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Stand der Bearbeitung: 18. August 2024
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatix Legal Intelligence UG (haftungsbeschränkt), Gersheim
Siehe
hierzu die Entscheidungen, denen der Fall nachgebildet ist: BVerwG, IV C 84.73 v. 14.11.1975 = BVerwGE 49, 359 ff.; OVG Münster, X A 714/71 v. 30.3.1973 = DVBl. 1973, 696 ff.
zum Vergleichsvertrag nach § 55 VwVfG wegen Rechtszweifeln: Wolff, VerwArch 108 (2017), 197 ff.
die Fallbearbeitung von Brüning/Bosesky, Jura 2015, 1375 ff.
Die Klage Knuppers auf Erteilung der Baugenehmigung für den "Geräteschuppen" hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.
Die Klage Knuppers ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.
Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet, wenn eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegt. Ob eine Streitigkeit bürgerlich-rechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Art ist, beurteilt sich nach der Rechtsnatur des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird. Eine Streitigkeit ist dementsprechend dann öffentlich-rechtlich, wenn die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen solche des öffentlichen Rechts sind. Öffentlich-rechtlicher Natur sind diejenigen Rechtsnormen, die einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen.
Anmerkung: Siehe hierzu nur BVerwG, 10 B 1/20 v. 26.5.2020, Abs. 6 = NVwZ 2020, 1363 Abs. 6.
Insoweit sind hier zunächst die öffentlich-rechtlichen Normen der §§ 29 ff. BauGB und §§ 60 ff. LBO für die Streitentscheidung maßgeblich, aus denen sich ein gesetzlicher öffentlich-rechtlicher Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung ergeben könnte.
An der öffentlich-rechtlichen Rechtsnatur der Streitigkeit ändert sich auch nichts dadurch, dass Knupper den geltend gemachten Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung (auch) aus einem Vertrag herleitet, soweit es sich bei diesem Vertrag um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag i.S.d. § 54 Satz 1 des nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 anwendbaren SVwVfG handelt.
Ob ein Vertrag privatrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Art ist, bestimmt sich nach seinem Gegenstand und seinem Zweck. Ein Vertrag ist jedenfalls dann dem öffentlichen Recht zuzuordnen, wenn sein Gegenstand sich auf von der gesetzlichen Ordnung öffentlich-rechtlich geregelte Sachverhalte bezieht.
Anmerkung: Siehe hierzu nur (jeweils m.w.N.) BVerwG, 10 B 25/17 v. 12.3.2018, Abs. 18 = BVerwGE 161, 255 Abs. 18; VGH München, 22 C 21.951 v. 15.12.2021, Abs. 17 ff. = BayVBl. 2022, 416 Abs. 17 ff.
Hier hat der Vertrag hat zumindest insoweit öffentlich-rechtlichen Charakter, als hierdurch eine Verpflichtung des Landrats zur Erteilung der Baugenehmigung begründet werden sollte, so dass auch insoweit öffentliches Recht für die Streitentscheidung maßgeblich ist.
Anmerkung: Siehe hierzu Maurer/Waldhoff, § 14 Rn. 13; Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 54 Rn. 57; auf die Frage, ob der Vertrag insgesamt öffentlich-rechtlichen Charakter hat oder ob etwa die Verpflichtung zur Zahlung der Abfindungssumme privatrechtlicher Natur ist, kommt es hier nicht an, da es allein um die Verpflichtung des Landrates zum Erlass der Baugenehmigung geht (vgl. hierzu aber Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 54 Rn. 60 f.; Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, § 40 Rn. 349 ff.).
Somit liegt insgesamt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor, so dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.
Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich nach verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (vgl. § 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG (K), 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37.
Knupper beantragt, den Landrat als untere Bauaufsichtsbehörde zu verpflichten, ihm entsprechend seinem Antrag eine Baugenehmigung zu erteilen. Diesem Begehren wird die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO gerecht, da die Baugenehmigung nach § 73 LBO ein Verwaltungsakt i.S.d. Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder ist, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist.
Anmerkung: Zum Verwaltungsaktbegriff der VwGO siehe U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15.
Knupper müsste geltend machen können, durch die Ablehnung der Baugenehmigung in seinen Rechten verletzt zu sein. Dies ist der Fall, wenn er einen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung haben könnte. Ein solcher Anspruch könnte sich hier aus § 73 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 LBO sowie aus dem mit dem Landrat geschlossenen Vertrag ergeben.
Anmerkung: Falsch wäre es hier, die Klagebefugnis auf die Adressatentheorie zu stützen, siehe hierzu diesen Hinweis. Auch aus Art. 14 Abs. 1 GG ergibt sich allenfalls ein Anspruch darauf, sein Grundstück bebauen zu können, nicht jedoch ein Anspruch gerade auf Erteilung einer Baugenehmigung: Dies zeigen deutlich die §§ 60 ff. LBO, die nicht für jedes Bauvorhaben die Erteilung einer Baugenehmigung vorschreiben.
Das Vorverfahren nach § 68 Abs. 2 VwGO wurde form- und fristgerecht durchgeführt.
Die Klage ist nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO gegen den Landrat als untere Bauaufsichtsbehörde zu richten. Er ist insofern für den Saarpfalz-Kreis passiv prozessführungsbefugt (§ 58 Abs. 1 Satz 2, § 59 Abs. 1 LBO i.V.m. § 178 Abs. 2 Satz 1 KSVG).
Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.
Der Kläger ist als natürliche Person nach § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Die Beteiligtenfähigkeit des Landrats als Behörde ergibt sich aus § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO.
Anmerkung: Siehe zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO diesen Hinweis.
Da die Stadt Saarheim an dem Baugenehmigungsverfahren nach § 36 BauGB zu beteiligen war, ist sie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach § 65 Abs. 2 VwGO beizuladen.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, IV C 61.70 v. 16.2.1973, Abs. 7 f. = BVerwGE 42, 8, 11.
Da auch die Klagefrist des § 74 Abs. 1 VwGO und alle Förmlichkeiten eingehalten wurden, ist die Klage insgesamt zulässig.
B) Begründetheit
Die Verpflichtungsklage ist - entgegen dem insoweit zumindest ungenauen Wortlaut des § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO - nicht schon dann begründet, soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist und der Kläger hierdurch in seinen Rechten verletzt wird (§ 113 Abs. 5 VwGO). Vielmehr kommt es nach einhelliger Auffassung darauf an, ob der Kläger (jetzt noch) einen Anspruch auf den unterlassenen oder versagten Verwaltungsakt hat.
Anmerkung: Siehe hierzu etwa BVerwG, 4 C 33/13 v.4.12.2014, Abs. 18 = BVerwGE 151, 36 Abs. 18; BVerwG, 8 C 5.20 v. 7.7.2021, Abs. 16 = BVerwGE 173, 101 Abs. 16; Herbolsheimer, JuS 2023, 217, 219.
Daher ist im vorliegenden Fall Klage begründet, wenn Knupper einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung hat. Ein solcher Anspruch kann sich hier entweder aus § 73 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 LBO oder dem Vertrag ergeben.
I. Anspruch aus § 73 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 LBO
Nach § 73 Abs. 1 LBO ist ein nach § 60 Abs. 1 LBO genehmigungsbedürftiges Bauvorhaben zu genehmigen, wenn es den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht, die im bauaufsichtlichen Verfahren zu prüfen sind.
1. Genehmigungsbedürftigkeit des Vorhabens und Prüfungsumfang des Baugenehmigungsverfahrens
Voraussetzung für die Erteilung einer Baugenehmigung nach § 60 LBO ist jedoch zunächst, dass das Vorhaben überhaupt einer Baugenehmigung bedarf. Dies ist der Fall, wenn es sich bei dem "Schuppen" um eine bauliche Anlage i.S.d. Legaldefinition des § 2 Abs. 1 Satz 1 LBO handelt, was hier der Fall ist. Das Vorhaben ist auch nicht nach § 61 LBO genehmigungsfrei. Bei dem "Schuppen" handelt es sich um ein Gebäude i.S.d. § 2 Abs. 2 LBO, so dass allein § 61 Abs. 2 LBO hier einschlägig sein könnte, dessen Voraussetzungen jedoch nicht erfüllt sind. Schließlich kommt auch ein Freistellungsverfahren gemäß § 63 LBO nicht in Betracht, da sich das geplante Gebäude nicht innerhalb des Geltungsbereiches eines Bebauungsplans nach § 30 Abs. 1 BauGB befindet. Somit ist das Vorhaben nach § 60 Abs. 1 LBO genehmigungspflichtig, wenn auch nach § 64 Abs. 1 i. V.m. § 63 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBO nur im vereinfachten Verfahren.
Anmerkung: Beim vereinfachten Baugenehmigungsverfahren wird die Zulässigkeit des Bauvorhabens nicht mehr umfassend, sondern nur am Maßstab der abschließend aufgezählten Vorschriften geprüft. Daher ist eine solche Baugenehmigung nicht rechtswidrig (und kann deshalb auch nicht nach § 48 SVwVfG zurück genommen werden), wenn das Bauvorhaben mit Vorschriften unvereinbar ist, die im vereinfachten Verfahren nicht zu prüfen sind (OVG Hamburg, 2 Bf 405/05 v. 30.3.2011, Abs. 39 ff. = NordÖR 2011, 338 ff.). Wenn das Bauvorhaben gegen baurechtliche Regelungen verstößt, die im vereinfachten Verfahren nicht zu prüfen sind, kann dementsprechend eine erteilte Baugenehmigung Abrissverfügungen und sonstigen bauordnungsrechtlichen Maßnahmen aber auch nicht entgegengehalten werden (deutlich OVG Berlin-Brandenburg, OVG S 99.09 v. 23.6.2010, Abs. 4 = NVwZ-RR 2010, 794, 795; VG Neustadt a.d.W., 4 K 646/02.NW v. 4.7.2002, Abs. 11; ferner [in Bezug auf nachbarrechtliche Abwehransprüche aus § 823 Abs. 2 BGB i.V.m. § 1004 Abs. 1 BGB wegen Verletzung nachbarschützender baurechtlicher Vorschriften]: BGH, V ZR 76/20 v. 21.1.2022, Abs. 18 = BGHZ 232, 252 Abs. 18). Die durch die Genehmigung vermittelte Legalisierungswirkung ist also auf den Umfang des gesetzlichen Prüfprogramms beschränkt (s. hierzu [sehr lesenswert] Sauthoff, BauR 2013, 415 ff.). § 60 Abs. 2 Satz 1 LBO formuliert dies letztlich unmissverständlich (so auch OVG Saarlouis, 2 A 5/16 v. 23.5.2016, Abs. 23 = BauR 2017, 1352, 1353): "Die [...] Beschränkung der bauaufsichtlichen Prüfung nach [...] § 64 entbinde[t] nicht von der Verpflichtung zur Einhaltung der Anforderungen, die durch öffentlich-rechtliche Vorschriften an Anlagen gestellt werden und lassen die bauaufsichtlichen Eingriffsbefugnisse unberührt." Siehe zum Ganzen auch den Sonnendeck-Fall.
Der Anwendbarkeit der Vorschriften über das vereinfachte Baugenehmigungsverfahren steht auch nicht entgegen, dass Knupper nach § 60 Abs. 3 LBO die Möglichkeit gehabt hätte, die Durchführung eines "vollständigen" Baugenehmigungsverfahrens nach § 65 LBO anstelle des vereinfachten Genehmigungsverfahrens nach § 64 LBO zu verlangen. Denn Knupper hat ein solches Verlangen nicht geäußert, also von dieser Option keinen Gebrauch gemacht.
2. Vereinbarkeit mit Bauplanungsrecht
Nach dem Sachverhalt bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass das Vorhaben gegen die in § 64 Abs. 2 Nr. 2 LBO abschließend aufgezählten Vorschriften des Bauordnungsrechts verstößt, die zum Prüfprogramm einer auch im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren zu erteilenden Baugenehmigung gehören. Die Fälle der § 64 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 LBO sind hier ebenfalls ersichtlich nicht einschlägig. Daher stellt sich hier nur die Frage, ob das Vorhaben gegen die nach § 64 Abs. 2 Nr. 1 LBO zum Prüfprogramm gehörenden Vorschriften des Baugesetzbuches oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Vorschriften außerhalb des Bauordnungsrechts entgegen stehen. Das Vorhaben könnte den bauplanungsrechtlichen Vorgaben der §§ 29 ff. BauGB widersprechen.
a) Anwendbarkeit des Bauplanungsrechts
Dann müssten die §§ 29 ff. BauGB überhaupt anwendbar sein. Voraussetzung für die Anwendbarkeit dieser Vorschriften ist zunächst, dass es sich bei dem Vorhaben um eine bauliche Anlage i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB handelt. Dieser Begriff deckt sich grundsätzlich mit dem des § 2 LBO, jedoch muss hinzukommen, dass das Vorhaben eine gewisse städtebauliche Relevanz aufweist und die in § 1 Abs. 6 BauGB genannten Belange berühren kann.
Anmerkung: Siehe hierzu Muckel/Ogorek, § 7 Rn. 14 ff.; ausführlich Scheidler, ZfBR 2016, 116, 117 ff.
Nach einer neueren Entscheidung des BVerwG fallen dementsprechend unter den planungsrechtlichen Begriff der baulichen Anlage alle Anlagen, die in einer auf Dauer gedachten Weise künstlich mit dem Erdboden verbunden werden und die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren können, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 4 CN 7/16 v. 7.12.2017, Abs. 11 = BVerwGE 161, 53 Abs. 11. Keine bauliche Anlage i.S.d. § 29 BauGB, wohl aber i.S.d. Bauordnungsrechts, soll etwa eine "klassische" Litfaßsäule auf einem öffentlichen Weg sein: OVG Hamburg, Bf II 13/96 v. 20.2.1997, Abs. 10 ff. = NVwZ-RR 1998, 616 ff.
Dies ist bei dem von Knupper geplanten Gebäude der Fall, da es eine Größe aufweist, die das Landschaftsbild (nachteilig) beeinflussen kann.
b) Zulässigkeit nach § 35 BauGB
Da sich das Grundstück Knuppers selbst nicht im Bereich des Bebauungsplans "Saarland-Bowl" oder eines anderen Bebauungsplans befindet, sondern im unbeplanten Außenbereich, richtet sich die Zulässigkeit des Vorhabens nach § 35 BauGB.
Anmerkung: Siehe zur Systematik und den Grundgedanken des § 35 BauGB: Herbolsheimer/Krüper, Jura 2020, 22 ff.; Kümper, JuS 2023, 638 ff. und JuS 2023, 729 ff.; Scheidler, BauR 2019, 190 ff.
aa) Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB?
Bei dem "Geräteschuppen" könnte es sich zunächst um ein privilegiertes Vorhaben i.S.d. § 35 Abs. 1 BauGB handeln. Eine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kommt jedoch vorliegend nicht in Betracht: Zwar handelt es sich bei der Obstbaumplantage um einen landwirtschaftlichen Betrieb, denn die Legaldefinition des § 201 BauGB rechnet den Erwerbsobstbau hierzu. Auch kann ein Geräteschuppen grundsätzlich einem landwirtschaftlichen Betrieb dienen. Jedoch "dient" das geplante Vorhaben dem Obstanbaubetrieb nicht, da der "Schuppen" nicht in der gebotenen Weise von dem Obstanbaubetrieb und dessen absehbaren Betriebserfordernissen geprägt ist. Es kommt insoweit darauf an, ob ein vernünftiger Landwirt auch und gerade unter Berücksichtigung des Gebots größtmöglicher Schonung des Außenbereichs das Vorhaben mit etwa gleichem Verwendungszweck und mit etwa gleicher Gestaltung und Ausstattung für einen betreffenden Betrieb errichten würde.
Anmerkung: Siehe hierzu Muckel/Ogorek, § 7 Rn. 149; Herbolsheimer/Krüper, Jura 2020, 22, 27.
Für die Unterstellung von Geräten reicht hier eine einfache fensterlose, allenfalls mit einer kleinen Lichtöffnung versehene Hütte ohne darüber hinausgehende, dem Aufenthalt von Menschen dienende Ausstattungsmerkmale aus. Nach der Art seiner Gestaltung (insbesondere Toilette, Ofenanschluss, überdachte Terrasse, Küchenzeile, Dusche) soll der "Schuppen" demgegenüber eher als Wochenendhaus der Freizeitnutzung dienen. Als Wochenendhaus ist eine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB jedoch ausgeschlossen.
Anmerkung: Siehe hierzu VGH München, 2 B 94.1245 v. 9.12.1997, Abs. 4 f. = BayVBl. 1998, 695 f.
bb) Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB?
Auch eine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB kommt nicht in Betracht. Wochenendhäuser sind keine Anlagen, welche wegen ihrer besonderen Anforderung an die Umgebung nur im Außenbereich ausgeführt werden sollen. Dies zeigt deutlich § 10 Abs. 1 BauNVO, welcher davon ausgeht, dass ein Bebauungsplan als Sondergebiet, das der Erholung dient, auch ein Wochenendhausgebiet vorsehen kann. Subjektive Wünsche auf eine ruhige, naturnahe Umgebung reichen somit für eine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB nicht aus.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, I C 30.62 v. 29.4.1964 = BVerwGE 18, 247, 248; Kment, § 24 Rn. 27 ff.; Herbolsheimer/Krüper, Jura 2020, 22, 29.
cc) Zulässigkeit nach § 35 Abs. 2 BauGB?
Daher kommt allenfalls eine Zulässigkeit als sonstiges Vorhaben nach § 35 Abs. 2 BauGB in Betracht. Dann dürften öffentliche Belange durch das Vorhaben nicht beeinträchtigt werden. Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange liegt insbesondere in den Fällen des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB vor. Insoweit würde das Vorhaben jedenfalls den Vorgaben des Flächennutzungsplans widersprechen (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB), der für das fragliche Gebiet landwirtschaftliche Nutzung vorsieht. Zwar ist hier fraglich, ob dieser nicht durch das "Bundesgesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" zwischenzeitlich aufgehoben worden ist, hierauf kommt es jedoch nicht entscheidend an. Denn durch die Errichtung des Wochenendhauses wird jedenfalls der Erholungswert der Landschaft beeinträchtigt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB). Außerdem findet die Errichtung von Wochenendhäusern im Außenbereich typischerweise Nachahmer, so dass bereits die Errichtung des ersten Wochenendhauses regelmäßig das Entstehen einer Splittersiedlung befürchten lässt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB).
Anmerkung: Siehe hierzu Muckel/Ogorek, § 7 Rn. 192 f.
Damit kann das Vorhaben auch nicht nach § 35 Abs. 2 BauGB genehmigt werden.
dd) Ergebnis zu b
Somit ist das Vorhaben insgesamt mit § 35 BauGB unvereinbar.
c) Ergebnis zu 2
Das Vorhaben entspricht somit nicht den im vereinfachten Verfahren nach § 64 Abs. 2 LBO zu prüfenden Vorschriften.
3. Ergebnis zu I
Ein Anspruch Knuppers auf Erteilung der Baugenehmigung aus § 73 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 LBO besteht also nicht.
II. Anspruch aus Vertrag
Jedoch könnte sich aus dem mit dem Landrat als unterer Bauaufsichtsbehörde geschlossenen öffentlich-rechtlichen (s.o. A I) Vertrag ein Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung ergeben.
Anmerkung: Allgemein zur Prüfung eines Anspruchs aus einem öffentlich-rechtlichem Vertrag: Hüther/Blänsdorf/Lepej, Jura 2022, 304, 307 f.
Denn die §§ 54 ff. SVwVfG gehen als selbstverständlich davon aus, dass wirksame öffentlich-rechtliche Verträge - entsprechend dem Grundsatz "pacta sunt servanda" - zu halten sind.
Anmerkung: Siehe hierzu VGH München, 12 CE 04.2057 v. 24.11.2004, Abs. 7 = BayVBl. 2005, 246, 247; U. Stelkens, DVBl. 2012, 609 f.
Fraglich ist folglich, ob der Vertrag wirksam ist.
Anmerkung: Siehe zur Frage der Wirksamkeit öffentlich-rechtlicher Vertäge auch den Straßenschlussstrich-Fall und den Verrechnet-Fall.
1. Anwendbare Normen: Kein städtebaulicher Vertrag i. S. des § 11 BauGB
Insoweit ist jedoch fraglich, ob sich die Frage der Wirksamkeit dieses Vertrages ausschließlich nach den §§ 54 ff. SVwVfG richtet oder auch nach § 11 BauGB, der den §§ 54 ff. SVwVfG vorgeht, soweit er abweichende oder inhaltsgleiche Vorschriften enthält. Insoweit scheitert die Anwendbarkeit des § 11 BauGB nicht bereits daran, dass der Vertrag nicht von einer "Gemeinde" abgeschlossen wurde, da die Stadt Saarheim (und nicht nur der Landkreis als Träger der unteren Bauaufsichtsbehörden) an dem Vertrag durchaus beteiligt war.
Jedoch ist zweifelhaft, ob es sich nach dem Vertragsgegenstand um einen städtebaulichen Vertrag i. S. des § 11 BauGB handelt. Dieser Begriff wird zwar in § 11 Abs. 1 BauGB nicht definiert, sondern nur beispielhaft umschrieben. Aus diesen Beispielen wird man aber zu schließen haben, dass ein Vertrag nur dann städtebaulicher Natur ist, wenn er sich auf Regelungen oder Maßnahmen des Städtebaurechts bezieht, also auf die im BauGB erwähnten Maßnahmen wie die Bauleitplanung, die Bodenordnung, die Erschließung, städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen und die damit jeweils im Zusammenhang stehenden Vorbereitungs- und Durchführungsmaßnahmen. Insoweit korrespondiert der Anwendungsbereich des § 11 BauGB mit dem des BauGB insgesamt.
Anmerkung: Siehe hierzu Drechsler, Jura 2017, 413, 416.
Hier ist Gegenstand der vertraglichen Verpflichtungen jedoch nicht die Planung und Durchführung städtebaulicher Maßnahmen in diesem Sinne durch die Gemeinde, sondern letztlich allein die Erteilung einer Baugenehmigung auf der einen und die Rücknahme eines Rechtsbehelfs gegenüber einem Dritten erteilten Baugenehmigung auf der anderen Seite.
§ 11 BauGB ist damit nicht einschlägig, so dass sich die Frage der Wirksamkeit dieses Vertrages ausschließlich nach den §§ 54 ff. SVwVfG richtet.
Anmerkung: Einführend zu städtebaulichen Verträgen nach § 11 BauGB und ihren Wirksamkeitsvoraussetzungen Drechsler, Jura 2017, 413 ff.
2. Formelle Wirksamkeitsvoraussetzungen
Ein öffentlich-rechtlicher Vertrag setzt insoweit zunächst voraus, dass gemäß § 62 SVwVfG i.V.m. § 145 ff. BGB eine Willenseinigung zwischen den Vertragsparteien stattgefunden hat. Insoweit haben sich hier die untere Bauaufsichtsbehörde, Knupper und die Stadt Saarheim entsprechende Willenserklärungen abgegeben, so dass insoweit eine vertragliche Einigung vorliegt. Auch wurden nach dem Sachverhalt die notwendigen Formen (insbesondere Schriftform nach § 57 SVwVfG und die speziellen kommunalrechtlichen Formen für Verpflichtungserklärungen nach § 62 und § 181 KSVG) eingehalten. Da auch die Stadt Saarheim am Vertragsschluss beteiligt war (insbesondere auch der Stadtrat den Vertragsschluss gebilligt hatte), ist der Vertrag auch nicht nach § 58 Abs. 2 SVwVfG wegen fehlenden Einvernehmens der Stadt nach § 36 BauGB schwebend unwirksam.
Anmerkung: § 58 SVwVfG wird weit ausgelegt; er soll auch Verträge erfassen, die zum Erlass eines Verwaltungsaktes verpflichten: Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 58 Rn. 23.
Formelle Gesichtspunkte stehen der Wirksamkeit des Vertrages somit nicht entgegen.
3. Materielle Wirksamkeitsvoraussetzungen
Der Vertrag könnte jedoch aus materiell-rechtlichen Gründen unwirksam sein. Dies bestimmt sich nach § 59 SVwVfG.
Anmerkung: Einführend zu den Nichtigkeitsgründen für öffentlich-rechtliche Verträge: Hüther/Blänsdorf/Lepej, Jura 2022, 553 ff.
In Betracht kommen hier vor allem die speziellen Nichtigkeitsgründe des § 59 Abs. 2 SVwVfG. Die Anwendbarkeit des § 59 Abs. 2 SVwVfG setzt jedoch zunächst voraus, dass es sich bei dem Vertrag um einen subordinationsrechtlichen Vertrag i.S.d. § 54 Satz 2 SVwVfG handelt. Nach dem Wortlaut dieser Vorschrift scheint dies nicht der Fall zu sein, da der Landrat den Vertrag nicht anstatt des Erlasses der Baugenehmigung durch Verwaltungsakt abgeschlossen hat, der Vertrag also kein Verwaltungsakt-Surrogat bildet, sondern er sich hierdurch nur zum Erlass der Baugenehmigung (in Verwaltungsaktform) verpflichtet hat. Jedoch auch hier herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass zumindest dann, wenn in anderen Vorschriften des SVwVfG auf § 54 Satz 2 SVwVfG verwiesen wird, auch solche Verträge gemeint sind, bei denen sich die Behörde (nur) zum Erlass eines Verwaltungsaktes verpflichtet.
Anmerkung: So etwa Maurer/Waldhoff, § 14 Rn. 14; siehe auch BVerwG, 4 C 4.99 v. 16.5.2000, Abs. 18 ff. = BVerwGE 111, 162, 165 f.
a) Nichtigkeitsgrund des § 59 Abs. 2 Nr. 3 SVwVfG
Der Vertrag könnte zunächst nach § 59 Abs. 2 Nr. 3 SVwVfG nichtig sein. Die zweite Voraussetzung dieses Tatbestandes liegt hier vor, da der Erlass der Baugenehmigung wegen Verstoßes gegen § 35 BauGB rechtswidrig gewesen wäre (s.o. B I 2 b). Fraglich ist jedoch, ob die Voraussetzungen zum Abschluss eines Vergleichsvertrages vorgelegen haben. Dies bestimmt sich nach § 55 SVwVfG.
aa) Ungewissheit?
Zunächst müsste insoweit bei verständiger Würdigung des Sachverhalts oder der Rechtslage eine Ungewissheit bestanden haben, die durch den Vergleich beseitigt werden sollte. Dabei bestimmt sich das "Ob" einer rechtlichen Ungewissheit danach, ob die Rechtslage bei verständiger Würdigung unklar ist, was man immer dann wird annehmen können, wenn eine Rechtsfrage bislang höchstrichterlich noch nicht geklärt ist, so dass keine verlässlichen Aussagen über das Ergebnis einer gerichtlichen Überprüfung möglich sind.
Anmerkung: Zum Gewissheitsmaßstab siehe Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 55 Rn. 23 f., 26; strenger Wolff, VerwArch 108 (2017), 197, 202 ff., insbesondere S. 210: Vermeidung des Prozessrisikos soll nicht genügen.
Hier wird man eine rechtliche Ungewissheit in diesem Sinne bejahen können. Anlass für den Vertragsschluss waren die Einwendungen Knuppers gegen das Bauvorhaben "Saarland-Bowl" und den diesem Bauvorhaben zugrunde liegenden Bebauungsplan, gegen den Einwendungen nach Maßgabe der §§ 214 f. BauGB noch erhoben werden konnten. Die Frage der Zulässigkeit dieses Bauvorhabens hing maßgeblich davon ab, ob der Bebauungsplan "Saarland-Bowl" rechtmäßig und wirksam war, was wiederum wegen § 8 Abs. 2 BauGB die Klärung der Frage voraussetzte, ob der Flächennutzungsplan aus dem Jahre 1970 durch das "Bundesgesetz über den Bau der Südumfahrung Saarheim" aufgehoben worden war. Diese sehr spezielle Rechtsfrage ist höchstrichterlich nicht geklärt. § 38 BauGB dürfte diesen Fall nicht erfassen. Jedenfalls hätte auch noch geprüft werden müssen, ob etwaige Fehler beim Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB nicht nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich gewesen wären. Im Übrigen ergibt sich die Ungewissheit der Rechtslage nicht nur daraus, sondern es werden auch zusätzliche Abwägungsmängel im Planungsverfahren geltend gemacht, und es scheint nach dem Sachverhalt bezüglich einiger Rechtsfragen auch eine uneinheitliche Rechtsprechung in der saarländischen Verwaltungsgerichtsbarkeit zu geben. Und schließlich scheinen umweltrechtliche Ungewissheiten zu bestehen, weil wohl nicht auszuschließen ist, dass sich auf dem überplanten Gebiet nach Erlass des Bebauungsplans geschützte Tierarten niedergelassen haben und dem nach der neueren Rechtsprechung des EuGH offenbar Bedeutung zukommen könne.
bb) Beseitigen durch gegenseitiges Nachgeben?
Diese Ungewissheit hätte durch gegenseitiges Nachgeben beseitigt werden müssen. "Beseitigen" ist hier nicht wörtlich zu verstehen. Es reicht aus, dass der ungewisse Zustand einvernehmlich im Wege des Kompromisses als beigelegt betrachtet wird.
Anmerkung: Siehe hierzu Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 55 Rn. 31.
Dem Wortlaut nach ist diese Voraussetzung erfüllt. Knupper hat im Hinblick auf die ihm versprochene Baugenehmigung und die Abfindungssumme ausdrücklich auf die Einlegung von Rechtsbehelfen gegen die Baugenehmigung für die "Saarland-Bowl" verzichtet.
Anmerkung: Ein solcher Verzicht auf Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte ist allgemeiner Auffassung nach zulässig und zwar im Rahmen eines Vergleichsvertrages auch bereits vor Erlass des fraglichen Verwaltungsaktes. Dieser Verzicht hat zur Folge, dass auf Einrede ein abredewidrig erhobener Widerspruch von der Widerspruchsbehörde als unzulässig zurückgewiesen wird, siehe hierzu näher: Pietzner/Ronellenfitsch, Rn. 1160 ff. (dort auch Fn. 4).
Damit stand fest, dass eine etwaige baurechtliche Unzulässigkeit des Bauvorhabens der Stadt Saarheim gerichtlich nicht gerügt werden würde. Dieses rein verfahrensrechtliche Nachgeben (im Gegensatz zum materiellrechtlichen Nachgeben) wird allgemein als "Nachgeben" i.S.d. § 55 SVwVfG angesehen.
Anmerkung: Siehe hierzu Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 55 Rn. 29.
Jedoch bestehen gegen eine solche rein am Wortlaut orientierte Auslegung des § 55 SVwVfG Bedenken. Die Zulässigkeit des Abschlusses von Vergleichsverträgen stellt nämlich streng genommen eine Ausnahme von der strikten Rechtsbindung der Verwaltung nach Art. 20 Abs. 3 GG dar. Dies wird hingenommen, da sich eine vollständige Aufklärung der Sach- und Rechtslage nicht oder nur mit unverhältnismäßig großem Aufwand durchführen lässt und daher eine Beilegung der Meinungsverschiedenheiten durch gegenseitiges Nachgeben eine rechtlich adäquate Lösung darstellt. Nur deshalb ist der Vergleich also mit einer gesteigerten Unempfindlichkeit gegen Gesetzesverletzungen ausgestattet. Nicht gedeckt vom Gesichtspunkt des Vergleichsvertrag ist es daher, wenn sich die Beteiligten aus Anlass einer Rechtsungewissheit Leistungen versprechen, deren - den Beteiligten bekannte oder unbekannte - Gesetzwidrigkeit mit der beizulegenden Ungewissheit nichts zu tun hat.
Anmerkung: So bereits vor In-Kraft-Treten des VwVfG: BVerwG, IV C 84.73 v. 14.11.1977, Abs. 12 = BVerwGE 49, 359, 365; bestätigt durch BVerwG, 8 C 32.93 v. 3.3.1995, Abs. 28 = BVerwGE 98, 58, 62 f.
Es ist daher angemessen, § 55 SVwVfG restriktiv dahingehend auszulegen, dass sich Ungewissheit und Nachgeben auf denselben Punkt beziehen müssen.
Anmerkung: Siehe hierzu Wolff, VerwArch 108 (2017), 197, 201 f.
Daran fehlt es hier: Die Frage, ob der "Geräteschuppen" genehmigungsfähig ist, hat nichts mit der Frage zu tun, ob das Bauvorhaben der Stadt Saarheim genehmigungsfähig ist.
cc) Ergebnis zu a
Somit lagen die Voraussetzungen des § 55 SVwVfG für den Abschluss eines Vergleichsvertrags nicht vor, so dass der Vertrag hier nach § 59 Abs. 2 Nr. 3 SVwVfG nichtig ist.
b) Nichtigkeitsgrund des § 59 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG
Der Vertrag könnte auch wegen Verstoßes gegen § 59 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG nichtig sein. Dann müsste es sich bei dem Vergleichsvertrag auch um einen Austauschvertrag i.S.d. § 56 SVwVfG handeln. Dass Vergleichsverträge i.S.d. § 55 SVwVfG zugleich auch Austauschverträge i.S.d. § 56 SVwVfG sein können, wird vielfach angenommen. Dies ist insofern auch zutreffend, als Vergleichsverträge auch auf einen Leistungsaustausch gerichtet sein können. Jedoch zeigt sich bei näherer Betrachtung, dass die Vorschrift des § 56 SVwVfG auf Vergleichsverträge nicht passt. § 56 SVwVfG geht in seinen beiden Absätzen von der Unterscheidung zwischen solchen Leistungen aus, auf die ein Rechtsanspruch besteht (Abs. 2), und solchen Leistungen, die im Ermessen der Behörde stehen (Abs. 1). Gerade diese Unterscheidung ist bei Vergleichsverträgen nicht durchführbar, da bei Austausch-Vergleichsverträgen wohl im Regelfall die Ungewissheit gerade auch über die Frage des Rechtsanspruchs auf die Behördenleistung bestehen wird. Auch passen auf den Vergleich als Kompromiss weder die Vorschriften des § 56 Abs. 1 noch die des § 56 Abs. 2 SVwVfG. Es ist daher anzunehmen, dass § 55 SVwVfG die Zulässigkeit von Vergleichsverträgen abschließend regelt und § 56 SVwVfG auf Austausch-Vergleichsverträge keine Anwendung findet.
Damit kann dann auch die Nichtigkeitsvorschrift des § 59 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG auf Vergleichsverträge keine Anwendung finden, so dass hier eine Nichtigkeit nach § 59 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG ausscheidet.
Anmerkung: Deutlich Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 55 Rn. 16.
c) Nichtigkeitsgrund des § 59 Abs. 2 Nr. 2 SVwVfG
Der Nichtigkeitsgrund des § 59 Abs. 2 Nr. 2 SVwVfG ist hier dagegen wohl gegeben. Der Verwaltungsakt, zu dessen Erlass sich der Landrat verpflichtet hat, wäre wegen Verstoßes gegen § 35 BauGB rechtswidrig gewesen (s. o. B I 2 b). Es sprechen zudem auch gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass dies Knupper bekannt war. Wer ein Wochenendhaus als "Geräteschuppen" deklariert, um insoweit in den Genuss der Privilegierung des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB zu kommen, muss wohl wissen, dass Wochenendhäuser im Außenbereich nicht zulässig sind. Auch der Umstand, dass Knupper insbesondere im Hinblick auf die Baugenehmigung für den "Schuppen" auf Rechtsbehelfe gegen die Baugenehmigung für die "Saarland-Bowl" verzichtete, deutet eher darauf hin, dass er sich bewusst war, auf "normalem Wege" keine Baugenehmigung für den Schuppen zu bekommen.
d) Nichtigkeitsgrund des § 59 Abs. 1 SVwVfG i.V.m. § 134 BGB
Schließlich kommt noch eine Nichtigkeit nach § 59 Abs. 1 SVwVfG i.V.m. § 134 BGB in Betracht: Dies wäre der Fall, wenn man § 35 BauGB als Verbotsgesetz ansähe und man zudem annimmt, dass § 134 BGB von dem Verweis des § 59 Abs. 1 SVwVfG überhaupt umfasst wird. Letzteres war zumindest sehr streitig.
Anmerkung: Siehe hierzu Maurer/Waldhoff, § 14 Rn. 44 ff.
Fest steht insoweit nur, dass nicht jeder rechtswidrige öffentlich-rechtliche Vertrag nach § 59 Abs. 1 SVwVfG i.V.m. § 134 BGB nichtig sein kann, weil dies die ausdifferenzierte Fehlerfolgenregelung des § 59 Abs. 2 (insbesondere die Vertrauensschutzregelung des § 59 Abs. 2 Nr. 2 SVwVfG) gegenstandslos machen würde.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 C 32.93 v. 3.3.1995, Abs. 29 = BVerwGE 98, 58, 63 f.; VGH Kassel, 3 A 2085/13.Z v. 24.9.2014, Abs. 14 = BauR 2015, 806 f.; VGH Mannheim, 5 S 1867/15 v. 7.7.2017, Abs. 63 = NVwZ-RR 2017, 957 Abs. 37.
Dies bedeutet letztlich, dass ein Verbotsgesetz i.S.d. § 59 Abs. 1 SVwVfG i.V.m. § 134 BGB nur vorliegen kann, wenn gegen eine zwingende Rechtsnorm verstoßen wird, die den erstrebten Rechtserfolg unbedingt ausschließen soll
Anmerkung: Siehe hierzu Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 59 Rn. 13.
Als ein solches Verbotsgesetz wird man § 35 BauGB jedenfalls nicht ansehen können. Zwar soll die Vorschrift Bauten im Außenbereich grundsätzlich ausschließen, jedoch steht § 35 BauGB der Wirksamkeit rechtswidrig erteilter Baugenehmigungen nicht schlechthin entgegen, sondern macht sie nur rechtswidrig und damit (unter Berücksichtigung schutzwürdigen Vertrauens des Bauherrn) nach § 48 Abs. 3 SVwVfG rücknehmbar. Gleiches würde für eine Zusicherung auf Erlass einer gegen § 35 BauGB verstoßenden Baugenehmigung gelten (§ 38 SVwVfG). Damit steht fest, dass § 35 BauGB das Bauen im Außenbereich nicht schlechthin und unter allen Umständen ausschließen will, so dass eine Nichtigkeit nach § 59 Abs. 1 SVwVfG i.V.m. § 134 BGB vorliegend nicht in Betracht kommt.
e) Ergebnis zu 3
Der Vergleichsvertrag ist somit (nur) nach § 59 Abs. 2 Nr. 2 und 3 SVwVfG nichtig.
4. Ergebnis zu II
Daher kommt auch ein vertraglicher Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung nicht in Betracht.
Anmerkung: Vor Erlass des VwVfG hat das OVG Münster (OVG Münster, X A 714/71 v. 30.3.1973, Abs. 13 = DVBl. 1973, 696 ff.) dieses Ergebnis als unbillig angesehen, da der von Knupper im Vertrauen auf die Leistung bereits "erbrachte" Rechtsbehelfsverzicht wegen mittlerweile auch ihm gegenüber eingetretener Bestandskraft der Baugenehmigung für die "Saarland-Bowl" nicht mehr rückgängig zu machen ist. Soweit Knupper hier überhaupt schutzwürdig ist (was man wegen seiner Kenntnis von der Rechtswidrigkeit seines Bauvorhabens wohl verneinen wird), wird man ihm jedoch - jedenfalls nach geltendem Recht (zur früheren Rechtslage: BVerwG, IV C 84.73 v. 14.11.1975, Abs. 10 = BVerwGE 49, 359, 364 f.) - wohl nur über Staatshaftungsansprüche helfen können Zu denken wäre etwa an eine Haftung des Landkreises nach § 62 Satz 2 SVwVfG i.V.m. § 280 Abs. 1, § 311 Abs. 2, § 241 Abs. 2 BGB. Dies würde allerdings voraussetzen, dass Knupper durch den Bau der "Saarland-Bowl" überhaupt einen Schaden erleidet. Zur Problematik der fehlenden Berücksichtigungsfähigkeit von Vertrauensschutzerwägungen bei öffentlich-rechtlichen Verträgen im Allgemeinen: U. Stelkens, in: Masing/Jestaedt/Capitant/Le Divellec (Hrsg.), Strukturfragen des Grundrechtsschutzes in Europa, 2015, S. 137, 151 ff.; siehe ferner BFH, X R 57/13 v. 6.7.2016, Abs. 18 ff. = NVwZ-RR 2017, 549 Abs. 18 ff. (wo es aber nicht - wie hier - um die Rücknahme eines Rechtsbehelfs gegenüber einen an eine n Dritten gerichteten Verwaltungsakt ging).
III. Ergebnis zu B
Knupper hat somit keinen Anspruch auf Erteilung der Baugenehmigung. Damit ist seine Klage unbegründet.
C) Gesamtergebnis
Die Klage Knuppers ist damit zwar zulässig, jedoch nicht begründet. Sie hat somit keine Aussicht auf Erfolg.
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Zu einer nach Berliner Landesrecht zu lösenden Fallvariante bei den Hauptstadtfällen
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