Lösungsvorschlag

Verrechnet

Stand der Bearbeitung: 12. Januar 2020

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe hierzu

Die Klage von Beate Becker wird erfolgreich sein, wenn sie zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO erfüllt sind.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 Abs. 2 Satz 2 VwGO i.V.m. § 54 Abs. 1 BeamtStG bzw. § 126 Abs. 1 BRRG)

Der Verwaltungsrechtsweg könnte nach § 54 Abs. 1 BeamtStG bzw. § 126 Abs. 1 BRRG eröffnet sein.

Anmerkung: Zum Verhältnis von § 54 Abs. 1 BeamtStG und § 126 Abs. 1 BRRG zueinander siehe z. B. Terhechte (NVwZ 2010, 996 ff.), der davon ausgeht, dass beide Vorschriften nach wie vor nebeneinander bestehen (ebenso Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, § 40 Rn. 40). Nach anderer Ansicht wird § 126 Abs. 1 BRRG durch § 54 Abs. 1 BeamtStG i.S. der Lex-Posterior-Regel und Lex-Specialis- Regel verdrängt (so Auerbach, ZBR 2009, 217, 222). Die Bundeskompetenz für die Rechtswegzuweisung ergibt sich jedenfalls nach wie vor auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG.

Dann müsste es sich bei der vorliegenden Klage um eine Klage aus dem Beamtenverhältnis handeln. Eine solche Klage liegt vor, wenn die Streitigkeit im weitesten Sinne im Beamtenverhältnis wurzelt (Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, § 40 Rn. 42). Hieran könnten Zweifel bestehen, da Beate Becker nicht mehr im Dienst der beklagten Stadt Saarheim ist. Jedoch rührt der Rückforderungsanspruch aus dem inzwischen beendeten Beamtenverhältnis her.

Dem steht auch nicht entgegen, dass die Stadt Saarheim ihren Anspruch aus der Erklärung Beate Beckers vom 8. Juni 2017 herleitet: Diese Erklärung ist keine letztlich vom Beamtenverhältnis unabhängige Willenserklärung des Privatrechts, die nur "bei Gelegenheit" der Begründung eines Beamtenverhältnisses gegenüber dem Dienstherrn abgegeben wurde.

Anmerkung: Vgl. zu solchen Fällen BVerwG, VIII C 56.64 v. 15.10.1964, Abs. 24 = BVerwGE 19, 308, 313; BVerwG, VIII C 179.71 v. 25.10.1972, Abs. 13 f. = BVerwGE 41, 127, 132.

Vielmehr wurde diese Erklärung gerade im Hinblick auf das zu begründende Beamtenverhältnis abgegeben. Der mit ihr verfolgte Zweck war die fachspezifische Ausbildung des Beamtennachwuchses. Dieser Gegenstand und dieser Zweck kennzeichnen die Rechtsnatur der Erklärung, die damit beamtenrechtlichen (und somit öffentlich-rechtlichen) Charakter hat (vgl. BVerwG, II. C 70.67 v. 27.6.1968, Abs. 26 = BVerwGE 30, 65, 67).

Da § 54 Abs. 1 BeamtStG bzw. § 126 Abs. 1 BRRG im Hinblick auf die verfassungsrechtlich vorgegebene Vereinheitlichung in Beamtenrechtsstreitigkeiten weit auszulegen ist (vgl. auch BVerwG, 2 C 33.87 v. 22.3.1990, Abs. 13 = NVwZ 1991, 168), ist somit der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers (§ 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln (BVerfG [K], 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37). Beate Becker wendet sich gegen den Bescheid vom 19. Dezember 2019. Für diese Klage könnte die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO die statthafte Klageart sein. Dann müsste der Bescheid vom 19. Dezember 2019 ein Verwaltungsakt im Sinne dieser Vorschrift sein. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition des § 35 VwVfG, des § 31 SGB X, des § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Danach ist ein Verwaltungsakt eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalles, welche auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

Durch den Bescheid soll Beate Becker zur Zahlung von 4.607,01 Euro verpflichtet werden, die Maßnahme ist daher auf eine Rechtsfolge gerichtet, enthält also eine Regelung. Die notwendige Außenwirkung würde dem Bescheid dann zukommen, wenn er nicht ein bloßes Verwaltungsinternum darstellen würde (Maurer/Waldhoff, § 9 Rn. 24). Dies wäre dann der Fall, wenn es sich bei dem Bescheid um eine rein innerdienstliche Weisung handeln würde, die Beate Becker nur als Amtswalterin - also als Teil der Behördenorganisation - betrifft. Nur weil Beate Becker Beamtin war, kann aber nicht jede Anordnung ihres Vorgesetzten ihr gegenüber als Verwaltungsinternum angesehen werden. Wenn der Beamte durch sie in seiner persönlichen Rechtsstellung berührt oder betroffen ist, hat die Maßnahme Außenwirkung (Maurer/Waldhoff, § 9 Rn. 26; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 198, 200). Da Beate Becker durch den Bescheid verpflichtet werden soll, aus ihrem Vermögen Geld zu leisten, wird sie in ihrer persönlichen Rechtsstellung betroffen. Somit ist die Regelung des Bescheides auf Außenwirkung gerichtet, d.h. ein Verwaltungsakt liegt vor. Also ist die Anfechtungsklage statthaft.

III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)

Beate Becker wäre gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, wenn nicht schlechthin auszuschließen ist, dass sie durch den Bescheid in ihren Rechten verletzt wird. Beate Becker ist Adressat des sie belastenden Verwaltungsakts, der Bescheid kann sie daher bei unterstellter Rechtswidrigkeit zumindest in ihrem Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzen. Die Rechtswidrigkeit des Bescheides ist nicht von vornherein auszuschließen, so dass Beate Becker klagebefugt ist.

Anmerkung: Zu dieser Adressatentheorie siehe diesen Hinweis.

IV. Vorverfahren (§ 68 ff. VwGO i.V.m. § 54 Abs. 2 bis 4 BeamtStG)

Das nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 54 Abs. 2 BeamtStG erforderliche Vorverfahren hat stattgefunden.

Anmerkung: Zuständige Widerspruchsbehörde ist nach § 54 Abs. 3 BeamtStG, § 3 Abs. 1 Nr. 5 SBG i.V.m. § 59 Abs. 5 KSVG - wie schon im Sachverhalt gesagt - der Oberbürgermeister als oberste Dienstbehörde; § 8 Abs. 1 Nr. 2 AGVwGO wird insoweit verdrängt.

V. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)

Der Oberbürgermeister ist gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO richtiger Klagegegner. Der Umstand, dass die Klage gegen die Stadt Saarheim erhoben worden ist, ist unschädlich, weil das Gericht die genaue Bezeichnung des Beklagten vornehmen kann; eine Klageänderung liegt darin nicht.

Anmerkung: Zur Bedeutung des § 78 VwGO siehe diesen Hinweis.

VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Beate Becker ist nach § 61 Nr. 1 VwGO als natürliche Person und der Oberbürgermeister nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO als Behörde beteiligtenfähig.

Anmerkung: Zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO siehe diesen Hinweis.

VII. Ergebnis zu A

Da das Fehlen sonstiger Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht erkennbar ist, ist die Klage insgesamt zulässig.

B) Begründetheit

Die Klage ist begründet, wenn der angegriffene Verwaltungsakt vom 19. Dezember 2019 rechtswidrig ist und Beate Becker in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Da es sich bei dem Bescheid um eine an Beate Becker adressierte, sie unmittelbar belastende Maßnahme handelt, indiziert wegen Art. 2 Abs. 1 GG die Rechtswidrigkeit schon die Rechtsverletzung, so dass hier nur die Rechtswidrigkeit des Bescheides näher zu untersuchen ist.

Anmerkung: Zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.

In diesem Bescheid werden entsprechend der Verpflichtung vom 8. Juni 2017 anteilig Kosten für die sechsmonatige EDV-Ausbildung zurückgefordert. Nach dem Sachverhalt ist davon auszugehen, dass die Rückforderung für die Kosten der EDV-Ausbildung der Höhe nach der Erklärung vom 8. Juni 2017 entspricht. Der Bescheid kann dementsprechend nur rechtswidrig sein, wenn der Rückforderungsanspruch entweder nicht durch Leistungsbescheid festgesetzt werden durfte oder wenn die Verpflichtung vom 8. Juni 2017 unwirksam ist und sich auch aus sonstigen Rechtsgründen kein entsprechender Rückforderungsanspruch herleiten lässt. Um dies zu klären, ist zunächst die Rechtsnatur der Verpflichtungserklärung Beate Beckers vom 8. Juni 2017 zu bestimmen.

I. Rechtsnatur der Erklärung vom 8. Juni 2017

Bei der von Beate Becker abgegebenen Erklärung könnte es sich um die Annahme eines Vertragsangebots der Stadt Saarheim handeln, das auf den Abschluss eines verwaltungsrechtlichen Vertrages i.S.d. § 54 Satz 1 SVwVfG gerichtet ist.

1. Möglichkeit einseitig verpflichtender Verträge

Gegen das Vorliegen eines Vertrages spricht nicht bereits, dass sich die Stadt Saarheim nicht selbst zu einer Gegenleistung verpflichtet hat, weil Verträge nicht notwendig synallagmatisch strukturiert sein müssen, sondern auch lediglich einseitig verpflichtende Vereinbarungen möglich sind (zu sog. "hinkenden Austauschverträgen" siehe z. B. U. Stelkens, DÖV 2009, 850 ff.). Dies ergibt sich schon daraus, dass das Verwaltungsrecht allgemein verbindliche einseitige Verpflichtungserklärungen Privater gegenüber der öffentlichen Hand nicht kennt. Auch eine einseitige Verpflichtung eines Privaten bedarf daher, um eine Verpflichtung wirksam zu begründen, der Annahme durch die Behörde, also des Abschlusses eines Vertrages, sofern gesetzlich nichts anderes bestimmt ist

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 2 C 11/92 v. 26.11.1992, Abs. 18 = BVerwGE 91, 200, 202; vgl. auch OVG Münster NWVBl. 1999, 185; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 38 Rn. 27.

2. Auflage nach § 59 Abs. 5 BBesG analog?

Weil die Erklärung - obwohl von der Stadt Saarheim vorformuliert - von Beate Becker stammt, kann sie auch nicht als eine (der Behörde zuzurechnende) Auflage in entsprechender Anwendung von § 59 Abs. 5 BBesG, der gemäß § 1 Abs. 2 SBesG als Landesrecht fort gilt, angesehen werden (vgl. VGH München, 3 B 85 A.3539 v. 19.2.1987, Abs. 11 = NVwZ 1987, 814). Dies ergibt sich zudem auch daraus, dass Beate Becker nicht als Anwärterin, sondern - wie sich aus der Dienstbezeichnung ergibt (vgl. § 10 Abs. 2 SLVO) - als Beamtin auf Probe im Dienst der Stadt Saarheim stand. Schließlich würde es insoweit auch bereits an einem Verwaltungsakt fehlen, dem die Rückzahlungspflicht als Nebenbestimmung zugeordnet werden könnte: Insbesondere liegt keine - unzulässige - Auflage zur Ernennung Beate Beckers vor, obwohl die Stadt Saarheim die Einstellung von der Unterzeichnung dieser Erklärung abhängig machte. Vielmehr ergibt sich aus dem Zusammenhang, in dem die Erklärung Beate Beckers abgegeben worden ist, dass die Stadt Saarheim sie als Bestandteil einer vertraglichen Vereinbarung angesehen hat: Der von Beate Becker eingegangenen Rückzahlungsverpflichtung stand die Bereitschaft der Stadt Saarheim gegenüber, sie einzustellen. So hat das Personalamt der Stadt die Bewerberin Beate Becker erst nach der Abgabe der Erklärung vom 8. Juni 2017 zu einem Vorstellungsgespräch geladen und später eingestellt. Die Erklärung vom 8. Juni 2017 war somit notwendige Voraussetzung für die nachfolgende Entscheidung der Stadt Saarheim bezüglich der Beamtenernennung, so dass wegen dieses Zusammenhangs vom Vorliegen einer vertraglichen Vereinbarung zwischen den Beteiligten auszugehen ist.

Anmerkung: Siehe hierzu VGH Mannheim, 4 S 2853/90 v. 20.6.1991, Abs. 21 = BWVPr 1992, 18; s. auch BVerwG, VI C 38.70 v. 12.7.1972, Abs. 12 = BVerwGE 40, 237 f.; BVerwG, VI C 8.74 v. 23.03.1977, Abs.23 = BVerwGE 52, 183, 186 f.; BVerwG, 2 C 11/92 v. 26.11.1992, Abs. 19 = BVerwGE 91, 200, 201.

3. Ergebnis zu I

Da der Vertrag nach dem oben gesagten (A I) auch ein Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts regelt, ist die von der Stadt Saarheim angenommene Erklärung somit als verwaltungsrechtlicher Vertrag i.S.d. § 54 Satz 1 SVwVfG anzusehen.

II. Zulässigkeit der Rückforderung durch Leistungsbescheid

Da ein Verwaltungsvertrag i.S.d. § 54 Satz 1 SVwVfG vorliegt, könnte der Verwaltungsakt vom 19. Dezember 2019 bereits dann rechtswidrig sein, wenn die Stadt Saarheim die Rückerstattung nicht durch Leistungsbescheid, sondern nur im Klagewege hätte verlangen dürfen. Nach der - zumindest in der Literatur - herrschenden Meinung ist jedenfalls, was die Festsetzung von Leistungsbescheiden betrifft, für die Verwendung der Handlungsform Verwaltungsakt eine Ermächtigungsgrundlage erforderlich. Denn schon der Gebrauch dieser Handlungsform stelle eine Belastung dar, weil der Betroffene bei Festsetzung eines Anspruchs durch Bescheid in die Klägerrolle gedrängt werde. Wehre sich der Adressat nicht, könne die Verwaltung, ohne selbst klagen zu müssen, aus dem Verwaltungsakt vollstrecken. Um dies zu verhindern, müsse der Adressat selbst vor Bestandskraft des Verwaltungsaktes - also innerhalb eines Monats - Rechtsbehelfe einlegen (vgl. z. B. Schoch, Jura 2010, 670, 672 f.)

Anmerkung: Siehe zum hiermit angesprochenen Problem der "Verwaltungsaktbefugnis" allgemein diesen Hinweis, zum Problem der "Verwaktungsaktbefugnis" im Beamtenrecht zudem den auch den Rathausbrand-Fall, den Straßenkunst-Fall und den Ungesund-Fall.

Da keine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage für eine Festsetzung des Rückforderungsanspruchs aus der Erklärung vom 8. Juni 2017 durch Verwaltungsakt existiert, könnte sich eine solche Ermächtigung nur aus allgemeinen Erwägungen ergeben.

1. "Allgemeine" Verwaltungsaktbefugnis im Beamtenverhältnis?

Die Rechtsprechung geht davon aus, dass das Beamtenverhältnis seiner ganzen Struktur nach als Subordinationsverhältnis ausgestaltet ist - Ernennung und Entlassung, Festsetzung der Besoldung sowie insbesondere die Konkretisierung der Pflichten des Beamten erfolgen durch Verwaltungsakt. Die Notwendigkeit einer Klage des Dienstherrn gegenüber dem Beamten besteht in allen diesen Fällen nicht, vielmehr ist die Befugnis, Rechtsverhältnisse durch Verwaltungsakt zu regeln, unbestritten, und zwar auch dann, wenn in Rechte des Beamten eingegriffen wird. Dies verstößt auch nicht deshalb gegen die dem Dienstherrn obliegende Fürsorgepflicht, weil der Beamte gezwungen wird, sich gegebenenfalls durch Erhebung der Anfechtungsklage gegen die Rückforderung zu wehren: Die Notwendigkeit zur Anrufung des Verwaltungsgerichts ist keine wesentliche Beeinträchtigung ist. Im Übrigen wird den Belangen des Beamten nicht zuletzt dadurch Rechnung getragen, dass bereits im Rahmen des nach § 54 Abs. 2 BeamtStG obligatorischen Vorverfahrens die Recht- und Zweckmäßigkeit des Leistungsbescheides überprüft wird.

2. Besonderheiten bei der Durchsetzung vertraglicher Verpflichtungen?

Die Unzulässigkeit der Festsetzung des Rückforderungsanspruchs durch Verwaltungsakt könnte sich hier jedoch daraus ergeben, dass dieser Rückforderungsanspruch seine Grundlage in der vertraglichen Vereinbarung zwischen den Beteiligten findet. So entspricht es allgemeiner Auffassung, dass vertragliche Ansprüche von einer Behörde nicht einseitig durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden können, wenn das Verwaltungsrechtsverhältnis zwischen den Beteiligten durch öffentlich-rechtlichen Vertrag begründet worden ist.

Anmerkung: Vgl. BVerwG, IV C 44.74 v. 13.2.1976, Abs. 21 f. = BVerwGE 50, 171, 173; BVerwG, 7 C 106.77 v. 26.10.1979, Abs. 11 = BVerwGE 59, 60, 62; Zweifel aber bei BVerwG 3 C 19.10 v. 3. 3. 2011 Abs. 16 ff. = BVerwGE 139, 125 Abs. 16 ff.; Payandeh, DÖV 2012, 590 ff.

Dieser Grundsatz wird teilweise auch im Beamtenrecht mit dem Argument herangezogen, dass sich die Behörde auch in diesem Fall mit ihrem Vertragspartner auf die Ebene der Gleichordnung begeben habe und somit nicht im Nachhinein die Waffengleichheit verletzen dürfe. Dies ergebe sich zudem auch mittelbar aus § 61 Satz 1 SVwVfG, welcher davon ausgehe, dass ein öffentlich-rechtlicher Vertrag mit vollstreckbarem Inhalt nur kraft einer besonders und qualifiziert vereinbarten Unterwerfungsklausel vollstreckt werden könne (VGH München, 3 B 85 A.3539 v. 19.2.1987, Abs. 9 = NVwZ 1987, 814 f.).

Hierbei wird aber verkannt, dass der Grundsatz, dass die Handlungsform des Verwaltungsaktes zur Festsetzung vertraglicher Ansprüche nicht zulässig ist, dann nicht gilt, wenn gesetzlich etwas anderes bestimmt ist (BVerwG, 3 C 33/86 v. 24.1.1992, Abs. 124 ff. = BVerwGE 89, 345, 348 ff.). Eine solche gesetzliche Bestimmung - die auch implizit erfolgen kann - wird von der Rechtsprechung bei beamtenrechtlichen Verträgen wiederum in der Struktur des Beamtenverhältnisses als Subordinationsverhältnis gesehen. Dementsprechend hält das BVerwG die Durchsetzung vertraglicher Ansprüche des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten durch Verwaltungsakt in ständiger Rechtsprechung für zulässig.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, II C 64.67 v. 27.6.1968, Abs. 13 = BVerwGE 30, 77, 79; BVerwG, VI C 38.70 v. 12.7.1972, Abs. 12 = BVerwGE 40, 237, 238 f.; BVerwG, VI C 8.74 v. 23.03.1977, Abs. 22 = BVerwGE 52, 183, 185.

3. Besonderheiten nach Beendigung des Beamtenverhältnisses?

Schließlich könnte die Geltendmachung des Anspruchs durch Leistungsbescheid und somit der Verwaltungsakt vom 19. Dezember 2019 deswegen rechtswidrig sein, weil Beate Becker zum Zeitpunkt seines Erlasses bereits aus dem Dienst bei der Stadt Saarheim ausgeschieden war. Das BVerwG geht jedoch konsequent davon aus, dass die während des Bestehens des Dienstverhältnisses begründeten Rechtsbeziehungen noch nach dessen Beendigung abgewickelt werden können und der Leistungsbescheid keine neue Rechtsbeziehung schafft, vielmehr lediglich dazu dient, einen bereits vorhandenen Anspruch zu konkretisieren, so dass dessen Geltendmachung in derselben Weise zulässig ist wie vor der Beendigung des Dienstverhältnisses.

Anmerkung: So BVerwG, VIII C 68.66 v. 28.6.1967, Abs. 5 ff. = BVerwGE 27, 250, 252; BVerwG, II C 36.68 v. 11.3.1971, Abs. 20 ff. = BVerwGE 37, 314, 318; BVerwG, VI C 38.70 v. 12.7.1972, Abs. 12 = BVerwGE 40, 237, 239.

Geht man davon aus, dass ein Rückforderungsanspruch während der Dauer des Dienstverhältnisses durch Leistungsbescheid geltend gemacht werden kann, so ändert sich daher an der Befugnis des Dienstherrn, sich dieser Handlungsform zu bedienen, durch die Beendigung des Dienstverhältnisses nichts, weil der Anspruch im Rahmen des Dienstverhältnisses entstanden ist und die Befugnis zur Konkretisierung einzelner Aspekte in einer bestimmten Form hierdurch nicht berührt wird; aus dem ehemals bestehenden Dienstverhältnis ergeben sich vielmehr Nachwirkungen, die es zulassen, einen früheren Beamten im Hinblick auf die noch nicht abgewickelten Rechtsbeziehungen ebenso zu behandeln wie während des Bestehens des Dienstverhältnisses.

4. Ergebnis zu II

Die Stadt durfte daher den Rückforderungsanspruch durch Leistungsbescheid geltend machen.

Anmerkung: Eine andere Ansicht ist hier natürlich vertretbar. Wer die "Verwaltungsaktbefugnis" verneint, muss aber im Rahmen eines Gutachtens noch auf die inhaltliche Rechtmäßigkeit des Bescheides eingehen.

III. Rechtmäßigkeit der Rückforderung

Die Stadt Saarheim stützt ihren Rückforderungsanspruch auf die - einen Teil eines öffentlich-rechtlichen Vertrages i.S.d. § 54 Satz 1 SVwVfG zwischen den Beteiligten bildende - Erklärung Beate Beckers vom 8. Juni 2017 (s.o. B I). Grundsätzlich gehen die §§ 54 ff. SVwVfG auch als selbstverständlich davon aus, dass wirksame öffentlich-rechtliche Verträge - entsprechend dem Grundsatz "pacta sunt servanda" - zu halten sind.

Anmerkung: Vgl. VGH München, 12 CE 04.2057 v. 24.11.2004, Abs. 7 = BayVBl. 2005, 246, 247; U. Stelkens, DVBl. 2012, 609 f.

Der Vertrag ist hier auch formgerecht nach § 57 SVwVfG geschlossen worden, weil beide Vertragsteile - die Stadt Saarheim vertreten durch den Oberbürgermeister - die Vereinbarung unterschrieben haben. Jedoch könnte diese Verpflichtungsvereinbarung unwirksam sein, weil das zwischen Beate Becker und der Stadt Saarheim bestehende Rechtsverhältnis einer Regelung durch Verwaltungsvertrag nicht zugänglich ist, der Vereinbarung also Rechtsvorschriften i.S.d. § 54 Satz 1 SVwVfG entgegenstehen.

Ist dies der Fall, steht der Verwaltung also kraft Gesetzes die Handlungsform des öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht zur Verfügung. Ein dennoch geschlossener Vertrag ist nichtig und damit unwirksam, wobei nur streitig ist, ob sich diese Rechtsfolge unmittelbar aus § 54 Satz 1 SVwVfG oder aus § 59 Abs. 1 SVwVfG i.V.m. § 134 BGB ergibt.

Anmerkung: Siehe hierzu Gurlit, in: Ehlers/Pünder, § 32 Rn. 23; Maurer/Waldhoff, § 14 Rn. 47; vgl. auch BVerwG, 8 C 32.93 v. 3.3.1995, Abs. 29 = BVerwGE 98, 58, 63 f.; VGH Mannheim, 5 S 1867/15 v. 7.7.2017, Abs. 62 = NVwZ-RR 2017, 957 Abs. 36; siehe ferner zur Frage der Wirksamkeit öffentlich-rechtlicher Verträge auch den Straßenschlussstrich-Fall und den Versprochen-ist-versprochen-Fall.

1. Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsvertrag im Beamtenrecht im Allgemeinen

Wie sich aus § 54 Satz 2 SVwVfG ergibt, ist das Handeln durch verwaltungsrechtlichen Vertrag nicht bereits deshalb ausgeschlossen, weil das zu regelnde Rechtsverhältnis ein Über- und Unterordnungsverhältnis ist. Vielmehr lässt § 54 Satz 2 SVwVfG insbesondere auch subordinationsrechtliche Verträge zu. Zudem lässt sich aus § 54 Satz 1 SVwVfG entnehmen, dass die Zulässigkeit des Einsatzes der Handlungsform des öffentlich-rechtlichen Vertrages die Regel, die Unzulässigkeit die Ausnahme ist. Jedoch wird davon ausgegangen, dass "entgegenstehende Rechtsvorschriften" kein ausdrückliches Vertragsformverbot enthalten müssen, an dem es im Bereich des Beamtenrechts auch fehlt. Vielmehr reichen Unzulässigkeitserklärungen aus, die sich aus Sinn und Zweck oder Systematik des Gesetzes durch Auslegung oder im Umkehrschluss entnehmen lassen oder die sich aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen ergeben (Bonk/Neumann/Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 54 Rn. 97; Maurer/Waldhoff, § 14 Rn. 29).

a) Grundsätzliche "Vertragsfeindlichkeit" des Beamtenverhältnisses

So bestehen im Beamtenverhältnis gerade im Hinblick auf dessen Wesen und Eigenarten (Art. 33 Abs. 5 GG) Besonderheiten: Ihm entspricht es, dass der Gesetzgeber für dessen Regelung und die hiermit verbundene Verteilung der Rechte und Pflichten auf den Beamten und den Dienstherrn allein zuständig ist; der einzelne Beamte hat keine eigenen rechtlichen Möglichkeiten, auf die nähere Ausgestaltung seines Rechtsverhältnisses einzuwirken. Dies gilt ebenso zulasten wie zugunsten des Beamten. Somit ist die gesetzliche Regelung der Beamtenpflichten zwar gegebenenfalls der Konkretisierung durch Verwaltungsakt oder durch innerdienstliche Weisung des Dienstherrn zugänglich, aber insofern zwingend und abschließend, als gesetzlich nicht vorgesehene Pflichten nicht begründet werden können und gesetzlich bestehende Pflichten nicht durch Vereinbarung abbedungen oder in ihrem Inhalt verändert werden dürfen. Das Beamtenverhältnis ist daher einer Gestaltung durch Vereinbarung nur insoweit zugänglich, als dafür eine gesetzliche Grundlage besteht.

Diese Grundsätze gelten auch für die Regelung finanzieller Rechte und Pflichten, die sich der Gesetzgeber selbst besonders eingehend und - wie § 2 Abs. 2 und 3 BBesG (der gemäß § 1 Abs. 2 SBesG als Landesrecht fort gilt) und § 3 Abs. 2 und 3 BeamtVG (der gemäß § 2 SBeamtVG als Landesrecht fort gilt) zeigen - grundsätzlich abschließend vorgenommen hat.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 2 C 11/92 v. 26.11.1992, Abs. 21 = BVerwGE 91, 200, 203; BVerwG, 2 C 5/04 v. 7.4.2005, Abs. 33 ff. = NVwZ 2005, 1188.

b) Ausnahme bei Ermessensleistungen

Eine Ausnahme gilt nur dann, wenn das Gesetz die Erbringung bestimmter Leistungen gegenüber dem Beamten in das Ermessen des Dienstherrn stellt. Hier hält es das BVerwG grundsätzlich für zulässig, diese Leistungen vom Abschluss einer Rückzahlungsvereinbarung für den Fall des Ausscheidens vor Ableistung einer bestimmten Dienstzeit abhängig zu machen, ebenso wie eine solche Regelung durch Erlass eines Verwaltungsaktes, versehen mit einer entsprechenden Nebenbestimmung nach § 36 Abs. 2 SVwVfG, möglich wäre.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, II C 64.67 v. 27.6.1968, Abs. 18 = BVerwGE 30, 77, 79; BVerwG, VI C 38.70 v. 12.7.1972. Abs. 17 = BVerwGE 40, 237, 241; BVerwG, VI C 8.74 v. 23.03.1977, Abs. 23 = BVerwGE 52, 183, 186 f.; BVerwG, 2 C 11/92 v. 26.11.1992, Abs. 22 = BVerwGE 91, 200, 203 f.; Reich, DÖV 2019, 831 ff.

c) Ergebnis zu 1

Vereinbarungen über die Rückforderung von Leistungen an einen Beamten, die nach Ermessen erbracht werden, sind somit als zulässig anzusehen. Insoweit besteht kein Vertragsformverbot.

2. Zulässigkeit der Vereinbarung vom 8. Juni 2017

Damit ist die Vereinbarung vom 8. Juni 2017 nur wirksam, wenn sie sich auf besondere Leistungen oder zusätzliche Zuwendungen bezieht, über deren Gewährung der Dienstherr nach seinem Ermessen entscheidet. Eine Rückzahlungspflicht könnte somit wirksam vereinbart worden sein, wenn es im Ermessen der Stadt Saarheim stand, ob sie die Kosten für Beate Beckers Teilnahme an einer sechsmonatigen EDV-Programmierausbildung übernahm. War sie demgegenüber zur Tragung dieser Kosten gesetzlich verpflichtet, war für eine abweichende Vereinbarung kein Raum, und die Vereinbarung vom 8. Juni 2017 ist unwirksam.

a) Grundsätzliche Verteilung von Aus- und Fortbildungskosten

Eine ausdrückliche Regelung über die Verteilung der Kosten zwischen Beamten und Dienstherrn für Aus- und Fortbildungsmaßnahmen des Beamten fehlt jedoch: Grundsätzlich wird man indes davon auszugehen haben, dass die Kosten der Ausbildung für eine bestimmte Beamtenlaufbahn (vgl. § 15 SBG) vom Beamten zu tragen sind, insbesondere dann, wenn diese Ausbildung vor Einstellung in das Beamtenverhältnis erfolgt. Gewährt der Dienstherr solchen Personen, die er später als Beamte einstellen will, als vorsorgende personalpolitische Maßnahme eine Ausbildungsförderung, so ist es ihm dementsprechend unbenommen, diese Zuschussgewährung vertraglich mit einer Rückzahlungsklausel für den Fall fehlender "Betriebstreue" während einer angemessenen Dauer zu versehen.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, II C 70.67 v. 27.6.1968, Abs. 38 = BVerwGE 30, 65, 75; ferner OVG Lüneburg, 4 LA 235/18 v. 2.4.2019, Abs. 7 ff.

Soweit der Beamte an Fortbildungsmaßnahmen (vgl. § 24 SBG, § 41 SLVO) teilnimmt, wird man demgegenüber anzunehmen haben, dass die Kosten solcher Maßnahmen allein vom Dienstherrn zu tragen sind. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Teilnahme an solchen Maßnahmen für den Beamten Dienstpflicht ist (§ 24 Satz 2 SBG, § 41 Abs. 1 SLVO; s. a. Reich, DÖV 2015, 957, 958 f.) und dass sich die Notwendigkeit von Fortbildungsmaßnahmen oftmals auch daraus ergibt, dass der Beamte vom Dienstherrn in anderer Weise als bisher eingesetzt werden soll bzw. dass der Dienstherr die Arbeitsbedingungen und Arbeitsabläufe umgestaltet, so dass die Fortbildung regelmäßig vor allem im Interesse des Dienstherrn liegt. Eine Abwälzung von Fortbildungskosten auf den Beamten kommt somit nicht in Betracht und kann damit auch durch Verwaltungsvertrag nicht vereinbart werden.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 2 C 42/91 v. 26.11.1992, Abs. 3 f. = NVwZ 1993, 1194, 1195; VGH Mannheim, 4 S 2853/90 v. 20.6.1991, Abs. 28 ff. = BWVPr 1992, 18, 19; ausführlich auch Reich, DÖV 2015, 957, 961 ff.

b) Zuordnung der "EDV-Bildungs"-Kosten

Damit stellt sich die Frage, ob es sich bei der sechsmonatigen EDV-Ausbildung um Aus- oder um Fortbildung handelte. Als Abgrenzungskriterium können insoweit wohl nur die Vorschriften über die beamtenrechtliche Laufbahn herangezogen werden.

Anmerkung: Seit dem Inkrafttreten der Föderalismusreform (Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl. I S. 2034) besteht keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes mehr für das Laufbahnrecht der Beamten der Länder (Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG). Dieses ist den Ländern selbst überlassen, die die Laufbahnen ihrer Beamten teilweise unterschiedlich geregelt und neue Begrifflichkeiten eingeführt haben (zu den Unterschieden vgl. die Kurzdarstellung bei Hoffmann, RiA 2012, 25 ff.; ausführlicher: Holland-Letz/Koehler, ZBR 2012, 217 ff.; Schrapper, ZBR 2016, 397 ff.; siehe auch: Laufbahnrecht der Länder.

Diese Vorschriften gehen davon aus, dass für die Einstellung in das Beamtenverhältnis eine bestimmte allgemeine Qualifizierung Voraussetzung ist, wie sie etwa in § 15 SBG für den gehobenen Dienst allgemein umschrieben wird. Nach § 10 Abs. 1 SBG umfasst dementsprechend eine Laufbahn alle Ämter derselben Fachrichtung. Daraus ergibt sich, dass aus beamtenrechtlicher Sicht die Ausbildung des Beamten mit der Erlangung der Laufbahnbefähigung endet. Diese erwerben die Laufbahnbewerber im Regelfall mit dem Bestehen der Laufbahnprüfung (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 SLVO). In dieser Laufbahnprüfung wird festgestellt, ob der Betreffende den Grundstock an Fähigkeiten und Kenntnissen besitzt, der für die Laufbahn erforderlich ist. Erfordert die Ausübung eines Amtes in dieser Laufbahn zusätzliche Kenntnisse, so ist die Vermittlung dieser Kenntnisse dementsprechend keine Ausbildung, sondern Fortbildung. Da Beate Becker vor Absolvierung der EDV-Ausbildung ihre Laufbahnprüfung bestanden hatte, erwarb sie somit während der EDV-Ausbildung keine Kenntnisse (mehr), die zur Erlangung der Befähigung für eine (andere) Laufbahn oder Laufbahngruppe Voraussetzung sind, und erhielt dementsprechend auch keine Zusatzqualifikation, sondern wurde vielmehr lediglich weitergebildet, um die ihr übertragenen dienstlichen Aufgaben erfüllen zu können (VGH Mannheim, 4 S 2853/90 v. 20.6.1991, Abs. 25 ff. = BWVPr 1992, 18, 19).

Da die EDV-Ausbildung somit eine Fortbildungsmaßnahme war, stand es nicht im Ermessen der Stadt Saarheim, die hierdurch entstehenden Kosten zu übernehmen, so dass grundsätzlich für den Abschluss einer Rückforderungsvereinbarung kein Raum war.

c) EDV-Ausbildung als Einstellungsvoraussetzung?

Etwas anderes könnte sich hier jedoch daraus ergeben, dass es im Ermessen der Stadt Saarheim stand, ob sie Beate Becker einstellen wollte. So wäre es unter dem Gesichtspunkt der Bestenauslese nach § 9 BeamtStG, Art. 33 Abs. 2 GG grundsätzlich nicht zu beanstanden gewesen, wenn die Stadt Saarheim an Stelle von Beate Becker jemand anderen eingestellt hätte, der bereits über eine entsprechende EDV-Ausbildung verfügt und somit unter Umständen "besser geeignet" für die zu besetzende Stelle gewesen wäre. Die Stadt Saarheim wäre in einem solchen Fall auch nicht verpflichtet gewesen, einem derartigen Bewerber die Kosten dieser Zusatzausbildung nachträglich zu erstatten.

Hieraus folgt aber nicht, dass der Dienstherr bei Fehlen eines solchen besonders qualifizierten Bewerbers die Personalentscheidung über die Einstellung eines Beamten davon abhängig machen könnte, dass der Bewerber eine gesetzlich nicht vorgesehene Rückzahlungsverpflichtung unterzeichnet. Die Ausübung des Ermessens hat sich bei der Einstellung nach § 9 BeamtStG allein nach sachlichen Kriterien zu richten und darf nicht in der Weise ausgeübt werden, dass gesetzliche Vorschriften über die Kostenverteilung für Fortbildungsmaßnahmen umgangen werden.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, VI C 8.74 v. 23.03.1977, Abs. 27 = BVerwGE 52, 183, 190; BVerwG, 2 C 11/92 v. 26.11.1992, Abs. 24 = BVerwGE 91, 200, 204 f.; BVerwG, 2 C 42/91 v. 26.11.1992, Abs. 3 f. = NVwZ 1993, 1194, 1195; VGH Mannheim, 4 S 2853/90 v. 20.6.1991, Abs. 32 = BWVPr 1992, 18, 19.

Dem kann schließlich auch nicht entgegengehalten werden, dass gerade bei besonders kostspieligen Fortbildungsmaßnahmen die - sich hier tatsächlich verwirklichte - Gefahr besteht, dass der Beamte schon nach kurzer Zeit aus dem Dienstverhältnis ausscheidet, so dass sich die Fortbildungsaufwendungen des Dienstherrn nicht "auszahlen" und sogar die Möglichkeit besteht, dass der Beamte die ihm vermittelten Kenntnisse bei einem anderen Arbeitgeber verwertet. Soweit Fortbildungsmaßnahmen im Interesse des Dienstherrn getroffen werden, kann dieser hierdurch nicht ermächtigt werden, die Erstattung von Kosten für Fortbildungsmaßnahmen zu vereinbaren, an denen teilzunehmen er dem Beamten aufgibt.

d) Ergebnis zu 2

Da die EDV-Ausbildung somit eine Fortbildungsmaßnahme war, war für den Abschluss einer Rückforderungsvereinbarung kein Raum.

3. Ergebnis zu III

Dementsprechend stand der Stadt Saarheim im vorliegenden Fall nicht die Befugnis zu, vertraglich eine Rückzahlungsklausel für die Kosten der EDV-Ausbildung zu vereinbaren. Der Vertrag vom 8. Juni 2017 ist somit unwirksam, so dass sich hieraus kein Rückforderungsanspruch ergeben kann. Aus sonstigen Gründen lässt sich ein solcher Anspruch ebenso wenig herleiten. Dies ergibt sich insbesondere auch nicht aus der sehr frühzeitigen Beendigung des Dienstverhältnisses, weil Beate Becker lediglich das ihr durch § 23 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BeamtStG i.V.m. § 37 Abs. 2 SBG eingeräumte Recht wahrgenommen hat, jederzeit ihre Entlassung zu verlangen.

IV. Ergebnis zu B

Der Bescheid vom 19. Dezember 2019 war somit rechtswidrig und verletzte dementsprechend Beate Becker in ihren Rechten; denn der festgesetzte Rückforderungsanspruch bestand nicht. Die Klage ist also begründet.

C) Gesamtergebnis

Die Klage Beate Beckers ist somit zulässig und begründet und hat folglich Aussicht auf Erfolg.

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