Lösungsvorschlag

Kameradschaftsbund Deutsche Eiche e.V.

Stand der Bearbeitung: 11. Mai 2020

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe

Die Klage des Vereins wird Erfolg haben, wenn sie zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben. Das möglicherweise einschlägige, nach Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG im Saarland fortgeltende (Bundes-)Versammlungsgesetz gehört jedenfalls zum öffentlichen Recht.

Anmerkung: Seit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) besteht keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes mehr für das Versammlungsrecht. Dennoch gilt gemäß Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG das auf Grundlage des früheren Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 erlassene (Bundes-)Gesetz über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz - VersG) noch so lange fort, wie es nicht durch Landesrecht ersetzt worden ist. Eine solche Ersetzung ist bislang nur in Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein erfolgt (s. Höfling/Krohne, JA 2012, 734 f.). In Anbetracht der aus den Grundrechten abgeleiteten Vorgaben des BVerfG und der damit einhergehenden unitarisierenden Wirkung der Grundrechte im Bereich des Versammlungsrechts wird dem Landesgesetzgeber hinsichtlich der Ausgestaltung der Reglungsbereiche Verbot bzw. Auflösung von und Auflagen für Versammlungen jedoch kaum Spielraum verbleiben (siehe hierzu Waechter, VerwArch 99 [2008], S. 73 ff.).

Zum öffentlichen Recht gehören auch die ebenfalls möglicherweise einschlägigen § 1 Abs. 2 i.V.m. § 8 Abs. 1 SPolG.

Anmerkung: Das Saarland bezeichnet als "Polizei" i.S.d. SPolG (s. § 1 Abs. 1 SPolG) die Vollzugspolizei (§§ 82 ff. SPolG) und die Polizeiverwaltungsbehörden (§§ 75 ff. SPolG), denen gemeinsam die Aufgabe der Gefahrenabwehr (s. § 1 Abs. 2 SPolG) zugewiesen wird. Sowohl die Vollzugspolizei wie die Polizeiverwaltungsbehörden können sich damit unmittelbar auf die im SPolG enthaltenen Ermächtigungsgrundlagen berufen - es sei denn, eine bestimmte Ermächtigung ermächtigt ausschließlich die Vollzugspolizei (z. B. bei § 10 SPolG). Das Saarland folgt damit (in preußischer Tradition) dem sog. "Einheitssystem", bei dem alle Behörden, denen allgemeine Gefahrenabwehraufgaben übertragen sind, als "Polizei" bezeichnet werden und die Befugnisse aller "Polizeibehörden" in einem einheitlichen "Polizeigesetz" geregelt sind. Außer dem Saarland folgen diesem Modell noch Baden-Württemberg und Bremen(einen Link zu ihren "Polizeigesetzen" finden Sie hier). Die übrigen Bundesländer folgen dagegen dem sog. "Trennungssystem", das nur die "Vollzugspolizei" als "Polizei" bezeichnet, während die Behörden, die in der preußischen Tradition "Polizeiverwaltungsbehörden" heißen, i.d.R. als "Ordnungsbehörden" bezeichnet werden. Dabei folgen Berlin, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein einem "abgeschwächten Trennungssystem". Hier wird zwar zwischen der "Polizei" (damit ist eben nur die Vollzugspolizei gemeint) und "Ordnungsbehörden" (in Hamburg und Niedersachsen schlicht als "Verwaltungsbehörden", in Sachsen-Anhalt als "Sicherheitsbehörden" bezeichnet) unterschieden. Die Aufgaben, Befugnisse und Organisation der Polizei- und Ordnungsbehörden werden jedoch in einem einheitlichen "Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung" (in Rheinland-Pfalz "Polizei- und Ordnungsbehördengesetz", in Schleswig-Holstein Zweiter Teil, Abschnitt III [Öffentliche Sicherheit] des LVwG) geregelt (einen Link zu diesen "Gesetzen über die öffentliche Sicherheit und Ordnung" finden Sie hier). Konsequenter ist das Trennungssystem dagegen in Bayern, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Thüringen ausgestaltet. Deren "Polizeigesetze" regeln ausschließlich die Aufgaben, Befugnisse und Organisation der Vollzugspolizei, wobei die Vollzugspolizei schlicht als "Polizei" bezeichnet wird. Die Aufgaben, Befugnisse und die Organisation der allgemeinen "Ordnungsbehörden" (in Bayern: "Sicherheitsbehörden") ergeben sich dagegen aus einem eigenem Gesetz, das in Bayern "Landesstraf- und Verordnungsgesetz", sonst "Ordnungsbehördengesetz" heißt (einen Link zu diesen "Polizeigesetzen" und "Ordnungsbehördengesetzen" finden Sie hier). Seit dem 1. Januar 2020 folgt schließlich auch Sachsen (das bisher wie das Saarland dem Einheitssystem gefolgt hatte) dem Trennungssystem, wenn auch auf eine eigene Weise: Zwar gibt es in Sachsen nunmehr mit dem Sächsischen Polizeibehördengesetz (SächsPBG) und dem Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetz (SächsPDVG) unterschiedliche Gesetze für die Vollzugspolizei und die Ordnungsbehörden. Jedoch bezeichnet das SächsPBG die Ordnungsbehörden nach wie vor als "Polizeibehörden" (vgl. § 1 SächsBG), während das SächsPDVG den Polizeivollzugsdienst nur verkürzt als "Polizei" bezeichnet (§ 1 Satz 2 SächsPDVG). Wichtig ist schließlich: Wenn Bundesgesetze von "Polizei" (z. B. in § 36, § 44 Abs. 2 StVO), "Vollzugspolizei" (z. B. in § 80 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) oder "Polizeidienst (z. B. in § 163 StPO) sprechen, ist in allen Bundesländern - auch solchen, die dem Einheitssystem folgen - immer nur die Vollzugspolizei gemeint.

Da beide Normen dem öffentlichen Recht angehören und nur diese Normen als für die Streitentscheidung maßgeblich in Betracht kommen, ist der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO jedenfalls gegeben.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich nach verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (vgl. § 88 VwGO), so dass das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln ist (BVerfG [K], 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37).

1. Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO)

Soweit es um die Rechtswidrigkeit der Verbotsverfügung geht, könnte dem Begehren des Vereins eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO gerecht werden. Bei der Verbotsverfügung handelt es sich um einen Verwaltungsakt i.S.d. Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Freilich hat sich mit der Absage der geplanten Veranstaltung und dem Ablauf des für sie vorgesehenen Termins der Verwaltungsakt erledigt (vgl. § 43 Abs. 2 SVwVfG), so dass - wegen Wegfalls der Beschwer - eine Anfechtungsklage ausscheidet. Mittels er Anfechtungsklage kann also das Rechtsschutzziel des "Kameradschaftsbunds" nicht erreicht werden.

2. Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog)

Statthafte Klageart für das Begehren des "Kameradschaftsbunds" könnte daher die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sein, doch ist zu berücksichtigen, dass sich der Verwaltungsakt schon vor Klageerhebung erledigt hat. Indessen kommt eine analoge Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in Betracht, weil anderenfalls vor Klageerhebung erledigte Verwaltungsakte unter den anderen Voraussetzungen der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO angreifbarer wären als nach Rechtshängigkeit erledigte Verwaltungsakte.

Anmerkung: § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO legt gesetzlich das Bestehen eines Rechtsverhältnisses fest, das für die Feststellungsklage erforderlich ist, aber nach Erledigung eines Verwaltungsakts (d.h. des Wegfalls der Beschwer) gerade nicht mehr besteht; darüber hinaus macht die Vorschrift eine Klageänderung (und damit die Zustimmung der anderen Beteiligten oder die Annahme der Sachdienlichkeit durch das Gericht gemäß § 91 Abs. 1 VwGO) entbehrlich und lässt auch - anders als § 43 Abs. 1 VwGO - nicht nur die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts zu, sondern auch die der "schlichten" Rechtswidrigkeit.

Eine unterschiedliche Behandlung angesichts des vielfach von Zufälligkeiten bestimmten Zeitpunkts der Klageerhebung wie des Eintritts der Erledigung wäre nicht angemessen. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist somit nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog statthaft.

Anmerkung: Siehe hierzu nur Funke/Stocker, JuS 2019, 979, 978. Zur Frage, ob und in welchem Umfang die analoge Anwendbarkeit des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bei Erledigung eines Verwaltungsakts vor Klageerhebung in einer Klausur oder Hausarbeit begründet werden muss, siehe diesen Hinweis; zusammenfassend zur Fortsetzungsfeststellungsklage in der Fallbearbeitung Bühler/Brönnecke Jura 2017, 34 ff.

3. Ergebnis zu II

Dementsprechend ist hier die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog die statthafte Klageart.

III. Fortsetzungsfeststellungsinteresse (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO)

Der "Kameradschaftsbund" müsste ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Verbotsverfügung haben (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Ein solches Fortsetzungsfeststellungsinteresse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 C 14/12 v. 16.5.2013, Abs. 20 = BVerwGE 146, 303 Abs. 20; BVerwG, 3 C 6/12 v. 21.3.2013, Abs. 11 = NVwZ 2013, 1550 Abs. 11; BVerwG, 6 B 133/18 v. 14.12.2018, Abs. 10 = NVwZ 2019, 649 Abs. 10; BVerwG, 6 B 58/18 v. 4.12.2018, Abs. 9 = NVwZ-RR 2019, 443 Abs. 9. In den Entscheidungen von 2013 hat das BVerwG die Anforderungen an das Vorliegen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses wohl deutlich gegenüber der früheren Rechtsprechung verschärft. Siehe hierzu Huber, NVwZ 2013, 1488 ff.; Lange, NdsVBl. 2014, 120 ff.; Lindner, NVwZ 2014, 180 ff.; Thiele, DVBl. 2015, 954 ff.

1. Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr

Vorliegend kommt zunächst ein Forstsetzungsfeststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr in Betracht: Hierfür ist die konkrete Gefahr erforderlich, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird und die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert sind.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 C 14/12 v. 16.5.2013, Abs. 21 = BVerwGE 146, 303 Abs. 21; BVerwG, 3 C 6/12 v. 21.3.2013, Abs. 13 = NVwZ 2013, 1550 Abs. 13; BVerwG, 6 C 1.13 v. 26.2.2014, Abs. 10 = NVwZ 2014, 883 Abs. 10; BVerwG, 6 B 133/18 v. 14.12.2018, Abs. 12 = NVwZ 2019, 649 Abs. 12; BVerwG, 6 B 58/18 v. 4.12.2018, Abs. 10 = NVwZ-RR 2019, 443 Abs. 10; BVerwG, 8 C 3/19 v. 12.12.2019, Abs. 15 f. = BVerwGE 167, 189 Abs. 15 f. Das BVerwG (BVerwG, 9 B 52/18 v. 17.12.2019, Abs. 15 = NVwZ-RR 2020, 331 Abs. 15) betont hierzu ergänzend noch Folgendes: "[Die Fortsetzungsfeststellungsklage wegen Wiederholungsgefahr] soll den Betroffenen davor schützen, in Zukunft nochmals der geltend gemachten Rechtsverletzung ausgesetzt zu werden. Unter dem Aspekt der Prozessökonomie sollen zudem die Gerichte von zukünftigen Verfahren zu denselben Rechtsfragen entlastet werden und dem Betroffenen die "Früchte" der bisherigen Prozessführung erhalten bleiben. Hat sich die Wiederholungsgefahr bereits in einem nachfolgenden Verwaltungsakt realisiert, kann eine erneute Rechtsbeeinträchtigung insoweit nicht mehr verhindert werden. Daher entfällt das Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr (im engeren Sinne) und der Betroffene ist auf die Rechtsschutzmöglichkeit der Anfechtung des neuen Verwaltungsakts zu verweisen."

Damit setzt das Merkmal der Wiederholungsgefahr im Falle einer Untersagungsverfügung die Möglichkeit voraus, dass der Betroffene ein Vorhaben erneut durchführen will, das seiner Art nach zu den gleichen Rechtsproblemen wie das untersagte Vorhaben und damit der gleichen Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Vorhabens führen könnte. Zum anderen ist erforderlich, dass die Behörde voraussichtlich auch zukünftig an ihrer Rechtsauffassung festhalten wird (vgl. BVerwG, 6 C 1.13 v. 26.2.2014, Abs. 10 = NVwZ 2014, 883 Abs. 10).

Bei dem (verbotenen) Treffen soll es sich um das jährlich stattfindende "Kameradschaftstreffen" handeln. Da ein ähnliches Handeln der Stadt Saarheim auch im nächsten Jahr zu besorgen ist, wenn der Verein dort wieder sein "Kameradschaftstreffen" veranstalten will, ist das Vorliegen einer Wiederholungsgefahr zu bejahen, zumal Saarheim zu diesem Zeitpunkt wiederum Schauplatz einer EU-Regierungskonferenz sein soll.

2. Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen Rehabilitationsinteresses

Zudem käme hier ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse mit Rücksicht auf ein Rehabilitationsinteresse in Betracht.

Eine Berufung auf ein solches "Rehabilitationsinteresse" ist auch bei juristischen Personen wie dem "Kameradschaftsbund" als eingetragener Verein (§ 21 BGB) möglich, da Art. 19 Abs. 3 GG den Schutzbereich des Persönlichkeitsrechts aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG jedenfalls insoweit auf juristische Personen erstreckt als sie Ausprägungen dieses Rechts geltend machen können, die nicht an die charakterliche Individualität und die Entfaltung der natürlichen Person anknüpfen, sondern wie das Recht am eigenen Wort oder das Recht auf Achtung des sozialen Geltungsanspruchs und auf Abwehr von Rufschädigungen auch Personengesamtheiten und juristischen Personen zustehen können (BVerwG, 8 C 14/12 v. 16.5.2013, Abs. 24 = BVerwGE 146, 303 Abs. 24).

Nach neuerer Rechtsprechung des BVerwG besteht ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung allerdings (nur dann), wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Diese Stigmatisierung muss Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 C 14/12 v. 16.5.2013, Abs. 25 = BVerwGE 146, 303, Abs. 25; BVerwG, 8 C 46/12 v. 20.6.2013, Abs. 17 = BVerwGE 147, 81, Abs. 17; BVerwG, 2 C 27.15 v. 17.11.2016, Abs. 21 = BVerwGE 156, 272 Abs. 21; BVerwG, 6 B 133/18 v. 14.12.2018, Abs. 13 = NVwZ 2019, 649 Abs. 13; BVerwG, 6 B 58/18 v. 4.12.2018, Abs. 11 = NVwZ-RR 2019, 443 Abs. 11.

Das Verlangen nach Rehabilitierung begründet dementsprechend ein Feststellungsinteresse allenfalls, wenn es bei vernünftiger Würdigung der Verhältnisse des Einzelfalls als schutzwürdig anzuerkennen ist. Dafür reicht es nicht aus, dass der Betroffene die von ihm beanstandete Maßnahme als diskriminierend empfunden hat. Maßgebend ist vielmehr, ob bei objektiver und vernünftiger Betrachtungsweise abträgliche Nachwirkungen der Maßnahme fortbestehen, denen durch eine gerichtliche Feststellung der Rechtswidrigkeit des Verwaltungshandelns wirksam begegnet werden könnte (BVerwG, 3 C 6/12 v. 21.3.2013, Abs. 15 = NVwZ 2013, 1550, Abs. 15).

Ein so verstandenes Rehabilitationsinteresse liegt hier ebenfalls vor: Der von der Stadt Saarheim angeführte Grund, mit Rücksicht auf ihr Image und die außenpolitischen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland das Treffen zu verbieten, enthält eine Kundgabe der Missbilligung des Treffens; das Treffen wird als schädlich dargestellt. Hierin liegt eine - möglicherweise unzulässige - Diskriminierung des Vereins, auch in dem dieser als eine dem nationalsozialistischen Gedankengut verhaftete Vereinigung bezeichnet wird. Da über die Verbotsverfügung auch die Presse informiert worden ist, ist auch die vom BVerwG für ein Rehabilitationsinteresse neuerdings verlangte negative Außenwirkung der Maßnahme gegeben.

3. Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen Vorliegens eines tiefgreifenden Grundrechtseingriffs

Nach Auffassung des BVerwG verlangt zudem Art. 19 Abs. 4 GG unter dem Gesichtspunkt des effektiven Rechtsschutzes, dass der Betroffene ihn belastende Eingriffsmaßnahmen in einem gerichtlichen Hauptsacheverfahren überprüfen lassen kann. In soweit kann ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nach Art. 19 Abs. 4 GG gegen Grundrechtseingriffe schon dann zu bejahen sein, wenn andernfalls kein wirksamer Rechtsschutz gegen solche Eingriffe zu erlangen wäre. Davon sei aber nur bei Maßnahmen auszugehen, die sich typischerweise so kurzfristig erledigen, so dass sie ohne die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden könnten. Maßgebend ist dabei, dass die kurzfristige, eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage ausschließende Erledigung sich aus der Eigenart des Verwaltungsakts selbst ergibt.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 1 C 12.97 v. 23.3.1999. Abs. 12 = NVwZ 1999, 991; BVerwG, 8 C 14/12 v. 16.5.2013, Abs. 32 = BVerwGE 146, 303 Abs. 32 m. w. N.; BVerwG, 6 B 133/18 v. 14.12.2018, Abs. 14 = NVwZ 2019, 649 Abs. 14; BVerwG, 6 B 58/18 v. 4.12.2018, Abs. 12 = NVwZ-RR 2019, 443 Abs. 12.

Auch eine solche Situation liegt hier vor, da der Verbotsverfügung keine Dauerwirkung zukommt, sondern es sich um eine polizeiliche Maßnahme handelt, deren Wirkungen sich nach dem typischen Verfahrensablauf auf eine Zeitspanne beschränkt, in der der Betroffene keine gerichtliche Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des Hoheitsakts erlangen kann.

4. Ergebnis zu III

Nach alledem lässt sich hier ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse des "Kameradschaftsbundes" in verschiedener Hinsicht bejahen.

IV. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)

Auch bei der Fortsetzungsfeststellungsklage ist (wegen ihres Zusammenhangs mit der Anfechtungsklage) das Vorliegen einer Klagebefugnis für den "Kameradschaftsbund" gemäß § 42 Abs. 2 VwGO zu fordern.

1. Möglichkeit einer Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG

Da es sich bei der Verbotsverfügung um einen an den "Kameradschaftsbund" gerichteten, diesen belastenden Verwaltungsakt handelt, ist eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 GG nicht auszuschließen, sollte der Verwaltungsakt rechtswidrig sein.

Anmerkung: Siehe zur Adressatentheorie diesen Hinweis.

2. Möglichkeit einer Verletzung des Art. 9 Abs. 1 GG

In Betracht kommt jedoch vor allem auch eine Verletzung der in Art. 9 Abs. 1 GG gewährleisteten Vereinigungsfreiheit, auf die sich auch die Vereinigung selbst berufen kann, und diese zumindest vor Eingriffen in deren Selbstbestimmung über die eigene Organisation, das Verfahren ihrer Willensbildung und die Führung ihrer Geschäfte schützt (Kingreen/Poscher, Rn. 852). Da der Verein durch die Einladung zum jährlichen Treffen seine Vereinsaufgaben erfüllt, scheint eine Verletzung der Vereinigungsfreiheit des Vereins ebenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen.

3. Möglichkeit einer Verletzung des Art. 8 Abs. 1 GG

Zudem könnte hierdurch auch eine Verletzung des Rechts des "Kameradschaftsbundes", Versammlungen i. S. des Art. 8 Abs. 1 GG zu veranstalten, in Betracht kommen, wenn es sich bei dem "Kameradschaftstreffen" um Versammlungen i. S. des Art. 8 Abs. 1 GG handeln würde. Versammlungen i.S.d. Art. 8 GG sind nach der Rechtsprechung des BVerfG jedoch nur örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten, Erörterung oder Kundgabe. Nach diesem engen Verständnis reicht es für die Eröffnung des Schutzbereichs des Art. 8 GG nicht aus, dass die Teilnehmer bei ihrer gemeinschaftlichen kommunikativen Entfaltung durch einen beliebigen Zweck verbunden sind. Vielmehr wird zusätzlich vorausgesetzt, dass die Zusammenkunft auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet ist. Dies soll sich aus dem Bezug des Art. 8 Abs. 1 GG zum Prozess öffentlicher Meinungsbildung ergeben.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 1190/90 v. 24.10.2001, Abs. 37 ff. = BVerfGE 104, 92, 103 f.; BVerfG [K], 1 BvR 1402/06 v. 10.12.2010, Abs. 19 = NVwZ 2011, 422 Abs. 19. Diese enge Grenzziehung des Schutzbereichs des Art. 8 Abs. 1 GG durch das BVerfG (kritisch hierzu etwa Höfling/Krohne, JA 2012, 734, 736) kam damals etwas überraschend, weil zuvor durchaus ein wesentlich weiterer Versammlungsbegriff in Literatur und Rechtsprechung herrschend war (siehe hierzu die Zusammenstellung der verschiedenen Auffassungen bei Bredt, NVwZ 2007, 1358 ff.; Brenneisen, NordÖR 2006, 97, 98; Laubinger/Repkewitz, VerwArch 90 [2001], 585, 615 ff.; Schäffer, DVBl. 2012, 546, 547) und das BVerfG sich insbesondere auch nicht veranlasst gesehen hatte, sich mit den gegenteiligen Auffassungen - die nicht des Erwähnens wert gefunden wurden - näher auseinanderzusetzen. Soweit die Länder eigene Versammlungsgesetze erlassen haben, wird der Versammlungsbegriff zumeist entsprechend eng definiert, vgl. z. B. Art. 2 Abs. 1 BayVersG: "(1) Eine Versammlung ist eine Zusammenkunft von mindestens zwei Personen zur gemeinschaftlichen, überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung." (s. zu diesen Definitionen Höfling/Krohne, JA 2012, 734, 736).

Bei den "Kameradschafstreffen" handelt es sich jedoch lediglich um ein geselliges (Vereins-)Treffen, das vielleicht einzelne Personen in die rechtsradikale Szene einführen soll - was aber nicht feststeht - aber eben mehr auf einer gesellschaftlichen als einem politischem Weg. Damit handelt es sich jedenfalls nach ihrem Gesamtgepräge nicht um eine solche der kollektiven Meinungsbildung dienende Veranstaltung, sondern eben eher um eine gemeinsame Feier, die - auch wenn sie der Betonung von Gemeinsamkeiten ('Kameradschaften') auch in der Gesinnung dient - eher einem gemeinsamen Lebensgefühl verpflichtet und auf Unterhaltung ausgerichtet ist.

Anmerkung: Vgl. BVerfG [K], 1 BvQ 28/01 und 30/01 v. 12.7.2001, Abs. 21 f. = NJW 2001, 2459, 2461; BVerwG, 6 C 23/06 v. 16.5.2007, Abs. 15 ff. = BVerwGE 129, 42, 45 f.; siehe zur Abgrenzung von Versammlungen zu Unterhaltungsveranstaltungen, Partys und Feiern auch den Gothic-Fall, den Ruprechts-Razzia-Fall und den Saarheim-Alternativ-Fall.

4. Ergebnis zu IV

Somit ist der "Kameradschaftsbund" durch die Verbotsverfügung möglicherweise in seinen Rechten aus Art. 9 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 GG (nicht aber aus Art. 8 Abs. 1 GG) verletzt, so dass er ihr gegenüber klagebefugt ist.

V. Vorverfahren (§ 68 VwGO)

Eines Vorverfahrens bedarf es nach überwiegender Auffassung bei der – einen vor Klageerhebung erledigten Verwaltungsakt betreffenden - Fortsetzungsfeststellungsklage in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht, da der primäre Zweck des Vorverfahrens (Selbstkontrolle der Verwaltung) nicht mehr erreicht werden kann (Hufen, § 18 Rn. 55). Im Übrigen hat der "Kameradschaftsbund" ordnungsgemäß Widerspruch eingelegt, so dass diese Voraussetzung jedenfalls gegeben ist. Dass über den Widerspruch sachlich entschieden wird, ist - wie § 75 VwGO zeigt - grundsätzlich nicht Zulässigkeitsvoraussetzung für Anfechtungs- oder Verpflichtungsklagen.

VI. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)

Richtiger Beklagter ist gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO (die auch für die Fortsetzungsfeststellungsklage gelten) der als Ortspolizeibehörde (§ 75 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 76 Abs. 3 SPolG) tätig gewordene Oberbürgermeister der Stadt Saarheim.

Anmerkung: Zur Bedeutung des § 78 VwGO siehe diesen Hinweis.

VII. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Der "Kameradschaftsbund" ist als eingetragener Verein juristische Person (§ 21 BGB) und damit beteiligtenfähig i.S.d. § 61 Nr. 1 VwGO. Die Beteiligtenfähigkeit des Oberbürgermeisters der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde ergibt sich aus § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO.

Anmerkung: Zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO siehe diesen Hinweis.

VIII. Klagefrist (§ 74 VwGO)

Früher war umstritten, ob für die Fortsetzungsfeststellungsklage, die nach Eintritt des erledigenden Ereignisses anhängig gemacht wird, eine Klagefrist gilt und ob, falls dies bejaht wird, die Monatsfrist des § 74 VwGO mit der Bekanntgabe des Verwaltungsaktes bzw. des Widerspruchsbescheides oder mit Eintritt des erledigenden Ereignisses zu laufen beginnt (BVerwG, I C 49.64 v. 9.2.1967, Abs. 20 = BVerwGE 26, 161, 167; Kopp/Schenke, § 74 Rn. 2).

Schließlich hat das BVerwG (BVerwG, 6 C 7/98 v. 14.7.1999, Abs. 21 f. = BVerwGE 109, 203, 206 ff.) jedoch entschieden, dass zum Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses die Frist des § 74 Abs. 1 VwGO für eine bis dahin noch zulässige Anfechtungsklage nicht abgelaufen sein darf. Eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ist daher zwar unzulässig, wenn die Klagefrist für eine gegen den Verwaltungsakt gerichtete Anfechtungsklage vor Eintritt des erledigenden Ereignisses bereits abgelaufen war. Erledigt sich der Verwaltungsakt aber bereits vor Ablauf der Frist nach § 74 Abs. 1 VwGO (für die gegen den nicht erledigten Verwaltungsakt gerichtete Anfechtungsklage), gilt für die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (analog) selbst keine Klagefrist.

Anmerkung: Ausführlich hierzu Funke/Stocker, JuS 2019, 979 ff. (mit guter Problemaufbereitung allerdings mit teilweise nur schwer nachvollziehbarer Begründung).

Jedenfalls wird in den Fällen, in denen ordnungsgemäß Widerspruch eingelegt, darüber aber noch nicht entschieden worden ist, die Klageerhebung nicht vor Ablauf der Frist des § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO (d.h. einen Monat nach Zustellung des Widerspruchsbescheides) verlangt werden können. Diese Frist ist noch nicht abgelaufen; die Frist von drei Monaten nach § 75 Satz 2 VwGO ist gewahrt.

IX. Ergebnis zu A

Da Anhaltspunkte für das Fehlen weiterer Prozessvoraussetzungen oder das Vorliegen von Prozesshindernissen nicht bestehen, ist die Klage insgesamt zulässig.

B) Begründetheit

Die Klage ist begründet, soweit die Verbotsverfügung rechtswidrig gewesen ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt hat (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog). Da der Verein sich gegen einen an ihn gerichteten, ihn belastenden Verwaltungsakt wendet, ergäbe sich die Rechtsverletzung, sollte der Verwaltungsakt rechtswidrig sein, zumindest aus Art. 2 Abs. 1 GG (BVerwG, 6 C 8/14 v. 5.8.2015, Abs. 21 = BVerwGE 152, 355 Abs. 21), wenn nicht aus Art. 9 Abs. 1 GG.

Anmerkung: Allgemein zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis, zur Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Gefahrenabwehrverfügung diesen Hinweis.

I. Ermächtigungsgrundlage

Als Rechtsgrundlage für die Verbotsverfügung könnte § 8 Abs. 1 SPolG in Betracht kommen. Der Rückgriff auf die allgemeinen polizeirechtlichen Vorschriften ist insbesondere hier auch nicht nach dem Grundsatz der "Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts" ausgeschlossen. Zwar dürfen nach diesem Grundsatz sog. versammlungsspezifische Gefahren nur auf Grundlage und mit den Mitteln des Versammlungsrechts bekämpft werden, nicht aber auf der Grundlage des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts.

Anmerkung: Siehe hierzu Bünningmann, JuS 2016, 695 ff.; Enders, Jura 2020, 569 ff.; Gröpl/Leinenbach, JA 2018, 8, 12 f.; Fischer-Uebler/Gölzer, JA 2020, 683 ff.; Meßmann, JuS 2007, 524, 525; Petersen, DÖV 2019, 131, 134; Waechter, VerwArch 99 (2008), S. 73, 74 f.

Jedoch ist bereits festgestellt worden, dass es sich bei dem "Kameradschaftstreffen" nicht um eine Versammlung i. S. des Art. 8 Abs. 1 GG handelt (s. o. A IV 3). Dies bedeutet, dass auch keine "Versammlung" i. S. des Versammlungsgesetzes vorliegt, da der Begriff der "Versammlung" des VersG - jedenfalls im Wesentlichen - deckungsgleich mit dem Versammlungsbegriff des Art. 8 Abs. 1 GG ist

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG [K], 1 BvQ 28/01 und 30/01 v. 12.7.2001, Abs. 18 = NJW 2001, 2459, 2460; Meßmann, JuS 2007, 524, 525; Tschentscher, NVwZ 2001, 1243, 1244 (dort auch zu verbleibenden Unterschieden).

Ist aber eine Veranstaltung keine "Versammlung" i.S.d. Versammlungsgesetzes, können gegen die Veranstaltungen keine Maßnahmen auf Grundlage des Versammlungsgesetzes getroffen werden, so dass das Versammlungsgesetz auch keine Sperrwirkungen gegenüber den allgemeinen polizei- und ordnungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen entfalten kann.

Anmerkung: Insoweit kommt es im vorliegenden Fall auch nicht auf das Problem an, ob das Versammlungsgesetz nur zu Maßnahmen gegenüber öffentlichen Versammlungen ermächtigt (vgl. § 1 Abs. 1 und die Überschriften der Abschnitte II und III des VersG) oder ob es analog auch auf nicht-öffentliche Versammlungen anwendbar ist und (auch) insoweit nach dem Grundsatz der Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts einen Rückgriff auf die allgemeinen Ermächtigungsgrundlagen des Polizei- und Ordnungsrechts ausschließt; siehe hierzu den Ruprechts-Razzia-Fall.

Daher kommt im vorliegenden Fall allein § 8 Abs. 1 SPolG als Rechtsgrundlage für ein Verbot des "Kameradschaftstreffens" in Betracht.

II. Formelle Rechtmäßigkeit

Der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim ist als Ortspolizeibehörde (§ 75 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 76 Abs. 3 SPolG) zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (§ 1 Abs. 2 SPolG) sachlich und örtlich zuständig. Die Verfügung ist nach dem Sachverhalt auch formell ordnungsgemäß ergangen (so dass sich insbesondere Ausführungen zur Anhörung etc. verbieten).

III. Materielle Rechtmäßigkeit

Fraglich ist somit, ob die Voraussetzungen für eine Verbotsverfügung nach § 8 Abs. 1 SPolG hier vorliegen.

1. Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung

Tatbestandsvoraussetzung für eine auf die § 8 Abs. 1 SPolG gestützte Verfügung ist zunächst das Vorliegen einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. "Gefahr" bedeutet gemäß der Legaldefinition des § 8 Abs. 1 SPolG eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Eine solche konkrete Gefahr liegt vor, wenn ein bestimmter einzelner Sachverhalt, d.h. eine konkrete Sachlage oder ein konkretes Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung führen würde. Der Schadenseintritt braucht nicht mit Gewissheit zu erwarten sein. Andererseits ist aber die bloße Möglichkeit des Schadenseintritts nicht ausreichend. Der erforderliche Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts ist dabei abhängig vom Rang des Rechtsgutes, in das eingegriffen werden soll, sowie vom Rang des polizeilichen Schutzgutes.

Anmerkung: Zum Begriff der "konkreten Gefahr": BVerwG, 6 C 12/11 v. 28.3.2012, Abs. 27 = BVerwGE 143, 74, Abs. 27; BVerwG, 3 C 46/16 v. 14.9.2017, Abs. 19 = BVerwGE 160, 169 Abs. 19; Götz/Geis, § 6 Rn. 3 ff.)).

Unter den Begriff "öffentliche Sicherheit" fallen sowohl der Schutz individueller Rechtsgüter (nämlich Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Vermögen des einzelnen) als auch der des Staates und seiner Einrichtungen sowie der gesamten Rechtsordnung.

Anmerkung: Zum Begriff der "öffentlichen Sicherheit": BVerfG, 1 BvR 233, 341/81 v. 14.5.1985 = BVerfGE 69, 315, 352; BVerwG, 6 C 12/11 v. 28.3.2012, Abs. 23 = BVerwGE 143, 74, Abs. 23; BVerwG, 7 C 20/15 v. 20.10.2016, Abs. 12 = NVwZ 2017, 624 Abs. 12; Götz/Geis, § 4 Rn. 3).

Die "öffentliche Ordnung" wird definiert als die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerlichen Zusammenlebens betrachtet wird

Anmerkung: Zum Begriff der "öffentlichen Ordnung" BVerwG, 6 C 1.13 v. 26.2.2014, Abs. 15 = NVwZ 2014, 883, Abs. 15; Götz/Geis, § 5 Rn. 1. Die oben aufgeführten Definitionen sind Standarddefinitionen des Polizei- und Ordnungsrechts bzw. des Gefahrenabwehrrechts, die bei der Fallbearbeitung beherrscht werden müssen und deren Wiedergabe - natürlich nur wenn es darauf ankommt - sowohl in universitären Übungsarbeiten als auch bei Klausuren im ersten wie im zweiten Staatsexamen erwartet wird. Sie gelten grundsätzlich immer, wenn der Bundes- oder Landesgesetzgeber die Begriffe "Gefahr", "öffentliche Sicherheit", "öffentliche Ordnung" usw. verwendet (deutlich etwa BVerwG, 7 C 20/15 v. 20.10.2016, Abs. 12 = NVwZ 2017, 624 Abs. 12). Diese Begriffe müssen also - jedenfalls für Klausuren aber auch für die mündlichen Prüfungen - auswendig gelernt werden. Studierende und Rechtsreferendare in Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Sachsen haben insoweit allerdings seinen gewissen Vorteil. Denn die Polizei- und Ordnungsgesetze dieser Länder enthalten "Begriffsbestimmungen", die die gängigen polizeirechtlichen Begriffe legaldefinieren (siehe § 2 BremPolG, § 3 Abs. 3 SOG M-V, § 2 NPOG, § 3 SOG LSA, § 3 SächsPBG, § 4 SächsPDVG). Auf diese Legaldefinitionen ist dann aber auch in der Fallbearbeitung zu verweisen - allerdings nur wenn und soweit diese Gesetze auch anwendbar sind (weil die Legaldefinitionen nur innerhalb des Anwendungsbereichs der jeweiligen Gesetze gelten). Insbesondere können diese Legaldefinitionen nicht unmittelbar zur Auslegung von Bundesrecht herangezogen werden, weil Landesrecht natürlich nicht Bundesrecht konkretisieren kann. Dies hindert aber natürlich nicht daran, diese landesrechtlichen Legaldefinitionen gleichsam als "Spickzettel" auch für die Definition der gleichlautenden Begriffe im Bundes- und Landesrecht zu nutzen. Denn die jeweiligen Landesgesetzgeber haben insoweit nur die überkommenen und von der Rechtsprechung eben bei der Auslegung aller Gefahrenabwehrgesetze einheitlich verwendeten Definitionen in Gesetzesform gegossen.

Der Oberbürgermeister nennt hier drei Gründe, weswegen er der Meinung ist, eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung läge vor:

a) Gefahr für das Image der Stadt

Die Ortspolizeibehörde fürchtet zunächst um das "Image der Stadt". Fraglich ist daher zunächst, ob dies zum Schutzgut der öffentlichen Sicherheit gehört. Ein bestimmtes Image der Stadt ist kein von der Rechtsordnung schlechthin geschütztes Rechtsgut. Es könnte jedoch unter den Schutz des Staates und seiner Einrichtungen fallen. Bei diesem Schutzgut der öffentlichen Sicherheit geht es jedoch nur um die Erfüllung der einer staatlichen Einrichtung jeweils zugewiesenen Aufgaben, die ihrerseits von geordneten verwaltungsinternen Abläufen abhängt (BVerwG, 7 C 20/15 v. 20.10.2016, Abs. 13 = NVwZ 2017, 624 Abs. 13): Der Staat soll an der Ausübung seiner (ihm rechtmäßig zustehenden) Befugnisse nicht durch Dritte gehindert werden. Das Image einer Stadt ist jedoch keine "Einrichtung des Staates", da es weder für die Funktionsfähigkeit des Staates noch für die Funktionsfähigkeit der betroffenen Stadt unerlässlich ist, und damit ist es kein Schutzgut der öffentlichen Sicherheit.

Es könnte jedoch Schutzgut der öffentlichen Ordnung sein. Dann müsste es eine ungeschriebene Regel geben, die von dem einzelnen verlangt, nichts zu tun, was dem Image seiner Stadt schaden könnte, d.h. es müsste dem Anstandsgefühl aller billig und gerecht denkenden Menschen widersprechen, wenn man sich negativ über seine Stadt äußert oder in einer provokativen Art handelt. Schon die tägliche Erfahrung zeigt, dass von der Existenz eines solchen Gebots nicht ausgegangen werden kann, soweit nicht der strafrechtliche Tatbestand der Beleidigung nach § 185 StGB erfüllt ist, der auch politische Körperschaften als Träger staatlicher Aufgaben schützt (vgl. § 194 Abs. 4 StGB).

Anmerkung: Siehe aber zu einem Fall, in dem ein "Hassparolen-Marsch" von Fussballfans als Ordnungswidrigkeit nach § 118 Abs. 1 OWiG ("Ordnungswidrig handelt, wer eine grob ungehörige Handlung vornimmt, die geeignet ist, die Allgemeinheit zu belästigen oder zu gefährden und die öffentliche Ordnung zu beeinträchtigen.") geahndet worden ist: OLG Oldenburg, 2 Ss (Owi) 163/15 v. 16.9.2015 = NJW 2016, 887 ff.

Gefahren für das Image der Stadt sind somit keine Gefahren für ein Schutzgut des § 8 Abs. 1 SPolG. Dass dies so sein muss, bestätigt folgende Kontrollüberlegung: Könnte eine Veranstaltung schon wegen eines möglichen Imageschadens für die Gemeinde, an der die Veranstaltung stattfinden soll, auf Grundlage des § 8 Abs. 1 SPolG verboten werden, würde dies der Ortspolizeibehörde ermöglichen, letztlich zwischen "guten" und "schlechten" Veranstaltungen zu unterscheiden und im Ergebnis nur die "guten" Veranstaltungen zuzulassen. Dies würde jedoch in Widerspruch zu dem aus Art. 5 und Art. 8 GG hergeleiteten Grundsatz strikter Meinungsneutralität staatlicher Organe stehen, der eine lenkende Einflussnahme des Staates auf die von Art. 5 Abs. 1 GG garantierte freie Bildung der öffentlichen Meinung im Interesse eben der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung ausschließt. Denn die freie Bildung der öffentlichen Meinung ist Ausdruck des demokratischen Staatswesens (Art. 20 Abs. 1 GG), in dem sich die Willensbildung des Volkes frei, offen, unreglementiert und damit grundsätzlich "staatsfrei" und vom Volk zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk hin, vollziehen muss. Dies schließt etwa auch aus, dass staatliche Organe dazu aufrufen, an (Gegen-)Demonstrationen teilzunehmen, die sich gegen eine "unerwünschte" andere Veranstaltung richten, weil hiermit das Ziel verfolgt wird, die "unerwünschte" Veranstaltung in ihrer Wirkung zu schwächen und eben die Gegendemonstration zu stärken und somit unzulässigerweise in den Wettstreit der politischen Meinungen einzugreifen und lenkenden Einfluss auf die Grundrechtsausübung der Bürger zu nehmen.

Anmerkung: Siehe zur allgemeinen Neutralitätspflicht staatlicher Organe im öffentlichen Meinungskampf: BVerwG, 10 C 6/16 v. 13.9.2017, Abs. 28 ff. = NVwZ 2018, 433 Abs. 28 ff.; Ferreau, NVwZ 2017, 1259, 1261 ff.; Milker, JA 2017, 647 ff.; Wagner, DÖV 2017, 708, 711 ff.; zum Gebot staatlicher Meinungsneutralität im Hinblick auf die Chancengleichheit politischer Parteien (Art. 21 GG) siehe ferner den Parteilichkeit II-Fall.

Genauso muss es aber dann auch ausgeschlossen sein, sonstige rechtlich zulässige Tätigkeiten von Grundrechtsträgern als "imageschädlich" zu bewerten und deshalb auf Grund der gefahrenabwehrrechtlichen Generalklauseln zu untersagen.

b) Gefahr für den störungsfreien Ablauf der EU-Regierungskonferenz

Der störungsfreie Ablauf der EU-Regierungskonferenz ist dagegen wohl als Veranstaltung des Staates Schutzgut der öffentlichen Sicherheit, jedoch liegt insoweit keine Gefahr vor: Ein "geselliges" Treffen von Personen, die (möglicherweise) der rechtsextremen Szene angehören, ist durch kein Gesetz verboten, vielmehr machen die Teilnehmer von ihrem zumindest in Art. 2 Abs. 1 GG, wenn nicht sogar in Art. 9 Abs. 1 GG garantieren Recht Gebrauch, sich zum Zweck des geselligen Zusammenseins zu treffen.

Dass der Bundesregierung und der Ortspolizeibehörde dieses Treffen zu diesem Zeitpunkt an diesem Ort außenpolitisch peinlich sein mag, kann an dieser Wertung nichts ändern. Es gibt keine allgemeine Pflicht eines jeden Staatsbürgers, sich so zu verhalten, dass die außenpolitischen Beziehungen der Bundesrepublik keinesfalls gestört werden; sie sind nicht generell Bestandteil der öffentlichen Sicherheit.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG [K], 1 BvR 1423/07 v. 6.6.2007, Abs. 28 = NJW 2007, 2167, 2169; LVG Düsseldorf, 10 L 20/53 v. 5.12.1953, Abs. 1 = DÖV 1954, 221; Battis/Grigoleit, NVwZ 2001, 125, 126; Bolewski, DVBl. 2007, 789, 795 f.; Peters/Janz, NWVBl. 2018, 272 ff.; a.A. OVG Greifswald, 3 M 53/07 v. 31.5.2007, Abs. 39 = NordÖR 2007, 290, 292; Bayer, DÖV 1968, 709 ff., 715 ff.).

Soll die Geltendmachung von Rechten unter den Vorbehalt außen- und sicherheitspolitischer Belange gestellt werden, bedarf es hierzu vielmehr eines ausdrücklichen Gesetzes (s. hierzu etwa BVerfG, 1 BvR 253/56 v. 16.1.1957 = BVerfGE 6, 32, 42 ff.). Daher kann hier auch nicht ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass durch das Treffen des Kameradschaftsbundes ungeschriebene Rechtssätze im Sinne des Begriffs der öffentlichen Ordnung betroffen sein könnten (offen gelassen bei BVerfG [K], 1 BvR 1423/07 v. 6.6.2007, Abs. 28 = NJW 2007, 2167, 2169).

c) Gefahr für Gesundheit der Teilnehmer des "Kameradschaftsabends"

Jedoch liegt eine Gefahr für die Gesundheit der Teilnehmer an dem Treffen vor. In Anbetracht der Parole der Veranstaltungsgegner, die wohl nicht nur zu einer gewaltlosen Gegen-Demonstration, sondern zu Gewalttätigkeiten gegenüber den Versammlungsteilnehmern aufrufen, besteht - bei ungehindertem Geschehensablauf - eine hinreichende Wahrscheinlichkeit für Gesundheitsgefährdungen; im Übrigen erfüllt das Verhalten der Gegendemonstranten möglicherweise auch Straftatbestände (z.B. § 223, § 125 StGB).

d) Ergebnis zu 1

Damit ist in der Gefährdung der Gesundheit der Teilnehmer durch die angekündigte Gegendemonstration eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit i.S.d. § 8 Abs. 1 SPolG zu sehen.

2. Inanspruchnahme des richtigen Adressaten

Tatbestandsvoraussetzung einer auf § 1 Abs. 2 i.V.m. § 8 Abs. 1 SPolG gestützten Maßnahme ist weiterhin, dass diese sich an den richtigen Adressaten richtet. Wer polizeirechtlich in Anspruch genommen werden kann, bestimmt sich nach § 4, § 5 und § 6 SPolG.

Anmerkung: Die Frage, ob der polizeirechtlich in Anspruch Genommene überhaupt in Anspruch genommen werden darf, ist keine Frage des Entschließungs- oder gar des Rechtsfolgeermessens und damit auch keine Frage der Verhältnismäßigkeit. Sie darf auf keinen Fall mit der Frage verwechselt werden, ob die Auswahl zwischen mehreren Polizeipflichtigen ohne Ermessensfehler getroffen wurde. Auch diese Frage stellt sich nur, wenn mehrere Personen nach den §§ 4 ff. SPolG materiell polizeipflichtig sind, also überhaupt als Adressaten einer Polizeiverfügung in Betracht kommen, siehe hierzu den Baumfällig-Fall.

Somit ist fraglich, ob der Oberbürgermeister gegen den "Kameradschaftsbund" einschreiten durfte.

a) Inanspruchnahme als Verhaltensstörer (§ 4 Abs. 1 SPolG)

Gemäß § 4 Abs. 1 SPolG ist die polizeiliche Maßnahme gegen diejenige Person zu richten, die die Gefahr verursacht oder die - gemäß § 5 SPolG - Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über die Sache ist. Gegen Nicht-Störer dürfen polizeiliche Maßnahmen nur unter den engen Voraussetzungen des § 6 SPolG (mit der zusätzlichen Folge der Schadensersatzverpflichtung nach § 68 SPolG) getroffen werden. Ob der "Kameradschaftsbund Deutsche Eiche" als Störer anzusehen ist, gegen den eingeschritten werden durfte, ist eine Kausalitätsfrage. Nach der überwiegend vertretenen "Theorie der unmittelbaren Verursachung" (dazu Götz/Geis, § 9 Rn. 10 ff.) ist nur derjenige aufgrund seines Verhaltens polizeipflichtig, der selbst die konkrete Gefahr unmittelbar herbeiführt, mit anderen Worten: in dessen eigener Person die Gefahrenschwelle überschritten wird. In der neueren Literatur besteht ferner weitgehend Einigkeit darüber, dass der Verursachungsbegriff normativ zu bestimmen ist, mithin häufig das Ergebnis einer Wertung darstellt.

In Anwendung dieser Grundsätze wird man annehmen müssen, dass der "Kameradschaftsbund" nicht aufgrund seines geplanten Verhaltens nach § 4 Abs. 1 SPolG für die Gefahr verantwortlich ist. Die Gefahr geht von denjenigen aus, die zu den gewalttätigen Gegendemonstrationen aufrufen, bzw. von denjenigen, die daran mit entsprechender Gewaltbereitschaft teilzunehmen beabsichtigen, d.h. von den Gegendemonstranten. Ihr Verhalten verursacht unmittelbar die Gefahr; der "Kameradschaftsbund" hingegen ist eine zivilrechtskonforme Vereinigung, die vom Grundrecht der Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG Gebrauch gemacht hat; solange kein förmliches Verbot i.S.d. § 3 Abs. 1 Satz 1 VereinsG vorliegt, ist seine Existenz und sein Handeln grundsätzlich nicht zu beanstanden. Durch die Einladung zum jährlichen Treffen entspricht der Verein nicht nur der Norm des § 32 BGB, sondern macht wohl auch von der Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG, zumindest aber von dem auch ihm zustehenden Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG Gebrauch. Insbesondere die zurückhaltende, die öffentliche Kenntnisnahme nach Möglichkeit ausschließende Form der Einladung zu diesem Treffen durch lediglich interne Schreiben verdeutlicht, dass es dem "Kameradschaftsbund" nicht um eine politische Provokation geht, aus der polizeilich relevante Gefahren (hier die der Gesundheitsbeeinträchtigung) erwachsen. Mangels - unmittelbarer oder zumindest intendierter - Verursachung ist der "Kameradschaftsbund" nicht Verhaltensverantwortlicher und damit nicht polizeipflichtig; eine Inanspruchnahme als Störer – namentlich als "Zweckveranlasser" - scheidet daher aus.

Anmerkung: Anders in einem ähnlichen Fall OVG Lüneburg, 12 B 53/84 v. 16.5.1984, Abs. 5 f. = NVwZ 1985, 925 f.; OVG Lüneburg, 12 A 269/86 v. 24.9.1987, Abs. 10 ff. = NVwZ 1988, 638, 639. Wie hier in vergleichbaren Fällen jedoch VGH Mannheim 1 S 3241/85 v. 28.8.1986, Abs. 3 = NVwZ 1987, 237 f. und VGH Mannheim, 1 S 3448/88 v. 26.10.1989, Abs. 1 = DVBl. 1990, 1044, 1045; siehe ferner Barczak, Die Verwaltung 49 (2016), 157, 189 f.; Ullrich, DVBl. 2012, 666, 667 f.; Waechter, VerwArch 99 [2008], S. 73, 96; allgemein zur Figur des Zweckveranlassers: Schoch, Jura 2009, 360 ff.; Wobst/Ackermann, JA 2013, 916 ff. Grob falsch wäre es, hier bezüglich der Frage nach der Störereigenschaft wieder auf die Aspekte der Störung der Regierungskonferenz oder der Beeinträchtigung des Images der Stadt Saarheim einzugehen. Dass mit einer solchen Begründung eine Verbotsverfügung nicht ergehen durfte, hat bereits die Prüfung des § 8 Abs. 1 SPolG ergeben.

b) Inanspruchnahme als Nichtstörer (§ 6 Abs. 1 SPolG)

Der "Kameradschaftsbund" durfte demnach allenfalls als Nichtstörer (§ 6 SPolG) in Anspruch genommen werden. Voraussetzung für eine rechtmäßige Inanspruchnahme als Nichtstörer ist jedoch das (kumulative) Vorliegen der in § 6 Abs. 1 SPolG genannten Voraussetzungen.

Anmerkung: Siehe hierzu Barczak, Die Verwaltung 49 (2016), 157, 174 ff.; Schoch, Jura 2007, 676 ff. Diese Grundsätze gehen bereits auf die Rechtsprechung des PrOVG aus den 1920er Jahren zurück, die sich bereits sehr umfassend mit dem Problem der Inanspruchnahme des Veranstalters einer Veranstaltung bei der Gefahr von gewalttätigen Auseinandersetzung mit Gegendemonstranten befasst hatte: PrOVG, I A 79/22 v. 18.1.1923 = PrOVGE 78, 261 ff.; PrOVG, I B 15/23 v.27.9.1923 = PrOVGE 78, 272, 277 f.; PrOVG, I A 67/23 v. 7.2.1924 = PrOVGE 78, 279 ff.; PrOVG, I A 67/23 v. 7.2.1924 = PrOVGE 78, 267 ff.

aa) Vorliegen einer gegenwärtigen erheblichen Gefahr (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 SPolG)

Fraglich ist hier bereits, ob die von § 6 Abs. 1 Nr. 1 SPolG verlangte gegenwärtige erhebliche Gefahr vorliegt. Eine gegenwärtige Gefahr liegt vor, wenn die Einwirkung des schädigenden Ereignisses auf ein bedeutsames Rechtsgut bereits begonnen hat oder unmittelbar bevorsteht oder in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit bevorsteht - wobei dies durchaus restriktiv zu verstehen ist.

Anmerkung: Vgl. OVG Hamburg, 4 Bs 78/12 v. 13.4.2012 = NJW 2012, 1975, 1976 f.; VGH Mannheim 1 S 3241/85 v. 28.8.1986, Abs. 6 = NVwZ 1987, 237, 238; VGH Mannheim, 1 S 3448/88 v. 26.10.1989, Abs. 3 = DVBl. 1990, 1044 f. Zum Begriff der gegenwärtigen erheblichen Gefahr allgemein Götz/Geis, § 6 Rn. 27. Entsprechende Legaldefinitionen finden sich auch in § 2 Nr. 3 lit. a) und b) BremPolG, § 3 Abs. 3 Nr. 3 SOG M-V, § 2 Nr. 2 und 3 NPOG, § 3 Nr. 3 lit b) und c) SOG LSA, § 4 Nr. 3 b) und c) SächsPDVG - zur Bedeutung dieser Legaldefinitionen siehe aber die obige Anmerkung.

Vorliegend sollte die Versammlung am 8. Mai stattfinden; die Verbotsverfügung erfolgte am zwölften Tag vor der geplanten Versammlung. Bei dem gebotenen restriktiven Verständnis des Merkmals der gegenwärtigen Gefahr, scheinen jedoch innerhalb von zwölf Tagen noch geeignete Maßnahmen gegen die Störer zur Abwehr der Gefahr durchaus möglich. Damit fehlt es bereits an der Voraussetzung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 SPolG.

bb) Unmöglichkeit von Maßnahmen gegenüber den nach § 4 SPolG Verantwortlichen (§ 6 Abs. 1 Nr. 2 SPolG)

Zweifelhaft ist darüber hinaus, ob entsprechend § 6 Abs. 1 Nr. 2 SPolG Maßnahmen gegen die Störer unmöglich oder erfolglos sind. Der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde kann von der Vollzugspolizei gemäß § 41 SPolG Vollzugshilfe erbitten, die nicht allein von saarländischen Polizeikräften, sondern nach § 88 SPolG ebenso von Polizisten aus anderen Bundesländern oder des Bundes erbracht werden könnte.

Anmerkung: Siehe zum Vorrang der Inanpspruchnahme von Vollzugshilfe gegenüber einer Inanspruchnahme von Nichtsstörern: BVerwG, 1 C 12.97 v. 23.3.1999, Abs. 26 = NVwZ 1999, 991, 993; BVerwG, 6 B 1/20 v. 5.3.2020, Abs. 10 = NVwZ-RR 2020, 687 Abs. 10; OVG Hamburg, 4 Bs 192/15 v. 11.9.2015, S. 10 ff. = NordÖR 2016, 219, 221 f.; OVG Hamburg, 4 Bs 142/17 v. 3.7.2017, Abs. 113; Barczak, Die Verwaltung 49 (2016), 157, 179 ff.; Schoch, Jura 2007, 676, 679; Ullrich, DVBl. 2012, 666, 667 f.; Waechter, VerwArch 99 (2008), S. 73, 96.

Erfolgversprechende Maßnahmen gegen die gewaltbereiten Gegen-Demonstranten als Störer dürften mit Hilfe eines entsprechend großen Polizeiaufgebots durchaus möglich sein, etwa durch Abschirmung des Ortes des Treffens oder Platzverweise gegen Gegen-Demonstranten. Im Übrigen sind ja gerade wegen der Sicherung der Regierungskonferenz vor Ort fast die gesamten saarländischen Polizeikräfte in Saarheim zusammengezogen, die ohne größere Probleme auch gegen die Gegendemonstranten eingesetzt werden können.

Anmerkung: BVerfG [K], 1 BvQ 14/06 v. 10.5.2006, Abs. 9 ff. = NVwZ 2006, 1049 f.; BVerfG [K], 1 BvR 1418/07 v. 26.6.2007, Abs. 23 ff. = NVwZ-RR 2007, 641 f.; OVG Hamburg, 4 Bs 78/12 v. 13.4.2012, S. 12 f. = NJW 2012, 1975, 1977; OVG Hamburg, 4 Bs 192/15 v. 11.9.2015, S. 8 ff. = NordÖR 2016, 219, 221 f.; OVG Magdeburg, 4 M 221/10 v. 5.11.2010, Abs. 5 = NVwZ-RR 2011, 150, 151; VGH Mannheim, 1 S 851/87 v. 19.4.1987, Abs. 7 = NJW 1987, 2697 f.; VGH Mannheim, 1 S 3448/88 v. 26.10.1989. Abs. 7 = DVBl. 1990, 1044, 1045; VGH Mannheim, 1 S 1640/12 v. 6.11.2013, Abs. 54 ff. = VBlBW 2014, 147, 149; VGH München, 4 CE 87.03883 v. 21.1.1988, Abs. 9 = NJW 1989, 2491, 2492; Augsberg, Jura 2018, 1110, 1114. Nach OVG Berlin-Brandenburg, OVG 1 N 86.14 v. 18.1.2016, Abs. 18 ff. = LKV 2016, 225, 227 f. kann sich in derartigen Fällen durchaus auch eine staatliche Schutzpflicht einer gestörten Veranstaltung ergeben, die eine Pflicht begründet, gegen die Gegendemonstration einzuschreiten, um der gestörten Veranstaltung zu ermöglichen, diese durchzuführen, und ihre Teilnehmer zu schützen.

cc) Unmöglichkeit für die Polizei, die Gefahr selbst abzuwehren (§ 6 Abs. 1 Nr. 3 SPolG)

Im Hinblick auf die o. g. Möglichkeit für den Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde gemäß § 41, § 88 SPolG Vollzugshilfe auch von der Vollzugspolizei aus anderen Ländern und der Bundespolizei zu erbitten, kann auch nicht festgestellt werden, dass es der Polizei gem. § 6 Abs. 1 Nr. 3 SPolG unmöglich ist, die Gefahr selbst - ohne Inanspruchnahme des "Kameradschaftsbunds" abzuwehren.

dd) Ergebnis zu b

Da somit die Voraussetzungen der § 6 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 SPolG nicht erfüllt sind (wobei es genügt, dass eine dieser Voraussetzungen nicht gegeben ist), scheidet eine rechtmäßige Inanspruchnahme des "Kameradschaftsbundes" als Nichtstörer aus.

Anmerkung: Für einen Fall, in dem eine Untersagung der friedlichen Versammlung wegen der Möglichkeit gewaltsamer Gegendemonstrationen ausnahmsweise einmal als zulässig erachtet worden ist, s. OVG Münster, 15 B 1525/16 v. 30.12.2016, Abs. 17 ff.

c) Ergebnis zu 2

Der Kameradschaftsbund war dementsprechend nicht polizeipflichtig, so dass er nicht richtiger Adressat der Polizeiverfügung war.

3. Ergebnis zu III

Die Verbotsverfügung gegenüber dem Verein war somit materiell rechtswidrig.

IV. Ergebnis zu B

Somit verletzt die Verbotsverfügung den Verein zumindest in seinem Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG, wenn nicht sogar in seinem Recht aus Art. 9 Abs. 1 GG. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist damit begründet.

C) Ergebnis

Die Klage ist somit zulässig und begründet und wird Erfolg haben.

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