Lösungsvorschlag

An die Kette gelegt

Frage 2

Stand der Bearbeitung: 12. November 2024

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatix Legal Intelligence UG (haftungsbeschränkt), Gersheim

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Siehe hierzu:

Der Antrag der Bundesregierung auf Einleitung eines Bund-Länder-Streitverfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG i.V.m. § 13 Nr. 7, §§ 68 ff. BVerfGG hat Aussicht auf Erfolg, wenn der Antrag zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Der Antrag auf Einleitung eines Bund-Länder-Streitverfahrens wäre zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG i.V.m. § 13 Nr. 7, §§ 68 ff. BVerfGG vorliegen.

Anmerkung: Zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG siehe diesen Hinweis; einführend zum Bund-Länder-Streifverfahren Hengstberger/Scheu, JuS 2022, 923 ff.

I. Beteiligtenfähigkeit des Antragstellers (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 68 BVerfGG)

Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG können Beteiligte im Bund-Länder-Streit nur der Bund und die Länder sein. Nach § 68 BVerfGG ist aber nur die Bundesregierung als Kollegialorgan berechtigt, für den Bund diesen Antrag zu stellen.

Anmerkung: Siehe hierzu Hengstberger/Scheu, JuS 2022, 923 f.

Dies ist hier geschehen. Der Antragsteller ist damit beteiligtenfähig.

II. Beteiligtenfähigkeit des Antragsgegners (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3, § 68 BVerfGG)

Antragsgegner kann u.a. auch das Saarland sein. Nach der eindeutigen Regelung des § 68 BVerfGG war der Antrag wie geschehen auch gegen die Saarländische Landesregierung zu richten. Diese vertritt das Saarland im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG unter Ausschluss etwa sonst zuständiger Vertretungsorgane.

Anmerkung: Siehe hierzu Hengstberger/Scheu, JuS 2022, 923 f.; Lechner/Zuck, § 68 Rn. 2.

Ein Antrag, der etwa gegen den Landtag als demjenigen, der für das Gesetz eigentlich verantwortlich ist, gerichtet wäre, wäre damit unzulässig.

III. Tauglicher Bund-Länder-Streitgegenstand (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 69 i.V.m. § 64 Abs. 1 BVerfGG)

Gegenstand des Bund-Länder-Streits kann nur eine "Maßnahme oder Unterlassung" des Antragsgegners sein, während der Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG eine "Meinungsverschiedenheit über die Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder" genügen lässt, also weniger auf ein kontradiktorisches Verfahren, in dem zwei Beteiligte um ihre Kompetenzen streiten, als auf ein objektives Beanstandungsverfahren zur Klärung abstrakter Rechtsfragen hindeutet. Das BVerfG hat die Ausgestaltung des Bund-Länder-Streitverfahrens als kontradiktorisches Verfahren durch das BVerfGG jedoch immer als zulässig, wenn nicht sogar als verfassungsrechtlich geboten erachtet.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvG 2/58, 2 BvE 1/59 v. 11.7.1961 = BVerfGE 13, 54, 72; Benda/Klein/Klein, Rn. 1099 ff.; Hengstberger/Scheu, JuS 2022, 923, 924; Pestalozza, § 9 Rn. 5.

Als anzugreifende Maßnahme des Landes könnte hier das Saarländische Gesetz Nr. 2116 als solches in Betracht kommen. Das Gesetz als solches ist jedoch bei genauer Betrachtung keine Maßnahme des Saarlandes, sondern nur das Ergebnis einer solchen Maßnahme, nämlich des Gesetzgebungsakts.

Anmerkung: So Bethge, Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, § 69 Rn. 41. Das BVerfG stellt auf den "Erlass des Gesetzes" ab: BVerfG, 2 BvG 1/54 v. 1.12.1954 = BVerfGE 4, 115, 122; ungenau demgegenübe BVerfG, 2 BvG 1/51 v. 23.10.1951 = BVerfGE 1, 14, 30.

Ob ein solcher Gesetzgebungsakt Gegenstand eines Bund-Länder-Streitverfahrens sein kann, ist allerdings zweifelhaft: Dagegen könnte sprechen, dass in einem Fall, in dem sich der Bund oder ein Land durch ein von der "anderen Seite" erlassenen Gesetz in seinen Rechten verletzt sieht, dem eigentlichen Rechtsschutzziel eher eine abstrakte Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 76 ff. BVerfGG zu entsprechen scheint, da hiermit nicht nur die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des Gesetzgebungsakts (§ 69 i.V.m. § 67 BVerfGG), sondern auch die Nichtigkeitserklärung der angegriffenen Norm selbst (vgl. § 78 BVerfGG) erreicht werden kann. Hieraus könnte auf einen Vorrang des Verfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG vor dem Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG geschlossen werden.

Anmerkung: So wohl Hillgruber/Goos, Rn. 434.

Jedoch hat das BVerfG bisher keine Rangfolge zwischen abstrakter Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG und Bund-Länder-Streitigkeit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG aufgestellt: Es sei ein Unterschied, ob die Bundesregierung unter den Voraussetzungen des § 76 Nr. 1 oder 2 BVerfGG ein rechtliches Interesse daran hat, in einem Verfahren vor dem BVerfG, das keine Beteiligten kennt, abstrakt feststellen zu lassen, dass eine landesgesetzliche Vorschrift mit einer übergeordneten Norm unvereinbar und deshalb nichtig ist, oder ob sie diese Feststellung begehrt, weil jene Vorschrift nach ihrer Auffassung in ihre eigenen Rechte und Kompetenzen oder in die verfassungsmäßig geschützten Rechte des Bundes eingreift. Liegen die Sachurteilsvoraussetzungen für beide Verfahren vor, steht es der Bundesregierung somit frei, von welchen Rechtsschutzmöglichkeiten sie Gebrauch macht oder ob sie sogar beide Verfahren nebeneinander einleitet.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvG 1/51 v. 23.10.1951 = BVerfGE 1, 14, 30; BVerfG, 1 BvF 2/51 v. 20.2.1952 = BVerfGE 1, 117, 125 f.; BVerfG, 2 BvF 3/58 und 2 BvF 6/58 v. 30.7.1958 = BVerfGE 8, 104, 110; BVerfG, 2 BvF 1/65 v. 19.7.1966 = BVerfGE 20, 56, 95.

Dem entspricht, dass im Bund-Länder-Streitverfahren der eigentliche Antragsteller der Bund ist, während bei der abstrakten Normenkontrolle nicht der Bund, sondern "nur" bestimmte Bundesorgane beteiligtenfähig sind. Es kann aber nicht angehen, eine Verfahrensart, die einer bestimmten Person eröffnet ist, nur deshalb auszuschließen, weil eine andere Person dasselbe Rechtsschutzziel auf anderem Wege besser erreichen kann.

Anmerkung: Siehe zum Parallelproblem bei Organstreitverfahren den Leistungsorientiertes-Wahlrecht-Fall.

Damit ist der Erlass des Gesetzes Nr. 2116 durch das Saarland tauglicher Gegenstand des Bund-Länder-Streits nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG.

Wenn es darum geht, ob der Bund oder ein Land durch Erlass eines Gesetzes Rechte der anderen Seite verletzt haben, wird das hierdurch begründete Rechtsverhältnis auch stets vom Verfassungsrecht und nicht (bloß) durch die einfachgesetzliche Ebene geprägt, so dass keine verwaltungsrechtliche föderale Streitigkeit vorliegt, für deren Entscheidung nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG i.V.m. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Verwaltungsgerichte zuständig wären.

Anmerkung: Siehe zu den verschiedenen föderalen Streitigkeiten und ihrem Verhältnis untereinander den Superrevisions-Fall.

IV. Antragsbefugnis (§ 69 i.V.m. § 64 Abs. 1 BVerfGG)

Der Antrag des Bundes ist im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG jedoch nur zulässig, wenn der Bund antragsbefugt ist, also eine Verletzung der Rechte geltend machen kann, die ihm durch das Grundgesetz übertragen worden sind. Die Antragsbefugnis ist somit nur dann gegeben, wenn der Bund geltend machen kann, dass er durch den Erlass des Saarländischen Gesetzes Nr. 2116 möglicherweise verfassungsrechtliche Rechtspositionen des Bundes verletzt werden können. Dies liegt nicht schon dann vor, wenn das Saarländische Gesetz Nr. 2116 mit dem Grundgesetz unvereinbar wäre. Das Bund-Länder-Streitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG begründet damit keine allgemeine Verfassungsaufsicht des Bundes über die Länder (und umgekehrt). Vielmehr kann der Bund im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG nur die Achtung solcher Verfassungsnormen durchsetzen, die die Rechtsbeziehungen zwischen der Bundes- und der Landesstaatsgewalt und damit die Auswirkungen der Landestaatsgewalt auf das Verfassungsleben der Bundestaatsgewalt (und umgekehrt) betreffen.

Anmerkung: BVerfG, 2 BvG 2/58, 2 BvE 1/59 v. 11.7.1961 = BVerfGE 13, 54, 79 f.; BVerfG, 2 BvG 1/88 v. 22.5.1990 = BVerfGE 81, 310, 333 f.; BVerfG, 2 BvG 1/00 v. 5.12.2001, Abs. 26 ff. = BVerfGE 104, 238, 245 ff.

Hier rügt der Bund zunächst, dass das Saarland mit Erlass des Gesetzes Nr. 2116 gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG verstoßen hat. Dass dies nicht nur einen Verfassungsverstoß, sondern zugleich auch eine Verletzung von Rechten des Bundes darstellt, ergibt sich unmittelbar aus Art. 28 Abs. 3 GG, nach dem der Bund gewährleistet, dass die verfassungsmäßige Ordnung den Grundsätzen des Art. 28 Abs. 1 GG entspricht, so dass der Bund insoweit antragsbefugt ist.

Anmerkung: Siehe hierzu Bethge, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, § 69 Rn. 91; Ernst, in: von Münch/Kunig, Art. 28 Rn. 204.

Auch soweit der Bund eine Verletzung des Art. 51 GG rügt, wird man ihm im Bund-Länder-Streit eine Antragsbefugnis zusprechen müssen: Wenn ein Land gegen Art. 51 GG verstößt, beeinträchtigt es damit die Funktionsfähigkeit des Bundesrates, der ein Bundesorgan, kein Organ der Länder ist. Soweit aber die Integrität der obersten Staatsorgane des Bundes betroffen wird, werden damit unmittelbar auch Rechte des Bundes auf Erhaltung dieser Integrität verletzt. Der Bund ist dementsprechend auch antragsbefugt.

V. Form und Frist (§ 69 i.V.m. § 64 Abs. 3 BVerfGG)

Form und Frist des § 69 i.V.m. § 64 Abs. 3 BVerfGG wurden laut Sachverhalt eingehalten.

VI. Ergebnis zu A

Der Antrag ist damit zulässig.

B) Begründetheit

Der Antrag ist begründet, wenn das Saarland durch den Erlass des Gesetzes Nr. 2116 tatsächlich Rechte des Bundes verletzt hat. Dies ist der Fall, wenn der neue Art. 95 Abs. 3 SVerf gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG und/oder Art. 51 GG verstößt (s.o. A IV).

I. Verstoß gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG

Die in dem neuen Art. 95 Abs. 3 Satz 4 SVerf vorgesehene Regelung könnte den "Grundsätzen des Rechtsstaates i.S.d. Grundgesetzes" widersprechen. Insoweit käme allein ein Verstoß gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG zum Ausdruck gekommene Gewaltenteilungsgebot in Betracht, das Teil des "Rechtsstaats i.S.d. Grundgesetzes" ist. Insoweit ist angenommen worden, dass die im Grundgesetz angelegte ausschließliche Zuständigkeit der Regierung im Regierungsbereich, welche Art. 65 GG verdeutliche und insbesondere beinhalte, dass die Regierung in diesem Bereich keinen Weisungen des Parlaments unterliege, einen solchen rechtsstaatlichen Grundsatz darstelle, der kraft Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch in den Ländern gelten müsse.

Anmerkung: So etwa Linck, DVBl. 1974, 861, 863.

Jedoch geht dies wohl zu weit: Aus Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG folgt nicht, dass die Länder das Gebot der Gewaltenteilung genau so auszugestalten haben, wie es das Grundgesetz bezüglich der Bundesorgane vorschreibt. Nach Auffassung des BVerfG will das Grundgesetz mit Art. 28 Abs. 1 GG "nicht Konformität oder Uniformität erzwingen, sondern nur ein Mindestmaß an Homogenität durch die Bindung der Länder an seine leitenden Prinzipien herbeiführen." Die Norm sei darauf gerichtet, dasjenige Maß an struktureller Gleichgerichtetheit von Gesamtstaat und Gliedstaaten zu gewährleisten, das für das Funktionieren eines Bundesstaates unerlässlich ist. Dementsprechend verpflichte das Homogenitätsgebot die Länder lediglich auf die "Grundsätze" des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats. Das Homogenitätserfordernis sei dementsprechend auf die dort genannten Staatsstruktur- und Staatszielbestimmungen und innerhalb dieser wiederum auf deren Grundsätze beschränkt. Die konkreten Ausgestaltungen, die diese Grundsätze im Grundgesetz gefunden haben, seien für die Landesverfassungen nicht verbindlich. Dementsprechend verpflichte das Homogenitätsgebot die Länder lediglich auf die „Grundsätze“ des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats. Etwas anderes folge nicht daraus, dass Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG mit der Wendung "im Sinne dieses Grundgesetzes" auf die Verfassungsprinzipien des Art. 20 GG verweist. Da es um die Homogenität der gesamtstaatlichen Verfassungsordnung gehe, sind nach Auffassung des BVerfG  die den Ländern mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG vorgegebenen Grundsätze,  "zwar mit Blick auf die Grundentscheidungen des Art. 20 GG auszulegen, eine 'Kopie' wird den Ländern aber nicht abverlangt. Entscheidend ist, dass die staatliche Ordnung in Bund und Ländern den Leitprinzipien des Grundgesetzes Rechnung trägt, das heißt, dass insoweit eine Übereinstimmung von Bund und Ländern 'im Staatsfundamentalen' besteht."

Anmerkung: So weitgehend wortgleich BVerfG, 2 BvR 2189/22 v 25.1.2023, 132 ff. = BVerfGE 165, 296, 341 ff. - Wiederholungswahl Berlin - eA.

Homogenität bedeutet also nicht Uniformität. Die Eigenstaatlichkeit der Länder erfordert hier weite Ausgestaltungsmöglichkeiten - wohl bis an die Grenze des Art. 79 Abs. 3 GG.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 548/68 v. 17.12.1975 = BVerfGE 41, 88, 119; BVerfG, 2 BvK 1/00 v. 7.5.2001, Abs. 60 = BVerfGE 103, 332, 350; Lindner, AöR 143 (2018), 437, 451 ff.; Stern I, S. 706.

Soweit man also noch von "Gewaltenteilung" sprechen kann, ist die Grenze des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG noch nicht berührt.

Dass eine Regelung wie die des neuen Art. 95 Abs. 3 Satz 4 SVerf nicht gegen das Gewaltenteilungsgebot verstößt, ist bereits an anderer Stelle dargelegt worden.

Anmerkung: Siehe hierzu den Lösungsvorschlag zu Frage 1.

Dort ist auch betont worden, dass die Regelung des neuen neuen Art. 95 Abs. 3 Satz 4 SVerf durchaus gewisse Ähnlichkeiten Art. 23 Abs. 2 und 3 GG aufweist der sich mit dem vergleichbaren Problem der internen Zuständigkeit für das Abstimmungsverhalten der Bundesregierung in den Organen der Europäischen Union befasst: Hier ist ein Stellungnahmerecht des Bundestages vorgesehen, das die Bundesregierung bei ihren Verhandlungen nach Art. 23 Abs. 3 Satz 2 GG zu berücksichtigen hat, was das BVerfG in ständiger Rechtsprechung sogar als Ausdruck der besonderen Integrationsverantwortung des Parlaments sieht, die u. a. erst eine demokratische Legitimation des Handelns der EU ermöglicht.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvE 2, 5/08, 2 BvR 1010, 1022, 1259/08, 182/09 v. 30. 6. 2009, Abs. 406 ff. = BVerfGE 123, 267, 432 ff.; BVerfG, 2 BvE 4/11 v. 19.6.2012, Abs. 94 ff. = BVerfGE 131, 152, 195 ff.

Vor diesem Hintergrund ist aber unwahrscheinlich, dass eine Vorschrift des Landesverfassungsrechts, die sich mit einer Regelung im Grundgesetz deckt, eben mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sein sollte.

Anmerkung: So, in anderem Zusammenhang, BVerfG [K], 2 BvR 1947/15 v. 2.5.2016, Abs. 39 = NVwZ 2016, 1169, Abs. 39.

Ein Verstoß gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG liegt daher nicht vor.

II. Verstoß gegen Art. 51 GG

Damit ist jedoch noch nicht entschieden, dass die Regelung des neuen Art. 95 Abs. 3 SVerf nicht gegen andere Vorschriften des Grundgesetzes verstößt. Hier kommt insbesondere ein Verstoß gegen Art. 51 GG in Betracht. Insoweit ist eindeutig, dass die landesverfassungsrechtlichen Regelungen über die Bestellung der Mitglieder des Bundesrates und ihre Amtsausübung denen des Art. 51 GG entsprechen müssen.

1. Grundgesetzkonformität der neuen Art. 95 Abs. 3 Sätze 1 und 2 SVerf

Unproblematisch mit Art. 51 GG vereinbar sind die neuen Art. 95 Abs. 3 Satz 1 und 2 SVerf, nach denen Vertreter des Saarlandes im Bundesrat nur Mitglieder der Landesregierung sein können und diese von der Landesregierung bestellt und abberufen werden. Die Vorschrift entspricht Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG und hat damit im Wesentlichen nur klarstellende Funktion, indem sie das, was nach Bundesrecht ohnehin gilt, in das Landesverfassungsrecht transformiert - und damit auch für das Landesverfassungsgericht überprüfbar macht.

2. Grundgesetzkonformität des neuen Art. 95 Abs. 3 Satz 3 SVerf

Unbedenklich mit Art. 51 GG vereinbar ist auch die Regelung des neuen Art. 95 Abs. 3 Satz 3 SVerf, nach dem die Vertreter des Saarlandes im Bundesrat ihre Stimmen nach Weisung der Landesregierung ihre Stimmen einheitlich abzugeben haben. Das Gebot einheitlicher Stimmabgabe ergibt sich schon aus Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG. Auch ist unstreitig, dass die Mitglieder des Bundesrates weisungsgebunden sind. Dies wird aus einem Umkehrschluss aus Art. 53a Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 2, Art. 77 Abs. 2 Satz 3 GG geschlossen und außerdem auch aus Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG hergeleitet, weil sich ohne Weisungsgebundenheit eine einheitliche Stimmabgabe nicht herstellen lasse. Da es die Landesregierungen sind, die die Bundesratsmitglieder bestellen und abberufen, wird es unproblematisch als zulässig angesehen, diese Weisungsbefugnis der Landesregierung kraft Landesverfassungsrechts zuzuweisen. Das Grundgesetz steht einer solchen Weisungsbefugnis der Landesregierung nicht entgegen, die sich letztlich daraus ergibt, dass die Landesregierung von Bundesverfassungs wegen berufen ist, mittelbar an der Bildung des Bundeswillens selbst mitzuwirken.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvF 3/58 und 2 BvF 6/58 v. 30.7.1958 = BVerfGE 8, 104, 120 f., BVerfG, 2 BvF 1/02 v. 18.12.2002, Abs. 136 = BVerfGE 106, 310, 330.

3. Grundgesetzkonformität des neuen Art. 95 Abs. 3 Satz 4 SVerf

Zweifelhaft ist jedoch, ob der neue Art. 95 Abs. 3 Satz 4 SVerf mit Art. 51 GG vereinbar ist, ob das Landesverfassungsrecht also dem Landtag das Recht einräumen darf, den Vertretern des Landes im Bundesrat verbindliche Weisungen zu erteilen. Das BVerfG hat dies in einem obiter dictum einmal verneint: Nach dem Grundgesetz sei allein die Landesregierung zur Mitwirkung im Bundesrat berufen. Dies schließe jede Instruktion der Bundesratsvertreter durch den Landtag aus

Anmerkung: So BVerfG, 2 BvF 3/58 und 2 BvF 6/58 v. 30.7.1958 = BVerfGE 8, 104, 120 f.; ebenso auch die ganz herrschende Meinung, vgl. etwa StGH Baden-Württemberg, GR 1/85 v. 18.3.1986, Abs. 17 ff. = ESVGH 36, 161, 164 ff.; Holzner, BayVBl. 2012, 677, 681 f.; Korioth, in: Huber/Voßkuhle, Art. 51 Rn. 25; Maurer/Schwarz, § 12 Rn. 12; Scholz, in: Festschrift für Carl Carstens - Band II, 1984, S. 831, 839 ff. jeweils m.w.N.

a) Bundesrat als Länderkammer?

Es ist jedoch zweifelhaft, ob Art. 51 GG tatsächlich eine so weitgehende Regelung trifft. Man kann - ohne Wortlaut, Sinn und Zweck der Regelung Gewalt anzutun - auch annehmen, dass sich diese Vorschrift allein mit dem Außenverhältnis zwischen den Ländern und dem Bund beschäftigt, zur internen Willensbildung im Land jedoch nichts sagt. Dem entspricht, dass auch von der h.M. konzediert wird, dass das Abstimmungsverhalten der Landesregierung im Bundesrat Gegenstand der parlamentarischen Kontrolle im Landtag sein kann und dem Landtag das Recht zugesprochen wird, gleichsam im Vorgriff auf diese Kontrolle, unverbindliche Empfehlungen abzugeben.

Anmerkung: So etwa Bismark, DVBl. 1983, 829, 835 f.; Linck, DVBl. 1974, 861, 863 ff.

Es ist auch nicht einzusehen, warum sich das Grundgesetz mit der Frage der länderinternen Kompetenzverteilung über die Grenzen des Art. 28 GG hinaus beschäftigen sollte. Dass dies nicht unbedingt nahe liegt, wird auch durch Art. 50 GG bestätigt, nach dem durch den Bundesrat die Länder an der Gesetzgebung des Bundes etc. mitwirken. Eine Formulierung, die darauf hindeutet, dass Art. 51 GG nur eine Vertretungsregelung enthält, nicht aber den Bundesrat zu einer reinen Kammer der Länderregierungen macht. Dies hätte zur Folge, dass Art. 51 GG über die Willensbildung des Vertretenen - hier des Landes - letztlich nichts aussagt, sondern dies dem Landesverfassungsrecht überlässt, das insofern nur an Art. 28 Abs. 1 GG gebunden ist und die Mitwirkung der Landesregierung im Bundesrat durch zu enge Bindungen nur nicht unmöglich machen darf.

Anmerkung: Wie hier Arndt, VBlBW 1986, 189, 191; von Mangoldt/Klein, Art. 51 Anm. IV 3 b; Streinz, Festschrift für Christoph Vedder, 2017, S. 770, 782 f.; Weiß, JuS 2019, 97, 101 f.; ders., DÖV 2023, 45, 52 ff.

b) Bundesrat als Landesregierungskammer?

Diese Argumentation wird allerdings von der h.M. als "im Ansatz verfehlt bezeichnet", da der Bundesrat eine Kammer der Länderregierungen und nicht der Länder sei.

Anmerkung: So Scholz, in: Festschrift für Carl Carstens - Band II, 1984, S. 831, 839; ähnlich Grimm/Hummrich, DÖV 2005, 280, 285; Korioth, in: Huber/Voßkuhle, Art. 51 Rn. 2.

Dies wird damit begründet, dass der Aufgaben- und Funktionsbeschreibung des Bundesrates in Art. 50 GG angesichts der klaren Aussage des Art. 51 Abs. 1 GG kein Gewicht für die Mitgliedschaftsregelung zukomme. Dagegen spricht jedoch der Wortlaut des Art. 50 GG und auch die Formulierung des Art. 79 Abs. 3 GG, der von einer "Mitwirkung der Länder" (und nicht der Landesregierungen) an der Bundesgesetzgebung spricht. Es ist daher anzunehmen, dass Art. 50 und Art. 51 GG Konkretisierungen und nicht Abweichungen von diesem Grundsatz darstellen sollen.

Anmerkung: So wohl auch BVerfG, 2 BvF 1/02 v. 18.12.2002, Abs. 136 = BVerfGE 106, 310, 330, weil hier ausdrücklich betont wird, dass die Länderregierungen die Länder vertreten.

c) Landesverfassungspraxis

Im Übrigen ist auch eine der h.M. gegenläufige Verfassungspraxis im Landesverfassungsrecht zu beobachten: So ist in Art. 34a der Verfassung des Landes Baden-Württemberg, in Art. 70 Abs. 4 Satz 2 der Verfassung des Freistaats Bayern, in Art. 79 der Landesverfassung der freien und Hansestadt Bremen und in Art. 76a SVerf eine Vorschrift eingefügt worden, die für die Fälle, in denen der Bundesrat nach Art. 23 Abs. 2, 4 bis 7 GG in Angelegenheiten der Europäischen Union mitwirkt, ein Unterrichtungs- und Stellungnahmerecht des Landtags und, wenn die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder berührt wird, darüber hinaus eine gewisse Bindungswirkung der Stellungnahme des Landtages vorgesehen wird.

Anmerkung: Kritisch deshalb zu Art. 34a der Verfassung des Landes Baden-Württemberg Engelken, VBlBW 1995, 217, 227; Holzner, BayVBl. 2012, 677, 682.

Damit wird deutlich, dass jedenfalls die Länder davon ausgehen, dass sie befugt seien, die Frage der länderinternen Willensbildung eigenverantwortlich zu regeln. Dementsprechend hat auch der Bremische Staatsgerichtshof Art. 79 BremVerf nicht beanstandet.

Anmerkung: Siehe hierzu BremStGH, St 1/09 v. 5.3.2010, Abs. 42 ff. = NVwZ-RR 2010, 547, 548.

d) Ergebnis zu 3

Dass der neue Art. 95 Abs. 3 Satz 4 SVerf nicht gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG verstößt, ist bereits gesagt worden. Dass durch ein fakultatives Weisungsrecht des Landtages im Einzelfall die Funktionsfähigkeit des Bundesrates beeinträchtigt wird, kann ebenfalls nicht ernsthaft behauptet werden, da hier die Landesregierung ja nur insoweit gebunden ist, als der Landtag tatsächlich eine Weisung erlässt. Dementsprechend lässt sich auch ein Verstoß gegen Art. 51 GG nicht feststellen.

4. Grundgesetzkonformität des neuen Art. 95 Abs. 3 Satz 5 SVerf

Dass sich nach dem neuen Art. 95 Abs. 3 Satz 5 SVerf die Wirksamkeit der Stimmabgabe bei Verstoß gegen das Weisungsrecht oder bei uneinheitlicher Stimmabgabe nach Bundesrecht und nicht nach Landesverfassungsrecht richtet, ist wiederum unproblematisch mit Art. 51 GG vereinbar, da das Landesverfassungsrecht nicht über die Gültigkeit der Stimmabgabe innerhalb eines Bundesorganes bestimmen kann.

Anmerkung: Siehe hierzu Holzner, BayVBl. 2012, 677, 681.

Die Vorschrift trennt damit zutreffend zwischen dem Innenverhältnis der Landesregierung und den Mitgliedern des Bundesrates und dem Außenverhältnis, das zwischen den Vertretern des Saarlandes im Verhältnis zu den übrigen Bundesratsmitgliedern besteht und allein von Bundesrecht determiniert wird.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvF 1/02 v. 18.12.2002, Abs. 139 ff. = BVerfGE 106, 310, 331, wo (implizit) von einer Unwirksamkeit uneinheitlich abgegebener Stimmen eines Landes ausgegangen wird; ferner Weiß, DÖV 2023, 45, 54.

5. Grundgesetzkonformität des neuen Art. 95 Abs. 3 Satz 6 SVerf

Unbedenklich mit Art. 51 GG vereinbar ist schließlich auch der neue Art. 95 Abs. 3 Satz 6 SVerf, da die Landesverfassung natürlich nicht auch dort eine Weisungsgebundenheit der Bundesratsmitglieder begründen kann, wo sie von Grundgesetz wegen nicht besteht.

6. Ergebnis zu II

Der neue Art. 95 Abs. 3 SVerfG verstößt damit auch nicht gegen Art. 51 GG.

III. Ergebnis zu B

Damit verstößt der neue Art. 95 Abs. 3 SVerf weder gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG noch gegen Art. 51 GG. Das Saarland hat demnach durch Erlass dieses Gesetzes keine Kompetenzen des Bundes verletzt, so dass der Antrag des Bundes insgesamt unbegründet ist.

Anmerkung: Folgt man der herrschenden Meinung, wäre der Antrag ebenfalls nur teilweise begründet, da auch hiernach allein Satz 4 des neuen Art. 95 Abs. 3 SVerf gegen Art. 51 GG verstößt.

C) Gesamtergebnis

Der Antrag des Bundes ist zwar zulässig, jedoch unbegründet und hat damit keine Aussicht auf Erfolg.

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