so dass auch die hieraus abgeleiteten Ansprüche nur öffentlich-rechtlicher Natur sein können und somit der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.
II. Statthafte Klageart
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie sie sich bei verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (§ 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG (K), 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37.
Knupper begehrt hier die Vornahme von zwei Realhandlungen, nämlich einmal die Abdeckung des Schachtes und zum anderen die Erstellung einer gepflasterten Ablaufrinne. Es liegen somit in Wirklichkeit zwei Klagen und damit ein Fall der Klagehäufung vor.
Anmerkung: Siehe zum Aufbau des Gutachtens bei Klagehäufung im Verwaltungsprozess diesen Hinweis.
Für beide Begehren könnte die allgemeine Leistungsklage statthaft sein. Sie ist in der VwGO nicht besonders geregelt, wird jedoch in einer Reihe von Vorschriften erwähnt (vgl. § 43 Abs. 2, § 111, § 113 Abs. 4, § 191 Abs. 1 VwGO) und ist als zulässige Klageart im Verwaltungsprozess allgemein anerkannt. Sie bildet das Rechtsschutzverfahren zur Verwirklichung von öffentlich-rechtlichen Leistungsansprüchen, die - wie hier - nicht im Erlass eines Verwaltungsaktes bestehen. Somit ist die Leistungsklage statthaft.
III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog)
§ 42 Abs. 2 VwGO ist bei der allgemeinen Leistungsklage analog anzuwenden. In § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes zum Ausdruck. Vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 GG ist er, wenn auch nicht ausschließlich (siehe § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO), so doch in erster Linie, auf den Individualrechtsschutz ausgerichtet. Wollte man die allgemeine Leistungsklage - im Gegensatz zur Verpflichtungsklage als einer besonderen Leistungsklage - von dieser Grundentscheidung ausnehmen, käme es zu Wertungswidersprüchen, die in der Sache nicht gerechtfertigt werden könnten.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 7 C 21.12 v. 5.9.2013, Abs. 18 = BVerwGE 147, 312 Abs. 18; BVerwG, 1 C 3/15 v. 5.4.2016, Abs. 16 = BVerwGE 154, 328, Abs. 16.
Hier erscheint nicht als von vornherein ausgeschlossen, dass Knupper aus der Erklärung vom 5. Dezember 2022 einen Anspruch auf die Abdeckung und Erstellung einer gepflasterten Ablaufrinne herleiten könnte. Er ist daher klagebefugt.
Anmerkung: Siehe zum umgekehrten Fall (Anspruchsbegründung der Behörde gegenüber dem Bürger durch Verwaltungsakt) den Sammlerstücke-Fall.
IV. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)
Klagegegner ist die Stadt Saarheim. § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO ist bei Leistungsklagen nicht entsprechend anwendbar.
Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.
V. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)
Die Beteiligtenfähigkeit Knuppers und der Stadt Saarheim ergibt sich jeweils aus § 61 Nr. 1 VwGO.
VI. Rechtsschutzbedürfnis
Fraglich ist schließlich, ob Knupper überhaupt des gerichtlichen Rechtsschutzes bedarf. Dies wäre dann nicht der Fall, wenn es für ihn einen einfacheren und billigeren Weg gäbe, sein Ziel zu erreichen. Dies wird teilweise dann angenommen, wenn der Kläger eine Behörde mit einem Prozess überzieht, ohne vorher die von der Behörde begehrte Leistung bei dieser überhaupt beantragt zu haben.
Anmerkung: So etwa BVerwG, 3 B 5/15 v. 27.5.2015, Abs. 5 = NVwZ 2016, 323 Abs. 5; VGH Mannheim, 1 S 1056/88 v. 16.10.1989, Abs. 4 = NVwZ 1990, 892, 893; Hufen, § 23 Rn. 12.
Begründen lässt sich dies damit, dass davon auszugehen ist, dass die Behörde aufgrund ihrer Gesetzesbindung gemäß Art. 20 Abs. 3 GG grundsätzlich bereit sein wird, das Begehren des Antragstellers unvoreingenommen zu prüfen und entsprechend der Gesetzeslage zu bescheiden. An einem solchen Antrag fehlt es bezüglich der Forderung nach einer gepflasterten Ablaufrinne, so dass für diesen Antrag das Rechtsschutzbedürfnis zu verneinen ist.
Anmerkung: Man könnte allerdings auch anderer Ansicht sein: Da der Beklagte, der keinen Anlass zur Klageerhebung gegeben hat, den Anspruch sofort anerkennen kann, mit der Folge, dass gemäß § 156 VwGO die Prozesskosten dem Kläger zur Last fallen, und da die sofortige Anerkennung voraussetzt, dass die Klage zulässig ist, ist die Annahme vertretbar, dass die VwGO das Unterlassen einer vorherigen Antragstellung bei der Verwaltung nicht als Fall mangelnden Rechtsschutzbedürfnisses ansieht (so VGH Kassel, 10 A 500/13 v. 16.9.2014, Abs. 31 = NVwZ-RR 2015, 258, 259; Ehlers, in: Schoch/Schneider, Vor § 40 Rn. 82; W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, Vorb § 40 Rn. 51; Sodan, in: Sodan/Ziekow, § 42 Rn. 45).
VII. Ergebnis zu A
Der Antrag auf Erstellung der gepflasterten Ablaufrinne ist wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, der Antrag auf Abdeckung des Schachtes dagegen zulässig.
Anmerkung: Da kaum Angaben im Sachverhalt darüber enthalten sind, inwieweit sich das Begehren Knuppers nach einer gepflasterten Ablaufrinne rechtfertigt, lässt sich zur Begründetheit dieses Begehrens kaum etwas sagen; insofern ist der Fall - noch - nicht entscheidungsreif. In der Praxis müsste über die Geeignetheit der bereits erstellten Rinne, das Oberflächenwasser ordnungsgemäß abzuleiten, Beweis erhoben werden, weil man die Behauptungen Knuppers nicht einfach als wahr unterstellen kann. Da somit der Sachverhalt zur Begründetheit des Anspruchs auf Erstellung einer gepflasterten Ablaufrinne zu wenig Angaben enthält, ist es nicht notwendig, nach festgestellter Unzulässigkeit dieser Klage auf ihre Begründetheit in Form eines Hilfsgutachtens einzugehen. Wer hingegen die Klage auch insoweit - vertretbar - für zulässig hält, müsste sie wohl als unbegründet abweisen, weil nicht ersichtlich ist, warum die Herstellung einer Rinne aus Steinpflaster geschuldet sein sollte.
B) Begründetheit
Die Klage auf Abdeckung des Schachtes ist begründet, wenn Knupper einen entsprechenden Anspruch gegen die Stadt Saarheim hat. Dieser Anspruch könnte sich aus der Erklärung der Stadt Saarheim vom 5. Dezember 2022 ergeben. Dann müsste dieser Erklärung zu entnehmen sein, dass sich aus ihr ein Anspruch Knuppers gerade auch auf die Abdeckung des Abwasserschachts ergeben soll (I). Ist dies der Fall, stellt sich die Frage, ob die Stadt Saarheim durch diese Erklärung des Oberbürgermeisters vom 5. Dezember 2022 überhaupt wirksam verpflichten konnte (II).
Zunächst ist also zu fragen, ob und in welchem Umfang sich aus dem Wortlaut des Schreibens vom 5. Dezember 2022 überhaupt Anhaltspunkte dafür ergeben, dass sich die Stadt Saarheim gegenüber Knupper mit dieser Erklärung zu den von Knupper beantragten Maßnahmen verpflichten wollte.
Auf Grund des Wortlauts des Schreibens ("[...] wird die Stadt Saarheim daher selbst für eine Ableitung des Oberflächenwassers auf Ihrem Grundstück Sorge tragen [...]. Dies geht kostenmäßig zu Lasten der Stadt. Ich gehe dabei davon aus, dass Sie damit einverstanden sind, die Errichtung der hierfür erforderlichen Anlagen auf Ihrem Grundstück zu dulden.") bestehen unter Berücksichtigung der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren §§ 133, 157 BGB aus der Sicht des Empfängers keine Gründe für die Annahme, dass diese Erklärung nur unverbindlich über beabsichtigtes Verhalten informieren wollte. Dass sich die Stadt selbst verpflichten wollte, wird vielmehr insbesondere dadurch verdeutlicht, dass bei Erlass der Erklärung die besondere für Verpflichtungserklärungen geltende Form des § 62 KSVG eingehalten wurde. Zudem hat die Stadt Saarheim auf Grundlage der Erklärung auch einen Abwasserschacht nebst Zuleitung anlegen lassen, so dass sie selbst davon ausging, dass sie sich mit der Erklärung hierzu verpflichtet hat.
Knupper musste das Schreiben somit so verstehen, dass die Stadt Saarheim auf ihre Kosten für eine ordnungsgemäße Ableitung des oberhalb seines Grundstücks gefassten Oberflächenwassers sorgt und sie sich hierzu auch ihm gegenüber verpflichtet. Ein sich hieraus ergebender Anspruch umfasst aber die begehrte Abdeckung des Abwasserschachts (nur), wenn dies zu einer ordnungsgemäßen Ausführung der (versprochenen) Maßnahme gehört. Rein funktional gesehen erscheint eine solche Abdeckung nicht erforderlich, um eine Ableitung des Wassers zu gewährleisten. Allerdings ist auch behördliche Erklärungen eben entsprechend §§ 133, 157 BGB unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts und unter Berücksichtigung von Treu und Glauben und der Verkehrssitte auszulegen.
Anmerkung: Zur Bestimmung des Regelungsinhalts einer behördlichen Maßnahme siehe diesen Hinweis.
In dieser Hinsicht scheint es angemessen anzunehmen, dass der Begriff "ordnungsgemäß" in der Verpflichtungserklärung auf die zur Zeit ihrer Abgabe allgemein anerkannten Regeln der Abwassertechnik verweist. Diese Regeln werden durch die DIN-Vorschriften jedenfalls insoweit konkretisiert, als sie ein gewisses Mindestmaß der anerkannten Regeln der Technik normieren.
Anmerkung: Siehe hierzu BGH, VII ZR 184/97 v. 14.05.1998, Abs. 11 ff. = BGHZ 139, 16, 19 f.
Man wird daher annehmen müssen, dass Knupper aus seiner Sicht annehmen konnte, dass mit der Wendung "ordnungsgemäße Abwasserableitung" zumindest eine Abwasserableitung entsprechend den DIN-Vorschriften gemeint war. Da sich hieraus ergibt, dass der Schacht abzudecken war, ist die Stadt ihrer Verpflichtung aus der Erklärung bisher noch nicht in vollem Umfang nachgekommen. Daher kommt es auch nicht darauf an, wer für den Zustand des Abwasserschachts im Verhältnis zu Dritten verkehrssicherungspflichtig ist.
Grundsätzlich kann sich damit aus der Erklärung vom 5. Dezember 2022 ein Anspruch auf Abdeckung des Abwasserschachts ergeben - unter der Voraussetzung, dass sich die Stadt Saarheim mit dieser Erklärung überhaupt wirksam verpflichten konnte.
II. Verbindlichkeit der Erklärung
Die Stadt Saarheim konnte durch die Erklärung vom 5. Dezember 2022 jedoch vom Oberbürgermeister nur wirksam verpflichtet werden, wenn diese für die Stadt Saarheim auch rechtlich verbindlich ist.
1. Rechtsnatur der Erklärung
Ob und unter welchen Voraussetzungen eine solche behördliche Erklärung verbindlich werden kann, hängt davon ab, welche Rechtsnatur der Erklärung zukommt. Dass die Erklärung nicht als Angebot auf Abschluss eines privatrechtlichen Vertrages angesehen werden kann, wurde bereits dargelegt (s. o. A I). Aber auch ein öffentlich-rechtlicher Vertrag liegt nicht vor, da aus der Sicht Knuppers die Erklärung der Stadt eindeutig unabhängig von seiner Mitwirkung wirksam werden sollte. Eine Verbindlichkeit der Erklärung sollte also nicht erst aufgrund übereinstimmender Willenserklärungen der Beteiligten entstehen, sondern allein aufgrund der einseitigen Erklärung der Stadt Saarheim.
Anmerkung: Siehe hierzu Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 54 Rn. 35.
Als einseitige öffentlich-rechtliche Verpflichtungserklärung könnte es jedoch bei der Erklärung vom 5. Dezember 2022 grundsätzlich um eine Zusicherung nach § 38 SVwVfG handeln. Jedoch ist die Erklärung nicht - wie von § 38 Abs. 1 SVwVfG gefordert - auf den Erlass oder das Unterlassen eines Verwaltungsaktes, sondern auf Vornahme einer Realhandlung gerichtet. Die Erklärung kann damit nur als eine auf eine Realhandlung gerichtete einseitige öffentlich-rechtliche Zusage angesehen werden. Derartige sog. "allgemeine Zusagen" werden von § 38 SVwVfG nicht geregelt, ohne dass hieraus geschlossen werden kann, dass VwVfG erkenne sie schlechthin nicht an und untersage sie.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 38 Rn. 7 ff.
2. Wirksamkeitsvoraussetzungen einer Zusage
Damit stellt sich die Frage, welche Voraussetzungen eine solche auf Vornahme von Realakten gerichtete Zusage erfüllen muss, um wirksam zu sein:
Anmerkung: Siehe hierzu und zum Folgenden auch Bäcker, VerwArch 103 (2012), 558 ff.; Guckelberger, DÖV 2004, 357, 364 f.; Hebeler/Schäfer, Jura 2010, 881 ff.; zur Prüfung der Wirksamkeit einer Zusage siehe auch diesen Hinweis, ferner den Manche-sind-gleicher-Fall und den Wahlverwandtschaften-Fall.
a) Wirksamkeitsanforderungen nach §§ 43 ff. SVwVfG
Nach der Legaldefinition des § 35 SVwVfG scheint eine Zusage wie die hier vorliegende ein Verwaltungsakt zu sein.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 38 Rn. 32 ff.
Für ihre Wirksamkeit würde dann genügen, dass die allgemeinen Voraussetzungen für die Wirksamkeit eines Verwaltungsaktes vorliegen (§ 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG), also insbesondere seine Bekanntgabe gegenüber dem Adressaten (§ 41 Abs. 1 SVwVfG) erfolgt ist und kein Nichtigkeitsgrund nach § 44 SVwVfG vorliegt.
Infolgedessen könnte - soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist - eine Zusage nach § 37 Abs. 2 Satz 1 SVwVfG grundsätzlich auch mündlich abgegeben werden, und insbesondere die Unzuständigkeit der die Zusage abgebenden Behörde würde allein noch keine Unwirksamkeit der Zusage nach sich ziehen. Im vorliegenden Fall wären diese Wirksamkeitsvoraussetzungen erfüllt, so dass die Zusage wirksam wäre.
b) Wirksamkeitsvoraussetzungen nach § 38 SVwVfG analog
Teilweise wird wegen der Ähnlichkeit der Zusage mit der in § 38 SVwVfG geregelten Zusicherung (die dort ausdrücklich als Unterfall der Zusage bezeichnet wird) auch eine entsprechende Anwendung der Wirksamkeitsvoraussetzungen des § 38 SVwVfG erwogen.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 38 Rn. 44 ff.
Dies bedeutet, dass zu ihrer Wirksamkeit erforderlich ist, dass sie von der zuständigen Behörde abgegeben und die Schriftform eingehalten wurde. Im Übrigen wäre sie gemäß § 38 Abs. 2 SVwVfG nur in den Fällen des § 44 SVwVfG unwirksam.
Die Schriftform wurde hier nach dem Sachverhalt gewahrt. Auch war die Behörde für die Abgabe der Zusage zuständig. Die Erklärung vom 5. Dezember 2022 wurde zur Erfüllung der der Stadt Saarheim obliegenden Aufgabe der Abwasserbeseitigung bzw. Kanalisation (§ 56 Satz 1 WHG i.V.m. § 50 Abs. 1, § 50a SWG, § 22 Abs. 1 KSVG) abgegeben. Die Zuständigkeit des Oberbürgermeisters zur Wahrnehmung dieser Aufgabe im Außenverhältnis ergibt sich aus § 59 Abs. 1 KSVG.
Dem steht auch nicht entgegen, dass es sich bei der Abgabe der Zusage u. U. nicht mehr um ein "Geschäft der laufenden Verwaltung" i.S.d. § 59 Abs. 3 Satz 1 KSVG gehandelt haben könnte, das der Oberbürgermeister nach § 34 KSVG nur mit der Zustimmung des Stadtrates hätte vornehmen dürfen. Ein solcher Verstoß gegen die interne Zuständigkeitsverteilung zwischen Stadtrat und Oberbürgermeister hat zwar rechtliche Bedeutung im Verhältnis nach außen insoweit, als er die Zusage rechtswidrig macht.
Anmerkung: Siehe hierzu VGH München, 4 B 00.2823 v. 31.3.2003 = NVwZ-RR 2003, 771, 772; a. A. Warg, NWVBl 2011, 214 f.
Ein solcher Verstoß führt jedoch nicht dazu, dass deshalb der Oberbürgermeister als unzuständige Behörde gehandelt hätte. Vielmehr fehlt es (nur) an einer (internen) Mitwirkungshandlung eines "Ausschusses" im Sinne des (insoweit erweiternd auszulegenden) § 38 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 50b, § 38 Rn. 63.
Rechtsfolge des Fehlens einer solchen Mitwirkung ist jedoch auch bei analoger Anwendung des § 38 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG nicht die Unwirksamkeit der Zusage, sondern nur ihre Rechtswidrigkeit.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 38 Rn. 76. Zur Frage, inwieweit die Zustimmung des Gemeinderates zu Handlungen des Bürgermeisters als Mitwirkungshandlung eines "Ausschusses" im Sinne des SVwVfG angesehen werden kann, so dass insoweit § 44 Abs. 3 Nr. 4 und § 45 Abs. 1 Nr. 4 SVwVfG (analog) gelten, siehe Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 45 Rn. 92; ferner BVerwG, 2 C 26/08 v. 27.8.2009, Abs. 22 f. = NVwZ-RR 2010, 157 Abs. 22; OVG Lüneburg, 7 LA 160/11 v. 31.1.2013, Abs. 8 ff. = DVBl. 2013, 454, 455 f.; OVG Lüneburg, 7 ME 110/17 v. 24.1.2018 Abs. 24 f. = NVwZ-RR 2018, 472 Abs. 23 f.; VGH München, 4 B 00.2823 v. 31.3.2003 = NVwZ-RR 2003, 771, 772; ablehnend OVG Magdeburg, 3 L 201/16 v. 24.5.2017, Abs. 34 = KommJuR 2018, 58, 60.
Somit wären auch nach dieser Ansicht die Wirksamkeitsvoraussetzungen für eine Zusage erfüllt.
c) Wirksamkeitsvoraussetzungen nach ungeschriebenen allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts
Teilweise wird auch angenommen, dass sich die Wirksamkeit einer Zusage weder nach §§ 43 ff. SVwVfG noch nach § 38 SVwVfG analog, sondern nach ungeschriebenen überkommenen allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts bestimmt. Dann wird die Wirksamkeit der Zusage davon abhängig gemacht, dass sie von einem hierzu befugten Amtswalter einer Behörde abgegeben wird, die für die Vornahme der Handlung, zu der sie sich in der Zusage verpflichtet, zuständig ist, und die Zusage nicht gegen ein gesetzliches Verbot verstößt.
Anmerkung: So etwa BVerwG, VI C 73.64 v. 19.1.1967, Abs. 34 = BVerwGE 26, 31, 36; OVG Magdeburg, 3 L 301/11 v. 21.3.2012, Abs. 28 f. = NJOZ 2012, 1697, 1698 f.; VGH Mannheim, 1 S 1056/88 v. 16.10.1989, Abs. 6 = NVwZ 1990, 892, 893; Guckelberger, DÖV 2004, 357, 364 f.; Maurer/Waldhoff, § 9 Rn. 62; weitere Nachweise bei U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 38 Rn. 29 f.
Hiernach müssen somit für die Wirksamkeit der Zusage einerseits die Voraussetzungen gegeben sein, die auch § 38 Abs. 1 SVwVfG für die Wirksamkeit einer Zusicherung aufstellt. Andererseits darf die Verpflichtung aber auch nicht gegen materielles Recht verstoßen.
Letzteres wird man im vorliegenden Fall jedoch nicht annehmen können: Auch wenn es an einer notwendigen Zustimmung des Gemeinderates fehlt, bedeutet dies keinen Verstoß gegen materielles Recht in diesem Sinne, sondern stellt allenfalls einen (heilbaren, vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 4 SVwVfG) Verfahrensmangel dar.
Anmerkung: Siehe auch hier wieder zur Frage, inwieweit die notwendige Zustimmung des Gemeinderates zu einem "Geschäft" des Bürgermeisters, das nicht mehr zur "laufenden Verwaltung" zählt, als Mitwirkungshandlung eines "Ausschusses" im Sinne des VwVfG angesehen werden kann, so dass insoweit § 38 Abs. 1 Satz 2 , § 44 Abs. 3 Nr. 4 und § 45 Abs. 1 Nr. 4 SVwVfG (analog) gelten: Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 45 Rn. 92; ferner BVerwG, 2 C 26/08 v. 27.8.2009, Abs. 22 f. = NVwZ-RR 2010, 157 Abs. 22; OVG Lüneburg, 7 LA 160/11 v. 31.1.2013, Abs. 8 ff. = DVBl. 2013, 454, 455 f.; OVG Lüneburg, 7 ME 110/17 v. 24.1.2018 Abs. 24 f. = NVwZ-RR 2018, 472 Abs. 23 f.; VGH München, 4 B 00.2823 v. 31.3.2003 = NVwZ-RR 2003, 771, 772; ablehnend OVG Magdeburg, 3 L 201/16 v. 24.5.2017, Abs. 34 = KommJuR 2018, 58, 60.
Im Übrigen ist die Anlage von Abwasserbeseitigungsvorrichtungen zweifellos rechtmäßig und es existiert kein Gesetz, das der Gemeinde verbietet, einzelne Grundstückseigentümer vom Bau solcher Abwasseranlagen zu befreien und sie selbst vorzunehmen, sofern dafür - wie hier - zumindest sachliche Gründe vorliegen.
Somit wäre auch nach dieser strengsten Auffassung die Wirksamkeit der Zusage zu bejahen.
d) Ergebnis zu 2
Die Zusage ist damit nach allen Ansichten, die zu den Wirksamkeitsvorsaussetzungen einer Zusage vertreten werden, wirksam. Damit bedarf die Frage, welche Wirksamkeitsvoraussetzungen für Zusagen tatsächlich gelten und wie sie im Einzelnen von den die Behörde verpflichtenden Geld- und Sachleistungsverwaltungsakten abzugrenzen wären, hier keiner Entscheidung.
3. Ergebnis zu I
Folglich ist die Stadt durch die Erklärung vom 5. Dezember 2022 auch wirksam verpflichtet worden.
III. Ergebnis zu B
Knupper kann damit aus der Erklärung vom 5. Dezember 2022 einen Anspruch gegen die Stadt Saarheim auf Abdeckung des Schachtes herleiten. Die Klage ist damit begründet.
C) Gesamtergebnis
Das Verwaltungsgericht wird der Klage des Knupper teilweise stattgeben und die Stadt Saarheim entsprechend dem ersten Klagebegehren verurteilen; im Übrigen wird es die Klage (wegen Unzulässigkeit) abweisen müssen. Über beide Begehren kann das Gericht in einem Verfahren gemeinsam entscheiden, weil hier nach § 44 VwGO eine objektive Klagehäufung zulässig ist.
Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@uni-speyer.de
