Lösungsvorschlag

Zu Tisch bei Petra Prächtle

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Stand der Bearbeitung: 22. Juli 2018

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Erster Teil: Erfolgsaussichten des gegen Petra Prächtle gerichteten Antrags

Die Bundesregierung hat beim BVerfG einen gegen Petra Prächtle als Ehefrau des Bundespräsidenten gerichteten Antrag auf Feststellung gestellt, dass sie durch ihre (genau bezeichneten) politischen Äußerungen in der Kochsendung "Zu Tisch bei Petra Prächtle" gegen ihre grundgesetzliche Verpflichtung zur politischen Neutralität bei amtlichen Auftritten verstoßen habe. Da es nicht allgemein "das" Verfahren vor dem BVerfG gibt, sondern nur die in § 13 BVerfGG abschließend aufgezählten Verfahrensarten, ist damit Voraussetzung für den Erfolg dieses Antrags zunächst, dass sich der Antrag der Bundesregierung einem der in § 13 BVerfGG genannten Verfahren zuordnen lässt und die Zulässigkeits- und Begründetheitsvoraussetzungen einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung in diesem Verfahren vollständig erfüllt sind.

Hier ist der Antrag der Bundesregierung als Antrag auf Entscheidung nach § 67 BVerfGG formuliert, also als Antrag auf Durchführung eines Organstreitverfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und der §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG. Es ist auch nicht ersichtlich, welche andere verfassungsgerichtliche Verfahrensart sonst für den Antrag der Bundesregierung überhaupt in Betracht kommen könnte, so dass nur die Erfolgsaussichten eines Organstreitverfahrens zu prüfen sind. Dieser Antrag hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist.

Anmerkung: Da das BVerfG nur "innerhalb" der in § 13 BVerfGG genannten Verfahren entscheiden kann, sind auch solche Anträge einem dieser Verfahren zuzuordnen, für die sich letztlich unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt eine Zuständigkeit des BVerfG begründen lässt: So musste der StGH Baden-Württemberg, der damals noch nicht für Verfassungsbeschwerden zuständig war, den Antrag des "Staatsoberhaupts des United Kingdom Cosmos World" auf Feststellung eines Verfassungsbruchs durch Rechtsbeugung baden-württembergischer Gerichte als - natürlich unzulässigen - Antrag im Rahmen (wohl) eines Organstreitverfahrens behandeln (StGH BW, GR 3/97 v. 17.10.1997 = VBlBW 1998, 55). Auch der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich (StGH, in: RGZ 111, Anh. 1 ff.) sah sich vor einem ähnlichen Problem als es darum ging, ob eine Streitigkeit um die Frage, ob ein bestimmtes "Gebilde" Verfassungsorgan ist (hier: Ortsgruppe Nassau des vormals unmittelbaren Reichsadels), eine "verfassungsrechtliche Streitigkeit innerhalb eines Landes" i. S. des Art. 19 WRV war (hierzu - jeweils m. w. N.: Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919, 14. Aufl. 1933, Art. 19 WRV, S. 168 Fn. 3; Friesenhahn, Handbuch des Deutschen Staatsrechts II, 1932, S. 538 Fn. 70).

A) Zulässigkeit

Das Organstreitverfahren ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und der §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG vorliegen.

Anmerkung: Siehe zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG diesen Hinweis.

I. Beteiligtenfähigkeit des Antragstellers (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG)

Die Bundesregierung ist bereits aufgrund der ausdrücklichen Regelung des § 63 BVerfGG im Organstreitverfahren beteiligtenfähig.

II. Beteiligtenfähigkeit der Antragsgegnerin (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG)

Fraglich ist allerdings, ob Frau Prächtle als Ehegattin des Bundespräsidenten im Organstreitverfahren beteiligtenfähig wäre. Nach dem Wortlaut des § 63 BVerfGG ist sie dies jedenfalls nicht. Es ist jedoch allgemein anerkannt, dass der eng formulierte § 63 BVerfGG nicht den weiter gefassten Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG einschränken kann (BVerfG, 2 BvE 5/15 v. 20.9.2016, Abs. 31= BVerfGE 143, 1, 9). Art. 94 Abs. 2 GG gibt dem einfachen Gesetzgeber nicht das Recht, den Kreis der möglichen Antragsteller gegenüber der weiteren Vorschrift des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG abschließend zu bestimmen. Denn Sinn des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ist es ja gerade, sicherzustellen, dass die dort Genannten die Gelegenheit bekommen, gegebenenfalls ihre Rechte im Organstreitverfahren prozessual durchsetzen zu können (siehe hierzu nur Benda/Klein, Rn. 995).

Anmerkung: Siehe hierzu auch den Chefsache-Fall.

Somit ist fraglich, ob die jeweilige Ehegattin oder der jeweilige Ehegatte (oder auch der Lebensgefährte oder die Lebensgefährtin) des Bundespräsidenten oder der Bundespräsidentin ein "oberstes Bundesorgan oder anderer Beteiligter" i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ist.

1.  "First Lady"/"First Gentleman" als "oberstes Bundesorgan oder anderer Beteiligter" kraft normativer Kraft des Faktischen?

Dies könnte anzunehmen sein, da in der Geschichte der Bundesrepublik die Ehefrauen der jeweiligen Bundespräsidenten (und auch die Lebensgefährtin des amtierenden Bundespräsidenten) regelmäßig im größeren Umfang als "First Ladies" der Bundesrepublik Repräsentationsaufgaben mit übernommen und damit de facto auch Aufgaben für die Bundesrepublik wahrgenommen haben. Somit wurde und wird in der Vergangenheit die Ehegattin des Bundespräsidenten in der öffentlichen Meinung im In- und Ausland wohl de facto jedenfalls als "Institution" angesehen.

Anmerkung: Siehe etwa die Behandlung der jeweiligen Bundespräsidentengattinen auf den Webseiten des Bundespräsidenten (jeweils als eigene Rubrik bei den früheren Bundespräsidenten); ausführlich hierzu Lenski, JöR n. F. 64 (2016), S. 81, 88 ff.

Damit wurden bisher die Maßnahmen der Bundespräsdidentengattinen - ähnlich wie die Maßnahmen des Bundespräsidenten selbst - der Bundesrepublik faktisch zugerechnet: Ein "Fehltritt" der Frau des Bundespräsidenten konnte der Bundesrepublik damit letztlich genau so schaden wie ein "Fehltritt" des Bundespräsidenten selbst. Dies könnte es rechtfertigen, auch in Zukunft die Ehegattin/den Ehegatten (oder auch die Lebensgefährtin/den Lebensgefährten) des Bundespräsidenten/der Bundespräsidentin rechtlich denselben oder zumindest ähnlichen Bindungen zu unterwerfen, wie sie für die Bundespräsidentin/den Bundespräsidenten selbst gelten. Wäre dieser Sichtweise zu folgen, wäre es wohl auch gerechtfertigt, die "First Lady" bzw. den "First Gentleman" als "anderen Beteiligten" i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG anzusehen.

2.  "First Lady"/"First Gentleman" als Beispiel normativer Ausblendung des Faktischen?

Gegen eine solche Auffassung spricht jedoch entscheidend, dass die Stellung des (Ehe-)Partners/der (Ehe-)Partnerin des Bundespräsidenten bzw. der Bundespräsidentin im Grundgesetz selbst nicht geregelt, ein "Amt" der "First Lady" bzw. des "First Gentleman" somit verfassungsrechtlich nicht vorgesehen ist. Dem entspricht, dass verfassungsrechtlich auch keinerlei Pflicht für den (Ehe-)Partner des Bundespräsidenten oder der Bundespräsidentin besteht, das "Amt" der "First Lady"/des "First Gentleman" zu übernehmen. Gerade deshalb ist auch ausgeschlossen, dass der (Ehe-)Partner des Bundespräsidenten bzw. der Bundespräsidentin gegen seinen Willen - kraft ungeschriebenen Verfassungsrechts - in ein solches Amt mit den damit korrespondierenden Verpflichtungen gedrängt wird. Eine solche Organwalterstellung unmittelbar kraft Gesetzes (und nicht kraft - annahmebedürftiger - Wahl) ist auch sonst im Grundgesetz nicht vorgesehen. Auch Bundespräsident kann etwa gemäß Art. 54 Abs. 7 GG i.V.m. § 9 Abs. 4 des Gesetzes über die Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung nur werden, wer die Wahl zum Bundespräsidenten annimmt. Ganz generell wäre auch fraglich, wie es in der Bundesrepublik ein offizielles Amt "First Lady"/des "First Gentleman" geben kann, deren oder dessen Amtsinhaber(in) in keiner Weise demokratisch legitimiert ist (vgl. Lenski, JöR n. F. 64 [2016], S. 81, 116 f.).

Zudem hängt die Parteifähigkeit im Organstreit davon ab, ob der Antragsteller gerade Organ oder Organteil im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und des § 63 BVerfGG ist, nicht aber davon, ob er in irgendeinem Sinn als Staatsorgan oder Organteil betrachtet werden kann. Denn  Wortlaut und Entstehungsgeschichte des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG lassen erkennen, dass der Kreis der Beteiligten im Verfassungsprozess begrenzt sein sollte (BVerfG, 2 BvE 5/15 v. 20.9.2016, Abs. 33 = BVerfGE 143, 1, 10). Dementsprechend folgt nach Auffassung des BVerfG aus dem Charakter des Organstreitverfahrens als Verfassungsstreit zwischen Faktoren des Verfassungslebens, dass als "oberste Bundesorgane" nur solche (Verfassungs-)Organe parteifähig sind, die von der Verfassung in Existenz, Status und wesentlichen Kompetenzen konstituiert werden, dem Staat durch Existenz und Funktion seine spezifische Gestalt verleihen und durch ihre Tätigkeit an der obersten Staatsleitung Anteil haben (BVerfG, 2 BvE 5/15 v. 20.9.2016, Abs. 31= BVerfGE 143, 1, 9).  Mit solchen Organen hat der (Ehe-)Partner des Bundespräsidenten bzw. der Bundespräsidentin, dem das Grundgesetz selbst keinerlei Befugnisse zuweist, trotz seiner nicht zu unterschätzenden Bedeutung im Protokoll der Bundesrepublik kaum etwas gemein.

3. Ergebnis zu II

Petra Prächtle ist somit als "First Lady" bzw. Frau des Bundespräsidenten nicht im Organstreitverfahren beteiligtenfähig.

III. Ergebnis zu A

Der gegen Petra Prächtle gerichtete Antrag ist somit bereits wegen fehlender Beteiligtenfähigkeit der Frau des Bundespräsidenten unzulässig.

B) Ergebnis des Ersten Teils

Der gegen Petra Prächtle gerichtete Antrag der Bundesregierung nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und der §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG hat somit wegen (offensichtlicher) Unzulässigkeit keine Aussicht auf Erfolg.

Anmerkung: Für eine Begründetheitsprüfung in Form eines Hilfsgutachtens ist in dieser Situation kein Raum. Da es offensichtlich keinerlei verfassungsrechtliche Verpflichtungen von Frau Prächtle gibt, die auch nur ansatzweise etwas mit den Rechtspflichten eines Staatsorgans zu tun haben, gäbe es in einem solchen Hilfsgutachten letztlich nichts zu prüfen.

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Zweiter Teil: Möglichkeit der Einleitung eines zulässigen Verfahrens gegen den Bundespräsidenten

Um gegen den Bundespräsidenten vorzugehen, käme zunächst die Erhebung einer Präsidentenanklage nach Art. 61 GG i.V.m. §§ 13 Nr. 4, 49 ff. BVerfGG in Betracht, jedoch scheidet dies vorliegend bereits wegen fehlender Antragsberechtigung der Bundesregierung aus: Nur auf Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestages oder des Bundesrates kann nach Art. 61 Abs. 1 Satz 2 GG Präsidentenanklage erhoben werden.

In Betracht käme daher auch hier nur die Einleitung eines Organstreitverfahrens, mit der nach § 67 BVerfGG die Feststellung erreicht werden kann, dass der Bundespräsident durch sein Verhalten gegen das Grundgesetz verstoßen hat. Ein solcher Antrag hätte Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Ein gegen den Bundespräsidenten gerichteter Antrag der Bundesregierung auf Einleitung eines Organstreitverfahrens wäre jedoch nur dann zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und der §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG vorliegen.

Anmerkung: Siehe zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG diesen Hinweis.

I. Beteiligtenfähigkeit des Antragstellers und des Antragsgegners (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG)

Die Bundesregierung und der Bundespräsident sind bereits aufgrund der ausdrücklichen Regelung des § 63 BVerfGG im Organstreitverfahren beteiligtenfähig.

II. Tauglicher Organstreitgegenstand (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 64 Abs. 1 BVerfGG)

Gegenstand des Organstreits kann nach § 64 Abs. 1 BVerfGG nur eine "Maßnahme oder Unterlassung" des Antragsgegners sein, während der Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG eine "Streitigkeit über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans" genügen lässt. Das Grundgesetz deutet also weniger auf ein kontradiktorisches Verfahren, in dem zwei Beteiligte um ihre Kompetenzen streiten, als auf ein objektives Beanstandungsverfahren zur Klärung abstrakter Rechtsfragen hin. Das BVerfG hat die Ausgestaltung des Organstreitverfahrens als kontradiktorisches Verfahren durch § 64 BVerfGG jedoch als zutreffende Konkretisierung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG verstanden und sie sogar letztlich für verfassungsrechtlich geboten erachtet (grundlegend BVerfGE 2, 143, 155 ff. [lesen !!!]; BVerfG, 2 BvE 1/07 v. 12.3.2007, Abs. 20, 29 = BVerfGE 117, 359, 366 und 370; ausführlich hierzu Benda/Klein, Rn. 983 ff.).

Insoweit stellt sich die Frage, gegen welche Maßnahme/Unterlassung des Bundespräsidenten der Antrag der Bundesregierung sinnvollerweise gerichtet werden könnte. Dabei ist davon auszugehen, dass das Verhalten Petra Prächtles dem Bundespräsidenten jedenfalls nicht unmittelbar zugerechnet werden kann. Die Ehe begründet auch im Verfassungsrecht keine "Sippenhaft".

1. Unterlassung rechtlich gebotener "Einwirkung" auf die Ehefrau zur politischen Mäßigung als angreifbare Maßnahme?

Vorstellbar wäre allerdings, von einer verfassungsrechtlichen Verpflichtung des Bundespräsidenten auszugehen, auf seine Ehefrau in Richtung einer politischen Mäßigung ihrer Äußerungen in den Kochsendungen einzuwirken. Gegenstand des Organstreitverfahrens wäre dann die Unterlassung dieser Einwirkung des Bundespräsidenten auf seine Frau, da der Bundespräsident es ausdrücklich ablehnt, seine Frau "zu beaufsichtigen". Jedoch fehlt für eine solche Einwirkungspflicht jede verfassungsrechtliche (und einfachgesetzliche) Grundlage: Das Grundgesetz sieht das "Amt" einer "First Lady" gerade nicht vor; diese ist kein Organ der Bundesrepublik (s.o. Erster Teil A II) und kann sich damit in jeder Hinsicht auf ihre Grundrechte und damit auch auf ihre Meinungsfreiheit nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG berufen. Auch das Zivilrecht unterstellt die Ehefrau nicht (mehr) den Weisungen ihres Mannes (was auch mit Art. 3 Abs. 2 GG nicht vereinbar wäre), so dass dem Bundespräsidenten auch jede rechtliche Möglichkeit fehlt, auf seine Frau einzuwirken. In Betracht käme allenfalls eine Drohung mit Scheidung, jedoch kann eine solche Drohung sicherlich nicht durch die Bundesregierung im Organstreitverfahren erzwungen werden (schon weil hierdurch die - grundrechtlich ebenfalls geschützte - persönliche Rechtsstellung des Bundespräsidenten berührt würde).

2. Bereitstellung des Amtssitzes für die Kochsendung als angreifbare Maßnahme?

Angreifbare Maßnahme des Bundespräsidenten könnte jedoch sein, dass er seiner Frau für ihre Kochsendung seinen Amtssitz zur Verfügung stellt und ihr damit überhaupt erst die Rahmenbedingungen für die besondere Publikumswirksamkeit der Sendung schafft (vgl. auch BVerfG, 2 BvE 2/14 v. 16.12.2014, Abs. 57 = BVerfGE 138, 102, 118 f.; Barczak, NVwZ 2015, 1014, 1016). Genauso wenig, wie es eine Pflicht der Ehefrau des Bundespräsidenten gibt, das "Amt" der "First Lady" zu übernehmen, kann es nämlich ein Recht der Ehegattin des Bundespräsidenten geben, dieses zu tun. Sie kann dementsprechend auch keinen Anspruch gegenüber ihrem Mann herleiten, im "Ambiente" des Dienstsitzes des Bundespräsidenten ihre Kochsendung abhalten zu dürfen; man wird daher auch annehmen dürfen, dass es dem Bundespräsidenten möglich ist, seiner Frau - wie auch jeder anderen Person - den Zugriff zu den besonderen "Insignien" des Bundespräsidenten zu verweigern, etwa wenn hierdurch das Amt des Bundespräsidenten und die Einhaltung der dem Bundespräsidenten obliegenden Pflichten gefährdet wird. Umgekehrt kann es dem Bundespräsidenten nicht gestattet sein, die ihm obliegenden Beschränkungen und Pflichten dadurch zu umgehen, dass er - für alle ohne weiteres erkennbar - andere Personen für sich handeln lässt.

3. Ergebnis zu II

Tauglicher Streitgegenstand eines gegen den Bundespräsidenten gerichteten Organstreitverfahrens i.S.d. § 64 Abs. 1 BVerfGG kann hier somit allenfalls sein, dass der Bundespräsident seiner Frau den Amtssitz des Bundespräsidenten für die Durchführung ihrer Kochsendung zur Verfügung stellt und damit seiner Frau letztlich besonders deutlich das "Gewicht" der "First Lady" gibt.

III. Antragsbefugnis (§ 64 BVerfGG)

Der Antrag der Bundesregierung kann jedoch nur dann zulässig sein, wenn sie i.S.d. § 64 Abs. 1 BVerfGG auch antragsbefugt ist, wenn also eine Verletzung ihrer durch das Grundgesetz übertragenen Rechte durch das Verhalten des Bundespräsidenten als möglich erscheint.

Insoweit ist zu beachten, dass das Grundgesetz nicht dem Bundespräsidenten den Auftrag erteilt hat, "Politik zu machen", sondern dies der Bundesregierung und dem Bundestag übertragen hat. Es ist damit nicht der Bundespräsident, der politische Programme zu entwickeln oder politische Weisungen zu erteilen hat; der Bundespräsident hat bei seiner Amtsführung vielmehr die originären Zuständigkeiten der anderen Verfassungsorgane zu respektieren, womit ein unentwegtes Hineinreden oder ein spektakuläres "Hineinregieren" in fremde Kompetenzen unvereinbar wäre (siehe nur Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 58 Rn. 58). Der Bundespräsident hat an der politischen Staatsleitung damit keinen Anteil  (so deutlich Degenhart, Rn. 796). Dementsprechend nimmt das BVerfG an, dass es den verfassungsrechtlichen Erwartungen an das Amt des Bundespräsidenten und der gefestigten Verfassungstradition seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland entspricht, dass der Bundespräsident eine gewisse Distanz zu Zielen und Aktivitäten von politischen Parteien und gesellschaftlichen Gruppen wahrt (BVerfG, 2 BvE 2/09 und 2/10 v. 10.6.2014, Abs. 95 = BVerfGE 136, 277, 311).

Von der früher herrschenden Meinung wurde dieses Gebot politischer Neutralität des Bundespräsidenten aus einer erweiternden Auslegung des Art. 58 GG hergeleitet (von Mangoldt/Klein, Art. 58 Anm. IV 1 d; Maurer, Staatsrecht I, § 15 Rn. 24 ff.). Um das Gebot politischer Mäßigung zu begründen, wird dagegen nach heute herrschender Ansicht eher auf den ungeschriebenen Grundsatz der Verfassungsorgantreue abgestellt, weil die Rechtsfolgen des Art. 58 GG auf den Fall nicht unterzeichnungsfähiger Realhandlungen nicht passten (so etwa v. Arnauld, in: v. Münch/Kunig, Art. 58 Rn. 8; Degenhart, Rn. 776 ff.; Fink, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 58 Rn. 63 ff.; Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 58 Rn. 58 f.; Milker, JA 2017, 647, 653; Nierhaus, in: Sachs, Art. 58 Rn. 16 ff.; Schenke, JZ 2015, 1009, 1013 f.).

Ist somit - unabhängig von seiner konkreten verfassungsrechtlichen Ableitung - eine Pflicht des Bundespräsidenten zur politischer Mäßigung anzuerkennen, ist auch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Bundespräsident durch die (andauernde) Bereitstellung seines Amtssitzes für die Kochsendung - in Kenntnis des Verhaltens seiner Ehefrau während der Sendung - gegen dieses Gebot politischer Mäßigung verstoßen hat und hierdurch die Kompetenzen der Bundesregierung zur Politikgestaltung verletzt. Ob eine solche Verletzung wirklich vorliegt, ob der Bundespräsident also das Gebot politischer Zurückhaltung allein durch diese mittelbare Förderung der Äußerungsfreudigkeit seiner Frau tatsächlich überschritten hat, ist kein Problem der Antragsbefugnis, sondern eine Frage der Begründetheit.

Die Bundesregierung wäre somit auch antragsbefugt.

IV. Form (§ 64 Abs. 2 i.V.m. § 23 Abs. 1 BVerfGG)

Der Antrag müsste der Form des § 64 Abs. 2 i.V.m. § 23 Abs. 1 BVerfGG entsprechen. Insoweit könnte allenfalls fraglich sein, ob die Bundesregierung eine Bestimmung des Grundgesetzes bezeichnen kann, gegen die der Bundespräsident durch die Bereitstellung seines Amtssitzes für die Kochsendung verstoßen haben soll. Dies ist jedenfalls dann problematisch, wenn man die Verpflichtung des Bundespräsidenten zur politischen Zurückhaltung nicht aus Art. 58 GG, sondern aus dem ungeschriebenen Grundsatz der Verfassungsorgantreue herleitet (s.o. B III). Das BVerfG geht jedoch insoweit von einer weiten Auslegung des § 64 Abs. 2 BVerfGG aus: Sofern die Verletzung ungeschriebener verfassungsrechtlicher Pflichten gerügt werde, könne der Vorschrift zwar nicht durch die Bezeichnung eines Artikels des Grundgesetzes genüge getan werden; da es aber auch möglich sein müsse, die Verletzung ungeschriebener verfassungsrechtlicher Pflichten im Verfassungsrechtsstreit zu rügen, reiche es aus, wenn auf diese Bezug genommen werde (BVerfGE 6, 309, 327 f.).

V. Frist (§ 64 Abs. 3 BVerfGG)

Der Antrag müsste schließlich innerhalb der Sechsmonatsfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG eingereicht werden. Fraglich ist insoweit, ob die Frist bereits zu laufen begonnen hat (siehe zum Folgenden BVerfG, 2 BvE 6/94 und 7/94 v. 23.1.1995, Abs. 31 = BVerfGE 92, 80, 89).

1. Fristbeginn bei erstmaliger Sendungsausstrahlung?

Frühestens könnte die Frist mit dem Zeitpunkt der erstmaligen Ausstrahlung der Sendung - also vor fünf Monaten - begonnen haben, da die Mitglieder der Bundesregierung nach dem Sachverhalt erst an diesem Tag Kenntnis hiervon - und damit auch Kenntnis von der Bereitstellung des Amtssitzes des Bundespräsidenten für die Durchführung der Sendung - erlangten. In diesem Fall hätte die Bundesregierung nur noch knapp einen Monat Zeit, um den Antrag zu stellen.

2. Fristbeginn bei jeder erneuten Sendungsausstrahlung?

Da die Bereitstellung des Amtssitzes für die Kochsendung ein andauerndes Verhalten des Bundespräsidenten ist, könnte man aber auch davon ausgehen, dass die Frist mit jeder neuen Bestätigung dieses Verhaltens (jeder weiteren Ausstrahlung der Sendung) neu zu laufen beginnt, so dass die Bundesregierung noch reichlich Zeit hätte. Jedoch steht eine solch großzügige Handhabung des Fristbeginns nach Ansicht des BVerfG dem Sinn und Zweck der Ausschlussfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG entgegen, angreifbare Rechtsverletzungen im Interesse der Rechtssicherheit außer Streit zu stellen.

3. Fristbeginn bei endgültiger Weigerung des Antragsgegners dem Begehren des Antragstellers nachzukommen

Das BVerfG geht im Fall der behaupteten Verletzung andauernder Verhaltens- und Unterlassungspflichten daher davon aus, dass die Frist spätestens dann beginnt, wenn sich der Antragsgegner erkennbar eindeutig weigert, in der Weise tätig zu werden, die der Antragsteller zur Wahrung seiner Rechte aus seinem verfassungsrechtlichen Status für erforderlich hält (BVerfG, 2 BvE 6/94 und 7/94 v. 23.1.1995, Abs. 31 = BVerfGE 92, 80, 89; BVerGE, 2 BvK 1/97 v. 8.3.2001, Abs. 17 = BVerfGE 103, 164, 171). Dies ist hier der Zeitpunkt des Antwortschreibens des Bundespräsidenten an die Bundesregierung. Jedoch hält es das BVerfG andererseits nicht für möglich, generell für alle Fallgestaltungen den frühesten Fristbeginn festzusetzen (BVerfG, 2 BvE 6/94 und 7/94 v. 23.1.1995, Abs. 31 = BVerfGE 92, 80, 89), so dass nicht auszuschließen ist, dass es im vorliegenden Fall den Zeitpunkt des Fristbeginns auch früher (etwa zum Zeitpunkt der ersten politischen Äußerung Petra Prächtles während der Kochsendung) ansetzt.

Ergebnis zu V

Daher sollte die Bundesregierung nicht auf eine großzügige Handhabung der Frist durch das BVerfG vertrauen, sondern eher möglichst bald - innerhalb eines Monats - den Antrag beim BVerfG stellen.

VI. Ergebnis zu A

Die Bundesregierung kann dementsprechend beim BVerfG noch einen Antrag gegen den Bundespräsidenten stellen, gerichtet auf Feststellung nach § 67 BVerfG, dass der Bundespräsident gegen den Grundsatz der Verfassungsorgantreue (bzw. Art. 58 GG) verstößt, indem er seiner Frau seinen Amtssitz für die Durchführung ihrer Kochsendung zur Verfügung stellt.

B) Begründetheit

Der Antrag der Bundesregierung ist begründet, wenn der Bundespräsident durch Bereitstellung seines Amtssitzes für die Durchführung der Kochsendung seiner Frau (und seiner sonstigen Beteiligung hieran) tatsächlich die verfassungsrechtlichen Rechte der Bundesregierung verletzt. Dies wäre nach dem oben Gesagten (s. o. Zweiter Teil A III) der Fall, wenn er hierdurch gegen seine - aus einer erweiternden Auslegung des Art. 58 GG oder dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue herzuleitende - verfassungsrechtliche Pflicht zur politischen Mäßigung verstoßen und hierdurch die Kompetenzen der Bundesregierung zur Politikgestaltung verletzt hat. Ob dies geschehen ist, hängt davon ab, wie "streng" das Gebot der politischen Mäßigung des Bundespräsidenten zu handhaben ist.

I. Strikte Begrenzung des Bundespräsidentenamts auf "staatsnotarielle Funktionen"?

Wird allein auf die dem Bundespräsidenten im Grundgesetz ausdrücklich zugewiesenen Kompetenzen abgestellt, könnte die Annahme gerechtfertigt sein, dass dem Bundespräsidenten jegliche politische Äußerung (und Unterstützung jeglicher politischer Äußerungen Dritter) verwehrt ist, der Bundespräsident also im "Normalfall" nur "staatsnotarielle Funktionen" hat (Ausfertigung von Gesetzen [Art. 82 GG], Ernennung und Entlassung von Mitgliedern der Bundesregierung [Art. 63 Abs. 2 S. 2, Art. 64 Abs. 1 GG] und hoher Bundesbediensteter [Art. 60 Abs. 1 GG], Gnadenrecht [Art. 60 Abs. 2 GG]). Bei dieser Sichtweise wäre auch die Repräsentativaufgabe der "Vertretung der Bundesrepublik Deutschland nach außen" (Art. 59 Abs. 1 GG) gerade auf Grund der Gegenzeichnungspflicht seiner Entscheidungen (Art. 58 GG) eine rein formelle Befugnis ohne eigene Gestaltungsmöglichkeiten. Nur im Fall politischer Instabilität kämen dem Bundespräsidenten eigene Gestaltungsfunktionen (Reservefunktion/Wächterfunktion) in Form der Entscheidung über die Auflösung/Nicht-Auflösung des Parlaments zu (Art. 63 Abs. 4 S. 3, Art. 68 Abs. 1 S. 1, Art. 81 GG) - und auch hier nur in Form von Ja/Nein-Entscheidungen, die den Fortgang der Staatsgeschäfte sicherstellen sollen, ohne den Bundespräsidenten zur inhaltlichen Anleitung des Regierungsgeschehens zu ermächtigen (Nettesheim, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts III, § 61 Rn. 39).

Anmerkung: Siehe zu diesen Reservefunktionen den Chefsache-I-Fall, den Chefsache-II-Fall und den Tod-eines-Bundeskanzlers-Fall.

II. Anerkennung einer aus der allgemeinen Repräsentativ- und Integrationsfunktion des Bundespräsidenten herzuleitenden "Äußerungsbefugnis"

Jedoch ist seit langem anerkannt - und entspricht letztlich auch den Erwartungen, die die Bevölkerung an "ihr" Staatsoberhaupt stellt (Nettesheim, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts III, § 61 Rn. 31) , dass der Bundespräsident nicht nur auf die ihm ausdrücklich durch das Grundgesetz zugewiesenen Befugnisse "staatsnotarieller Art" und seine "Reserve- bzw. Wächterfunktionen" beschränkt ist, sondern dass er vor allem die Einheit des Staates zu repräsentieren und damit an der Integration des Staatsvolkes (auch über die Diskontinuität von Parlament und Regierung hinweg) mitzuwirken hat (vgl. auch BVerfG, 2 BvE 2/09 und 2/10 v. 10.6.2014, Abs. 94 = BVerfGE 136, 277, 310 f.). Das ist zwar im Grundgesetz nicht ausdrücklich geregelt, ergibt sich aber aus den traditionellen und gewohnheitsrechtlich verfestigten Vorrechten eines Staatsoberhaupts, die der Bundespräsident insbesondere durch öffentliche Reden, Schirmherrschaften, Empfänge, Preisverleihungen etc. wahrnimmt (so deutlich Maurer, Staatsrecht I, § 15 Rn. 17).

1. Unabhängigkeit gegenüber der Bundesregierung

Soll der Bundespräsident wirksam dieser Aufgabe nachkommen können, muss er jedoch glaubwürdig wirken können. Denn Autorität und Würde seines Amtes kommen indes gerade auch darin zum Ausdruck, dass es auf vor allem geistig-moralische Wirkung angelegt ist (BVerfG, 2 BvE 2/09 und 2/10 v. 10.6.2014, Abs. 94 = BVerfGE 136, 277, 311). Seine "Integrationsarbeit" kann folglich nur funktionieren, wenn sie nicht (wie die Arbeit der Bundesregierung) auf Mehrheiten, sondern grundsätzlich auf die Gesamtheit ausgerichtet ist (vgl. hierzu und zum Folgenden Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 58 Rn. 54 ff.). Der Bundespräsident muss insoweit "über den Parteien" stehen, was nicht der Fall wäre, wenn er in Wahrnehmung dieser Aufgabe allein "politisches Sprachrohr" der Bundesregierung sein dürfte und ihr insoweit "nach dem Munde" zu reden hätte. Dann wäre der Bundespräsident auch in dieser eigenen Repräsentativ- und Integrationsfunktion nur eine "Marionette" der Bundesregierung - mit der Folge, dass diese Funktion leer liefe, weil es letztlich keinen Unterschied machen würde, ob der Bundeskanzler eine Regierungserklärung abgibt oder der Bundespräsident eine Rede hält. Der Bundespräsident darf daher grundsätzlich eigenständig - und unabhängig von der Bundesregierung - bestimmen, zu welchen Themen, mit welchen Worten und zu welchem Anlass er das Wort ergreift und ersucht, hierdurch integrierend zu wirken (BVerfG, 2 BvE 4/13 v. 10.6.2014, Abs. 22 = BVerfGE 136, 277, 331 f.). Der Bundespräsident ist insoweit der Bundesregierung nicht untergeordnet.

Noch allgemeiner nimmt das BVerfG (BVerfG, 2 BvE 2/09 und 2/10 v. 10.6.2014, Abs. 94 = BVerfGE 136, 277, 310) an, dass der Bundespräsident sich keiner der drei klassischen Gewalten zuordnen lasse und gegenüber den anderen Staatsorganen möglichst unabhängig sein müsse.

2. Reichweite und Grenzen der Repräsentativ- und Integrationsfunktion

Umgekehrt bedeutet die auf die Gesamtheit ausgerichtete Integrationsfunktion des Bundespräsidenten, dass sich dieser in Wahrnehmung dieser Funktion in der Regel bei tagespolitischen Äußerungen so weit wie möglich zurückzuhalten und insbesondere auch den Schein einer tagespolitischen Stellungnahme so weit wie irgend möglich zu meiden hat - eben weil das Grundgesetz den Auftrag, "Tagespolitik zu machen", der Bundesregierung zugewiesen hat (s. o. Zweiter Teil A III; Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 58 Rn. 57 f.). Der Bundespräsident darf sich nicht als Gegenregierung begreifen oder die Oppositionsrolle einnehmen (Nettesheim, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts III, § 61 Rn. 33).

Äußerungen des Bundespräsidenten müssen daher erkennbar einem Gemeinwohlziel verpflichtet und nicht auf die Ausgrenzung oder Begünstigung einer Partei um ihrer selbst willen angelegt sind (BVerfG, 2 BvE 4/13 v. 10.6.2014, Abs. 28 = BVerfGE 136, 277, 335). Zudem stehen mit der Repräsentations- und Integrationsaufgabe des Bundespräsidenten auch nicht mehr Äußerungen in Einklang, die keinen Beitrag zur sachlichen Auseinandersetzung liefern, sondern ausgrenzend wirken, wie dies grundsätzlich bei beleidigenden, insbesondere solchen Äußerungen der Fall sein wird, die in anderen Zusammenhängen als "Schmähkritik" qualifiziert werden (BVerfG, 2 BvE 4/13 v. 10.6.2014, Abs. 29  = BVerfGE 136, 277, 335 f.).

Dies bedeutet jedoch wiederum auch nicht, dass der Bundespräsident bei seinen Reden, Stellungnahmen, warnenden, ermahnenden und ermunternden Worten völlig apolitisch zu sein hätte (oder auch nur sein könnte). Die verfassungsrechtliche Erwartung, dass der Bundespräsident eine gewisse Distanz zu Zielen und Aktivitäten von politischen Parteien und gesellschaftlichen Gruppen wahrt, bedeutet demnach nicht die Vorstellung eines politisch indifferenten Amtswalters (BVerfG, 2 BvE 4/13 v. 10.6.2014, Abs. 28 = BVerfGE 136, 277, 335). Dementsprechend obliegt es dem Bundespräsidenten etwa auch, die Öffentlichkeit durch seine Beiträge auf von ihm identifizierte Missstände und Fehlentwicklungen - insbesondere solche, die den Zusammenhalt der Bürger und das friedliche Zusammenleben aller Einwohner gefährden - aufmerksam zu machen sowie um Engagement bei deren Beseitigung zu werben (BVerfG, 2 BvE 4/13 v. 10.6.2014, Abs. 28  = BVerfGE 136, 277, 335). Jedoch muss er versuchen, die relevanten politischen Strömungen aufzunehmen, sie gleich und fair zu behandeln, um hieraus auf gesellschaftliche Problemlagen Antworten in der Form abzuleiten, dass sich die wesentlichen gesellschaftlichen Strömungen in der Problembehandlung - wenn auch nicht unbedingt in dem konkreten Lösungsvorschlag - des Bundespräsidenten wiederfinden können (Nettesheim, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts III, § 61 Rn. 20).

III. Abgrenzung zwischen (zulässigen) "integrierenden" und (unzulässigen) parteipolitischen Äußerungen

Dies wirft die Frage auf, nach welchen Kriterien rechtlich entschieden werden kann, ob eine konkrete Maßnahme des Bundespräsidenten noch (verfassungsrechtlich zulässiger) Ausdruck seiner Integrationsfunktion ist und wann die Grenze zur unzulässigen parteipolitischen Stellungnahme überschritten ist. Dies ist letztlich auch die Frage danach, ob und inwieweit das Überschreiten dieser Grenze im verfassungsgerichtlichen Organstreitverfahren überhaupt justiziabel ist.

Teilweise wird insoweit (recht streng) die Grenze dort gezogen, wo der Bundespräsident in einer konkreten politischen Diskussion über eine anstehende (Grund-)Gesetzänderung klar zu Gunsten einer Partei Stellung bezieht (so wohl Degenhart, Rn. 797; eher restriktiv auch Barczak, NVwZ 2015, 1014, 1020). Teilweise wird eher argumentiert, dass der Bundespräsident die Regierungspolitik jedenfalls nicht durchkreuzen oder stören dürfe und sich ggf. mit der Bundesregierung abzustimmen habe, wenn die Gefahr einer Abweichung von der Regierungspolitik besteht (Maurer, Staatsrecht I, § 15 Rn. 27).

Näher dürfte jedoch die Annahme liegen, dass es keine allgemeingültigen ("operationalen") und justiziablen Regeln für die Abgrenzung gibt und dass "das meiste der jeweilige Amtsinhaber – als Takt- bzw. Stilfrage – mit sich selbst auszumachen haben" wird (Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 58 Rn. 57). Inhalt und Umfang des Mäßigungsgebotes, dem der Bundespräsident bei öffentlichen Äußerungen und Auftritten unterliegt, dürfte im Einzelnen nicht konkretisierbar und damit primär in die eigene Verantwortung des Bundespräsidenten gestellt sein (Herzog, in: Maunz/Dürig, Art. 58 Rn. 59). Nur in besonders extrem gelagerten Einzelfällen stößt er hiernach auch auf verfassungsrechtliche Schranken - letztlich nur bei evident "politisch untragbaren Handlungen", wenn tatsächlich ein echter Gegenkurs zur Bundesregierung gesteuert würde (vgl. Cornils, in: Festschrift für Friedhelm Hufen, 2015, S. 151, 155; Schenke, JZ 2015, 1009, 1014). Nicht jede politische Stilwidrigkeit oder Ungeschicklichkeit vermag daher verfassungsrechtliche Sanktionen hervorzurufen. Insbesondere ist der Bundespräsident nicht etwa von Rechts wegen gehalten, seinen Äußerungen stets eine umfassende und nachvollziehbare Abwägung zugrunde zu legen und darüber in seinen Verlautbarungen Rechenschaft zu geben (BVerfG, 2 BvE 4/13 v. 10.6.2014, Abs. 23 = BVerfGE 136, 277, 332 f.).

Dementsprechend nimmt auch das BVerfG an, dass es grundsätzlich ausschließlich Sache des Bundespräsidenten selbst ist, darüber zu befinden, wie er seine Amtsführung gestaltet und seine Integrationsfunktion wahrnimmt. Besteht eine wesentliche Aufgabe des Bundespräsidenten darin, durch sein öffentliches Auftreten die Einheit des Gemeinwesens sichtbar zu machen und diese Einheit mittels der Autorität des Amtes zu fördern, muss ihm insoweit ein weiter Gestaltungsspielraum zukommen. Inwieweit er sich dabei am Leitbild eines „neutralen Bundespräsidenten“ orientiert, unterliegt nach Auffassung des BVerfG daher weder generell noch im Einzelfall gerichtlicher Überprüfung. Um keine rechtsfreien Räume zu schaffen - insbesondere, soweit Dritte von negativen Äußerungen des Bundespräsidenten in ihren Grundrechten betroffen sein können - erscheint es als ausreichend, Äußerungen des Bundespräsidenten nur insoweit einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle zu unterziehen, ob der Bundespräsident mit einer bestimmten Äußerung unter evidenter Vernachlässigung seiner Integrationsfunktion und damit willkürlich Partei ergriffen hat (BVerfG, 2 BvE 4/13 v. 10.6.2014, Abs. 22, 30 = BVerfGE 136, 277, 332 und 336; krit. hierzu Cornils, in: Festschrift für Friedhelm Hufen, 2015, S. 151, 157 ff.).

IV. Würdigung des Verhaltens des Bundespräsidenten

Vor diesem Hintergrund verliert das von der Bundesregierung gerügte Verhalten des Bundespräsidenten Einiges an verfassungsrechtlicher Brisanz: Die Äußerungen von Frau Prächtle in der Kochsendung mögen für sich allein politisch alles andere als geschickt sein, den gebotenen Stil vermissen lassen und für eine gewisse mediale Aufmerksamkeit gesorgt haben. Jedoch darf nicht verkannt werden, dass sich der Bundespräsident diese Äußerungen nicht ausdrücklich zu Eigen macht und gemacht hat, und man auch nicht einfach die Vermutung aufstellen kann, dass Frau Prächtle nur vorgeschoben wird, um die "wahre Gesinnung" des Bundespräsidenten zum Ausdruck zu bringen.

Die Veranstaltung der Kochsendung im Amtssitz des Bundespräsidenten als solche durch die "First Lady" kann umgekehrt besonders die "Integrationsfunktion" des Bundespräsidenten zur Geltung zu bringen, indem hierdurch letztlich "bürgernah" verdeutlicht wird, dass die Inhaber aller Staatsämter letztlich vor allem Menschen sind, die sich - wie alle anderen - ebenfalls darüber Gedanken machen, was es wohl zum Essen geben wird. Selbst wenn man der Auffassung ist, dass der Bundespräsident (und seine Frau) durch diese Kochsendung v. a. ein "traditionelles Frauenbild" vermitteln, nach dem die Frau sich um den Haushalt kümmert, während der Mann arbeitet, so mag dies dazu führen, dass man sich selbst hiervon vielleicht nicht angesprochen fühlt, jedoch ist dies alles eine Frage des politischen Geschicks, kein Problem verfassungsrechtlicher Grenzüberschreitungen.

Im Ergebnis scheint daher allein durch das Zurverfügungstellen des Amtsitzes für die Veranstaltung der Kochsendung seiner Frau die Grenze politischer Neutralität noch nicht überschritten: Anzunehmen, dass der Bundespräsident durch Duldung einer Fernseh-Kochsendung (!) seiner Frau (!) in seinem Dienstsitz die Regierungspolitik grob stören oder gar durchkreuzen könnte, scheint etwas übertrieben.

Anmerkung: Mit entsprechender Argumentation kann man dies natürlich auch anders sehen, v. a. wenn auf die Äußerung zu dem konkreten Gesetzesvorhaben abgestellt wird oder wenn - entgegen der Rechtsprechung des BVerfG (BVerfG, 2 BvE 4/13 v. 10.6.2014, Abs. 28 ff. = BVerfGE 136, 277, 335 ff.) ein strengerer Maßstab im Hinblick auf die Pflicht zur Neutralität des Bundespräsidenten angelegt wird, was ebenfalls als vertretbar erscheint

V. Ergebnis zu B

Der Bundespräsident hat somit durch Bereitstellung seines Amtssitzes für die Durchführung der Kochsendung seiner Frau (und seiner sonstigen Beteiligung hieran) die verfassungsrechtlichen Rechte der Bundesregierung nicht verletzt. Der Antrag der Bundesregierung wäre somit unbegründet.

C) Ergebnis des Zweiten Teils

Ein gegen den Bundespräsidenten gerichteter Antrag der Bundesregierung auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Bereitstellung seines Amtssitzes zur Durchführung von Kochsendungen durch seine Frau wäre damit zwar zulässig, aber unbegründet. Er hätte keine Aussicht auf Erfolg.

 

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