Lösungsvorschlag

halteverbot.gif (2943 Byte)Abgeschleppt und abgezockt?halteverbot.gif (2943 Byte)

Stand der Bearbeitung: 2. Oktober 2018

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe hierzu

Die Klage von Frau Labelle hat Aussicht auf Erfolg, wenn sie zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, wenn es sich hier um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit handelt, wenn also die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Fraglich ist daher, aus welcher Norm sich eine Rückzahlungspflicht des Saarlandes ergeben könnte. Sie ließe sich einerseits aus dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch herleiten; dann wäre die Streitigkeit öffentlich-rechtlich. Andererseits wäre auch eine Erstattungspflicht allein nach den §§ 812 ff. BGB denkbar. Dann läge eine bürgerliche Rechtsstreitigkeit vor, die nach § 13 GVG von den Zivilgerichten zu entscheiden wäre.

Hier geht Frau Labelle offensichtlich von der Anwendbarkeit der öffentlich-rechtlichen Vorschriften aus. Die Frage, ob eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt, bestimmt aber nicht der Kläger, sondern sie richtet sich nach der wirklichen Natur des dem Streit zugrunde liegenden Rechtsverhältnisses. Es kommt insoweit nach ständiger Rechtsprechung darauf an, ob der zur Klagebegründung vorgetragene Sachverhalt für die aus ihm hergeleitete Rechtsfolge von Rechtssätzen des Zivil- oder des öffentlichen Rechts geprägt wird, ob die an der Streitigkeit Beteiligten zueinander in einem hoheitlichen Verhältnis der Über- und Unterordnung stehen und ob sich der Träger hoheitlicher Gewalt der besonderen, ihm zugeordneten Rechtssätze des öffentlichen Rechts bedient oder ob er sich den für jedermann geltenden zivilrechtlichen Regelungen unterstellt. Dabei soll die dieser Weise vorzunehmende Abgrenzung das Streitverhältnis derjenige Verfahrensordnung zuweisen, die ihm nach der gesetzgeberischen Wertung in der Sache am besten entspreche und zugleich bewirken, dass regelmäßig diejenigen Gerichte anzurufen wären, die durch ihre Sachkunde und Sachnähe zur Entscheidung über den in Frage stehenden Anspruch besonders geeignet seien (so zusammenfassend und m. w. N. BVerwG, 9 B 37/12 v. 12.4.2013, Abs. 6 = NJW 2013, 2298 f.).

Fraglich ist hier also, welche Natur das zwischen dem Saarland und Frau Labelle bestehende Rechtsverhältnis hat, ob dieses Rechtsverhältnis dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht zuzuordnen ist. Hierbei ist auf den größeren Zusammenhang, in dem sich der konkrete Fall befindet, sowie auf Zweck und Ziel des Verwaltungshandelns abzustellen. Geht es - wie hier - um die Rückzahlung unter Umständen zu Unrecht gezahlter Geldleistungen, bestimmt sich die Natur des Rechtsverhältnisses nach der Rechtsnatur des Verhältnisses, das durch die Erstattung rückabgewickelt werden soll (Maurer/Waldhoff, § 3 Rn. 34). Dementsprechend läge eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit in Bezug auf die begehrte Rückerstattung vor, wenn Frau Labelle die Abschleppkosten aufgrund öffentlich-rechtlicher Rechtssätze gezahlt hat.

Insoweit kommen als Rechtsgrund für die Zahlung - je nachdem welches Verwaltungsvollstreckungsrecht anwendbar ist (vgl. § 1 Abs. 3 SVwVG) - entweder § 21, § 77, § 78 SVwVG i.V.m. § 1, § 10 Abs. 1 Nr. 9 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz oder § 46 Abs. 1 Satz 2, § 90 Abs. 1 SPolG i.V.m. § 3 Satz 2 PolKostVO in Betracht. Bedenken gegen die Annahme, dass Frau Labelle die Abschleppkosten aufgrund dieser öffentlich-rechtlichen Regelungen gezahlt hat, ergeben sich auch nicht daraus, dass die Zahlung tatsächlich nicht an das Saarland, sondern an den Privatunternehmer Aralia erfolgte, der aufgrund eines zwischen ihm und der beauftragenden Behörde geschlossenen privatrechtlichen Werkvertrages tätig geworden ist. Ein zivilrechtlicher Werklohnanspruch steht aber Aralia nicht gegenüber Frau Labelle, sondern allein gegenüber dem Träger der beauftragenden Behörde zu. Da Aralia sich gegenüber Frau Labelle auf die Weisung der Polizeibeamten berufen hat, wurde ihr auch deutlich, dass Aralia nicht etwa eigene - etwa auf § 683, § 679, § 670 BGB gestützte - Ansprüche geltend macht, sondern Ansprüche der Behörde. Aralia wurde insoweit nur als Verwaltungshelfer tätig, was Frau Labelle offensichtlich auch so verstanden hat.

Anmerkung: Siehe hierzu auch BGH, VI ZR 184/10 v. 28.6.2011, Abs. 8 f. = NVwZ-RR 2011, 925; VGH Mannheim, 1 S 484/09 v. 20.1.2010, Abs. 15 = NJW 2010, 1818. Zur Rechtsstellung des Abschleppunternehmens im vorliegenden Zusammenhang siehe auch Kugelmann/Alberts, Jura 2013, 898, 909 f. sowie den Wildwechsel-Fall.

In der Zahlung an Aralia ist somit eine Leistung von Frau Labelle an den Träger der Behörde zu sehen, die Aralia beauftragt hat, hier also den Träger des Landespolizeipräsidiums, das eine Behörde des Saarlandes ist (vgl. hierzu § 82 Abs. 2 SPolG i.V.m. der hierzu erlassenen Verwaltungsvorschrift über Organisation und Aufgaben des Landespolizeipräsidiums der Vollzugspolizei des Saarlandes).

Anmerkung: In Baden-Württemberg ist die Konstellation des Zurückbehaltungsrechts sowie der Ermächtigung des Verwaltungshelfers zur Entgegennahme von Zahlungen in § 83a PolG BW ausdrücklich geregelt, so dass insoweit kein Zweifel an der öffentlich-rechtlichen Rechtsnatur des Rechtsverhältnisses zwischen der Polizeibehörde und dem Halter des abgeschleppten Fahrzeugs entstehen kann, siehe hierzu VGH Mannheim, 1 S 871/19 v. 18.7.2019 = NJW 2020, 710 ff. Im Übrigen bezeichnet das Saarland als "Polizei" i. S. des SPolG (s. § 1 Abs. 1 SPolG) die Vollzugspolizei (§§ 82 ff. SPolG) und die Polizeiverwaltungsbehörden (§§ 75 ff. SPolG), denen gemeinsam die Aufgabe der Gefahrenabwehr (s. § 1 Abs. 2 SPolG) zugewiesen wird. Sowohl die Vollzugspolizei wie die Polizeiverwaltungsbehörden können sich damit unmittelbar auf die im SPolG enthaltenen Ermächtigungsgrundlagen berufen - es sei denn, eine bestimmte Ermächtigung ermächtigt ausschließlich die Vollzugspolizei (z. B. bei § 10 SPolG). Das Saarland folgt damit (in preußischer Tradition) dem sog. "Einheitssystem", bei dem alle Behörden, denen allgemeine Gefahrenabwehraufgaben übertragen sind, als "Polizei" bezeichnet werden und die Befugnisse aller "Polizeibehörden" in einem einheitlichen "Polizeigesetz" geregelt sind. Außer dem Saarland folgen diesem Modell noch Baden-Württemberg und Bremen (einen Link zu ihren "Polizeigesetzen" finden Sie hier). Die übrigen Bundesländer folgen dagegen dem sog. "Trennungssystem", das nur die "Vollzugspolizei" als "Polizei" bezeichnet, während die Behörden, die in der preußischen Tradition "Polizeiverwaltungsbehörden" heißen, i.d.R. als "Ordnungsbehörden" bezeichnet werden. Dabei folgen Berlin, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein einem "abgeschwächten Trennungssystem". Hier wird zwar zwischen der "Polizei" (damit ist eben nur die Vollzugspolizei gemeint) und "Ordnungsbehörden" (in Hamburg und Niedersachsen schlicht als "Verwaltungsbehörden", in Sachsen-Anhalt als "Sicherheitsbehörden" bezeichnet) unterschieden. Die Aufgaben, Befugnisse und Organisation der Polizei- und Ordnungsbehörden werden jedoch in einem einheitlichen "Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung" (in Rheinland-Pfalz "Polizei- und Ordnungsbehördengesetz", in Schleswig-Holstein Zweiter Teil, Abschnitt III [Öffentliche Sicherheit] des LVwG) geregelt (einen Link zu diesen "Gesetzen über die öffentliche Sicherheit und Ordnung" finden Sie hier). Konsequenter ist das Trennungssystem dagegen in Bayern, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Thüringen ausgestaltet. Deren "Polizeigesetze" regeln ausschließlich die Aufgaben, Befugnisse und Organisation der Vollzugspolizei, wobei die Vollzugspolizei schlicht als "Polizei" bezeichnet wird. Die Aufgaben, Befugnisse und die Organisation der allgemeinen "Ordnungsbehörden" (in Bayern: "Sicherheitsbehörden") ergeben sich dagegen aus einem eigenem Gesetz, das in Bayern "Landesstraf- und Verordnungsgesetz", sonst "Ordnungsbehördengesetz" heißt (einen Link zu diesen "Polizeigesetzen" und "Ordnungsbehördengesetzen" finden Sie hier). Seit dem 1. Januar 2020 folgt schließlich auch Sachsen (das bisher wie das Saarland dem Einheitssystem gefolgt hatte) dem Trennungssystem, wenn auch auf eine eigene Weise: Zwar gibt es in Sachsen nunmehr mit dem Sächsischen Polizeibehördengesetz (SächsPBG) und dem Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetz (SächsPDVG) unterschiedliche Gesetze für die Vollzugspolizei und die Ordnungsbehörden. Jedoch bezeichnet das SächsPBG die Ordnungsbehörden nach wie vor als "Polizeibehörden" (vgl. § 1 SächsBG), während das SächsPDVG den Polizeivollzugsdienst nur verkürzt als "Polizei" bezeichnet (§ 1 Satz 2 SächsPDVG). Wichtig ist schließlich: Wenn Bundesgesetze von "Polizei" (z. B. in § 36, § 44 Abs. 2 StVO), "Vollzugspolizei" (z. B. in § 80 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) oder "Polizeidienst (z. B. in § 163 StPO) sprechen, ist in allen Bundesländern - auch solchen, die dem Einheitssystem folgen - immer nur die Vollzugspolizei gemeint.

Das Rechtsverhältnis zwischen Frau Labelle und dem Saarland ist folglich allein von dem dem öffentlichen Recht angehörigen Verwaltungsvollstreckungsrecht geprägt. Damit kommt für das Rückzahlungsbegehren lediglich der allgemeine öffentliche Erstattungsanspruch in Betracht, der Verwaltungsrechtsweg ist somit eröffnet.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich nach verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (vgl. § 88 VwGO), so dass das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln ist. Ggf. ist eine ausdrücklich gewählte Klageart auch umzudeuten (BVerfG [K], 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37). Hier verlangt Frau Labelle Zahlung von 185,56 Euro.

1. Allgemeine Leistungsklage

Grundsätzlich kommt zur Durchsetzung eines solchen Zahlungsanspruchs daher die allgemeine Leistungsklage in Betracht, weil Frau Labelle mit der Zahlung keinen - mit der Verpflichtungsklage zu erstreitenden - Verwaltungsakt, sondern eine rein tatsächliche Handlung begehrt. Diese Klageart ist in der VwGO nicht besonders geregelt, wird jedoch in einer Reihe von Vorschriften erwähnt (vgl. § 43 Abs. 2, § 111, § 113 Abs. 4, § 191 Abs. 1 VwGO) und ist im Verwaltungsprozess allgemein als zulässig anerkannt. Sie bildet das Rechtsschutzverfahren zur Verwirklichung von öffentlich-rechtlichen Leistungsansprüchen, die - wie hier - nicht im Erlass eines Verwaltungsaktes bestehen.

2. Anfechtungsklage

Die allgemeine Leistungsklage würde allenfalls dann dem Begehren von Frau Labelle nicht gerecht, wenn (allein) hiermit eine Verpflichtung des Saarlandes zur Rückzahlung nicht durchsetzbar wäre. Dies wäre der Fall, wenn die Kostenforderung der Behörde bereits durch Verwaltungsakt festgesetzt wäre und dieser Verwaltungsakt den Rechtsgrund für die Kostenforderung bilden würde. Dann müsste zunächst dieser Kostenbescheid aufgehoben werden, bevor mit Erfolg ein Rückzahlungsanspruch durchgesetzt werden könnte. Als zur Durchsetzung dieses Rechtsschutzziels geeignete Klageart wäre dann die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO, die mit einem Folgenbeseitigungsantrag gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO, gerichtet auf Rückzahlung des Geleisteten, verbunden werden könnte. Es ist nach § 88 VwGO auch anzunehmen, dass ein auf Zahlung gerichtetes Rechtsschutzbegehren implizit auch die Aufhebung der Verwaltungsakte nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO umfasst, die materiellrechtlich notwendig ist, um die für die Zahlung erforderlichen Voraussetzungen zu schaffen (BVerfG [K], 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 36 = NVwZ 2016, 238, Abs. 36).

Jedoch liegt hier kein aufhebbarer Kostenbescheid vor. Einen solchen Verwaltungsakt könnte man hier allenfalls in der Weisung an Aralia sehen, den Wagen nur gegen Kostenerstattung herauszugeben, wobei man annehmen müsste, dass dieser Verwaltungsakt dann durch Aralia als Boten der Behörde an Frau Labelle bekannt gegeben worden wäre. Jedoch ist dies abzulehnen: Als Aralia die Weisung erteilt wurde, stand noch nicht fest, in welcher Höhe Kosten überhaupt entstehen würden. Die Behörde hat somit - zumindest zu diesem Zeitpunkt - noch gar nichts festgesetzt, die Ermittlung der Höhe der Kostenforderung vielmehr Aralia überlassen. Unter diesen Umständen kann nicht von einer "Regelung einer Behörde" i.S.d. der Legaldefiniton des § 35 Satz 1 SVwVfG gesprochen werden.

3. Verpflichtungsklage

Die allgemeine Leistungsklage würde auch dann dem Begehren von Frau Labelle nicht gerecht, wenn die Ablehnung der Erstattung durch das Landespolizeipräsidium ein Verwaltungsakt wäre, der das Nichtbestehen einer Zahlungspflicht verbindlich festsetzt und daher zunächst aufgehoben werden müsste (vgl. BVerfG [K], 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 36 = NVwZ 2016, 238, Abs. 36). Da die Ablehnung einer Maßnahme dieselbe Rechtsnatur haben muss wie ihre Vornahme, wäre statthafte Klageart dann die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO, gerichtet auf Festsetzung der Rückzahlungspflicht durch die Behörde. Jedoch kann nicht in jeder Ablehnung einer Zahlungspflicht ein Verwaltungsakt gesehen werden, der das Nichtbestehen einer solchen Zahlungspflicht verbindlich festsetzt, so wie umgekehrt auch nicht jede Entscheidung über die Vornahme eines Realaktes einen Verwaltungsakt darstellt (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 89, 99 ff.). Für die Annahme, dass die Behörde eine solche verbindliche Regelung treffen wollte (mit der Folge, dass insoweit die §§ 9 ff. SVwVfG hätten berücksichtigt werden müssen), fehlt hier jeder Anhaltspunkt. Es ist hier vielmehr davon auszugehen, dass die Behörde lediglich die Rechtsansicht geäußert hat, zur Zahlung nicht verpflichtet zu sein (vgl. auch Hong, Jura 2012, 473, 474).

Anmerkung: Siehe zur Bestimmung der Rechtsnatur einer behördlichen Maßnahme auch diesen Hinweis. Anders wäre es lediglich, wenn das Fachrecht für die Durchsetzbarkeit einer staatlichen Zahlungsverpflichtung ausdrücklich deren vorherige Festsetzung durch Verwaltungsakt fordert; vgl. hierzu den Schlachthof-Fall.

4. Ergebnis zu II

Dementsprechend ist hier die allgemeine Leistungsklage die statthafte Klageart.

III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog)

§ 42 Abs. 2 VwGO ist bei der allgemeinen Leistungsklage analog anzuwenden. In § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes zum Ausdruck. Vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 GG ist er, wenn auch nicht ausschließlich (siehe § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO), so doch in erster Linie, auf den Individualrechtsschutz ausgerichtet. Wollte man die allgemeine Leistungsklage - im Gegensatz zur Verpflichtungsklage als einer besonderen Leistungsklage - von dieser Grundentscheidung ausnehmen, käme es zu Wertungswidersprüchen, die in der Sache nicht gerechtfertigt werden könnten.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 7 C 21.12 v. 5.9.2013, Abs. 18 = BVerwGE 147, 312 Abs. 18; BVerwG, 1 C 3/15 v. 5.4.2016, Abs. 16 = BVerwGE 154, 328, Abs. 16.

Frau Labelle müsste dementsprechend also geltend machen können, dass ihm ein Anspruch auf Erstattung zusteht. Ein solcher Anspruch könnte sich hier aus dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch ergeben. Dass ein solcher Anspruch hier vorliegen kann, ist nicht von vornherein unter jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, so dass Frau Labelle klagebefugt ist (vgl. Hufen, § 17 Rn. 8).

IV. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)

Passiv prozessführungsbefugt ist hier das Saarland (nicht das Landespolizeipräsidium); § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO ist bei der allgemeinen Leistungsklage nicht entsprechend anwendbar.

Anmerkung: Zur Bedeutung des § 78 VwGO und des § 19 Abs. 2 AGVwGO siehe diesen Hinweis.

V. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Frau Labelle ist als natürliche Person, das Saarland als juristische Person nach § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig.

VI. Rechtsschutzbedürfnis

Frau Labelle hat bereits erfolglos beim Saarland um die Erstattung der Abschleppkosten nachgesucht. Eine weitere Möglichkeit, ihre Rechte durchzusetzen, steht ihr nicht zur Verfügung, so dass das Rechtsschutzbedürfnis gegeben ist.

Anmerkung: Siehe hierzu den Wasser-Fall.

VII. Ergebnis zu A

Da das Fehlen sonstiger Sachentscheidungsvoraussetzungen nicht erkennbar ist, ist die Klage insgesamt zulässig.

B) Begründetheit

Die Klage ist begründet, wenn Frau Labelle einen Anspruch gegen das Saarland auf Zahlung von 185,56 Euro hat. Ein solcher Anspruch könnte sich hier aus dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch ergeben. Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist auf die Rückgängigmachung rechtsgrundloser öffentlich-rechtlicher Vermögensverschiebungen gerichtet und bildet insofern die öffentlich-rechtliche Parallele zum zivilrechtlichen Bereicherungsanspruch. Voraussetzung ist insoweit, dass Frau Labelle dem Saarland etwas geleistet hat und dass diese Leistung ohne Rechtsgrund erfolgte. Dass Frau Labelle an das an das Saarland (und nicht etwa an Aralia) geleistet hat, ist bereits festgestellt worden (siehe oben A I), so dass nur fraglich ist, ob diese Leistung auch rechtsgrundlos erfolgte. Insoweit ist zunächst zu klären, aus welchen Vorschriften sich eine Verpflichtung von Frau Labelle ergeben könnte, die Abschleppkosten zu zahlen (I) und ob im Einzelnen die Voraussetzungen dieser Vorschriften vorliegen (II, III und IV).

I. Mögliche Rechtsgrundlagen für die Zahlung von Frau Labelle

Fraglich ist daher zunächst, aus welchen Vorschriften sich eine Verpflichtung von Frau Labelle ergeben könnte, die Abschleppkosten zu zahlen. Da eine Kostenfestsetzung durch Verwaltungsakt nicht erfolgt ist, kann sich eine Verpflichtung zum Ersatz der Abschleppkosten nur unmittelbar aus dem Gesetz ergeben.

1. Abschleppkosten als Sicherstellungskosten?

§ 24 Abs. 3, § 90 Abs. 1 SPolG i.V.m. § 3 Satz 2 PolKostVO kommen als Rechtsgrundlage nicht in Betracht, da eine Sicherstellung und Verwahrung i.S.d. § 21 bzw. § 22 SPolG hier nicht vorlag: Eine Sicherstellung liegt nach ganz herrschender Meinung nur vor, wenn es nach dem Zweck der Maßnahme darauf ankommt, die Sache in Verwahrung zu nehmen und andere von der Besitzmöglichkeit auszuschließen. Die Ingewahrsamnahme als Teil der Sicherstellung muss also von der Behörde gerade gewollt sein; dies ist nach wohl herrschender Meinung nicht gegeben, wenn es der Behörde - wie hier - nur auf das Entfernen eines Fahrzeuges von einer bestimmten Stelle ankommt.

Anmerkung: Vgl. OVG Greifswald, 3 L 114/03 v. 23.2.2005 = LKV 2006, 225 f.; Beckmann, KommJur 2012, 321, 327 f.; allgemein hierzu Kugelmann/Alberts, Jura 2013, 898, 908; Michaelis, Jura 2003, 298, 299 ff; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 179; jeweils auch mit Nachweisen zur Gegenmeinung, die angesichts des insoweit offenen Wortlauts des § 21 SPolG natürlich auch vertretbar ist; a. A. z. B. VG Münster, 1 K 1963/05 v. 21.11.2006, Abs. 16 = NWVBl. 2007, 242.

2. Abschleppkosten als Ersatzvornahmekosten nach § 46 Abs. 1 Satz 2, § 90 Abs. 1 SPolG i.V.m. § 3 Satz 2 PolKostVO?

Dagegen könnten § 46 Abs. 1 Satz 2, § 90 Abs. 1 SPolG i.V.m. § 3 Satz 2 PolKostVO als Rechtsgrundlage in Betracht kommen. Dies wäre allerdings nur möglich, wenn sich das Abschleppen des Fahrzeuges als Durchsetzung einer Polizeiverfügung i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 SVwVG darstellen würde. Hiermit sind nur solche Verwaltungsakte gemeint, die auf Grundlage der Ermächtigungen der §§ 8 ff. SPolG ergehen.

Anmerkung: Siehe hierzu auch den Be- und Erstattung-Fall und den Scheunenabbruch-Fall.

Als eine solche "Polizeiverfügung", die Grundlage einer durch das Abschleppen durchgeführten Ersatzvornahme hätte sein können, kommt hier jedoch nur die in dem mobilen Halteverbotsschild getroffene Anordnung in Betracht: Grundsätzlich verbietet das Zeichen Nr. 283 i.V.m. dem Zusatzschild gemäß Anlage 2 zu § 41 Abs. 1 StVO das sonst gemäß § 12 Abs. 4 Satz 1 StVO "an sich" auf dem rechten Seitenstreifen erlaubte Halten und Parken. Dieses Verkehrszeichen stellt also eine Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 Satz 2 Alt. 3 SVwVfG dar, da es die Benutzung einer konkreten Sache (der Straße) regelt (siehe hierzu m. w. N. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 330).

Indem das Halteverbotsschild das Halten und Parken auf dem Seitenstreifen verbietet, gebietet es gleichzeitig demjenigen, der sein Fahrzeug vorschriftswidrig geparkt hat, sein Fahrzeug so schnell wie möglich wegzufahren. Dies ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut des § 41 Abs. 1 StVO, nach dem die Vorschriftszeichen Gebote und Verbote enthalten, wie auch aus dem Sinn und Zweck der Zeichen, ein bestimmtes Verhalten zu verbieten: Es wäre sinnwidrig zu verlangen, dass dem häufig abwesenden Fahrzeugführer gegenüber ein solches Gebot etwa durch einen Polizeivollzugsbeamten extra bekannt gegeben werden müsse, damit dieser in vollstreckbarer Weise verpflichtet werden könne, sein Fahrzeug zu entfernen

Anmerkung: Siehe hierzu grundlegend BVerwG, VII B 135.77 v. 7.11.1977, Abs. 5 = NJW 1978, 656 f.; ferner: BVerwG, 3 C 5/13 v. 9.4.2014, Abs. 13 = BVerwGE 149, 254, 257; BVerwG, 3 C 25/16 v. 24.5.2018, Abs. 14 = BVerwGE 162, 146 Abs. 14; Beckmann, KommJur 2012, 321, 322 f.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 331 m.w.N.). Zur Bestimmung des Regelungsinhalts eines Verwaltungsakts allgemein siehe diesen Hinweis.

Das Abschleppen kann sich also als Durchsetzung der Anordnung des Halteverbotszeichens im Wege der Ersatzvornahme darstellen. Das Aufstellen von Verkehrszeichen erfolgt aber nicht auf Grundlage der §§ 8 ff. SPolG, sondern auf Grundlage des § 45 Abs. 1 i.V.m. Abs. 4 Halbsatz 1 StVO, so dass keine Polizeiverfügung i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 SVwVG durchgesetzt wurde. § 46 Abs. 1 Satz 2, § 90 Abs. 1 SPolG i.V.m. § 3 Satz 2 PolKostVO kommen daher als rechtlicher Grund für die Zahlung von Frau Labelle nicht in Betracht.

3. Abschleppkosten als Ersatzvornahmekosten nach § 21, § 77, § 78 SVwVG i.V.m. § 1, § 10 Abs. 1 Nr. 9 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz?

Da mangels vorliegen einer "Polizeiverfügung" nach § 1 Abs. 3 Satz 1 SVwVG das gegenüber dem SVwVG sonst vorrangige "Polizeivollstreckungsrecht" nicht anwendbar ist, kann sich somit eine Verpflichtung zum Kostenersatz allein nach Maßgabe der § 21, § 77, § 78 SVwVG i.V.m. § 1, § 10 Abs. 1 Nr. 9 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz ergeben.

Anmerkung: Vgl. zu dieser "Rechtsgrundlagenzusammenstellung" OVG Saarlouis, 3 D 359/08 v. 26.1.2009, Abs. 10 = NVwZ 2009, 602, 603; OVG Saarlouis, 2 A 407/09 v. 3.2.2010, Abs. 14 = BauR 2011, 655; VG Saarlouis, 5 K 1755/12 v. 22.5.2013, Abs. 26 = LKRZ 2013, 425; in anderen Bundesländern kann dies durchaus anders aussehen: für Nordrhein-Westfalen s. z. B. OVG Münster, 5 A 470/14 v. 13.9.2016, Abs. 24 ff. = NWVBl. 2017, 164; allgemein hierzu Kugelmann/Alberts, Jura 2013, 898, 902 f.

4. Ergebnis zu I

Die Zahlung von Frau Labelle kann ihren Rechtsgrund somit nur in § 21, § 77, § 78 SVwVG i.V.m. § 1, § 10 Abs. 1 Nr. 9 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz finden. Dementsprechend ist im Folgenden zu untersuchen, ob die Voraussetzungen dieser Bestimmungen vorliegen, ob also Frau Labelle auf dieser Rechtsgrundlage rechtmäßigerweise zur Zahlung von 185,56 Euro hätte verpflichtet werden dürfen.

II. Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme nach § 13 ff., § 21 SVwVG

Insoweit müssten zunächst die Voraussetzungen einer Ersatzvornahme nach §§ 13 ff., § 21 SVwVG vorgelegen haben. Denn nach § 12 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz werden Kosten nicht erhoben, die bei richtiger Behandlung der Sache nicht entstanden wären. Voraussetzung für einen Kostenerstattungsanspruch nach § 21, § 77, § 78 SVwVG i.V.m. § 1, § 10 Abs. 1 Nr. 9 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz ist also, dass die die Durchführung der Ersatzvornahme rechtmäßig war.

Anmerkung: Vgl. hierzu auch OVG Bremen, 1 A 104/12 v. 15.4.2015, Abs. 6 = NVwZ-RR 2014, 849; OVG Bremen, 1 LB 47/15 v. 4.12.2019, S. 12 = NordÖR 2020, 204, 206; OVG Magdeburg, 2 L 44/17 v. 25.7.2019, Abs. 32 = NVwZ-RR 2020, 160 Abs. 27; OVG Münster, 11 A 1386 v. 9.4.2008, Abs. 21 f. = NVwZ-RR 2008, 437 f.; Kugelmann/Alberts, Jura 2013, 898, 903).

1. Vollstreckungsgrundlage (§ 13, § 18 SVwVG)

Dann müsste zunächst überhaupt eine taugliche Vollstreckungsgrundlage i.S.d. § 13 Abs. 1 Satz 1, § 18 SVwVG gegeben sein, also ein Verwaltungsakt, mit dem eine Handlung, Duldung oder Unterlassung gefordert wird. Als ein solcher Verwaltungsakt kommt hier das Halteverbotsschild in Betracht, das auch das Gebot enthält, verkehrswidrig geparkte Kraftfahrzeuge unverzüglich zu entfernen (s.o. B II 1 b ). Insbesondere steht der Tauglichkeit des Verkehrzeichens als Vollstreckungsgrundlage nicht entgegen, dass es sich hierbei um eine Allgemeinverfügung handelt; denn auch diese sind Verwaltungsakte und damit nach dem SVwVG vollstreckbar.

Anmerkung: U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 276; Zur Vollstreckbarkeit von Allgemeinverfügungen siehe auch den Sammlerstücke-Fall. Siehe hierzu auch OVG Bremen, 1 A 104/12 v. 15.4.2015, Abs. 7 = NVwZ-RR 2014, 849, 850 zu § 11 Abs. 1 Satz 1 BremVwVG: Diese Bestimmung setzt zwar als vollstreckbare Grundverfügung ausdrücklich einen "schriftlichen" Verwaltungsakt voraus; das OVG stellt dem jedoch Verkehrszeichen gleich, obwohl diese streng genommen keine "schriftlichen" Verwaltungsakte sind (s. u. B II 1 a bb).

a) Wirksamkeit des Verwaltungsakts

Vollstreckungsvoraussetzung i.S.d. § 18 Abs. 1 SVwVG ist aber nicht nur, dass überhaupt ein Verwaltungsakt vorliegt, vielmehr muss er auch gerade gegenüber dem Vollstreckungsschuldner gemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG wirksam geworden sein.

Anmerkung: Vgl. BVerwG, 3 C 25/16 v. 24.5.2018, Abs. 13 = BVerwGE 162, 146 Abs. 13; BFH, VII R 56/00 v. 22.10.2002, Abs. 9 = NJW 2003, 1070; Muckel, JA 2012, 272, 276 f.; siehe hierzu auch den Scheunenabbruch-Fall; zur Prüfung der Wirksamkeit eines Verwaltungsakts im Allgemeinen siehe diesen Hinweis.

Voraussetzung hierfür wäre, dass das Halteverbotsschild (bzw. das in ihm enthaltene Wegfahrgebot) auch Frau Labelle gegenüber i.S.d. § 41 SVwVfG ordnungsgemäß bekanntgegeben worden ist.

Anmerkung: Siehe zum folgenden: Kümper, JuS 2017, 731, 733 ff.; Milker, Jura 2017, 271 , 274 ff.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 332 ff.

aa) Traditionelle Auffassung: Einzelbekanntgabe

Nach traditioneller Auffassung wurden die in Verkehrszeichen enthaltenen Ge- und Verbote im Wege der Einzelbekanntgabe dadurch bekannt gemacht, dass der Betroffene sich dem Schild nähert, wobei teilweise eine neue Bekanntgabe bei jeder Annäherung, teilweise eine Bekanntgabe nur bei erstmaligem "Kontakt" angenommen wurde. Hiernach hätte eine Bekanntgabe gegenüber Frau Labelle nicht stattgefunden, da sie das Verkehrszeichen nie gesehen hatte.

Anmerkung: So etwa VGH Kassel, 2 UE 2858/88 v. 16.4.1991, Abs. 27 = NVwZ-RR 1992, 5; VGH Mannheim, 1 S 2805/89 v. 17.9.1990 = NJW 1991, 1698; Rebler, BayVBl. 2004, 554, 556. Diese Auffassung war insbesondere von früheren Urteilen des BVerwG (BVerwG, VII C 18.66 v. 9.6.1967, Abs. 14 = BVerwGE 27, 181, 184; BVerwG, 7 C 46.78 v. 13.12.1979, Abs. 19 = BVerwGE 59, 221, 226) nahegelegt worden.

Die Zulässigkeit einer öffentlichen Bekanntgabe wurde abgelehnt, da es an einer dies zulassenden ausdrücklichen Rechtsvorschrift i.S.d. § 41 Abs. 3 Satz 1 SVwVfG fehle und auch eine öffentliche Bekanntgabe nach Maßgabe des § 41 Abs. 3 Satz 1 SVwVfG nicht tunlich sei (vgl. Koch/Niebaum, JuS 1997, 312, 313 ff.).

bb) Entscheidung des BVerwG von 1996: Öffentliche Bekanntgabe

Nach einer Entscheidung des BVerwG von 1996 (BVerwG, 11 C 15/95 v. 11.12.1996, Abs. 3 = BVerwGE 102, 316, 318 f.) erfolgt die Bekanntgabe von in Verkehrszeichen enthaltenen Ge- und Verboten jedoch - anders als nach der traditionellen Auffassung - als öffentliche Bekanntgabe durch "Anbringen" (vgl. § 39 Abs. 2 Satz 4 und Abs. 3 Satz 3, § 45 Abs. 4 StVO) des Verkehrsschildes. Das BVerwG ließ insoweit zunächst offen, ob dieses "Anbringen" als eine öffentliche Bekanntgabe eines nicht-schriftlichen Verwaltungsakts nach § 41 Abs. 3 SVwVfG zu sehen ist, oder ob die genannten "Anbringungsregeln" der StVO fachrechtliche Sondervorschriften sind, die der allgemeinen Regel des § 41 Abs. 4 SVwVfG, der die öffentliche Bekanntgabe schriftlicher Verwaltungakte betrifft, verdrängt.

Anmerkung: Nach zutreffender Auffassung sind Verkehrszeichen keine schriftlichen, sondern "in anderer Weise erlassene" Verwaltungsakte i.S.d. § 37 Abs. 2 Satz 1 SVwVfG: Schriftform liegt nur bei Verwendung von Schriftzeichen, nicht jedoch bei Verwendung von Piktogrammen vor (siehe hierzu und den sich hieraus ergebenden Konsequenzen: U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 37 Rn. 57, 79).

Das OVG Münster (OVG Münster, 25 A 2475/93 v. 12.1.1996, Abs. 7 ff. = NJW 1996, 3024, 3025) hat die Rechtsprechung des BVerwG näher konkretisiert: § 45 Abs. 4 StVO schreibe der Straßenverkehrsbehörde entgegen § 41 Abs. 3 Satz 2 SVwVfG eine öffentliche Bekanntgabe zwar zwingend vor. Eine wirksame Bekanntgabe einer Verkehrsregelung mittels Verkehrzeichens setze aber voraus, dass das Anbringen des Schildes in der Weise erfolge, dass es für Verkehrsteilnehmer, an die es sich richte, bei Anlegung des von § 1 StVO vorgegebenen Sorgfaltsmaßstabs ohne Weiteres wahrgenommen werden könne (sog. "Sichtbarkeitsprinzip"). Dem ist BVerwG mittlerweile gefolgt, das nun auch betont, dass die StVO insoweit als Spezialregelung einen Rückgriff auf § 41 Abs. 3 SVwVfG ausschließe.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 3 C 18/07 v. 13. 3. 2008, Abs. 10, 24 ff. = BVerwGE 130, 383 ff.; BVerwG, 3 C 10/15 v. 6.4.2016, Abs. 16 ff und Abs. 24 ff. = BVerwGE 154, 365, Abs. 16 ff. und Abs. 24 ff.; Kümper, JuS 2017, 731, 735 f.; Milker, Jura 2017, 271 , 275 f.; Weidemann/Barthel, JA 2014, 115, 117.

Aus dieser Rechtsprechung folgt (an sich), dass mit dem Anbringen des Verkehrszeichens die in ihm enthaltene Regelung für und gegen jedermann gilt, es auf eine Kenntnisnahme(-möglichkeit) durch den Betroffenen nicht ankommt, weil eine zulässige öffentliche Bekanntgabe bewirkt, dass der Verwaltungsakt für und gegenüber jedermann wirksam wird, unabhängig davon, ob er von ihm Kenntnis genommen hat oder ob ihn die Regelung zur Zeit ihres Inkrafttretens schon etwas angeht (OVG Hamburg, 3 Bf 23/03 v. 4.11.2003 = NordÖR 2004, 399, 400). Ein öffentlich bekannt gemachter Verwaltungsakt muss insbesondere dem Betroffenen nicht zugehen, um wirksam zu werden.

Anmerkung: U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 135. Für dogmatisch nicht tragbar hält diese Konstruktion Michaelis (Jura 2003, 298, 301 ff. m. w. N.), wobei dieser jedoch wohl seinerseits die Wirkungen der öffentlichen Bekanntgabe eines Verwaltungsakts im Allgemeinen nicht zutreffend erfasst (hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 136 ff.; U. Stelkens, NJW 2010, 1184 ff.). Für ein Zugangserfordernis bei Verkehrszeichen trotz öffentlicher Bekanntgabe zudem Bitter/Konow (NJW 2001, 1386, 1388 ff.): Sie wollen den Rechtsgedanken des § 130 BGB auch auf die öffentliche Bekanntgabe anwenden. Damit würde sich die öffentliche Bekanntgabe von der Individualbekanntgabe jedoch nicht mehr unterscheiden. Nur bei dieser besteht ein Zugangserfordernis entsprechend § 130 BGB (hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 7 f., 61). Siehe zur öffentlichen Bekanntgabe von Verwaltungsakten auch den Ausgehöhlt-Fall, den Keinen-Platz-den-Drogen-Fall, den Dr.-Eisenbart-Fall und den Sammlerstücke-Fall.
Das in einem Halteverbotsschild enthaltene Wegfahrgebot würde damit bei konsequenter Umsetzung der Entscheidung des BVerwG von 1996 mit sofortiger Wirkung gegenüber jedermann wirksam - und damit auch für denjenigen, der vor Aufstellung des Schildes in rechtmäßiger Weise an der Stelle geparkt hat, an der nunmehr das Halten verboten sein soll. Denn die öffentliche Bekanntgabe einer sich an grundsätzlich jedermann richtenden Allgemeinverfügung bewirkt, dass ihre Regelungen nach § 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG Regelungen für und gegen jedermann wirksam werden.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 1 VR 14.17 v. 10.1.2018, Abs. 24 = NVwZ 2018, 1485 Abs. 24; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 136 ff. Die hier beschriebenen Wirkungen der öffentlichen Bekanntgabe einer Allgemeinverfügung sind im Grundsatz unbestritten (s. auch U. Stelkens, NJW 2010, 1184, 1185 f. m. w. N.).

Ob der Betroffene mit der Aufstellung des Schildes rechnen musste oder ob ihm eine Nachschaupflicht oblag, ist somit für die Frage der Wirksamkeit des Schildes ihm gegenüber grundsätzlich irrelevant (anders teilweise die traditionelle Auffassung).

cc) Entscheidung des BVerwG von 2010: "Zwitterlösung"

Sehr umstritten blieb jedoch, welche Auswirkungen die Entscheidung des BVerwG von 1996 für den Beginn von Rechtsbehelfsfristen für Klagen hat, die sich gegen die in Verkehrszeichen enthaltenen Ge- und Verbote richten: Beginnen die Rechtsbehelfsfristen mit Aufstellen des Verkehrsschildes gegenüber jedermann zu laufen mit der Folge, dass eine Anfechtung eines Verkehrsschildes nach Ablauf eines Jahres nach Aufstellung (§ 70, § 74 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO) auch gegenüber solchen Personen formell bestandskräftig werden, die zu diesem Zeitpunkt von diesem Schild noch gar nicht betroffen waren?

Anmerkung: Dies hatte der VGH Mannheim (VGH Mannheim, 5 S 3047/08 v. 2.3.2009, Abs. 2 ff. = JZ 2009, 738 ff.) angenommen.

Insoweit hatte das BVerfG Bedenken in Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG angemeldet.

Anmerkung: BVerfG [K], 1 BvR 814/09 v. 10.9.2009, Abs. 27 = NJW 2009, 3642: "Es bleibt danach der Klärung im Berufungsverfahren und einem sich möglicherweise anschließenden Revisionsverfahren vorbehalten, ob die öffentliche Bekanntmachung eines Verkehrszeichens mit dessen Aufstellung bereits in einer Weise erfolgt, dass die Rechtsmittelfrist damit gegenüber jedem Verkehrsteilnehmer zu laufen beginnt, auch wenn er davon nicht betroffen ist. Die Beantwortung dieser zunächst nach Maßgabe des einfachen Rechts zu beurteilende Frage wird sich an Art. 19 Abs. 4 GG messen lassen müssen, der keinen jeweils optimalen, aber immer einen hinreichend effektiven Rechtsschutz garantiert."

Als Reaktion auf diesen "Hinweis" des BVerfG ist das BVerwG in einer Entscheidung aus dem Jahre 2010 (BVerwG, 3 C 37/09 v. 23. 9. 2010, Abs. 14 ff. = BVerwGE 138, 21 Abs. 14 ff.) im Hinblick auf die Bekanntgabe von Verkehrszeichen zu folgender "Zwitter-Lösung" gelangt: Es hält daran fest, dass ein Verkehrszeichen öffentlich bekannt gegeben wird.

Anmerkung: Ebenso: BVerwG, 3 C 25/16 v. 24.5.2018, Abs. 15 = BVerwGE 162, 146 Abs. 15.

Weil alles andere in Konflikt mit Art. 19 Abs. 4 GG trete, werde die Rechtsbehelfsfrist für eine bestimmte Person jedoch erst dann ausgelöst, wenn sich diese erstmals dem Schild gegenübersehe. Die Frist beginne aber nicht erneut zu laufen, wenn sie sich dem Schild erneut gegenübersehe.

Anmerkung: Diese letztlich aus Art. 19 Abs. 4 GG abgeleitete Konstruktion war allerdings verfassungsrechtlich nicht geboten. Das Problem des Laufs der Rechtsbehelfsfrist bei öffentlich bekannt gegebenen, sich an jedermann richtenden Allgemeinverfügungen stellt sich nicht nur bei Verkehrszeichen, sondern eben auch bei anderen öffentlich bekannt gegebenen Allgemeinverfügungen (siehe etwa den Sammlerstücke-Fall). In einer neueren Entscheidung zu den Folgen der öffentlichen Bekanntgabe von Vereinsverboten betont das BVerwG (BVerwG, 1 VR 14.17 v. 10.1.2018, Abs. 31 = NVwZ 2018, 1485 Abs. 31) insoweit zu Recht, dass weil die öffentliche Bekanntgabe einer Allgemeinverfügung für und gegen jedermann wirkt, deren Regelungen grundsätzlich nach Ablauf der Rechtsbehelfsfristen nach § 70, § 74 VwGO auch gegenüber jedermann formell bestandskräftig werden können. Demjenigen, der durch eine öffentlich bekanntgegebene Allgemeinverfügung erstmals nach Eintritt ihrer formeller Bestandskraft (auch ihm gegenüber) in eigenen Rechten betroffen wird, müsse von Verfassungs wegen kein Rechtsschutz (gerade) gegen die Allgemeinverfügung im Wege der Anfechtungsklage durch einen neuerlichen Lauf der Rechtsbehelfsfrist ermöglicht werden. Im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG würden in diesen Fällen Wiederaufgreifensansprüche ausreichen, die zunächst gegenüber der zuständigen Behörde geltend zu machen wären. Eine entsprechende Lösung wäre auch bei Verkehrszeichen geboten: Dem erst nach formeller Bestandskraft von einem Verkehrszeichen Betroffenen wäre auch insoweit ein Anspruch auf Wiederaufgreifen zu gewähren: So etwa VGH Mannheim, 5 S 3047/08 v. 2.3.2009, Abs. 4 = JZ 2009, 738, 739; VGH Mannheim, 5 S 575/09 v. 19.11.2009, Abs. 21 ff. = NZV 2010, 323 ff.; U. Stelkens, NJW 2010, 1184 ff.

Die Annahme einer öffentlichen Bekanntgabe von Verkehrzeichen hat damit nach neuester Auffassung des BVerwG wohl (nur noch) die Funktion, das bei Annahme von Einzelbekanntgabe an sich geltende Zugangsprinzip durch das Sichtbarkeitsprinzip (s. o. B II 1 a bb) zu ersetzen, so dass es auf eine individuelle Kenntnisnahme(-möglichkeit) durch den Betroffenen auch nach der Entscheidung des BVerwG von 2010 nicht ankommt (s. hierzu aber auch Schoch, Jura 2012, 26, 32).

dd) Anwendung auf den Fall und Ergebnis zu a

Auch wenn die Entscheidung des BVerwG von 2010 im Hinblick auf den Beginn der Rechtsbehelfsfristen kaum zu überzeugen vermag, spricht jedoch im Hinblick auf die Erfordernisse einer möglichst formalisierten Ordnung des Straßenverkehrsrechts viel dafür, dem BVerwG jedenfalls insoweit zu folgen, als es - wie schon 1996 - davon ausgeht, das Verkehrzeichen öffentlich bekanntgegeben werden und es auf eine individuelle Kenntnisnahme(-möglichkeit) durch den Betroffenen jedenfalls im Hinblick auf die Wirksamkeit des in dem Verkehrszeichen angeordneten Ge- oder Verbots nicht ankommt.

Anmerkung: Näher zur Kritik an BVerwG, 3 C 37/09 v. 23. 9. 2010, Abs. 14 ff. = BVerwGE 138, 21 Abs. 14 ff.: Ehlers, JZ 2011, 155 ff.; Kümper, JuS 2017, 833, 837 f.; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 333a; die Entscheidung des BVerwG dagegen billigend: Beaucamp JA 2016, 436, 437; Mauer, in: Festschrift für Wolf-Rüdiger Schenke, 2011,, S. 1013, 1020 f.; Muckel, JA 2011, 477 ff.; Schoch, Jura 2012, 26, 31 f.; Weidemann/Barthel, JA 2014, 115, 117.

Dementsprechend ist sowohl nach der Entscheidung von 1996 als auch nach der Entscheidung von 2010 das Halteverbotsschild in dem Moment, in dem es aufgestellt und damit (i.S.d. § 39 Abs. 2 Satz 4,und Abs. 3 Satz 3, § 45 Abs. 4 StVO) "angebracht" wurde, auch Frau Labelle gegenüber bekanntgegeben worden, so dass es auch ihr gegenüber gemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG Wirksamkeit entfaltete.

Anmerkung: Eine so detaillierte Kenntnis der Rechtsprechungsentwicklung in Zusammenhang mit der Bekanntgabe von Verkehrszeichen kann von den Bearbeitern natürlich nicht erwartet werden. Sie ist hier nur deshalb so ausführlich wiedergegeben worden, um die verschiedenen Konsequenzen der verschiedenen Ansichten zu verdeutlichen und eine Einordnung der neueren Entscheidungen des BVerwG zu ermöglichen.

b) Keine aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs

Weitere Vollstreckungsvoraussetzung des § 18 Abs. 1 SVwVG ist, dass der zu vollstreckende Verwaltungsakt unanfechtbar ist oder ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat. Hier kommt nur letzteres in Frage: Ausdrücklich ist die sofortige Vollziehbarkeit von Verkehrszeichen in § 80 Abs. 2 VwGO nicht geregelt, so dass nach der Grundregel des § 80 Abs. 1 VwGO an sich Widerspruch und Anfechtungsklage gegen Verkehrszeichen aufschiebende Wirkung haben müssten.

Mit der Begründung, dass sich die Verkehrszeichen nicht prinzipiell von den unaufschiebbaren Anordnungen und Maßnahmen von Polizeivollzugsbeamten unterscheiden, deren Stelle die Verkehrszeichen gleichsam vertreten, wendet das BVerwG insoweit jedoch § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf Verkehrszeichen analog an.

Anmerkung: Grundlegend BVerwG, VII B 135.77 v. 7.11.1977, Abs. 4 = NJW 1978, 656; ferner: BVerwG, 3 C 5/13 v. 9.4.2014, Abs. 13 = BVerwGE 149, 254, 257; BVerwG, 3 C 25/16 v. 24.5.2018, Abs. 14 = BVerwGE 162, 146 Abs. 14; Beckmann, KommJur 2012, 321, 322; krit. Schoch, in: Schoch/Schneider, § 80 Rn. 150.

Damit haben Rechtsbehelfe gegen Verkehrszeichen keine aufschiebende Wirkung.

c) Ergebnis zu 1

Das Halteverbotschild stellt damit insgesamt eine taugliche Vollstreckungsgrundlage auch gegenüber Frau Labelle dar.

2. Zuständigkeit des Landespolizeipräsidiums

Fraglich ist allerdings, ob das Landespolizeipräsidium für die Durchführung der Vollstreckung auch zuständig war. Dies scheint auf den ersten Blick nicht der Fall zu sein, da nach § 14 Abs. 1 SVwVG zuständig für die Vollstreckung von Verwaltungsakten grundsätzlich die Behörde ist, die den Verwaltungsakt erlassen hat. Aufgestellt hat das Verkehrszeichen jedoch - abweichend von § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO i.V.m. § 7 Abs. 1 StVZustG - die Stadt Saarheim, die hierfür gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4 StVZustG als untere Straßenverkehrsbehörde zur Beschränkung und Regelung des Verkehrs zur Durchführung von Arbeiten im Straßenraum (§ 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 StVO) zuständig ist. Die Stadt Saarheim hat damit das Halteverbotsschild i.S.d. § 14 Abs. 1 SVwVG erlassen und scheint folglich für seine Vollstreckung zuständig zu sein - und nicht das Landespolizeipräsidium als Polizeivollzugsbehörde, das hier tatsächlich die Vollstreckung vorgenommen hat. Bei dieser Sichtweise hätte hier also eine unzuständige Behörde gehandelt, so dass schon deshalb die Vollstreckung rechtswidrig gewesen wäre und folglich kein Kostenersatz hierfür hätte verlangt werden können.

Anmerkung: So zum Parallelproblem in Baden-Württemberg: VGH Mannheim 1 S 2025/01 v. 17.6.2003, Abs. 20 ff. = VBlBW 2004, 213 f.; Hong, Jura 2012, 473, 476; Remmert, VBlBW 2005, 41 ff. Dies entsprach auch der früheren Rechtslage im Saarland (vgl. Haus/Wohlfarth, Rn. 626; Schmitz, SKZ 1991, 74 ff.); zum Parallelproblem in Bayern: Koehl, BayVBl. 2008, 365, 366; zum Parallelproblem in Bremen: OVG Bremen, 1 A 104/12 v. 15.4.2014, Abs. 9 = NVwZ-RR 2014, 849, 850 f.; zum Parallelproblem in Mecklenburg-Vorpommern (mit "kreativer" Lösung): OVG Greifswald, 3 L 114/03 v. 23.2.2005 = LKV 2006, 225, 226 f.; zum Parallelproblem in Sachsen: Petersen-Thrö SächsVBl 2010, 247.
Jedoch könnte § 85 Abs. 1 Satz 2 SPolG (eingefügt durch Art. 4 Nr. 3 des Gesetzes Nr. 1546 zur Deregulierung landesrechtlicher Vorschriften [Deregulierungsgesetz] vom 31. März 2004 [Amtsbl. 1037]) § 14 Abs. 1 SVwVG als Spezialvorschrift verdrängen: Hiernach wird die Vollzugspolizei generell als zuständig für die Verkehrsüberwachung erklärt. Gemeindebehörden können nach § 80 Abs. 4 SPolG prinzipiell nur als Ortspolizeibehörden durch spezielle Übertragung seitens des Ministeriums für Inneres, Bauen und Sport für die Verkehrsüberwachung für zuständig erklärt werden. Ziel der Neuregelung war es, die Befugnisse zwischen Gemeinden und Vollzugspolizei im Bereich der Verkehrsüberwachung klar abzugrenzen (siehe LT-Drs. 12/982, S. 24). Eine solche klare Zuständigkeitsabgrenzung ist aber nur möglich, wenn auch die Zuständigkeit für die Vollstreckung von Verkehrszeichen grundsätzlich der "Verkehrsüberwachung" zugeordnet wird und damit (im Regelfall) in die Zuständigkeit der Vollzugspolizei fällt. Daher ergibt sich die Zuständigkeit der Vollzugspolizei für die Vollstreckung von Verkehrszeichen - abweichend vom Grundsatz des § 14 Abs. 1 SVwVG - aus § 85 Abs. 1 Satz 2 SPolG.

Anmerkung: Dies ändert aber nichts daran, dass sich die Vollstreckung von Verkehrszeichen nach dem SVwVG richtet. Allein der Umstand, dass die Vollzugspolizei handelt, führt nicht zur Anwendbarkeit der §§ 44 ff. SPolG (siehe oben B I 2). Die Praxis im Saarland sieht dies allerdings teilweise anders.

Damit war das Landespolizeipräsidium für die Durchführung der Vollstreckung auch zuständig.
3. Androhung der Ersatzvornahme (§ 19 SVwVG)

Nach § 19 Abs. 1 Satz 1 SVwVG hätte die Ersatzvornahme schriftlich angedroht werden müssen, was hier nicht erfolgt ist. Hiervon kann aber abgesehen werden, wenn die Voraussetzungen des § 18 Abs. 2 SVwVG vorliegen, wenn also der sofortige Vollzug zur Abwendung einer unmittelbar drohenden Gefahr notwendig ist und die Behörde hierbei innerhalb ihrer Befugnisse handelt. Dass das Landespolizeipräsidium hier innerhalb seiner Befugnisse gehandelt hat, ist bereits festgestellt worden. Somit ist hier nur fraglich, ob der sofortige Vollzug zur Abwendung einer unmittelbar drohenden Gefahr notwendig war: Angesichts des bereits bestehenden Verstoßes gegen die Anordnung des Verkehrszeichens und die hierdurch verursachte Behinderung der Straßenbauarbeiten war vorliegend die Gefahrenlage auch bereits eingetreten, also "unmittelbar drohend" i.S.d. § 18 Abs. 2 SVwVG (vgl. auch OVG Bremen, 1 A 104/12 v. 15.4.2014, Abs. 13 = NVwZ-RR 2014, 849, 850). Dementsprechend konnte auf eine schriftliche Androhung der Ersatzvornahme verzichtet werden (s. hierzu auch Beckmann, KommJur 2012, 321, 323).

4. Durchführung der Ersatzvornahme (§ 21 SVwVG)

Da die vertretbare Handlung, das Auto wegzufahren, nicht erfüllt wurde, konnte die Behörde das Wegfahren des Fahrzeugs gemäß § 21 SVwVG "durch einen anderen" vornehmen lassen. Ob sie dies tat, stand allerdings in ihrem Ermessen. Ermessensfehler sind jedoch nicht ersichtlich, insbesondere hat die Behörde ihr Ermessen auch innerhalb der gesetzlichen Grenzen ausgeübt (§ 40 SVwVfG), wozu auch das allgemeine Verhältnismäßigkeitsprinzip gehört, das durch § 13 Abs. 2 SVwVG näher konkretisiert wird. Hier war das Abschleppen des Fahrzeugs geeignet und erforderlich, um die bestehende Gefahr (die nicht nur im Verstoß gegen das Halteverbotsschild, sondern auch in der Behinderung der Straßenbauarbeiten bestand) zu beseitigen.

Mildere Mittel standen nicht zur Verfügung, da Frau Labelle nicht erreichbar war.

Anmerkung: Siehe hierzu VGH Mannheim, 1 S 822/05 v. 13.2.2007, Abs. 18 = NJW 2007, 2058 f. m. w. Nachw.; ferner BVerwG, 3 C 5/13 v. 9.4.2014, Abs. 16 = BVerwGE 149, 254, 258.

Auch hätte die Behörde das Fahrzeug nicht irgendwo auf einem freien Parkplatz abstellen können, da dann nicht sichergestellt gewesen wäre, dass Frau Labelle ihr Auto wiederfindet (Kugelmann/Alberts, Jura 2013, 898, 908). Schließlich lässt auch die Belastung des Pflichtigen mit dem verhältnismäßig geringen Betrag von 185,56 Euro die Durchführung der Ersatzvornahme nicht als unangemessen im Verhältnis zum Zweck der Maßnahme erscheinen. Die Durchführung der Ersatzvornahme war damit ebenfalls rechtmäßig erfolgt.

5. Ergebnis zu II

Insgesamt haben somit die Voraussetzungen einer Ersatzvornahme nach §§ 13 ff., § 21 SVwVG vorgelegen, so dass die hierdurch entstehenden Kosten nach § 12 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz grundsätzlich "erhebungsfähig" waren.

III. Bestehen und Durchsetzbarkeit der Kostenforderung gegenüber Frau Labelle

Aus der Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme ergibt sich noch nicht zwangsläufig, dass die Behörde die hierdurch entstandenen Kosten gerade von Frau Labelle verlangen kann.

1. Pflichtigkeit von Frau Labelle

Nach § 21 SVwVG kann die Ersatzvornahme nur auf Kosten des Pflichtigen erfolgen. Pflichtiger ist nach § 15 Abs. 1 Nr. 1 SVwVG derjenige, gegen den sich der Verwaltungsakt richtet. Halteverbotszeichen richten sich zunächst an jedermann, der an der bezeichneten Stelle halten und parken will. Das in ihm enthaltene Wegfahrgebot richtet sich an jedermann, der tatsächliche Gewalt über das Fahrzeug hat (vgl. BVerwG, 11 C 15/95 v. 11.12.1996, Abs. 3 = BVerwGE 102, 316, 319). Somit war Frau Labelle auch Pflichtige, da (nur) sie Inhaberin der tatsächlichen Gewalt war.

Anmerkung: Da es hier um die Vollstreckung des Verkehrsschildes geht, kommt es nicht auf die Frage an, ob Frau Labelle Störerin i.S.d. §§ 4 f. SPolG gewesen ist. Anders wäre es nur, wenn man in das Halteverbotszeichen kein Wegfahrgebot hineinliest, sondern eine Vollstreckung einer fiktiven, auf § 8 SPolG gestützten Grundverfügung annimmt, deren Vollstreckung sich dann allerdings nach §§ 44 ff. SPolG gerichtet hätte.

2. Kostenerstattung für Zahlungen an Aralia?

Insbesondere aus § 10 Abs. 1 Nr. 9 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz ergibt sich, dass zu den vom Pflichtigen i.S.d. § 77 Abs. 2 SVwVG zu erstattenden Kosten der Ersatzvornahme auch die Kosten gehören, die aufgrund von Vollstreckungsmaßnahmen an Dritte (hier Aralia) zu zahlen sind (OVG Saarlouis, 3 D 359/08 v. 26.1.2009, Abs. 10 = NVwZ 2009, 602, 603). Hier ist davon auszugehen, dass Aralia aufgrund seines mit dem Saarland geschlossenen Werkvertrages nach § 631 Abs. 1 BGB berechtigt war, vom Saarland ein Entgelt in Höhe von 185,56 Euro zu verlangen. Der Höhe nach ist der Kostenerstattungsanspruch also nicht zu beanstanden.

Anmerkung: Siehe hierzu VG Münster, 1 K 1963/05 v. 21.11.2006, Abs. 31 ff. = NWVBl. 2007, 242, 243; vgl. auch BVerwG, 3 C 5/13 v. 9.4.2014, Abs. 31 = BVerwGE 149, 254, 264 f.

3. Fälligkeit des Kostensersatzanspruchs

Der Kostenersatzanspruch nach § 10 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz wurde auch gemäß § 13 dieser Kostenordnung mit seiner Entstehung (der Vornahme der Amtshandlung, vgl. § 13 Abs. 3 Satz 1 SaarlGebG i.V.m. § 77 Abs. 5 SVwVG) fällig; er bedurfte also keiner vorherigen Festsetzung durch Verwaltungsakt.

Anmerkung: Siehe aber auch VGH Mannheim, 1 S 484/09 v. 20.1.2010, Abs. 26 = NJW 2010, 1818. Dies ergibt sich auch daraus, dass im gestreckten Vollstreckungsverfahren die Behörde berechtigt ist, einen Vorschuss auf die Kosten zu verlangen (vgl. § 19 Abs. 4 SVwVG).

4. Ergebnis zu III

Damit ist der Kostenersatzanspruch nach in § 21, § 77, § 78 SVwVG i.V.m. § 1, § 10 Abs. 1 Nr. 9 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz grundsätzlich entstanden. Frau Labelle daher zum Ersatz der Kosten verpflichtet gewesen, so dass die Zahlung von 185,56 Euro mit Rechtsgrund erfolgt zu sein scheint.
IV. Ergebniskorrektur durch Billigkeitserwägungen?

Fraglich ist jedoch, ob die Belastung von Frau Labelle mit den Abschleppkosten billig ist: Dies wird in den Fällen des Abschleppens bei nachträglich aufgestelltem Halteverbotsschild oftmals angenommen und damit die Durchsetzung einer Kostenforderung zumindest in bestimmten Fällen als unverhältnismäßig angesehen.

Anmerkung: Siehe hierzu etwa Michaelis, NJW 1998, 122 f.; ders., Jura 2003, 298, 303; Schoch, Jura 2012, 26, 32 jeweils m.w.N.

1. Steht die Kostenfestsetzung im Ermessen der Behörde?

Um eine solche Billigkeitsergebniskorrektur überhaupt anstellen zu können, wird angenommen, dass die Durchsetzung der Kostenpflicht im Ermessen der Behörde stehe (so etwa auch VG Saarlouis, 5 K 66/91 v. 17.11.1992 = ZfS 1993, 215). Dies ist aber sehr zweifelhaft: Der Wortlaut des § 21 SVwVG und des § 77 Abs. 1 SVwVG gehen davon aus, dass es sich bei der Durchsetzung der Kostenpflicht um gebundene Verwaltung handelt, so dass die Verwaltung nicht im Einzelfall von den für sie zwingenden Vorgaben abweichen kann.

Anmerkung: Vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 334. A. A. - jedoch kaum vertretbar - im vorliegenden Zusammenhang OVG Hamburg, 3 Bf 23/03 v. 4.11.2003 = NordÖR 2004, 399, 401; OVG Hamburg, 3 Bf 116/08 v. 7. 10. 2008, Abs. 56 = NordÖR 2009, 156, 157: Auch der Anwendung zwingenden Rechts könne der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall Grenzen ziehen, ohne dass die Norm selbst verfassungsrechtlichen Zweifeln unterliege (ähnlich auch OVG Bautzen, 3. B 891/06 v. 23. 3. 2009, S. 9 f. = NJW 2009, 2551, 2552; VGH Kassel, 5 A 1245/11 v. 26.10.2011, Abs. 37 = LKRZ 2012, 56, 58; Hong, Jura 2012, 473, 478). Siehe demgegenüber diesen Hinweis zur Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsprinzips bei gebundener Verwaltung; ferner den Be- und Erstattung-Fall.
Eine Ermessensprüfung kann im vorliegenden Fall daher nur im Rahmen des § 59 Abs. 1 Nr. 3 LHO erfolgen, nach dem Ansprüche des Landes (die das Land grundsätzlich geltend machen muss, vgl. § 34 Abs. 1 LHO) nur erlassen werden dürfen, wenn dies für den Schuldner eine besondere Härte bedeutet. Damit ist die Durchsetzbarkeit des Kostenerstattungsanspruchs die Regel, der Erlass des entstandenen Anspruch die Ausnahme. Eine Einschränkung der Zahlungsverpflichtung kommt daher nur in Betracht, wenn der Behörde bei einer Entscheidung über einen Erlass nach § 59 Abs. 1 Nr. 3 LHO keinerlei Ermessensspielraum mehr zustünde, letztlich also eine Ermessensreduzierung auf Null vorläge. Wäre dem so, dann könnte man auch annehmen, dass der Kostenerstattungsanspruch gar nicht erst entstanden ist.

Anmerkung: In diese Richtung OVG Saarlouis, 2 R 18/03 v. 23.8.2003, Abs. 10 ff. = AS RP-SL 30, 439, 445 ff. Richtiger wäre allerdings dann anzunehmen, dass Frau Labelle eine Verpflichtungsklage auf Erlass der Kostenforderung erheben muss i.V.m. einem Folgenbeseitigungsantrag nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO analog; so im Ergebnis in Zusammenhang mit Feuerwehrkosten: OVG Koblenz, 12 A 10497/00 v. 11.9.2000 = NVwZ-RR 2001, 382, 384; VG Potsdam, 3 K 632/01 v. 2.7.2002 = LKV 2003, 195, 196.

2. Ist die Kostenfestsetzung unbillig?

Dies kann jedoch dahinstehen, da schon die Voraussetzungen des § 59 Abs. 1 Nr. 3 LHO nicht vorliegen: Die Höhe des Betrages hält sich im Rahmen der normalen Unterhaltungskosten eines Kraftfahrzeuges (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 334). Auch ist die Zulässigkeit des Parkens auf öffentlichen Straßen von vornherein mit der Möglichkeit belastet, dass aus Gründen des § 45 Abs. 1 StVO nach Abstellen des Fahrzeugs die Verkehrsregelung geändert wird. Damit hat sich für Frau Labelle nur das Risiko verwirklicht, das für jeden besteht, der sein Fahrzeug auf der Straße abstellt und nicht auf einem privaten Parkplatz. Eine unbillige Härte bedeutet daher die Durchsetzung des Kostenersatzanspruches für Frau Labelle nicht.

Anmerkung: Der hier vertretene Ansatz ist absolute Mindermeinung. Im Regelfall wird in diesem Zusammenhang die Frage diskutiert, ob der "Dauerparker" mit dem Aufstellen des Verkehrsschildes rechnen musste, ob ihm nach ein, zwei, drei oder vier Tagen (inklusive bzw. exklusive Sonn- und Feiertage) eine Nachschaupflicht oblag etc. Siehe hierzu (jeweils m.w.N.) BVerwG, 3 C 25/16 v. 24.5.2018, Abs. 20 ff. = BVerwGE 162, 146 Abs. 20 ff.; OVG Bautzen, 3. B 891/06 v. 23. 3. 2009, S. 10 = NJW 2009, 2551 ff.; OVG Hamburg, 3 Bf 23/03 v. 4.11.2003 = NordÖR 2004, 399, 401; OVG Hamburg, 3 Bf 116/08 v. 7. 10. 2008, Abs. 56 ff. = NordÖR 2009, 156 ff.; VGH Mannheim, 1 S 822/05 v. 13.2.2007, Abs. 21 ff. = NJW 2007, 2058, 2059; OVG Münster, 5 A 470/14 v. 13.9.2016, Abs. 36 ff. = NWVBl. 2017, 164, 165; VGH München, 10 B 08.449 v. 17.4.2008, Abs. 18 ff. = BayVBl. 2009, 21 ff.; Bitter/Konow, NJW 2001, 1386, 1391; Hendler, JZ 1997, 783; Kugelmann/Alberts, Jura 2013, 898, 909; Mauer, in: Festschrift für Wolf-Rüdiger Schenke, 2011, S. 1013, 1024 ff.; Michaelis, Jura 2003, 298, 303; Schoch, Jura 2012, 26, 32.
3. Ergebnis zu IV

Damit ist keine Ergebniskorrektur aus Billigkeitsgesichtspunkten geboten, so dass die Frage offen bleiben kann, wie genau eine solche Billigkeitskorrektur rechtstechnisch vorgenommen werden könnte.

V. Ergebnis zu B

Da das Saarland aufgrund von § 21, § 77, § 78 SVwVG i. V. m. § 1, § 10 Abs. 1 Nr. 9 der Kostenordnung zum Saarländischen Verwaltungsvollstreckungsgesetz einen Anspruch auf Zahlung von 185,56 Euro gegenüber Frau Labelle hatte, hat Frau Labelle diese Summe nicht ohne Rechtsgrund an das Saarland geleistet. Deshalb steht ihr kein Rückzahlungsanspruch aufgrund des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs gegen das Saarland zu. Die Klage ist damit unbegründet.

C) Gesamtergebnis

Die Klage von Frau Labelle ist damit zwar zulässig, jedoch nicht begründet und hat deshalb keine Aussicht auf Erfolg.

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