Leitsätze

1.

Das Prinzip der Gewaltenteilung, welches den Rechtsstaat prägt, darf als solches auch nicht durch Verfassungsänderung angetastet werden, ebensowenig der Kernbereich der einzelnen Gewalten. Zum Kernbereich der vollziehenden Gewalt der Regierung gehören die Vorbehalte für den Ministerpräsidenten und die Gesamtregierung in Art. 49 LV. Die normative Festlegung des materiellen Inhalts für einen Teil dieser Kompetenz ist nicht zulässig. Dies gilt auch für die Festlegung der politischen Richtung der Stimmabgabe der Regierung im Bundesrat.

2.

Der Landesgesetzgeber kann nicht durch Gesetz auch nur die generelle Linie der Stimmabgabe im Bundesrat rechtlich bindend festlegen. Was nicht in seiner Zuständigkeit liegt, kann auch durch Volksabstimmung nicht erreicht werden.

3.

Die Gesamtkonzeption der Verteidigung, ihre Weiterentwicklung und dadurch bedingte aktuelle Maßnahmen liegen allein im Zuständigkeitsbereich der Bundesregierung. Aus dem Grundsatz der Bundestreue ergibt sich die Verpflichtung des Landes, gegebene Zuständigkeiten im Sinne des Bundes zu handhaben.

4.

Die verfassungskonforme Auslegung eines Gesetzesvorschlages, dessen Wortlaut gegen formales und höherrangiges Verfassungsrecht verstößt, ist nicht möglich.

Zum Sachverhalt:

1.

Die Antragsteller und andere Bürger beantragten beim Innenministerium, ein "Volksbegehren für den Frieden" zuzulassen, mit dem ein Gesetzentwurf eingebracht werden sollte. Danach sollte die Landesregion verpflichtet werden, "im Rahmen der ihr durch Grundgesetz und Landesverfassung zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse alles zu unternehmen, um Herstellung, Transport, Lagerung und Stationierung von jeglichen neuen atomaren, bakteriologischen und chemischen Waffen - insbesondere Pershing II, Cruise Missiles und vergleichbare Systeme - zu verhindern und darauf hinzuwirken, daß solche bereits im Landesgebiet von Baden-Württemberg gelagerten oder stationierten Massenvernichtungsmittel entfernt werden." Das Innenministerium lehnte den Antrag mit Bescheid vom 28. 1. 1985 ab. Daraufhin begehrten die Antragsteller beim Staatsgerichtshof, diesen Bescheid aufzuheben (1), das Volksbegehren zuzulassen (2), hilfsweise das Innenministerium zu dessen Zulassung zu verpflichten (3). Die Anträge hatten keinen Erfolg.

Aus den Gründen:

A.

2.

Die Aufrufung des Staatsgerichtshofs durch die Antragsteller ist zulässig gem. § 27 Abs. 3 VAbstG i.V.m. § 8 Abs. 2 StGHG. Dier Antragsteller sind als Vertrauensleute gem. § 25 Abs. 1 S. 1 VAbstG benannt, für den Antrag auf Zulassung wurden Unterschriften von über 10 000 zum Landtag wahlberechtigten Unterzeichnern vorgelegt (§ 25 Abs. 4 VAbstG); dem Antrag war ein ausgearbeiteter und mit Gründen versehener Gesetzentwurf beigefügt (§ 25 Abs. 3 VAbstG) und die Mitteilung, in welchen Gemeinden Eintragungslisten aufgelegt werden sollen, ist erfolgt (§ 25 Abs. 2 S. 2 VAbstG). Die Zweiwochenfrist des § 27 Abs. 3 S. 1 VAbstG ist gewahrt.

B.

3.

Der Antrag Nr. 1 ist unbegründet. Die Entscheidung des Innenministeriums ist rechtmäßig, weil die Gesetzesvorlage dem grundgesetz und der Landesverfassung widerspricht (§ 27 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 VAbstG).

I.

4.

Die Gesetzesvorlage will die Landesregierung verpflichten, im Rahmen der ihr zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse aqlles zu unternehmen, um bestimmte Waffensysteme und Kampfmittel aus dem Lande Baden-Württemberg entfernt zu halten bzw. qwieder zu entfernen. Eine solche Verpflichtung verstößt zunächst formal gegen die Landesverfassung.

5.

Die Landesverfassung beruht in ihren Zuständigkeitsregelungen – wie auch das Grundgesetz – auf dem Prinzip der Gewaltenteilung, wodurch das Übergewicht einer der drei Gewalten – Gesetzgebung, Rechtsprechung und vollziehende Gewalt – über eine oder beide anderen verhindert werden soll. Das geht schon aus Art. 25 Abs. 1 S. 2 oder 3 LV hervor (vgl. Braun, Komm. zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 25, RdNr. 29). Die Gewaltenteilung prägt den Rechtsstaat, unbeschadet der Modifizierung in Teilbereichen der Funktionszuweisungen (vgl. StGH B-W in ESVGH 20, 194 f.; 23, 135 f.). Dabei darf das Prinzip als solches auch nicht durch Verfassungsänderung angetastet werden, ebensowenig der Kernbereich der einzelnen Gewalten (vgl. Braun, RdNr. 30, 42 zu Art. 25 LV; Art. 64 Abs. 1 S. 2 LV; StGH B-W in ESVGH 23, 135, 143; BVerfGE 9, 268, 280 f.).

6.

1. Die Funktion der vollziehenden Gewalt ist der Regierung zugewiesen (Art. 45 Abs. 1 LV). Zum Kernbereich der vollziehenden Gewalt der Regierung, die mit der Selbstverwaltung der Gemeinden vertikal geteilt ist (StGH B-W in ESVGH 25, 1, 8 f.), gehören die Vorbehalte für den Ministerpräsidenten und die Gesamtregierung in Art. 49 LV.

7.

a) Art. 49 Abs 1 S. 1 LV gibt dem Ministerpräsidenten die Vollmacht, die Richtlinien der Politik zu bestimmen. Die normative Festlegung des materiellen Inhalts für einen Teil dieser Kompetenz durch Gesetz ist nicht zulässig, weil der Gesetzgeber keinen allumfassenden Vorrang bei grundlegenden Entscheidungen hat. Dies gilt auch im Grundrechtsbereich. Das Bundesverfassungsgericht hat dies mehrfach ausgesprochen (vgl. BVerfGE 49, 89, 125 f.; 68, 1 ff.; Gebhard Müller, Parlament und Regierung, Staatsanzeiger f. B-W, 1958, Nr. 30, S. 1).

8.

Dieser Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts schließt sich für die Landesverfassung der Staatsgerichtshof an. Für den Gesetzentwurf der Antragsteller bedeutet dies, daß die politische Zielrichtung, der Regierung ein bestimmtes Handeln entgegen den bisherigen politischen Richtlinien des Ministerpräsidenten aufzuzwingen, unzulässig ist, weil dadurch die Richtlinienkompetenz eingeschränkt und ausgehöhlt würde.

9.

Eine derartige funktionale Einschränkung wäre – wenn überhaupt – nur nach vorgängiger Änderung der Landesverfassung selbst, nicht durch einfaches Gesetz, möglich (Art. 64 Abs. 4 LV). Überdies wäre eine solche Einschränkung durch Verfassungsänderung auch nur dann zulässig, wenn darin kein Eingriff in den Kernbereich der Eigenzuständigkeit der vollziehenden Gewalt und keine erhebliche Verschiebung des Gewaltengleichgewichts, auf dem der Rechtsstaat beruht, liegen würde. Ob dies der Fall wäre, kann dahingestellt bleiben.

10.

b) Art. 49 Abs. 2 LV bestimmt, über welche Gegenstände – innerhalb der Richtlinien der Politik, die gem. Abs. 1 festgelegt sind (vgl. Braun, a. a. O., RdNr. 19 zu Art. 49) – die Regierung als Kollegialorgan zu beschließen hat.

11.

Neben anderem gehört dazu die Festlegung der Stimmabgabe im Bundesrat. Diese kann nicht bei bestimmten Gegenständen – wie dies die Gesetzesvorlage der Antragsteller will – rechtlich verpflichtend durch den Gesetzgeber in ihrer politischen Richtung festgelegt werden (vgl. Linck, Zur Einflußnahme der Landesparlamente auf die Landesregierungen in Bundesratsangelegenheiten, DVBl 75, 112 f.), weil es sich um eine ausschließliche Zuständigkeit der Regierung handelt, von der ihre Verantwortlichkeit, Unabhängigkeit und Entschlußfreiheit mit abhängt (vgl. BVerfGE 9, 281 f.).

12.

2. Die Unzulässigkeit der Einwirkung auf die Landesregierung durch eine rechtlich bindende Weisung des Landesparlaments ergibt sich aber nicht nur aus der verfassungsrechtlichen Gewaltenteilungsstruktur der Landesverfassung, sondern ebenso aus der Stellung des Bundesrates im Rahmen der im Grundgesetz geregelten Bundesangelegenheiten. Es wäre ein Hinübergreifen in die Zuständigkeiten des Bundes in Bundesangelegenheiten.

13.

a) Der Landesgesetzgeber kann mithin nicht durch Gesetz auch nur die generelle Linie der Stimmabgabe der Regierung rechtlich bindend festlegen, um dadurch die Entscheidung über bestimmte Bundesangelegenheiten zu beeinflussen. Es verbleiben im die verschiedenen Arten politischer Empfehlungen (vgl. Kratzsch, a.a.O., Linck, a.a.O., Müller, a.a.O.). Insoweit könnte sich auch eine – landesinterne – Einschränkung der Zuständigkeiten von Ministerpräsident und Regierung in Art. 49 LV durch Änderung der Verfassung nicht auf die Stimmabgabe im Bundesrat beziehen, weil die Landesverfassung nicht gegen das Grundgesetz bestimmen kann, daß Bundesangelegenheiten durch Länderparlamente gestaltet werden.

14.

b) Was nicht in der Zuständigkeit des Landesgesetzgebers liegt, kann auch im Wege der Volksabstimmung an seiner Statt nicht erreicht werden, es sind sogar einige Gesetzgebungsbefugnisse des Landtags einem Gesetzesbeschluß durch Volksabstimmung entzogen (Art. 60 Abs. 6 LV; Braun, a.a.O., zu Art. 59 RdNr. 41, 42).

15.

3. Bei der Stimmabgabe kann es sich um die Mitwirkung des Bundesrates am Gesetzgebungsverfahren des Bundes handeln (Art. 76 GG), um Vorschläge für Gesetzesinitiativen, um die Stellungnahme zu Gesetzesvorschlägen der Bundesregierung oder zu Gesetzesbeschlüssen des Bundestags. Ebenso kommt die Stimmabgabe bei Erklärungen und Empfehlungen in Frage, in welchem sich der Bundesrat an die Bundesregierung auf Grund von Aussprachen wendet und seine Meinung – meist zu aktuellen Gegenständen der Bundespolitik – zum Ausdruck bringt.

16.

4. In diesem Zusammenhang sind die Antragsteller schließlich der Ansicht, die repräsentative Demokratie, die sich im Landtag verkörpert, sei zu schwerfällig und deshalb müsse die Volksgesetzgebung verstärkt werden. Dies ist ein in sich umstrittenes verfassungspolitisches Argument, aus dem keine rechtlichen Schlüsse gezogen werden können. Die Landesverfassung bekennt sich zur repräsentativen Demokratie (insbesondere Art. 23, 27 LV), die zugleich in begrenztem Umfang (Art. 43, 59, 60 LV) Elemente der unmittelbaren Demokratie enthält. Die starke Wahlbeteiligung in den Landtagswahlen der letzten Jahrzehnte beweist die fortdauernde Akzeptanz dieser verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen. Im übrigen waren die hier in Frage stehenden verteidigungspolitischen Fragen bei der letzten Wählerentscheidung 1984 bereits bekannt. Weiterhin könnten die Antragsteller das Mittel der vorzeitigen Auflösung des Landtags durch Volksbegehren und Volksabstimmung (Art. 43 LV i.V.m. § 1 VAbstG) anzuwenden suchen, um durch vorzeitige Neuwahl eine andere Zusammensetzung zu erreichen, deren Mehrheit für die von den Antragstellern als besonders wesentlich und aktuell empfundenen Probleme aufgeschlossener und tatkräftiger in deren Sinne wäre.

II.

17.

Zu diesen sich aus dem Gewaltenteilungsprinzip von Landesverfassung und Grundgesetz ergebenden Schranken für eine Einschränkung der Willensbildung und Willensfreiheit der Landesregierung durch den Landesgesetzgeber kommen die verfassungsmäßigen Hindernisse, welche sich aus der Materie des Gesetzesvorschlags des Antrags auf Volksbegehren ergeben. Diese betrifft Angelegenheiten des Bundes, auch dort, wo verwaltungsmäßige Ausführungszuständigkeiten des Landes gegeben wären.

18.

1. Die von den Antragstellern gewünschten gesetzlichen Bindungen der Landesregierung liegen in den Bereichen der auswärtigen Beziehungen und der Verteidigung des Bundes. Diese liegen in der ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes (Art. 70 i.V.m. Art. 73 Nr. 1 GG). Eine Mitwirkung der Länder kommt dabei im Bundesrat neben politischen Debatten, die in Empfehlungen ausmünden können, nur insoweit in Betracht, als der Bundesrat bei Gesetzen in diesen Bereichen in das Verfahren eingeschaltet ist. Ein Gesetzesvorbehalt besteht aber nur im Rahmen des Art. 24 GG (Übertragung von Hoheitsrechten an zwischenstaatliche Einrichtungen; Einordnung in ein System kollektiver Sicherheit) und für den Abschluß völkerrechtlicher Verträge im Sinne von Art. 59 Abs. 2 S 1 GG (vgl. Oppermann, Bundesrat und auswärtige Gewalt, S. 301, 316 f.).

19.

Die hier einschlägigen Verträge – insbesondere Nordatlantikvertrag vom 4.4.1949 i.d.F. v. 17.10.1951 und Vertrag vom 23.10.1954 über den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland sowie Nato-Truppenstatur von 1951 und Zusatzabkommen dazu von 1952 – haben die Zustimmung des Bundesgesetzgebers erhalten (BGBl 1955 II S. 289; BGBl 1955 II S. 253; BGBl 1961 II S. 1183 i.d.F. des Abkommens vom 21.10.1971, BGBl 1973 II, S. 1022 ff.).

20.

a) Die Gesamtkonzeption der Verteidigung, ihre Weiterentwicklung und dadurch bedingte aktuelle Maßnahmen liegen allein im Veranwortungs- und Zuständigkeitsbereich der Bundesregierung, die nicht der Einflußnahme durch den gesetzgeber unterliegt. Das gilt für die Zustimmung zur Stationierung von Waffensystemen der Streitkräfte anderer Natopartnerstaaten ebenso (BVerfG 68, 1 ff., 85, 126 f.) wie für die Einführung von neuen Systemen für die Bundeswehr, bei letzterer mit der Einschränkung, daß dies einmal nach den von der Bundesrepublik eingegangenen internationalen Verpflichtungen zulässig ist und zum anderen der Bundesgesetzgeber die dazu notwendigen Geldmittel in den Haushalt einstellt.

21.

b) Auch der Bundesrat kann nur als Teil der für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften tätig werden und auch nur insoweit von seinem Recht auf Gesetzesinitiative Gebrauch machen. Ihm steht im übrigen gegenüber der Zuständigkeit der Bundesrepublik Deutschland nur die politische Empfehlung zu.

22.

Angesichts dieser eindeutigen und ausschließlichen Bundeszuständigkeiten stellt das von den Antragstellern beabsichtigte baden-württembergische „Volksbegehren für den Frieden" bereits in sich eine unzulässige Überschreitung der Landeskompetenzen dar.

23.

2. Außerdem ist die Verpflichtung des Landes und damit der Landesregierung zur Bundestreue zu berücksichtigen. Die Verfassungsrechtsprechung und Rechtslehre3 haben seit langem diesen ungeschriebenen Verfassungssatz entwickelt. Er hat – unter Abwägung von Bundes- und Landesinteressen – insbesondere sein Anwendungsgebiet im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (vgl. BVerfGE 42, 103, 116 f.; 43, 291, 348 f., mit Nachweisungen). Er gilt ohne Abwägungsvorbehalt eindeutig für die Gegenstände der ausschließlichen Bundeszuständigkeit. Seine Bedeutung liegt hier in einer auch landesverfassungsrechtlichen zu berücksichtigenden Verpflichtung des Landes, gegebene Zuständigkeiten so zu handhaben, daß Kollisionen mit den vorrangigen ausschließlichen Bundeszuständigkeiten ausgeschlossen bleiben. In diesem Bereich wäre die gesetzliche Maßnahme eines Landes – wie sie hier von den Antragstellern angestrebt wird – wegen Kompetenzmangels nichtig (vgl. BVerfGE 34, 9, 44 f.). Dies gilt auch für Lagen, in denen aus Bundesgesichtspunkten einem Lande besondere Lasten zufallen.

24.

Daher ist in diesem Zusammenhang nicht mehr entscheidungserheblich, inwieweit Landeskompetenzen, beispielsweise im Bereich des Transport- und Unterbringungswesens, im allgemeinen Polizeirecht, im Katastrophenschutz oder Universitätsrecht bestehen, die in diesem Zusammenhang dem Bund entgegenzuhalten wären. Solche Kompetenzen sind vielmehr im Einzelfall unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Bundestreue mit den vorrangigen, ausschließlichen Bündnis- und Verteidigungszuständigkeiten des Bundes in Einklang zu bringen.

III.

25.

Zu Recht hat das Innenministerium die Ansicht vertreten, eine verfassungskonforme Auslegung des Gesetzesvorschlages sei nicht möglich. Weil dieser – wie auch aus seiner Begründung hervorgeht – gegen formales und materielles höherrangiges Verfassungsrecht verstößt, kann der Wortlaut nicht in sein Gegenteil durch Auslegung umgedeutet werden. Einem solchen Gesetz würde jede hinreichende Klarheit fehlen, mit der Folge der Nichtigkeit (vgl. BVerfGE 49, 181 f.).

IV.

26.

Durch die Abweisung des Antrags Nr. 1 wurden die Anträge Nr. 2 und 3 gegenstandslos.