Stand der Bearbeitung: 7. September 2023
© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)
mit freundlicher Unterstützung der jurmatix Legal Intelligence UG (haftungsbeschränkt), Gersheim
Siehe
aus der Rechtsprechung zur Investorenplanung und zum interkommunalen Abstimmungsgebot: BVerwG, IV C 50.72 v. 5.7.1974 = BVerwGE 45, 309 ff.; BVerwG, 4 C 5.01 v. 1.8.2002 = BVerwGE 117, 25 ff.; BVerwG, 4 C 14.01 v. 17.09.2003 = BVerwGE 119, 25 ff.; BVerwG, 4 CN 1/07 v. 9.4.2008 = BVerwGE 131, 100 ff.; OVG Koblenz, 1 C 10970/08 v. 6.5.2009 = NVwZ-RR 2009, 711 ff.
aus der Literatur zur Bedeutung des § 214 Abs. 3 Halbsatz 1 BauGB: Bernhardt, JA 2008, 166 ff.; Kersten Jura 2013, 478 ff.; Labrenz, Die Verwaltung 43 (2010), 63 ff.; Lege, DÖV 2015, 361 ff.; Martini JuS 2012, 126 ff.; Pieper, Jura 2006, 817 ff.; U. Stelkens, UPR 2005, 81 ff.; Uechtritz, ZfBR 2005, 11 ff.
ferner den sehr lesenswerten Beitrag von Berkemann mit dem Titel "Das "Abwägungsmodell' des BVerwG (BVerwGE 34, 301 [1969] - Entstehungsgeschichte und Legendenbildungen", DVBl. 2013, 1280 ff., der sehr schön die Hintergründe der Rechtsprechungs- und Gesetzgebungsentwicklung zum (bau-)planerischen Abwägungsgebot darstellt; ergänzend hierzu wieder Lege, DÖV 2015, 361 ff.; hierauf teilweise erwidernd Berkemann, ZUR 2016, 323 ff.
Der Antrag der Stadt Neunkirchen auf Unwirksamkeitserklärung des Bebauungsplans "Obere Sulz II" hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist.
Der Antrag nach § 47 VwGO ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.
Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis. Speziell zur Prüfung der Zulässigkeit eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO: Mann/Lang, Jura 2022, 693 ff.
I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges (§ 40, § 47 Abs. 1 VwGO)
Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO liegt im Grundsatz vor, wenn die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Nach diesen Grundsätzen wäre der Verwaltungsrechtsweg für die Kontrolle untergesetzlicher Normen jeder Art eröffnet, weil sich die Frage, ob eine Rechtsverordnung oder eine Satzung mit höherrangigem Recht vereinbar ist, immer ausschließlich nach öffentlichem Recht richtet.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 5 CN 1/12 v. 18.4.2013, Abs. 9 = BVerwGE 146, 217 Abs. 9.
Streitigkeiten um die Berechtigung der Exekutive zur Normsetzung sind auch nicht als öffentlich-rechtliche Streitigkeiten verfassungsrechtlicher Art anzusehen.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 2 C 13.01 v. 4.7.2002, Abs. 13 = NVwZ 2002, 1505 f.
§ 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO schränkt jedoch nach herrschender Meinung mit den Worten "im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit" den Verwaltungsrechtsweg für gerichtliche Normenkontrollen dergestalt ein, dass das OVG nur solche untergesetzlichen Rechtsnormen auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüfen darf, auf deren Grundlage sich Streitigkeiten ergeben können, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist; denn mit dieser Formulierung wollte der historische Gesetzgeber vermeiden, dass eine Entscheidung nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO nachfolgende Entscheidungen der Gerichte anderer Gerichtszweige bindet und diese damit der Verwaltungsgerichtsbarkeit praktisch unterordnet.
Anmerkung: Siehe BT-Drs. III/55, S. 33. Ausführlich hierzu BVerwG, 5 CN 1/12 v. 18.4.2013, Abs. 10 f. = BVerwGE 146, 217 Abs. 10 f.
Vorliegend handelt es sich um einen Bebauungsplan nach § 10 BauGB, der eine Satzung darstellt, aufgrund derer es zu Streitigkeiten (etwa um die Zulässigkeit von Baugenehmigungen in diesem Gebiet) kommen kann, für die der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist, da die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen in diesem Fall solche des BauGB bzw. der LBO sind.
Damit steht der Verwaltungsrechtsweg offen.
II. Statthaftigkeit (§ 47 Abs. 1 VwGO)
Das Normenkontrollverfahren ist nur gegen die in § 47 Abs. 1 VwGO genannten Rechtsnormen statthaft. Bei dem von der Stadt Neunkirchen angegriffenen Bebauungsplan handelt es sich um eine Satzung nach dem BauGB, so dass der Normenkontrollantrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO i.V.m. § 10 Abs. 1 BauGB statthaft ist.
III. Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO)
Antragsbefugt ist jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit zu werden, sowie jede Behörde (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).
1. Antragsbefugnis (des Oberbürgermeisters) der Stadt Neunkirchen als Behörde?
Behörden müssen damit, um antragsbefugt zu sein - anders als natürliche und juristische Personen - nicht geltend machen, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit zu werden. Sie sind damit unter erleichterten Voraussetzungen antragsbefugt. Die Stadt Neunkirchen ist als Körperschaft des öffentlichen Rechts (vgl. § 1 Abs. 2 KSVG) juristische Person, gleichzeitig ist aber ihr Oberbürgermeister auch Behörde im organisationsrechtlichen Sinne, so dass sich (vermittelt über den Oberbürgermeister) die Stadt Neunkirchen ggf. von dieser erleichterten Antragsbefugnis für Behörden profitieren könnte.
Anmerkung: Zur Unterscheidung zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts und ihren Behörden siehe diesen Hinweis und U. Stelkens, Jura 2016, 1013, 1019. Oftmals werden in der Rechtsprechung zu § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO jedoch Gemeinden (und nicht ihr Hauptverwaltungsorgan) "unsauber" als "Behörden" bezeichnet: BVerwG, 4 NB 10.88 v. 15.3.1989, Abs. 9 = BVerwGE 81, 307, 309 f.; VGH Mannheim, 5 S 2124/04 v. 15.7.2005, Abs. 18 = NVwZ-RR 2006, 232.
Nicht ausdrücklich festgeschriebene Mindestanforderung der Antragsbefugnis von Behörden nach § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist jedoch, dass die angegriffene Rechtsvorschrift von der Behörde bei der Wahrnehmung der eigenen oder übertragenen Angelegenheiten zu beachten ist. Sie muss also ein ein aus ihrer Aufgabenstellung resultierendes Interesse an der Überprüfung der objektiven Rechtslage besitzen. Hieran fehlt es, wenn sie sich gegen solche Rechtsvorschriften wendet, die im Zuständigkeitsbereich der Behörde keine Geltung beanspruchen.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 4 NB 10.88 v. 15.3.1989, Abs. 9 = BVerwGE 81, 307, 309 f.; VGH Mannheim, 5 S 2124/04 v. 15.7.2005, Abs. 18 = NVwZ-RR 2006, 232; OVG Münster, 7 D 102/07.NE v. 17.4.2019, Abs. 44 ff. = NVwZ-RR 2009, 798; Frenz, Jura 2008, 811.
Bei dem Bebauungsplan "Obere Sulz II" der Stadt Saarheim handelt es sich jedoch gerade nicht um eine im Gemeindegebiet der Stadt Neunkirchen geltende Vorschrift, die der Oberbürgermeister der Stadt Neunkirchen bei der Erfüllung seiner Aufgaben zu beachten hat. Denn der Bebauungsplan betrifft allein das Saarheimer Gemeindegebiet. Die nur mittelbaren Auswirkungen dieses Bebauungsplans auf die städtebauliche Situation in Neunkirchen reichen damit nicht aus, um eine Antragsbefugnis (des Oberbürgermeisters) der Stadt Neunkirchen als Behörde zu begründen.
Anmerkung: Wie hier Panzer/Schoch, in: Schoch/Schneider, § 47 Rn. 78.
2. Antragsbefugnis der Stadt Neunkirchen als juristische Person
Die Stadt Neunkirchen kann jedoch als juristische Person nach § 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO antragsbefugt sein, wenn sie geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit zu werden. Insoweit ist die Antragsbefugnis zu bejahen, wenn die Stadt Neunkirchen hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in einer eigenen Rechtsposition verletzt wird. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Es reicht damit für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO aus, dass sich die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung negativ auf die Rechtsstellung des Antragstellers auswirken kann. Ob die Rechtsvorschrift gültig ist und der Antragsteller etwaige Auswirkungen daher hinzunehmen hat, ist im Rahmen der Begründetheit des Normenkontrollantrags zu überprüfen.
Anmerkung: Zusammenfassend BVerwG, 3 BN 2/18 v. 17.7.2019, Abs. 11 f. = NVwZ-RR 2019, 1027 Abs. 11 f.
Hier macht die Stadt Neunkirchen geltend, dass im Rahmen des Bebauungsplanbeschlusses auf ihr Vorbringen nicht genügend eingegangen worden sei, insbesondere nicht auf die mögliche Verletzung ihrer Interessen, da sie den Niedergang des Einzelhandels und eine Beeinträchtigung des von ihr angrenzend geplanten reinen Wohngebiets durch die "Saar-Mall" befürchtet, die aufgrund des eigens dafür erlassenen Bebauungsplanes errichtet werden soll.
Sie rügt damit einen Verstoß gegen das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB, das zum Schutz der Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vorschreibt, dass Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen sind. Diese Norm hat drittschützenden Charakter.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 4 C 36.86 v. 15.12.1989, Abs. 21 = BVerwGE 84, 209, 210 f.; BVerwG, 4 C 5.01 v. 1.8.2002, Abs. 20 ff. = BVerwGE 117, 25, 32; OVG Koblenz, 1 C 10970/08 v. 6.5.2009, Abs. 29 = NVwZ-RR 2009, 711.
Daher ist die Nachbargemeinde antragsbefugt, wenn sie eine mögliche Verletzung in ihren eigenen Rechten geltend macht; insoweit sind bei § 47 Abs. 2 VwGO keine höheren Anforderungen zu stellen als bei § 42 Abs. 2 VwGO. Danach genügt die Antragstellerin ihrer Darlegungspflicht, wenn sie hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest für möglich erscheinen lassen, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans sie in ihrem Recht aus § 2 Abs. 2 BauGB verletzen.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 4 CN 2.98 v. 24.9.1998, Abs. 8 f. = BVerwGE 107, 215, 217 f.; Frenz, Jura 2008, 811, 812.
§ 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB verdeutlicht dabei, dass Teil des Abstimmungsgebots auch die Prüfung der Auswirkungen des Bebauungsplans auf die zentralen Versorgungsbereiche der Nachbargemeinde ist. Gerade die Missachtung dieser Prüfung rügt die Stadt Neunkirchen. Da der Vortrag der Stadt Neunkirchen eine mögliche Verletzung des interkommunalen Abstimmungsgebotes durch den Bebauungsplan nicht ausschließen lässt, ist sie antragsbefugt.
Anmerkung: Anders als bei der Verfassungsbeschwerde wird die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 VwGO nicht dadurch ausgeschlossen, dass die eigentliche Rechtsverletzung erst durch den Vollzug der Norm (hier: Verweigerung der Genehmigung) eintritt: Dies wird durch die Worte "oder deren Anwendung" klargestellt (Hufen, § 19 Rn. 24).
IV. Passive Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO)
Richtiger Antragsgegner ist nach § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO die Körperschaft, die die Rechtsvorschrift erlassen hat, hier also die Stadt Saarheim.
V. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)
Die Stadt Neunkirchen sowie die Stadt Saarheim sind als juristische Personen nach § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig.
VI. Postulationsfähigkeit (§ 67 VwGO)
Wie von § 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO gefordert, hat sich die Stadt Neunkirchen vor dem Oberverwaltungsgericht von einem Rechtsanwalt vertreten lassen (und dementsprechend von der Möglichkeit des § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO keinen Gebrauch gemacht).
Anmerkung: Dies würde grundsätzlich auch für die Stadt Saarheim gelten. Unabhängig davon wäre eine ordnungsgemäße Vertretung der Stadt Saarheim jedoch keine Voraussetzung für die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags.
VII. Antragsfrist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO)
Die Frist von einem Jahr (§ 47 Abs. 2 Satz 1 letzter Halbsatz VwGO) wurde eingehalten, weil die Stadt Neunkirchen sich unmittelbar nach dem In-Kraft-Treten des Bebauungsplans gegen diesen wehrt.
VIII. Ergebnis zu A
Ein Antrag der Stadt Neunkirchen wäre somit nach § 47 VwGO zulässig.
Der Normenkontrollantrag ist begründet, wenn der Bebauungsplan "Obere Sulz II" ungültig ist (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Zu beachten ist insoweit, dass das Normenkontrollverfahren nicht nur dem Individualrechtsschutz dient, sondern ein objektives Beanstandungsverfahren ist. Die Unwirksamkeitserklärung einer Rechtsvorschrift nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO verlangt daher wegen deren Allgemeinverbindlichkeit gerade nicht den Nachweis einer individuellen Rechtsverletzung gerade des Antragstellers.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 3 BN 2/18 v. 17.7.2019, Abs. 12 = NVwZ-RR 2019, 1027 Abs. 12.
Dies hat zur Folge, dass bei der Beeinträchtigung der Interessen des Antragstellers die angegriffenen Vorschriften insgesamt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden und nicht nur im Rahmen der geltend gemachten Rechte, aus denen u. U. die Antragsbefugnis abgeleitet wurde.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 4 CN 1/07 v. 9.4.2008, Abs. 13 = BVerwGE 131, 100, 102.
Zu prüfen ist daher, ob der der Bebauungsplan "Obere Sulz II" an einem Fehler leidet, der nicht nach § 214, § 215 BauGB unbeachtlich ist. Insoweit kommt eine Unbeachtlichkeit von Fehlern nach § 215 Abs. 1 BauGB vorliegend von vornherein nicht in Betracht, da die dort statuierte einjährige Rügefrist noch nicht abgelaufen ist. Bis zum Ablauf der Jahresfrist sind aber auch die in § 215 Abs. 1 BauGB genannten Fehler gegenüber jedermann auch unabhängig von ihrer schriftlichen Geltendmachung gegenüber der Gemeinde beachtlich und können daher zur Ungültigkeit des Bebauungsplans führen.
Anmerkung: Siehe hierzu Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, § 215 Rn. 7. Zu den bei der Überprüfung eines Bebauungsplans zu berücksichtigenden Punkten siehe diesen Hinweis.
Die Zuständigkeit des Stadtrates der Stadt Saarheim folgt vorliegend aus § 35 Nr. 12 KSVG i. V. m. § 10 Abs. 1 BauGB.
1. Beachtung des "Bebauungsplanerlassverfahrens" der §§ 2 ff. BauGB
Da sich nichts Gegenteiliges aus den Sachverhaltsschilderungen ergibt, ist auch davon auszugehen, dass das gesetzlich vorgeschriebene Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans eingehalten wurde. Insbesondere gibt der Sachverhalt keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Stadt entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die Belange, die für die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB von Bedeutung sind, nicht hinreichend ermittelt oder - jeweils für sich - unzutreffend bewertet hat.
Anmerkung: Nach § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB können Mängel, die von § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB erfasst werden - also Verstöße gegen § 2 Abs. 3 BauGB - nicht gleichzeitig als (materiellrechtliche) Mängel der Abwägung geltend gemacht werden. Hieraus folgt, dass - im Gegensatz zum früheren Recht - Fehler bei der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials nur als formelle Fehler gerügt werden können. Weil allerdings (immer) noch unklar ist, was unter "Bewertung" des Abwägungsmaterials i. S. des § 2 Abs. 3 BauGB zu verstehen ist, ist auch die Reichweite der Ausschlussklausel des § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB unklar; hierzu (allerdings mit Abweichungen im Detail): BVerwG, 4 CN 1/07 v. 9.4.2008, Abs. 22 = BVerwGE 131, 100, 107 f. (m. Anm. von Mager, JA 2009, 398, 400); Bernhardt, JA 2008, 166 ff.; Kersten, Jura 2013, 478, 485 ff.; Labrenz, Die Verwaltung 43 (2010), 63 ff.; Lege, DÖV 2015, 361, 366 ff.; Martini, JuS 2012, 126, 128 ff.; Pieper, Jura 2006, 817 ff.; U. Stelkens, UPR 2005, 81 ff.; Uechtritz, ZfBR 2005, 11 ff.; siehe hierzu auch unten B II 5.
2. Beachtung des kommunalrechtlichen "Satzungserlassverfahrens"
Vorliegend ist daher nur fraglich, ob der abschließende Beschluss des Stadtrates über den Erlass des Bebauungsplans ordnungsgemäß zu Stande gekommen ist. Das Beschlussverfahren richtet sich nach den §§ 44 ff. KSVG (vgl. § 10 Abs. 1 BauGB "die Gemeinde beschließt..."). Hier könnte die Beschlussfassung fehlerhaft gewesen sein, weil das Stadtratsmitglied Willi Eisenbeißer mit abgestimmt hat, obwohl er selbst durch den Bau der "Saar-Mall" betroffen ist, für die der Bebauungsplan eigens erlassen wurde. Dies könnte ein Verstoß gegen § 27 KSVG darstellen, der nach § 30 Abs. 1 Satz 2 KSVG auch auf die Tätigkeit des Stadtrats Anwendung findet.
Anmerkung: In Niedersachsen gilt (als Besonderheit, Lange, Kap. 5 Rn. 59) das Mitwirkungsverbot nicht für Beratungen und Entscheidungen über Rechtsnormen und damit auch nicht für den Erlass eines Bebauungsplanes (vgl. § 41 Abs. 3 Nr. 1 NKomVG); ausführlich hierzu Sachsinger/Schrödter NdsVBl. 2016, 357, 364 ff.
Wenn ein Verstoß gegen § 27 KSVG vorliegen würde, hätte dies zur Folge, dass der Beschluss gemäß § 27 Abs. 6 KSVG unwirksam wäre. Auf eine Kausalität zwischen Mitwirkung des betroffenen Stadtratsmitglieds und dem Beschlussergebnis kommt es nicht an, so dass vorliegend unerheblich ist, dass Willi Eisenbeißer ohnehin vergebens gegen diesen Bebauungsplan gestimmt hatte. § 27 KSVG will gerade nur die Willensbildung im Stadtrat vor einer möglichen Beeinträchtigung der Abstimmenden schützen, nicht vor einem bestimmten Ergebnis.
Anmerkung: Siehe hierzu Lange, Kap. 5 Rn. 68. In anderen Bundesländern knüpft das Gesetz teilweise die Rechtsfolge der Unwirksamkeit ausdrücklich an eine solche Kausalität, siehe hierzu Lange, Kap. 5 Rn. 66 f.
Hier könnte sich ein Mitwirkungsverbot für Eisenbeißer nur aus § 27 Abs. 1 Nr. 1 KSVG ergeben. Es ist daher fraglich, ob der Beschluss über den Bebauungsplan ihm selbst einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil bringt.
a) Nachteilige Betroffenheit
Durch den Bau der "Saar-Mall" auf Grundlage des Bebauungsplans wird Eisenbeißer, der ein Geschäft für Kurz- und Miederwaren betreibt, wohl nachteilig betroffen werden: Es ist zu erwarten, dass er Kunden- und damit Umsatzeinbußen erleiden wird, wenn das Einkaufszentrum einmal gebaut ist, da dort für gewöhnlich gleichartige Waren zu günstigeren Preisen als im kleinen Einzelhandel zu erwerben sind. Dazu kommt auch, dass durch ein solches Einkaufszentrum vielfach die potenziellen Kunden eher aus der Innenstadt abgezogen werden.
b) Unmittelbare nachteilige Betroffenheit
Fraglich ist allerdings, ob dieser Nachteil auch das Kriterium der Unmittelbarkeit erfüllt. Das Kriterium der Unmittelbarkeit erfordert einen direkten Ursachenzusammenhang zwischen Ratsentscheidung und Nachteilsverwirklichung ohne Hinzutreten eines unterbrechenden oder vermittelnden Ereignisses.
Anmerkung: Vgl. Wohlfarth, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 3 Rn. 57; krit. zu diesem Verständnis Lange, Kap. 5 Rn. 44 ff., der das Unmittelbarkeitskriterium eher als Umschreibung des Umstands versteht, dass es um individuelle Sonderinteressen gehen müsse.
Damit bleiben lediglich mittelbare Folgen ohne Berücksichtigung. Zweifel an der Unmittelbarkeit könnten sich daraus ergeben, dass der alleinige Erlass des Bebauungsplans - mit der Folge des Baus der "Saar-Mall" - noch nicht dazu führen wird, dass Willi Eisenbeißer Umsatzeinbußen sowie einen Kundenrückgang erleidet. Vielmehr muss dieses Einkaufszentrum von den Kunden zunächst auch "angenommen" werden (was nicht selbstverständlich ist), indem sie gerade die von Eisenbeißer angebotenen Waren nunmehr dauerhaft in dem Einkaufszentrum erwerben wollen. Sie müssen ihre "Kurz- und Miederwaren-Einkaufsgewohnheiten" weg vom Einzelhändler in der Saarheimer Innenstadt hin zum "Großeinkauf" am Saarheimer Stadtrand dauerhaft ändern, damit es sich nachteilig auf Eisenbeißers Umsatzzahlen auswirkt.
Anmerkung: Falsch wäre es hier, die Unmittelbarkeit allein deswegen zu verneinen, weil es noch des tatsächlichen Baus des Einkaufszentrums bedarf. Denn zum einen geht aus dem Sachverhalt eindeutig hervor, dass der Bebauungsplan nur aus diesem Grunde erlassen wurde, und zum anderen käme man sonst - außer im Falle der Wertsteigerung eines Grundstücks innerhalb des neuen Baugebietes (und selbst da müsste sich erst noch ein Käufer finden!) - wohl nie dazu, im Rahmen der Beschlussfassung von Bebauungsplänen einen Interessenwiderstreit annehmen zu können, was der ratio legis des § 27 KSVG nicht gerecht würde.
Dementsprechend liegt keine unmittelbare Nachteilszufügung vor, da es sich bei den von Eisenbeißer befürchteten Nachteilen lediglich um mittelbare Folgen des Einkaufszentrums in Form von Erwartungen aus zukünftig möglichen Entwicklungen handelt.
c) Individuelle Betroffenheit
Zudem wäre vorliegend der Interessenwiderstreit auch deshalb zu verneinen, weil Eisenbeißer gerade aufgrund seiner Zugehörigkeit zur Berufsgruppe der Einzelhändler nicht individuell, sondern vielmehr allgemein betroffen ist i. S. d. § 27 Abs. 3 Nr. 1 KSVG und in einem solchen Fall das Mitwirkungsverbot gerade nicht gilt.
d) Ergebnis zu 2
Damit wurde bei der Beschlussfassung über den Erlass des Bebauungsplans auch nicht gegen § 27 KSVG verstoßen.
Anmerkung: Läge ein Verstoß gegen § 27 KSVG vor, wäre zudem noch die Beachtlichkeit des Fehlers nach § 12 Abs. 6 KSVG zu prüfen.
3. Ergebnis zu I
Der Bebauungsplan ist damit insgesamt formell ordnungsgemäß zu Stande gekommen.
Jedoch könnte der Bebauungsplan an beachtlichen materiellen Fehlern leiden.
Fraglich ist zunächst, ob es erforderlich war, für das Gewerbegebiet "Obere Sulz" einen Bebauungsplan zu erlassen. Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB müssen die Gemeinden Bauleitpläne aufstellen, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist. Allerdings sind an diese Erforderlichkeit keine allzu strengen Anforderungen zu stellen, vielmehr reicht es aus, wenn es vernünftigerweise geboten ist, die bauliche Entwicklung durch die vorherige Planung zu ordnen, und der Verwirklichung des Plans nicht auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 C 46/91 v. 22.1.1993, Abs. 22 = BVerwGE 92, 8, 14 f.; BVerwG, 4 CN 4/98 v. 12.8.1999, Abs. 24 = BVerwGE 109, 246, 249 f.
Dagegen sind nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB Pläne, die nicht dem wahren Willen der Gemeinde entsprechen, bei denen also zwischen Planungswillen und Planungsinhalt eine Diskrepanz besteht, sowie Pläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind. In dieser Auslegung setzt § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt, nicht hingegen Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung betrifft, für die das Abwägungsgebot maßgeblich ist, das im Hinblick auf gerichtliche Kontrolldichte, Fehlerunbeachtlichkeit und heranzuziehende Erkenntnisquellen abweichenden Maßstäben unterliegt.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 4 CN 4/14 v. 5.5.2015, Abs. 10 = NVwZ 2015, 1537 Abs. 10.
Was die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erfordert, ist deshalb auch nicht allein aus räumlichen Vorgegebenheiten sowie aus allgemeinen Grundsätzen oder sonstigen abstrakten Vorgaben zu bestimmen. Vielmehr bestimmt die Gemeinde kraft ihrer Planungshoheit und planerischen Gestaltungsfreiheit selbst, welche städtebauliche Entwicklung und Ordnung mit der Planung verfolgt wird; was städtebaulich erforderlich i. S. von § 1 Abs. 3 BauGB ist, hängt weitgehend von Willensentscheidungen der Gemeinde ab.
Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 4 CN 6/99 v. 31. 8. 2000, Abs. 18 = BVerwGE 112, 41, 46 f.
Insbesondere kann die Erforderlichkeit nicht bereits deshalb bezweifelt werden, weil die Aufstellung auf private Bauwünsche zurückgeht, da es üblich ist, dass Gemeinden nicht "ins Blaue" planen, sondern meistens Bauinteressenten den Anstoß dafür geben. Dies ist solange unbedenklich, wie die Gemeinde mit dem Bebauungsplan nicht ausschließlich private Bauwünsche fördert, sondern die städtebauliche Ordnung fortentwickeln will.
Anmerkung: Siehe hierzu VGH Mannheim, 8 S 487/96 v. 5.6.1996, Abs. 20 ff. = NVwZ-RR 1997, 684, 685.
Vorliegend hat der Stadtrat von Saarheim den Bebauungsplan aufgrund des Anstoßes durch die Schwartz-Bau GmbH beschlossen, was nach dem zuvor Gesagten kein Hindernis für die Erforderlichkeit des Bebauungsplans darstellt. Vielmehr liegt es gerade im Interesse der Stadt und damit der Allgemeinheit, wenn ein privater Investor einen Großteil der Finanzierung trägt, da somit die Haushaltskassen der Stadt und damit die Bürgerinnen und Bürger weniger belastet werden und trotzdem ein Einkaufszentrum errichtet wird, das letztendlich den meisten Bürgerinnen und Bürgern zu Gute kommt. Da es in Saarheim bislang noch kein für solche Projekte ausreichend großes Gewerbegebiet gibt, stellt sich der Beschluss eines solchen Bebauungsplans auch als sinnvoll dar, um die städtebauliche Ordnung fortzuentwickeln und eine vernünftige Planung zu ermöglichen, ohne später im Einzelfall immer wieder die Zulässigkeit gewerblicher Vorhaben im unbeplanten Innen- bzw. ggf. Außenbereich prüfen zu müssen. Daher ist die Erforderlichkeit des Erlasses des Bebauungsplans "Obere Sulz II" zu bejahen.
Der Bebauungsplan müsste ferner dem Numerus clausus der Festsetzungsmöglichkeiten nach § 9 Abs. 1 BauGB genügen, dürfte also keine anderen als die dort vorgesehenen Festsetzungen enthalten.
Anmerkung: Siehe hierzu Muckel/Ogorek, § 5 Rn. 108 f.
Hier steht nur die Festsetzung über die Art der baulichen Nutzung (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) in Frage. Welche Festsetzungen hier getroffen werden dürfen, richtet sich nach der aufgrund von § 9a Nr. 1 lit. a BauGB erlassenen BauNVO, die in § 1 Abs. 2 und Abs. 3 abschließend die möglichen Baugebiete regelt. Dass der Bebauungsplan "Obere Sulz II" speziell für die "Saar-Mall" ein "Sondergebiet für Einkaufszentrum" festsetzt, entspricht insoweit den Vorgaben des § 11 Abs. 3 BauNVO. Damit ist auch § 9 Abs. 1 BauGB beachtet worden.
Zweifelhaft ist jedoch, ob der Bebauungsplan "Obere Sulz II" aus dem Flächennutzungsplan entwickelt wurde, wie dies § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB vorsieht. Der Flächennutzungsplan erstreckt sich gemäß § 5 Abs. 1 BauGB über das gesamte Gemeindegebiet und "verplant" dies "grobmaschig". Im Flächennutzungsplan werden daher in der Regel nur Bauflächen, nicht aber bereits einzelne Baugebiete i.S.d. § 1 Abs. 2 BauNVO dargestellt. Aus diesen grobmaschigen Festsetzungen sind dann die einzelnen Bebauungspläne zu entwickeln. Dies bedeutet auch, dass der jeweilige Bebauungsplan dem Flächennutzungsplan nicht in allen Einzelheiten entsprechen muss, d. h. die Gemeinde darf im vorgegebenen Rahmen weiterplanen und ggf. auch von den Vorgaben abweichen, solange der Bebauungsplan den Grundentscheidungen des Flächennutzungsplans nicht zuwiderläuft.
Anmerkung: Siehe hierzu Frenz, Jura 2008, 811, 814; Muckel/Ogorek, § 5 Rn. 101.
a) Veränderung des Flächennutzungsplans in seinen Grundentscheidungen?
Laut Flächennutzungsplan war für das Gebiet zwischen den beiden Städten eine Wohnbebauung und eine teilweise gewerbliche Nutzung vorgesehen. In "Entwicklung" dieser Festsetzung wäre hier entweder eine Festsetzung des gesamten Gebiets als "Allgemeines Wohngebiet" i.S.d. § 4 BauNVO oder eine Festsetzung des Gebiets teilweise als "Allgemeines Wohngebiet", teilweise als "Gewerbegebiet" i.S.d. § 8 BauNVO in Betracht gekommen. Hiervon weicht die Festsetzung als "Sondergebiet Einkaufszentrum" i.S.d. § 11 Abs. 3 BauNVO erheblich ab.
Schon diese Abweichung von den Gebietstypen der BauNVO spricht dafür, dass die Festsetzung des Sondergebiets keine bloße "Fortentwicklung" des Flächennutzungsplans mehr darstellt und der Bebauungsplan eine grundlegend andere Städteplanung vornimmt. Hinzu kommt, dass es einen beachtlichen Unterschied macht, ob ein Gebiet, so wie hier durch den Flächennutzungsplan ursprünglich vorgesehen, zur Wohnnutzung mit teilweiser gewerblicher Nutzung oder zur rein kommerziellen Nutzung "im großen Stil" vorgesehen wird. Denn durch den Bau eines Einkaufszentrums zwischen den beiden Städten wird auch ein sehr viel höheres Verkehrsaufkommen, namentlich durch eine wesentlich größere Zahl an Kunden, Lieferanten und Beschäftigten, zu erwarten sein, was einen bauplanungsrechtlich zu berücksichtigenden Belang darstellt.
Folglich wurden die Grundentscheidungen des Flächennutzungsplans durch den von der Stadt Saarheim erlassenen Bebauungsplan für dieses Gebiet betroffen und damit liegt ein Verstoß gegen das Entwicklungsgebot vor.
b) Unbeachtlichkeit des Rechtsverstoßes nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB?
Dieser Fehler könnte jedoch nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich sein. Danach sind Verstöße gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB ausnahmsweise unbeachtlich, wenn eine geordnete städtebauliche Entwicklung nicht beeinträchtigt ist. Insoweit ist die planerische Konzeption des Flächennutzungsplans für das gesamte Gemeindegebiet maßgeblich. Ein Bebauungsplan ist damit nicht schon dann unwirksam, wenn für einzelne Baugebiete die Grundkonzeption des Flächennutzungsplans aufgegeben wird, solange die Auswirkungen dieser Abweichung vom Flächennutzungsplan die benachbarten Baugebiete nicht nachteilig berühren und die geordnete städtebauliche Entwicklung im gesamten Gemeindegebiet nicht beeinträchtigt wird.
Anmerkung: Siehe hierzu Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, § 214 Rn. 12.
Die benachbarten Baugebiete auf dem Gebiet der Stadt Saarheim (nur auf die kommt es insoweit an) werden durch die Planung jedoch nicht beeinträchtigt; das durch den Bebauungsplan "Obere Sulz" festgesetzte Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO ist vielmehr ein "idealer" Nachbar für ein Sondergebiet nach § 11 Abs. 3 BauNVO.
Jedoch wird durch die Zulassung der "Saar-Mall" die geordnete städtebauliche Nutzung im gesamten Gemeindegebiet beeinträchtigt. Dies ergibt sich aus den bekannten Auswirkungen der Errichtung von Einkaufszentren "auf der grünen Wiese" auf den innerstädtischen Handel und die hiermit verbundenen Verkehrsprobleme. Auch und gerade deshalb lässt die BauNVO Einkaufszentren nach § 11 Abs. 3 BauNVO außer in Kerngebieten nur in hierfür besonders ausgewiesenen Sondergebieten zu und bringt damit zum Ausdruck, dass für Einkaufszentren ein gesteigerter Planungsbedarf besteht. Daher wird die Funktion des Flächennutzungsplans als Instrument zur Steuerung der städtebaulichen Entwicklung unterlaufen, wenn ausgerechnet bei der Planung von Einkaufszentren dem Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 BauGB nicht Rechnung getragen wird. Der Fehler ist damit nicht nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB unbeachtlich.
c) Ergebnis zu 2
Damit leidet der Bebauungsplan wegen Verstoßes gegen § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB an einem auch nach § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB beachtlichen Fehler.
4. Beachtung des interkommunalen Abstimmungsgebots (§ 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB)
Der Bebauungsplan "Obere Sulz II" könnte gegen das interkommunale Abstimmungsgebot aus § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB verstoßen.
Anmerkung: Die Vorschrift betrifft das materielle Verhältnis der Bauleitpläne benachbarter Gemeinden zueinander, das Abgestimmtsein der Pläne. Das Abstimmungsverfahren bestimmt sich nach § 4 BauGB, weil auch Nachbargemeinden zu den "Behörden" in diesem Sinne zählen (BVerwG, 4 C 36.86 v. 15.12.1989, Abs. 33 = BVerwGE 84, 209, 216; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, § 2 Rn. 22). Als Folge der Änderungen des BauGB durch das Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau) vom 24. Juni 2004 (BGBl. I 1359) steht § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB heute allerdings an systematisch falscher Stelle. Denn § 2 BauGB sollte nach dem Willen der Gesetzesverfasser eigentlich (nur noch) die wesentlichen Verfahrensvorgaben für die Aufstellung von Bauleitplänen enthalten, während die materiellrechtlichen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Abwägung an sich in § 1 BauGB "gebündelt" werden sollten (vgl. BT-Drs. 15/2250, S. 36 f. und S. 42). Die Regelung des § 2 Abs. 2 BauGB ist bei diesem "Umbau" offenbar vergessen worden. Jedenfalls lässt sich den Gesetzesmaterialien nicht entnehmen, dass § 2 Abs. 2 BauGB (stillschweigend) von einer materiellrechtlichen Norm zu einer verfahrensrechtlichen Norm umgewandelt werden sollte; näher U. Stelkens, UPR 2005, 81, 86 f.
Das dort normierte Gebot, die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen, ist eine gesetzliche Ausformung des in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts, die dem Interesse der Nachbargemeinde, vor Nachteilen bewahrt zu werden, besonderes Gewicht verleiht. Dem liegt die Vorstellung zu Grunde, dass benachbarte Gemeinden sich mit ihrer Planungsbefugnis im Verhältnis der Gleichordnung gegenüber stehen. Befinden sich benachbarte Gemeinden objektiv in einer Konkurrenzsituation, so darf folglich keine von ihrer Planungshoheit rücksichtslos zum Nachteil der anderen Gebrauch machen. Vielmehr sind eine Koordination und ein Interessenausgleich zwischen den Gemeinden notwendig. Wird dies missachtet, kann sich die Nachbargemeinde unabhängig davon, welche Absichten sie für ihr Gebiet verfolgt oder bereits umgesetzt hat, gegen unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art zur Wehr setzen. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Interessen der Nachbargemeinde an der Vermeidung unmittelbarer Auswirkungen gewichtiger Art niemals im Wege der Abwägung überwunden werden könnten. Die Gemeinde, die ihre eigenen Vorstellungen selbst um den Preis von gewichtigen Auswirkungen für die Nachbargemeinde durchsetzen möchte, unterliegt aber einem erhöhten Rechtfertigungszwang in der formellen und materiellen Ausgestaltung der Planung.
Anmerkung: Siehe zum Ganzen BVerwG, 4 C 5.01 v. 1.8.2002, Abs. 20 ff. = BVerwGE 117, 25, 32 f.; BVerwG, 4 C 14.01 v. 17.09.2003, Abs. 22 = BVerwGE 119, 25, 35; OVG Koblenz, 1 C 10970/08 v. 6.5.2009, Abs. 35 ff. = NVwZ-RR 2009, 711, 712. Hiernach steht § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB zwar in einem engen sachlichen Zusammenhang zu dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, ist aber hiervon zu unterscheiden (siehe auch B II 4 c). Dennoch ist es möglich, dass ein Belang einer Gemeinde zwar nicht gewichtig genug ist, um in Zusammenhang mit § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB Bedeutung zu erlangen, dass die Nachbargemeinde diesen Belang aber im Rahmen des § 1 Abs. 7 BauGB berücksichtigen muss. Denn Nachbargemeinden genießen in dieser Hinsicht keinen geringeren Schutz als private Betroffene (BVerwG, 4 C 5.01 v. 1.8.2002, Abs. 22 = BVerwGE 117, 25, 33).
Dementsprechend ist fraglich, ob der Bebauungsplan "Obere Sulz II" unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf das Gebiet der Nachbarstadt Neunkirchen hat.
a) Störung des von der Stadt Neunkirchen geplanten "reinen Wohngebiets"
Eine Missachtung des interkommunalen Abstimmungsgebots könnte zunächst darin liegen, dass die Stadt Saarheim nicht hinreichend die Absicht der Stadt Neunkirchen berücksichtigt hat, einen Bebauungsplan zu erlassen, der unmittelbar an der Grenze zur Stadt Saarheim ein reines Wohngebiet vorsieht. Denn durch den geplanten Bau der "Saar-Mall" werden Verkehrsprobleme aufgeworfen, die einseitig die Nachbarstadt Neunkirchen belasten: Wenn in Saarheim das Gewerbegebiet "Obere Sulz II" so wie geplant realisiert und das Einkaufszentrum gebaut wird, kann jedenfalls ein unmittelbar angrenzendes reines Wohngebiet nicht mehr seinen Sinn eines störungsfreien, ruhigen Wohnens erfüllen, sondern ist dem Lärm und den Umweltbelastungen durch den Zu- und Abgangsverkehr des angrenzenden Sondergebiets ausgesetzt, da die Kunden und Lieferanten, welche von der Neunkircher Seite her kommen, direkt durch das Wohngebiet fahren müssen. Damit wäre der Stadt Neunkirchen die Planung eines (neuen) reinen Wohngebiets schlechthin verwehrt, da nach dem Sachverhalt nur an der Grenze zu Saarheim eine solche Planung noch möglich ist. Die Stadt Neunkirchen würde quasi alleiniger Träger der durch das Saarheimer Vorhaben zusätzlich hervorgerufenen Verkehrsbelastungen, da das Gebiet des Bebauungsplans "Obere Sulz II" an das Gewerbegebiet "Obere Sulz" angrenzt und diese nach Norden führende Strecke ohnehin schon durch Kunden- und Lieferantenverkehr belastet ist, so dass für den Saarheimer Bereich kaum nachteilige Auswirkungen hervorgerufen werden.
Die Tatsache allein, dass das Einkaufszentrum eventuell auch für die Stadt Neunkirchen von Nutzen sein könnte, weil auch Neunkirchener Bürgerinnen und Bürger dort Arbeit finden oder einkaufen können, rechtfertigt eine solche einseitige Lastenverteilung nicht. Ebenso wenig kann dem entgegengehalten werden, in der mobilen Gesellschaft müsse man sich mit Verkehrslärm auch in reinen Wohngebieten abfinden. Der von einem Einkaufszentrum ausgehende Verkehrslärm kann jedenfalls nicht mit "normalem" Verkehr verglichen werden.
Da die Planung des Einkaufszentrums durch die Stadt Saarheim die Stadt Neunkirchen zu einer Umstrukturierung ihrer Planungsabsichten zwingen würde, ist damit deutlich, dass die Planung Saarheims wichtige Belange der Stadt Neunkirchen berührt, über die - wie geschehen - nicht einfach hinweggegangen werden kann.
b) Absaugung der Kunden aus der Neunkircher Innenstadt
Bei der interkommunalen Abstimmung nach § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB war zudem die Möglichkeit zu berücksichtigen, dass der innerstädtische Einzelhandel der Stadt Neunkirchen durch die Errichtung eines Einkaufszentrums an der gemeinsamen Grenze der Nachbarstädte so erheblich beeinträchtigt wird, dass die Neunkircher Innenstadt verödet. Dies stellt § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB ausdrücklich klar. Auch § 11 Abs. 3 BauNVO ist von dieser übergemeindlichen Sichtweise geprägt und schreibt vor, diese Auswirkungen u.a. auch für den Versorgungshandel zu berücksichtigen. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren, sondern soll sicherstellen, dass durch die Ansiedlung von Betrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten
Anmerkung: Vgl. BVerwG, 4 C 5.01 v. 1.8.2002, Abs. 27 ff. = BVerwGE 117, 25, 35 ff.; BVerwG, 4 C 14.01 v. 17.09.2003, Abs. 26 ff. = BVerwGE 119, 25, 37 ff.
Demzufolge kann die reine Befürchtung von Arbeitslosigkeit infolge neuer Wirtschaftskonkurrenz allein noch nicht den Schutz der mittelständischen Wirtschaft verletzen. Aber durch die An- und ggf. Umsiedlung der Anbieter in das geplante Einkaufszentrum wird zwangsläufig eine Umsatzumverteilung zu Lasten derjenigen Betriebe folgen, die bisher in der Innenstadt, typischerweise in Form von Einzelhandelsgeschäften, die ortsnahe Versorgung der Einwohner gewährleistet haben. Gerade für ältere Menschen und solche ohne Auto dürfte es schwieriger werden einzukaufen, da damit zu rechnen ist, dass viele dieser Betriebe in der Innenstadt den Geschäftsbetrieb infolge der neuen Konkurrenz aufgeben werden. Da vorliegend Saarheim es nicht einmal für notwendig erachtet hat, sich mit diesem Problem auseinander zu setzen und eventuell zusammen mit Neunkirchen eine Lösung zu erarbeiten - sei es auch nur in Form der beispielsweisen Festlegung bestimmter Dienstleistungen und Produkte im künftigen Einkaufszentrum, die die Einzelhandelsbetriebe in der Innenstadt daneben als Anbieter bestehen lassen -, kann von einer ordnungsgemäßen Abstimmung dieser essentiellen Interessen nicht die Rede sein.
Damit hat die Stadt Saarheim in zweifacher Hinsicht gegen § 2 Abs. 2 BauGB verstoßen. Ein Verstoß gegen § 2 Abs. 2 BauGB wird weder in § 214 BauGB noch in § 215 Abs. 1 BauGB ausdrücklich erwähnt, so dass hieraus geschlossen werden könnte, ein Verstoß gegen das interkommunale Abstimmungsgebot sei immer beachtlich.
Man könnte jedoch Verstöße gegen § 2 Abs. 2 BauGB auch als "Mängel der Abwägung" i.S.d. § 214 Abs. 3, § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB ansehen. Indessen beziehen sich § 214 Abs. 3, § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB wohl nur auf das allgemeine Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, während das interkommunale Abstimmungsgebot jedenfalls nach der neueren Rechtsprechung des BVerwG nur "im engen sachlichen Zusammenhang" mit dem allgemeinen Abwägungsgebot steht, hiervon jedoch zu unterscheiden ist.
Anmerkung: So BVerwG, 4 C 5.01 v. 1.8.2002, Abs. 21 = BVerwGE 117, 25, 32; ähnlich (Bezeichnung des § 2 Abs. 2 BauGB als eine "besondere gesetzliche Ausprägung des planungsrechtlichen Abwägungsgebots") BVerwG, 4 C 14.01 v. 17.09.2003, Abs. 21 = BVerwGE 119, 25, 34; OVG Koblenz, 1 C 10970/08 v. 6.5.2009, Abs. 29 = NVwZ-RR 2009, 711, 712.
Konsequenterweise wird man dann § 2 Abs. 2 BauGB auch bei der Anwendung von § 214, § 215 BauGB eine eigenständige Rolle zusprechen müssen, so dass er nicht von den allgemeinen Regeln über die Unbeachtlichkeit von Abwägungsfehlern erfasst wird.
Anmerkung: So U. Stelkens, UPR 2005, 81, 87.
Letztlich kommt es auf diese Frage jedoch nicht an, da jedenfalls die Nichtberücksichtigung des interkommunalen Abstimmungsgebots offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist (§ 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB), so dass der Fehler auch bei Anwendbarkeit § 214 Abs. 3 BauGB nicht als unbeachtlich angesehen werden kann.
d) Ergebnis zu 4
Damit liegt ein beachtlicher Verstoß gegen § 2 Abs. 2 BauGB vor.
Darüber hinaus könnte der Bebauungsplan "Obere Sulz II" gegen das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB verstoßen. Nach § 1 Abs. 7 BauGB ist Voraussetzung rechtmäßiger Planung, dass die verschiedenen öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abgewogen werden. Die zu berücksichtigenden Belange werden beispielhaft in § 1 Abs. 6 BauGB und in Ergänzung hierzu in § 1a BauGB aufgezählt (vgl. § 1a Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 BauGB). Wird gegen das Gebot gerechter Abwägung verstoßen, ist die Planung rechtswidrig. Da es sich dabei um Planungsermessen der Gemeinde handelt und dies zu der ihr durch das Selbstverwaltungsrecht eingeräumten Planungshoheit gehört, ist diese Planungsentscheidung jedoch nicht vollständig rechtlich determiniert.
Wie § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB verdeutlicht (siehe oben B I 1 b) sind als materiellrechtliche Abwägungsfehler daher im Wesentlichen nur noch Fehler im Abwägungsergebnis anzusehen. Sie werden weder von § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB noch von § 215 Abs. 1 BauGB erfasst und sind damit immer beachtlich.
Anmerkung: Näher hierzu U. Stelkens, UPR 2005, 81, 82 ff.
Solche Fehler sind insbesondere gegeben, wenn der Ausgleich zwischen den Belangen in einer Weise vorgenommen wurde, der zu ihrer objektiven Gewichtung außer Verhältnis steht (Abwägungsdisproportionalität). Darüber hinaus sind als materielle Abwägungsfehler (nur) noch solche Fehler im Abwägungsvorgang zu behandeln, die nicht (nur) die Zusammenstellung und Bewertung des Abwägungsmaterials nach § 2 Abs. 3 BauGB betreffen. Diese Fehler werden nicht von § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB, sondern nur von § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB erfasst.
Welche nicht schon von § 2 Abs. 3 BauGB erfassten Fehler im Abwägungsvorgang "übrige Fehler im Abwägungsvorgang" i.S.d. § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB sind, ist dagegen unklar, weil auch der Begriff des "Bewertens" i.S.d. § 2 Abs. 3 BauGB und damit die Reichweite des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unklar ist. Nach hier vertretener Ansicht ist dies gegeben, wenn überhaupt keine Abwägung stattgefunden hat (Abwägungsausfall), wenn sich ernsthaft aufdrängende Planungsalternativen von vornherein nicht berücksichtigt wurden, wenn objektiv nicht abwägungsrelevante Belange in die Abwägung mit eingestellt werden ("Fehleinstellung von Belangen") und bei Fehlgewichtung von Belangen, wenn also die konkret abwägungsrelevanten Belange nicht mit dem ihnen im konkreten Fall zuzumessenden Gewicht in die Abwägung mit eingestellt werden.
Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, UPR 2005, 81, 85; so wohl auch OVG Lüneburg, 1 KN 9/06 v. 20.4.2009, Abs. 63 = BauR 2009, 1553, 1555; Kersten, Jura 2013, 478, 490 f.; Labrenz, Die Verwaltung 43 (2010), 63, 72 ff.; teilweise a. A. BVerwG, 4 CN 1/07 v. 9.4.2008, Abs. 22 = BVerwGE 131, 110, 107 f. (m. Anm. v. Mager, JA 2009, 398, 400); Bernhardt, JA 2008, 166, 169 ff.; Lege, DÖV 2015, 361, 366 ff.; Martini, JuS 2012, 126, 128 ff.; Pieper, Jura 2006, 817, 819 ff.; Uechtritz, ZfBR 2005, 11, 14 ff.
Abwägungsfehler in diesem Sinne könnten hier wegen einer faktischen Vorabbindung gegenüber der Schwartz-Bau GmbH und/oder wegen Nichtberücksichtigung der während der Bürgeranhörung vorgeschlagenen Kompromisslösung vorliegen.
a) Abwägungsfehler wegen Vorabbindung gegenüber der Schwartz-Bau GmbH?
Ein Abwägungsfehler könnte darin zu sehen sein, dass das Stadtratsmitglied Christian Dietrich Unverricht der Schwartz-Bau GmbH versprochen hatte, er werde das Einkaufszentrum im Stadtrat "baurechtlich möglich machen". Da der Stadtrat nach dem Sachverhalt auch bei dem abschließenden Beschluss des Bebauungsplans die Gewichtung der Belange "Arbeitsplätze und Wohnbedürfnisse" noch diskutiert hat, hat zumindest noch eine Art "Rest-Abwägung" stattgefunden, so dass jedenfalls von keinem Abwägungsausfall gesprochen werden kann. Allerdings bezieht sich der Stadtrat ausdrücklich auf die mit der Schwartz-Bau GmbH getroffene Übereinkunft, wodurch er den für das Einkaufszentrum sprechenden Interessen gerade wegen der Vorabbindung eine außer Verhältnis hohe Gewichtung beimisst, was für eine Abwägungsdisproportionalität sprechen könnte.
Zwar ist in dieser Übereinkunft keine verbotene vertragliche Bindung zum Erlass eines Bebauungsplans i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB zu sehen, da man sich vorliegend nicht vertraglich verpflichten wollte.
Anmerkung: Vgl. BGH, V ZR 307/13 v. 2.10.2015, Abs. 10 = NVwZ 2016, 404 Abs. 10 f. (m.w.N.); hierzu Hellriegel BauR 2016, 1853 ff.
Dennoch erscheint eine solche Vorabsprache problematisch, da durch sie eine faktische Bindung entsteht. Auf der anderen Seite wäre es verfehlt zu glauben, es ließen sich gänzlich ohne jede Vorabsprachen Interessenten und Investoren für derartige Großprojekte wie die Saarheimer "Saar-Mall" finden. Angesichts dieser praktischen Notwendigkeit hat die Rechtsprechung derartige Übereinkünfte unter folgenden Voraussetzungen für zulässig erklärt: Die teilweise Vorwegnahme der Entscheidung muss (1.) sachlich gerechtfertigt sein, bei der Vorwegnahme muss (2.) die planungsrechtliche Zuständigkeitsordnung gewahrt bleiben und die vorgezogene Entscheidung darf (3.) sachlich nicht zu beanstanden sein, d. h. sie muss insbesondere die Anforderungen erfüllen, die an eine abschließende Abwägung gestellt werden. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, leidet der Bebauungsplan nicht wegen der Vorabentscheidung unter einer Abwägungsdisproportionalität.
Anmerkung: Vgl. BVerwG, IV C 50.72 v. 5.7.1974, Abs. 41 ff. = BVerwGE 45, 309, 315 ff.; Kment, § 4 Rn. 29 ff.
Die Vorabbindung gegenüber der Schwartz-Bau GmbH ist aus oben genannten Gründen sachlich gerechtfertigt, da die Planung eines solchen Einkaufszentrum nur sinnvoll ist, wenn sie auch den Wünschen und Bedürfnissen des Investors entspricht. Da der Saarheimer Stadtrat die Verhandlungen des Stadtratsmitglieds Christian Dietrich Unverricht mit der Schwartz-Bau GmbH gebilligt hat, wurde die Zuständigkeitsordnung gewahrt. Schließlich ist die Entscheidung auch nicht sachlich zu beanstanden. Die stärkere Gewichtung des Belangs "Wirtschaft und Arbeitsmarkt" i.S.d. § 1 Abs. 6 Nr. 8 lit. a und c BauGB gegenüber dem Belang "Wohnbedürfnisse" i.S.d. § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB ist als solche nicht zu bemängeln. Eine derartige Prioritätensetzung ist Ausdruck der planerischen Gestaltungsfreiheit.
Dementsprechend ist nicht schon in der Vorabbindung der Stadt Saarheim mit der Schwartz-Bau GmbH ein materiellrechtlicher Abwägungsfehler zu sehen.
b) Abwägungsfehler wegen Vernachlässigung des vorgeschlagenen Kompromisses zwischen den Einkaufsmöglichkeiten und Wohnraumbedarf?
Ein Abwägungsfehler könnte jedoch darin zu sehen sein, dass der Stadtrat es versäumt hat, die von den Bürgern im Rahmen der Anhörung vorgeschlagene Kompromisslösung in Erwägung zu ziehen, vor allem Wohngebiete und allenfalls nur wenige Einzelhandelsbetriebe auszuweisen, die noch innerhalb eines Mischgebiets nach § 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO zulässig wären.
aa) Fehler im Abwägungsvorgang oder im Abwägungsergebnis?
Zwar verlangt § 1 Abs. 7 BauGB nicht, dass der Stadtrat jede theoretisch denkbare Planungsmöglichkeit erwägen muss. Er muss jedoch solche Planungsalternativen berücksichtigen, die im Verfahren angeregt wurden oder sich aufdrängen mussten. Hier ist zu berücksichtigen, dass das Erfordernis von Wohnungsbau von vielen Saarheimer Bürgerinnen und Bürgern vorgebracht wurde und es sich damit aufgedrängt hat, zumindest über eine Kompromisslösung nachzudenken. Dass dies im Hinblick auf die mit der Schwartz-Bau GmbH getroffenen Absprachen vollständig abgelehnt wurde, stellt jedenfalls einen - von § 2 Abs. 3, § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB nicht erfassten - Fehler im Abwägungsvorgang dar.
Demgegenüber liegt ein Fehler im Abwägungsergebnis nicht vor: Nach dem Sachverhalt steht fest, dass die Schwartz-Bau GmbH nur in ein solches Einkaufszentrum investieren werde, womit Alternativen zum Sondergebiet i.S.d. § 11 Abs. 3 BauNVO ausscheiden, wenn man den Investor und damit letztendlich das gesamte Projekt nicht verlieren will. Demzufolge stellte sich vorliegend eine "So-oder-überhaupt-nicht-Situation" für den Stadtrat. Insoweit wurde auch darauf hingewiesen, man könne ein solches Einkaufszentrum keinesfalls allein finanzieren, jedoch benötige Saarheim die damit verbundenen 150 Arbeitsplätze dringend. Demnach ist das Abwägungsergebnis nicht zu beanstanden, d. h. auch wenn der Stadtrat die Kompromisslösung näher erwogen hätte, hätte er sich rechtmäßigerweise für die Planung des Einkaufszentrums entscheiden können.
Anmerkung: Siehe hierzu Bernhardt, JA 2008, 166, 170.
Dementsprechend begründet die vollständige Nichtberücksichtigung des Kompromissvorschlags einen Fehler (nur) im Abwägungsvorgang.
bb) Beachtlichkeit des Fehlers?
Daher ist zu untersuchen, ob dieser nach § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB "offensichtlich war und auf das Planungsergebnis Einfluss hatte." Nach ständiger Rechtsprechung ist diese Bestimmung im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG (sehr) restriktiv auszulegen.
Anmerkung: Hierzu und zum Folgenden BVerwG, 4 C 57.80 v. 21.8.1981, Abs. 18 ff. = BVerwGE 64, 33, 34 ff. (zu einer entsprechenden Vorschrift des "alten" Bundesbaugesetzes); BVerwG, 4 NB 43/ 93 v. 20.1.1995, Abs. 13 ff. = NVwZ 1995, 692, 693; BVerwG, 4 CN 1/07 v. 9.4.2008, Abs. 18 ff. = BVerwGE 131, 110, 105 ff.; Frenz, Jura 2008, 811, 815.
Offensichtlich ist hiernach nicht nur ein solcher Fehler, der leicht erkennbar ist, sondern alle Fehler, die auf objektiv erfassbaren Umständen beruhen. Nicht offensichtlich sind nur solche Fehler, die ausschließlich auf subjektiven, nicht dokumentierten Vorstellungen der Gemeinderatsmitglieder beruhen. Von Einfluss auf das Planungsergebnis sind solche Fehler schon dann, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Vorgangsfehler das Abwägungsergebnis anders ausgefallen wäre. Eine solche konkrete Möglichkeit ist immer dann gegeben, wenn entweder anhand der Planungsunterlagen oder aufgrund sonst erkennbarer naheliegender Umstände der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann, wobei die alleinige - abstrakte - Annahme, eine Vermeidung des Fehlers hätte zu einem anderen Ergebnis führen können, nicht ausreicht, allerdings ein positiver Nachweis, dass es bei Vermeidung des Fehlers zu einem anderen Planungsergebnis gekommen wäre, nicht geführt werden muss.
Vorliegend ist zunächst anzunehmen, dass der Mangel im Abwägungsvorgang i.S.d. § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB offensichtlich gewesen ist. Die nicht hinreichende Berücksichtigung der Planungsalternative ist in allen Planungsstadien dokumentiert worden und ist damit objektiv erkennbar. Fraglich ist jedoch, ob die konkrete Möglichkeit einer anderen Planung bestanden hätte, wenn sich der Saarheimer Stadtrat ordnungsgemäß mit der Planungsalternative "Wohnungsbau" auseinander gesetzt hätte. Allerdings ist nach dem vom Saarheimer Stadtrat Vorgebrachten davon auszugehen, dass diesem ausschließlich etwas an der Realisierung des mit dem Investor abgesprochenen Projektes "Saar-Mall" gelegen war, denn nur anlässlich dieser Gelegenheit, "die Gunst der Stunde zu nutzen", wurde der Bebauungsplan "Obere Sulz II" überhaupt in Erwägung gezogen. Da sich zudem ein solches Vorhaben in dieser Größenordnung baurechtlich nicht mit Wohnungsbau in Einklang bringen lässt und kaum angenommen werden kann, dass dieses Projekt zu Gunsten des Wohnungsbaus vollends aufgegeben worden wäre, kann hier nicht von einer konkreten Möglichkeit gesprochen werden, dass das Planungsverfahren unter ordnungsgemäßer Berücksichtigung der Alternative "Wohnungsbau" anders ausgefallen wäre. Denn auch bei einer Auseinandersetzung mit Alternativen ist mehr als wahrscheinlich, dass der Stadtrat diese wegen Unvereinbarkeit mit dem geplanten Projekt verworfen hätte.
cc) Ergebnis zu b)
Demnach ist der Fehler im Abwägungsvorgang durch Nichtberücksichtigung der Planungsalternative nach § 214 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 2 BauGB unbeachtlich.
c) Ergebnis zu 5
Es liegen somit keine beachtlichen Fehler bei der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB vor.
6. Ergebnis zu II
Der Bebauungsplan "Obere Sulz II" leidet damit an materiellrechtlich beachtlichen Fehlern (nur) im Hinblick auf das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB (B II 3) und das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB (B II 4), während die Fehler bei der Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB (B II 5) unbeachtlich sind.
III. Ergebnis zu B
Da der Bebauungsplan "Obere Sulz II" an beachtlichen Mängeln leidet, ist der Antrag der Stadt Neunkirchen begründet, da der Bebauungsplan "Obere Sulz II" mit höherrangigem Recht unvereinbar und damit ungültig (§ 47 Abs. 1 und Abs. 5 VwGO) ist.
Der Antrag der Stadt Neunkirchen ist damit zulässig und begründet und hat somit Aussicht auf Erfolg. Das OVG wird den Bebauungsplan "Obere Sulz II" für unwirksam erklären.
Anmerkung: Nach § 214 Abs. 4 BauGB kann durch ein "ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern" der Bebauungsplan auch rückwirkend in Kraft gesetzt werden. Hieraus folgt, dass der unwirksame Bebauungsplan bis zur Behebung des Fehlers im ergänzenden Verfahren nur "schwebend unwirksam" ist (vgl. BT-Drs. 15/2250, S. 41). Ein solches ergänzendes Verfahren kommt aber vorliegend nicht in Betracht, da § 214 Abs. 4 BauGB restriktiv auszulegen ist: Ein Fehler kann im ergänzenden Verfahren dann nicht "behoben" werden, wenn das ergänzende Verfahren zu einem grundlegend anderen Bebauungsplan führt. Das Grundgerüst des Planungsergebnisses darf durch den Fehler nicht infiziert sein (Muckel/Ogorek, § 5 Rn. 158). Genau dies ist hier jedoch der Fall: Die Ausweisung eines Sondergebietes nach § 11 Abs. 3 BauNVO für die geplante "Saar-Mall" ist einziger Gegenstand des Bebauungsplans "Obere Sulz II". So wie das Einkaufszentrum konzipiert worden ist, ist es schlechthin mit den Vorgaben des Flächennutzungsplans und dem Recht der Stadt Neunkirchen aus § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB unvereinbar. Ein ergänzendes Verfahren könnte daher nur zu einer ganz anderen Planung als der Planung führen, die ursprünglich Gegenstand des Bebauungsplans "Obere Sulz II" war. Es würde sich damit auch nicht mehr um ein ergänzendes Verfahren handeln. Im Übrigen ändert der bloße Umstand, dass ein ergänzendes Verfahren möglich ist, nichts mehr an der vom OVG nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO auszusprechenden "Unwirksamkeitserklärung".
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Zu einer nach Berliner Landesrecht zu lösenden Fallvariante bei den Hauptstadtfällen
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