Lösungsvorschlag

Ruprechts-Razzia

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Stand der Bearbeitung: 28. November 2020

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Dr. Lautstark wendet sich mit seiner Klage ausdrücklich nur gegen die Allgemeinverfügung des Oberbürgermeisters der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde und die Anfertigung der Videoaufnahmen des Landespolizeipräsidiums.

Anmerkung: Das Saarland bezeichnet als "Polizei" i.S.d. SPolG (s. § 1 Abs. 1 SPolG) die Vollzugspolizei (§§ 82 ff. SPolG) und die Polizeiverwaltungsbehörden (§§ 75 ff. SPolG), denen gemeinsam die Aufgabe der Gefahrenabwehr (s. § 1 Abs. 2 SPolG) zugewiesen wird. Sowohl die Vollzugspolizei wie die Polizeiverwaltungsbehörden können sich damit unmittelbar auf die im SPolG enthaltenen Ermächtigungsgrundlagen berufen - es sei denn, eine bestimmte Ermächtigung ermächtigt ausschließlich die Vollzugspolizei (z. B. bei § 10 SPolG). Das Saarland folgt damit (in preußischer Tradition) dem sog. "Einheitssystem", bei dem alle Behörden, denen allgemeine Gefahrenabwehraufgaben übertragen sind, als "Polizei" bezeichnet werden und die Befugnisse aller "Polizeibehörden" in einem einheitlichen "Polizeigesetz" geregelt sind. Außer dem Saarland folgen diesem Modell noch Baden-Württemberg und Bremen (einen Link zu ihren "Polizeigesetzen" finden Sie hier). Die übrigen Bundesländer folgen dagegen dem sog. "Trennungssystem", das nur die "Vollzugspolizei" als "Polizei" bezeichnet, während die Behörden, die in der preußischen Tradition "Polizeiverwaltungsbehörden" heißen, i.d.R. als "Ordnungsbehörden" bezeichnet werden. Dabei folgen Berlin, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein einem "abgeschwächten Trennungssystem". Hier wird zwar zwischen der "Polizei" (damit ist eben nur die Vollzugspolizei gemeint) und "Ordnungsbehörden" (in Hamburg und Niedersachsen schlicht als "Verwaltungsbehörden", in Sachsen-Anhalt als "Sicherheitsbehörden" bezeichnet) unterschieden. Die Aufgaben, Befugnisse und Organisation der Polizei- und Ordnungsbehörden werden jedoch in einem einheitlichen "Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung" (in Rheinland-Pfalz "Polizei- und Ordnungsbehördengesetz", in Schleswig-Holstein Zweiter Teil, Abschnitt III [Öffentliche Sicherheit] des LVwG) geregelt (einen Link zu diesen "Gesetzen über die öffentliche Sicherheit und Ordnung" finden Sie hier). Konsequenter ist das Trennungssystem dagegen in Bayern, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen und Thüringen ausgestaltet. Deren "Polizeigesetze" regeln ausschließlich die Aufgaben, Befugnisse und Organisation der Vollzugspolizei, wobei die Vollzugspolizei schlicht als "Polizei" bezeichnet wird. Die Aufgaben, Befugnisse und die Organisation der allgemeinen "Ordnungsbehörden" (in Bayern: "Sicherheitsbehörden") ergeben sich dagegen aus einem eigenem Gesetz, das in Bayern "Landesstraf- und Verordnungsgesetz", sonst "Ordnungsbehördengesetz" heißt (einen Link zu diesen "Polizeigesetzen" und "Ordnungsbehördengesetzen" finden Sie hier). Seit dem 1. Januar 2020 folgt schließlich auch Sachsen (das bisher wie das Saarland dem Einheitssystem gefolgt hatte) dem Trennungssystem, wenn auch auf eine eigene Weise: Zwar gibt es in Sachsen nunmehr mit dem Sächsischen Polizeibehördengesetz (SächsPBG) und dem Sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetz (SächsPDVG) unterschiedliche Gesetze für die Vollzugspolizei und die Ordnungsbehörden. Jedoch bezeichnet das SächsPBG die Ordnungsbehörden nach wie vor als "Polizeibehörden" (vgl. § 1 SächsBG), während das SächsPDVG den Polizeivollzugsdienst nur verkürzt als "Polizei" bezeichnet (§ 1 Satz 2 SächsPDVG). Wichtig ist schließlich: Wenn Bundesgesetze von "Polizei" (z. B. in § 36, § 44 Abs. 2 StVO), "Vollzugspolizei" (z. B. in § 80 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) oder "Polizeidienst (z. B. in § 163 StPO) sprechen, ist in allen Bundesländern - auch solchen, die dem Einheitssystem folgen - immer nur die Vollzugspolizei gemeint.

Er wendet sich damit nicht gegen den Vollzug der Allgemeinverfügung durch das Landespolizeipräsidium ihm gegenüber, also nicht gegen die Feststellung seiner Personalien, die Durchsuchung seiner Person und seiner Aktentasche. Da der Vollzug der Allgemeinverfügung als solcher nicht über die von der Allgemeinverfügung selbst ausgehenden Belastungen hinausging, wird die Rechtswidrigkeit der Vollzugsmaßnahmen auch durch die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung indiziert, so dass eine gesonderte Rechtswidrigkeitsfeststellung der Vollzugsmaßnahmen Dr. Lautstark wenig bringen würde. Anders ist es bezüglich der Anfertigung der Videoaufnahmen, die sich gerade nicht mehr als Vollzug der Allgemeinverfügung darstellt, sondern als eine eigenständige Maßnahme des Landespolizeipräsidiums, die sich auf § 12a VersG oder § 32 SPolDVG stützen lassen könnte.

Anmerkung: Seit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I S. 2034) besteht keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes mehr für das Versammlungsrecht. Dennoch gilt gemäß Art. 125a Abs. 1 S. 1 GG das auf Grundlage des früheren Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 erlassene (Bundes-)Gesetz über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz - VersG) noch so lange fort, wie es nicht durch Landesrecht ersetzt worden ist. Eine solche Ersetzung ist bislang nur in Bayern, Niedersachsen, Sachsen und Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein erfolgt (s. Höfling/Krohne, JA 2012, 734 f.). In Anbetracht der aus den Grundrechten abgeleiteten Vorgaben des BVerfG und der damit einhergehenden unitarisierenden Wirkung der Grundrechte im Bereich des Versammlungsrechts wird dem Landesgesetzgeber hinsichtlich der Ausgestaltung der Reglungsbereiche Verbot bzw. Auflösung von und Auflagen für Versammlungen jedoch kaum Spielraum verbleiben (siehe hierzu Waechter, VerwArch 99 [2008], S. 73 ff.).

Hieran zeigt sich deutlich, dass zwischen der Klage gegen die Allgemeinverfügung des Oberbürgermeisters der Stadt Saarheim und der Klage gegen die Anfertigung der Videoaufnahmen durch das Landespolizeipräsidium zu unterscheiden ist und beide Klagebegehren deshalb getrennt voneinander untersucht werden müssen.

Anmerkung: Siehe zum Aufbau des Gutachtens bei Klagehäufung im Verwaltungsprozess diesen Hinweis und zu einer ähnlichen Fallkonstellation den Nächtliche-Schlagfertigkeit-Fall.

Erster Teil: Klage gegen die Allgemeinverfügung des Oberbürgermeisters der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde

Das Verwaltungsgericht wird der gegen die Allgemeinverfügung des Oberbürgermeisters der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehördegerichteten Klage Dr. Lautstarks stattgeben, wenn sie zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, weil die Frage, ob die Verfügung des Oberbürgermeisters der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde vom 4. Dezember rechtmäßig ist, aufgrund polizei- (und versammlungs-)rechtlicher Vorschriften – Normen des öffentlichen Rechts – zu beantworten ist. Die Streitigkeit ist auch nicht verfassungsrechtlicher Art, weil die Beteiligten keine Verfassungsorgane (oder Teile davon) sind und die Streitigkeit in ihrem Kern nicht in der Verfassung statuierte Kompetenzen und Befugnisse betrifft.

Anmerkung: Eine Sonderzuweisung an die ordentlichen Gerichte nach § 40 Abs. 1 Satz 1 a.E. VwGO i. V. m. § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG kommt hier von vornherein nicht in Betracht, weil die Ortspolizeibehörde keine Befugnisse im Bereich der Strafrechtspflege hat, ihre Bediensteten vor allem keine Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft i.S.d. § 152 StPO sind (vgl. die Verordnung über die Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft vom 11. 7. 1996). Die Ortspolizeibehörde kann also nur präventiv und nicht repressiv handeln. Auf § 23 EGGVG wäre allenfalls einzugehen, wenn es um eine Maßnahme der Vollzugspolizei ginge.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers, wie es sich nach verständiger Würdigung der Sach- und Rechtslage darstellt (vgl. § 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln (BVerfG [K], 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37). Dr. Lautstark wendet sich hier gegen die Allgemeinverfügung vom 4. Dezember, deren Rechtswidrigkeit er festgestellt wissen will.

1. Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO)

Diesem Begehren könnte eine Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO gerecht werden. Voraussetzung für die Statthaftigkeit der Anfechtungsklage ist, dass es sich bei der angegriffenen Allgemeinverfügung um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO handelt.

Anmerkung: Zur Prüfung der Rechtsnatur einer behördlichen Maßnahme siehe diesen Hinweis.

Ob ein Verwaltungsakt i.S.d. VwGO vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition der § 35 VwVfG, § 31 SGB X, § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Soweit aber eine Maßnahme in die äußere Form eines Verwaltungsakts (Bezeichnung als Bescheid oder Allgemeinverfügung, Anordnung der sofortigen Vollziehung, Beifügung einer Rechtsmittelbelehrung) gekleidet ist, ist diese Maßnahme auch dann als Verwaltungsakt im prozessualen Sinne anzusehen, wenn die materiellen Voraussetzungen des § 35 VwVfG und der entsprechenden Bestimmungen an sich nicht vorliegen. Insoweit ist der prozessuale Begriff des Verwaltungsakts weiter als der des Verwaltungsverfahrensrechts (vgl. hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 16 f. m.w.N.), was letztlich Konsequenz des Gebots effektiven Rechtsschutzes ist.

Ebenso liegt ein Verwaltungsakt i.S.d. Verwaltungsprozessrechts auch dann vor, wenn ein Verwaltungsakt angegriffen wird, bei dem streitig ist, ob er i.S.d. Verwaltungsverfahrensgesetze (ordnungsgemäß) bekanntgegeben worden ist (vgl. § 41 SVwVfG). Zwar ist ein nicht ordnungsgemäß bekanntgegebener Verwaltungsakt gegenüber dem Betroffenen nicht wirksam (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG); dennoch ist es dem Betroffenen aufgrund des von der Behörde erzeugten Rechtsscheins nicht zuzumuten, sogleich eine Klage auf Feststellung der Unwirksamkeit dieses Verwaltungsakts zu erheben, sofern die Behörde von der Wirksamkeit des Verwaltungsaktes ausgeht (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 226 f.).

Hieraus folgt, dass im vorliegenden Fall ein Verwaltungsakt im prozessualen Sinn vorliegt, weil sich die Behörde aufgrund der gewählten Form eindeutig der Handlungsform des Verwaltungsaktes bedienen wollte und sie ebenfalls von einer ordnungsgemäßen Bekanntgabe auch gegenüber Dr. Lautstark ausgeht.

Anmerkung: Wer davon ausgeht, dass der Begriff des Verwaltungsakts i.S.d. VwGO vollständig mit dem der § 35 VwVfG, § 31 SGB X, § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder deckungsgleich ist, und/oder für die Zulässigkeit der Anfechtungsklage auch eine ordnungsgemäße Bekanntgabe des angegriffenen Bescheides fordert (so etwa Kopp/Schenke, § 42 Rn. 4, Anh. § 42 Rn. 36 und § 43 Rn. 26), muss schon an dieser Stelle prüfen, ob die Allgemeinverfügung die Tatbestandsvoraussetzungen des § 35 Satz 2 VwVfG und der entsprechenden Bestimmungen erfüllt (siehe hierzu Erster Teil B I 2 ) und ob sie Dr. Lautstark gegenüber wirksam bekanntgegeben wurde (siehe hierzu Erster Teil B I 4). Verneint man dies, wäre die Anfechtungsklage also nicht statthaft, sondern allein eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO, gerichtet auf Feststellung, dass sich aus der Maßnahme vom 4. Dezember keine Rechtswirkungen Dr. Lautstark gegenüber ergeben haben. Siehe zu diesen Fragen auch den Keinen-Platz-den-Drogen-Fall.

Jedoch scheidet eine Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO aus, weil sich die Allgemeinverfügung mit dem Ablauf des 6. Dezember - wegen Wegfalls der Beschwer - erledigt (vgl. § 43 Abs. 2 SVwVfG) hat: Nachdem die Razzia durchgeführt worden ist, gehen, folgt man dem Sachverhalt, von der Verfügung keine Rechtswirkungen für den Kläger mehr aus. Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass gegen Dr. Lautstark aufgrund seines Verhaltens während der Razzia ein Ermittlungsverfahren wegen Widerstandes gegen die Staatsgewalt eingeleitet worden ist; denn damit dauern nicht die rechtlichen Wirkungen des Vollzugs der Allgemeinverfügung an, sondern die Vollzugsmaßnahmen erfüllen lediglich das Tatbestandsmerkmal der Diensthandlung in § 113 Abs. 1 StGB.

2. Fortsetzungsfeststellungsklage (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog)

Statthafte Klageart könnte daher die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sein, doch ist zu berücksichtigen, dass sich der Verwaltungsakt schon vor Klageerhebung erledigt hat. Indessen kommt eine analoge Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in Betracht, weil anderenfalls vor Klageerhebung erledigte Verwaltungsakte unter den anderen Voraussetzungen der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO angreifbar wären als nach Rechtshängigkeit erledigte.

Anmerkung: § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO legt gesetzlich das Bestehen eines Rechtsverhältnisses fest, das für die Feststellungsklage erforderlich ist, aber nach Erledigung eines Verwaltungsakts (d.h. des Wegfalls der Beschwer) gerade nicht mehr besteht; darüber hinaus macht die Vorschrift eine Klageänderung (und damit die Zustimmung der anderen Beteiligten oder die Annahme der Sachdienlichkeit durch das Gericht gemäß § 91 Abs. 1 VwGO) entbehrlich und lässt auch - anders als § 43 Abs. 1 VwGO - nicht nur die Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts zu, sondern auch die der "schlichten" Rechtswidrigkeit.

Eine unterschiedliche Behandlung angesichts des vielfach von Zufälligkeiten bestimmten Zeitpunkts der Klageerhebung wie des Eintritts der Erledigung wäre nicht angemessen.

Anmerkung: Siehe hierzu nur Funke/Stocker, JuS 2019, 979, 978. Zur Frage, ob und in welchem Umfang die analoge Anwendbarkeit des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bei Erledigung eines Verwaltungsakts vor Klageerhebung in einer Klausur oder Hausarbeit begründet werden muss, siehe diesen Hinweis; zusammenfassend zur Fortsetzungsfeststellungsklage in der Fallbearbeitung Bühler/Brönnecke Jura 2017, 34 ff.

3. Ergebnis zu II

Dementsprechend ist hier die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog die statthafte Klageart.

III. Fortsetzungsfeststellungsinteresse (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO)

Dr. Lautstark müsste ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Allgemeinverfügung haben (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Ein solches Fortsetzungsfeststellungsinteresse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch ideeller Natur sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 C 14/12 v. 16.5.2013, Abs. 20 = BVerwGE 146, 303 Abs. 20; BVerwG, 3 C 6/12 v. 21.3.2013, Abs. 11 = NVwZ 2013, 1550 Abs. 11; BVerwG, 6 B 133/18 v. 14.12.2018, Abs. 10 = NVwZ 2019, 649 Abs. 10; BVerwG, 6 B 58/18 v. 4.12.2018, Abs. 9 = NVwZ-RR 2019, 443 Abs. 9. In den Entscheidungen von 2013 hat das BVerwG die Anforderungen an das Vorliegen eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses wohl deutlich gegenüber der früheren Rechtsprechung verschärft. Siehe hierzu Huber, NVwZ 2013, 1488 ff.; Lange, NdsVBl. 2014, 120 ff.; Lindner, NVwZ 2014, 180 ff.; Thiele, DVBl. 2015, 954 ff.

Hier kommt ein Forstsetzungsfeststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr in Betracht: Hierfür ist die konkrete Gefahr erforderlich, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird und die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert sind.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 C 14/12 v. 16.5.2013, Abs. 21 = BVerwGE 146, 303 Abs. 21; BVerwG, 3 C 6/12 v. 21.3.2013, Abs. 13 = NVwZ 2013, 1550 Abs. 13; BVerwG, 6 C 1.13 v. 26.2.2014, Abs. 10 = NVwZ 2014, 883 Abs. 10; BVerwG, 6 B 133/18 v. 14.12.2018, Abs. 12 = NVwZ 2019, 649 Abs. 12; BVerwG, 6 B 58/18 v. 4.12.2018, Abs. 10 = NVwZ-RR 2019, 443 Abs. 10; BVerwG, 8 C 3/19 v. 12.12.2019, Abs. 15 f. = BVerwGE 167, 189 Abs. 15 f.. Das BVerwG (BVerwG, 9 B 52/18 v. 17.12.2019, Abs. 15 = NVwZ-RR 2020, 331 Abs. 15) betont hierzu ergänzend noch Folgendes: "[Die Fortsetzungsfeststellungsklage wegen Wiederholungsgefahr] soll den Betroffenen davor schützen, in Zukunft nochmals der geltend gemachten Rechtsverletzung ausgesetzt zu werden. Unter dem Aspekt der Prozessökonomie sollen zudem die Gerichte von zukünftigen Verfahren zu denselben Rechtsfragen entlastet werden und dem Betroffenen die "Früchte" der bisherigen Prozessführung erhalten bleiben. Hat sich die Wiederholungsgefahr bereits in einem nachfolgenden Verwaltungsakt realisiert, kann eine erneute Rechtsbeeinträchtigung insoweit nicht mehr verhindert werden. Daher entfällt das Fortsetzungsfeststellungsinteresse wegen Wiederholungsgefahr (im engeren Sinne) und der Betroffene ist auf die Rechtsschutzmöglichkeit der Anfechtung des neuen Verwaltungsakts zu verweisen."

Damit setzt das Merkmal der Wiederholungsgefahr im Falle einer Untersagungsverfügung die Möglichkeit voraus, dass der Betroffene ein Vorhaben erneut durchführen will, das seiner Art nach zu den gleichen Rechtsproblemen wie das untersagte Vorhaben und damit der gleichen Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Vorhabens führen könnte. Zum anderen ist erforderlich, dass die Behörde voraussichtlich auch zukünftig an ihrer Rechtsauffassung festhalten wird (vgl. BVerwG, 6 C 1.13 v. 26.2.2014, Abs. 10 = NVwZ 2014, 883, Abs. 10). Dies ist hier gegeben, weil Dr. Lautstark bereits seitens der Behörde mitgeteilt worden ist, man werde gegen vergleichbare Veranstaltungen wie die am 6. Dezember in derselben Weise vorgehen, so dass mit dem Erlass einer gleichartigen Allgemeinverfügung zu rechnen ist.

IV. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO)

Auch bei der Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (analog) ist (wegen ihres Zusammenhangs mit der Anfechtungsklage) das Vorliegen einer Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO zu fordern.

1. Möglichkeit einer Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG

Diese könnte sich bereits daraus ergeben, dass Dr. Lautstark Adressat eines – wie sich augenfällig aus der Übergabe einer Kopie ergibt – auch an ihn gerichteten belastenden Verwaltungsakts in Form einer Allgemeinverfügung geworden ist, so dass nicht auszuschließen ist, dass ihn dieser Verwaltungsakt in Art. 2 Abs. 1 GG verletzt, falls die Verfügung rechtswidrig sein sollte.

Anmerkung: Siehe zur Adressatentheorie diesen Hinweis.

2. Möglichkeit einer Verletzung des Art. 8 Abs. 1 GG

Zudem könnte hierdurch auch eine Verletzung Dr. Lautstarks in seinem Recht aus Art. 8 Abs. 1 GG in Betracht kommen. Dem steht nicht bereits entgegen, dass Dr. Lautstark die "Knecht-Ruprecht'-Feier" - aus welchen Gründen auch immer - nicht für eine Versammlung im Sinne des Art. 8 Abs. 1 GG hält. Wenn sie tatsächlich eine Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG ist, vermag dies ihr den Versammlungscharakter nicht zu nehmen, so dass auch das Vorliegen eines möglicherweise rechtswidrigen Eingriffs in die von Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Versammlungsfreiheit Dr. Lautstarks nicht davon abhängt, ob er selbst seine Teilnahme and der Veranstaltung als Teilnahme an einer Versammlung versteht. Aber sein Verhalten ist hier ohnehin unklar, da er trotz des Behauptens des Vorliegens einer "Knecht-Ruprecht'-Feier" eine Verletzung des Versammlungsgesetzes rügt. Daher ist hier fraglich, ob als von vornherein ausgeschlossen erscheint, dass es sich bei der "Knecht-Ruprechts-Feier" um eine Versammlung i. S. des Art. 8 Abs. 1 GG handelt. Denn dann wäre auch das von Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Recht Dr. Lautstarks betroffen, an dieser Versammlung ungestört teilnehmen zu können.

Versammlungen i.S.d. Art. 8 GG sind nach der Rechtsprechung des BVerfG jedoch nur örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten, Erörterung oder Kundgabe. Nach diesem engen Verständnis reicht es für die Eröffnung des Schutzbereichs des Art. 8 GG nicht aus, dass die Teilnehmer bei ihrer gemeinschaftlichen kommunikativen Entfaltung durch einen beliebigen Zweck verbunden sind. Vielmehr wird zusätzlich vorausgesetzt, dass die Zusammenkunft auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet ist. Dies soll sich aus dem Bezug des Art. 8 Abs. 1 GG zum Prozess öffentlicher Meinungsbildung ergeben.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 1190/90 v. 24.10.2001, Abs. 37 ff. = BVerfGE 104, 92, 103 f.; BVerfG [K], 1 BvR 1402/06 v. 10.12.2010, Abs. 19 = NVwZ 2011, 422 Abs. 19. Diese enge Grenzziehung des Schutzbereichs des Art. 8 Abs. 1 GG durch das BVerfG (kritisch hierzu etwa Höfling/Krohne, JA 2012, 734, 736) kam damals etwas überraschend, weil zuvor durchaus ein wesentlich weiterer Versammlungsbegriff in Literatur und Rechtsprechung herrschend war (siehe hierzu die Zusammenstellung der verschiedenen Auffassungen bei Bredt, NVwZ 2007, 1358 ff.; Brenneisen, NordÖR 2006, 97, 98; Laubinger/Repkewitz, VerwArch 90 [2001], 585, 615 ff.; Schäffer, DVBl. 2012, 546, 547) und das BVerfG sich insbesondere auch nicht veranlasst gesehen hatte, sich mit den gegenteiligen Auffassungen - die nicht des Erwähnens wert gefunden wurden - näher auseinanderzusetzen. Soweit die Länder eigene Versammlungsgesetze erlassen haben, wird der Versammlungsbegriff zumeist entsprechend eng definiert, vgl. z. B. Art. 2 Abs. 1 BayVersG: "(1) Eine Versammlung ist eine Zusammenkunft von mindestens zwei Personen zur gemeinschaftlichen, überwiegend auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung" (s. zu diesen Definitionen Höfling/Krohne, JA 2012, 734, 736).

Ob diese Kriterien hier erfüllt sind, ist zwar fraglich, da geltend gemacht wurde, es habe sich nur um eine "Knecht Ruprecht-Feier" junger und alter Kameraden gehandelt, bei der im Gedenken an die Zeit nach 1933, in der im deutschen Vaterland noch Ordnung geherrscht habe, deutsches Liedgut vorgetragen werden sollte. Tatsächlich fallen in den engen Versammlungsbegriff des Art. 8 Abs. 1 GG weder reine Volksbelustigungen, Volksfeste und Vergnügungsveranstaltungen noch Veranstaltungen, die der bloßen Zurschaustellung eines Lebensgefühls dienen oder die als eine auf Unterhaltung ausgerichtete Veranstaltung oder ein geselliges Beisammensein gedacht sind. Der Schutzbereich der Versammlungsfreiheit erstreckt sich aber auf solche Veranstaltungen, die ihre kommunikativen Zwecke unter Einsatz von Musik und Gesang verwirklichen. Dies ist zu bejahen, wenn Musik und Gesang oder auch Tanz zur kommunikativen Entfaltung mit dem Ziel eingesetzt werden, auf die öffentliche Meinungsbildung einzuwirken. Eine Musikveranstaltung wird allerdings auch wieder nicht allein dadurch insgesamt zu einer Versammlung i.S.d. Art. 8 GG, dass bei ihrer Gelegenheit auch Meinungskundgaben erfolgen. Im Ergebnis kommt es entscheidend auf das Gesamtgepräge der Veranstaltung an.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 458/10 v. 27.10.2016, Abs. 110 f. = BVerfGE 143, 161 210 f.; BVerfG, 1 BvQ 28/01 und 30/01 v. 12.7.2001, Abs. 21 f. = NJW 2001, 2459, 2461; BVerwG, 6 C 23/06 v. 16.5.2007, Abs. 15 ff. = BVerwGE 129, 42, 45 f.

Bei der somit notwendigen Ermittlung des Gesamtgepräges der Veranstaltung ist allerdings auch zu berücksichtigen, dass das BVerfG in dem sog. Brokdorf-Beschluss (BVerfG, 1 BvR 233, 341/81 v. 14.5.1985 = BVerfGE 69, 315, 343) ausdrücklich betont hat, dass der Schutz der Versammlungsfreiheit nicht auf Veranstaltungen beschränkt ist, auf denen argumentiert und gestritten wird, sondern Art. 8 GG vielfältige Formen gemeinsamen Verhalten schützt bis hin zu non-verbalen Ausdrucksformen. Insoweit ist der Versammlungsbegriff zukunftsoffen. Auch erscheint es zur Ermittlung des Schwerpunkts der Veranstaltung als ungeeignet, z. B. auf die Länge der Redebeiträge abzustellen, weil sonst "Schweigemärsche" und "Lichterketten" aus dem Versammlungsbegriff herausfallen würden. Ebenfalls betroffen wären Wahlkampfveranstaltungen, bei denen vielfach das musikalische Rahmenprogramm die Dauer der Redebeiträge übersteigt (vgl. BVerfG, 1 BvR 1402/06 v. 10.12.2010, Abs. 23 f. = NVwZ 2011, 422 Abs. 23 f.). Das "Unterhaltsame" muss dementsprechend nicht völlig ausgegrenzt werden, weil dies andernfalls bedeuten würde, den Versammlungsbegriff durch die Ausgrenzung des Unterhaltsamen auf die "aufopferungszentrierten Protestformen der 68er Generation" zu begrenzen (so Tschentscher, NVwZ 2001, 1243, 1245). Als zusammenfassende Testfrage kommt vielmehr in Betracht, ob das Veranstaltungsmotto, die Routenplanung bzw. der Standort oder auch Zeitpunkt der Versammlung beliebig ausgetauscht werden können, ohne dass sich am Teilnehmerkreis der Veranstaltung etwas ändert (vgl. Tschentscher, NVwZ 2001, 1243, 1245).

Vor diesem Hintergrund erscheint es wiederum als nicht von vornherein ausgeschlossen, dass es bei der "Knecht-Ruprechts-Feier" um eine Versammlung i. S. des Art. 8 Abs. 1 GG handelt. Wie im Einzelnen das Gepräge der konkreten Veranstaltung zu bestimmen ist, kann jedenfalls nicht im Rahmen der Klagebefugnis geprüft werden (auch weil hierüber ggf. Beweis erhoben werden müsste), sondern ist eine Frage der Begründetheit (s. u. B II 1). Damit kann aber hier auch nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass Dr. Lautstark durch die Allgemeinverfügung in seinen Rechten auch aus Art. 8 Abs. 1 GG verletzt ist.

3. Ergebnis zu IV

Dr. Lautstark ist somit aus Art. 8 Abs. 1 GG - zumindest aber aus Art. 2 Abs. 1 GG - auch klagebefugt.

V. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)

Die Fortsetzungsfeststellungsklage wäre gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 19 Abs. 2 AGVwGO (die auch für die Fortsetzungsfeststellungsklage gelten) gegen den Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde zu richten (§ 75 Abs. 2 Nr. 3 i. V. m. § 76 Abs. 3 SPolG).

Anmerkung: Zur Bedeutung des § 78 VwGO siehe diesen Hinweis.

VI. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Dr. Lautstark ist als natürliche Person gemäß § 61 Nr. 1 VwGO, der Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Behörde gemäß § 61 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 19 Abs. 1 AGVwGO (die auch für die Fortsetzungsfeststellungsklage gelten) beteiligtenfähig.

Anmerkung: Zum Behördenbegriff des § 61 Nr. 3 VwGO siehe diesen Hinweis.

VII. Vorverfahren (§§ 68 ff. VwGO)

Der Durchführung eines Vorverfahrens nach §§ 68 ff. VwGO bedarf es nach überwiegender Auffassung bei der – einen vor Klageerhebung erledigten Verwaltungsakt betreffenden - Fortsetzungsfeststellungsklage in analoger Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht, da der primäre Zweck des Vorverfahrens (Selbstkontrolle der Verwaltung) nicht mehr erreicht werden kann (Hufen, § 18 Rn. 55). Im Übrigen hat Dr. Lautstark ordnungsgemäß Widerspruch eingelegt, so dass diese Voraussetzung jedenfalls gegeben ist. Dass über den Widerspruch sachlich entschieden wird, ist - wie § 75 VwGO zeigt - grundsätzlich nicht Zulässigkeitsvoraussetzung für Anfechtungs- oder Verpflichtungsklagen.

VIII. Frist (§ 74 VwGO)

Früher war umstritten, ob für die Fortsetzungsfeststellungsklage, die nach Eintritt des erledigenden Ereignisses anhängig gemacht wird, eine Klagefrist gilt und ob, falls dies bejaht wird, die Monatsfrist des § 74 VwGO mit der Bekanntgabe des Verwaltungsaktes bzw. des Widerspruchsbescheides oder mit Eintritt des erledigenden Ereignisses zu laufen beginnt.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, I C 49.64 v. 9.2.1967, Abs. 20 = BVerwGE 26, 161, 167; Kopp/Schenke, § 74 Rn. 2.

Mittlerweile hat das BVerwG jedoch entschieden, dass zum Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses, die Frist des § 74 Abs. 1 VwGO für eine bis dahin noch zulässige Anfechtungsklage nicht abgelaufen sein darf (so dass eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO unzulässig ist, wenn die Klagefrist für eine gegen den Verwaltungsakt gerichtete Anfechtungsklage vor Eintritt des erledigenden Ereignisses bereits abgelaufen war). Erledigt sich der Verwaltungsakt aber bereits vor Ablauf der Frist nach § 74 Abs. 1 VwGO (für die gegen den nicht erledigten Verwaltungsakt gerichtete Anfechtungsklage), gilt für die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (analog) selbst keine Klagefrist.

Anmerkung: BVerwG, 6 C 7/98 v. 14.7.1999, Abs. 21 f. = BVerwGE 109, 203, 206 ff. Ausführlich hierzu Funke/Stocker, JuS 2019, 979 ff. (mit guter Problemaufbereitung allerdings mit teilweise nur schwer nachvollziehbarer Begründung).

Unabhängig davon, war hier ohnehin noch kein Monat seit der Mitteilung durch die Widerspruchsbehörde, dass ein Vorverfahren entbehrlich sei, verstrichen, so dass die Klagefrist - bei unterstellter Geltung - auf jeden Fall noch nicht abgelaufen wäre.

IX. Ergebnis zu A

Die – entsprechend dem (aus dem Sachverhalt zu entnehmenden) Willen des Klägers – auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung vom 4. Dezember gerichtete Fortsetzungsfeststellungsklage ist daher zulässig.

B) Begründetheit

Die Klage ist begründet, soweit die Verbotsverfügung rechtswidrig gewesen ist und den Kläger in seinen Rechten verletzt hat (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog). Da Dr. Lautstark sich gegen einen an ihn gerichteten, ihn belastenden Verwaltungsakt wendet, ergäbe sich die Rechtsverletzung, sollte der Verwaltungsakt rechtswidrig sein, wenn nicht aus Art. 8 Abs. 1 GG, dann zumindest aus Art. 2 Abs. 1 GG (BVerwG, 6 C 8/14 v. 5.8.2015, Abs. 21 = BVerwGE 152, 355 Abs. 21).

Anmerkung: Allgemein zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis, zur Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Gefahrenabwehrverfügung diesen Hinweis.

Die Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung bilden nach deren ausdrücklichen Wortlaut § 9 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a, § 17 und § 18 SPolG.

I. Formelle Rechtmäßigkeit

1. Zuständigkeit

Der Oberbürgermeister war als Ortspolizeibehörde gemäß § 75 Abs. 2 Nr. 3 i. V. m. § 76 Abs. 3 SPolG zum Erlass einer auf § 9, § 17 und § 18 SPolG gestützten Allgemeinverfügung jedenfalls grundsätzlich zuständig.

Anmerkung: Siehe hierzu aber auch unten die Anmerkung zu Erster Teil B II.

2. Zulässigkeit des Handelns in Form einer Allgemeinverfügung (§ 35 Satz 2 SVwVfG)

Geht man davon aus, dass Verwaltungsakte i.S.d. VwGO auch die bloß formellen Verwaltungsakte sind (siehe hierzu oben Erster Teil A II), ist ein derartiger Verwaltungsakt jedenfalls dann rechtswidrig i.S.d. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, wenn die Behörde die fragliche materielle Maßnahme unzutreffend in die Form eines Verwaltungsakts gekleidet hat, wenn also die Maßnahme die Voraussetzungen der Verwaltungsakt-Legaldefinition des anwendbaren Verwaltungsverfahrensgesetzes nicht erfüllt. Die Verwaltungsverfahrensgesetze knüpfen nämlich nicht an die Form der Maßnahme, sondern nur an ihren materiellen Gehalt Rechtsfolgen, wie z.B. die Bestandskraft. Liegen die Voraussetzungen der Legaldefinition nicht vor, so hat sich die Behörde in der Wahl der Handlungsform vergriffen, woraus sich dann die Rechtswidrigkeit der Maßnahme ergibt (vgl. hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 16 f.). Fraglich ist deshalb, ob der Ortspolizeibehörde für die Anordnung vom 4. Dezember überhaupt die Handlungsform des Verwaltungsaktes zur Verfügung stand, ob sie also der Legaldefinition des wegen seines § 1 Abs. 1 anwendbaren § 35 SVwVfG entspricht.

a) Vorliegen einer Regelung

Problematisch ist hier zunächst das Tatbestandsmerkmal Regelung, da die Durchführung der Identitätsfeststellung und der Durchsuchung als solche ein tatsächliches Tun darstellt und keine Rechte begründet, ändert, aufhebt oder feststellt, was für die Annahme eine Regelung erforderlich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 142, 145). Jedoch geht die Ortspolizeibehörde hier erkennbar davon aus, dass die Anordnung die hiervon Betroffenen zur Duldung der angeordneten Maßnahmen verpflichten soll, mit der Folge, dass diese Duldungspflicht (als unvertretbare Handlung) notfalls nach §§ 44 ff. SPolG zwangsweise durchgesetzt werden kann.

b) Vorliegen einer Einzelfallregelung

Fraglich ist ebenfalls, ob es sich bei der Anordnung noch um eine Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalles handelt. Insoweit stellt § 35 Satz 2 Alt. 1 SVwVfG klar, dass dies auch dann noch vorliegt, wenn sich der angesprochene Personenkreis zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes (d. h. seiner Bekanntgabe gemäß § 41 SVwVfG) nur gattungsmäßig bestimmen lässt, ohne zählbar zu sein. Allgemeinverfügungen nach § 35 Satz 2 Alt. 1 SVwVfG können sich damit grundsätzlich auch an jedermann richten, sofern ein konkretes Ereignis Anlass und Zweck der Regelung (und sein Fortbestand Bedingung für die Rechtmäßigkeit ihres Aufrechterhaltens) ist (sehr strittig im Einzelnen, siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 286 ff. m.w.N. und zahlreichen Beispielen). Dies ist hier der Fall: Zum Zeitpunkt der Bekanntgabe der Allgemeinverfügung durch Klos steht fest, welche Personen von der Allgemeinverfügung betroffen sind, so dass die Voraussetzungen des § 35 Satz 2 Alt. 1 SVwVfG vorliegen.

c) Ergebnis zu 2

Dementsprechend handelt es sich bei der Maßnahme vom 4. Dezember um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 SVwVfG, so dass die Maßnahme nicht schon wegen der Wahl der falschen Handlungsform rechtswidrig ist.

3. Verfahren

Verfahrensfehler sind nicht ersichtlich. Einer Anhörung der Beteiligten (§ 13 Abs. 1 Nr. 2 SVwVfG) bedurfte es vorliegend gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG nicht.

4. Ordnungsgemäße Bekanntgabe (§ 41 SVwVfG)

Fraglich ist weiter, ob die Allgemeinverfügung gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG ordnungsgemäß bekanntgegeben wurde. Bekanntgabe meint "Zugang" im Sinne des entsprechend anzuwendenden § 130 BGB (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 7 f.).

Hieraus folgt zunächst, dass es für die Frage einer wirksamen Bekanntgabe unerheblich ist, ob sie durch die erlassende Behörde selbst erfolgt oder ob diese sich - wie hier - einer anderen Behörde als Boten bedient. Solange die Bekanntgabe der erlassenden Behörde zurechenbar ist, kann eine wirksame Bekanntgabe vorliegen. Dementsprechend steht einer wirksamen Bekanntgabe hier nicht entgegen, dass sie durch das Landespolizeipräsidium und nicht durch den Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde erfolgte (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 61).

Da Bekanntgabe "Zugang" entsprechend § 130 BGB meint, ist aber ein schriftlicher Verwaltungsakt erst dann als bekanntgebenen anzusehen, wenn er in den Machtbereich des Empfängers gelangt ist, d. h. ihm muss das Schriftstück zum Verbleib übergeben worden sein. Ein schriftlicher Verwaltungsakt kann somit nicht durch mündliche Erklärung, insbesondere nicht durch Vorlesen bekanntgeben werden, wenn dem Empfänger kein Schriftstück übergeben wird. Damit war die Allgemeinverfügung vom 4. Dezember nicht wirksam durch ihre mündliche Eröffnung durch Klos bekanntgegeben worden.

Anmerkung: U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 70 f.; ebenso für den Zugang schriftlicher privatrechtlicher Willenserklärungen unter Anwesenden: RG, VII 7/05 v. 27.10.1905 = RGZ 61, 414, 415; BAG, 2 AZR 400/83 v. 9.8.1984, Abs. 24 ff. = NJW 1985, 823, 824 für privatrechtliche Willenserklärungen; a. A. (jedoch unzutreffend) für Verwaltungsakte demgegenüber RG, III 546/04 v. 9.6.1905 = RGZ 61, 100, 101.

Die Bekanntgabe wurde jedoch - jedenfalls gegenüber Dr. Lautstark - wirksam (mit Wirkung ex nunc) nachgeholt, in dem ihm eine Kopie des Schriftstücks überreicht wurde. Damit ist die Allgemeinverfügung zumindest Dr. Lautstark gegenüber auch ordnungsgemäß bekanntgegeben.

Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 65, 231. § 41 Abs. 3 Satz 2 SVwVfG ist hier nicht anwendbar, da es nicht untunlich ist, die Allgemeinverfügung jedem hiervon Betroffenen durch Aushändigung einer Kopie bekanntzugeben, da zum Zeitpunkt der Bekanntgabe jedenfalls klar ist, wer hiervon betroffen ist (nämlich alle sich an dem "Versammlungsort" aufhaltenden Personen). Die Einzelbekanntgabe war somit hier nicht unmöglich und damit auch nicht untunlich (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rn. 154). Im Übrigen ist für die öffentliche Bekanntgabe einer schriftlichen Allgemeinverfügung § 41 Abs. 4 SVwVfG anzuwenden, dessen Voraussetzungen hier ersichtlich nicht erfüllt wurden.

5. Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 SVwVfG)

Weiter müsste die Allgemeinverfügung gemäß § 37 Abs. 1 SVwVfG inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Insbesondere muss dem Verwaltungsakt unzweifelhaft zu entnehmen sein, an wen er sich richtet bzw. wer hiervon materiell betroffen sein soll, weil er nur so seine Individualisierungs- und Klarstellungsfunktion erfüllen und als Titel dienen kann. Bei der Allgemeinverfügung reicht es insoweit aus, wenn der Adressatenkreis nach allgemeinen Merkmalen bestimmt werden kann, wobei der Bestimmtheit der Regelung nicht entgegensteht, dass sie auslegungsbedürftig ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 37 Rn. 7, 13).

Diese Voraussetzungen sind hier aber nicht erfüllt: Nach § 37 Abs. 1 SVwVfG muss ein Verwaltungsakt deutlich sichtbar werden lassen, d. h. für den Betroffenen muss jedenfalls erkennbar sein, was von ihm verlangt wird. Dementsprechend muss auch der räumliche Geltungsbereich einer polizeilichen Allgemeinverfügung bestimmt oder mindestens bestimmbar sein. Daran fehlt es vorliegend, weil die Bezeichnung "Innenstadt" nicht deutlich zum Ausdruck bringt, für welche Versammlungsorte im Gebiet der Stadt Saarheim die Anordnung der Identitätsfeststellung und der Durchsuchung gilt, wer mithin, wenn er im Stadtgebiet angetroffen wird, Adressat polizeilicher Maßnahmen aufgrund dieser Verfügung ist. Auch wenn die Razzia tatsächlich in einer eindeutig im Zentrum von Saarheim gelegenen Gaststätte durchgeführt wurde – und wenn klar ist, dass ein Versammlungsort am Stadtrand jedenfalls nicht räumlich erfasst worden wäre –, so ist die Verfügung doch inhaltlich zu vage, um Grundlage für das polizeiliche Vorgehen sein zu können; der räumliche Geltungsbereich hätte vielmehr präzise – durch Benennung von Straßennamen, eines Gemeindebezirks o. ä. – umschrieben werden müssen, damit die Folge der Rechtswidrigkeit wegen Unbestimmtheit des Verwaltungsakts vermieden worden wäre (vgl. VGH Mannheim, 1 S 3280/96 v. 26.1.1998, Abs. 30 = NVwZ 1998, 761, 762).

6. Ergebnis zu I

Die Allgemeinverfügung ist damit schon wegen mangelnder Bestimmtheit formell rechtswidrig.

II. Materielle Rechtmäßigkeit

Darüber hinaus könnte die Allgemeinverfügung aber auch materiell rechtswidrig sein. Sie bildet ihrem Wortlaut nach die Grundlage für einen Polizeieinsatz gegen "Personen, die am 6. Dezember an einem Versammlungsort in der Innenstadt von Saarheim angetroffen werden". Damit sollte sich die Maßnahme gezielt gegen eine Veranstaltung richten "auf der auch der nationalistisch gesinnte Liedermacher Tankred Thor auftreten wolle und deren Zweck vermutlich die Gründung einer 'Kameradschaft Deutsche Saar' zur Verfestigung rechtsextremistischer Strukturen im Saarland sei" und bei der auch mit dem Verbreiten von Propagandamitteln verfassungswidriger Organisationen zu rechnen sei. Rechtsgrundlage für die Allgemeinverfügung sollten - wie bereits erwähnt - nach deren ausdrücklichen Wortlaut § 9 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a, § 17 und § 18 SPolG sein. Sie sollten der Verhinderung von Straftaten nach § 86 StGB – sowie u. U. nach den § 86a, § 90a und § 130 StGB – im Rahmen der Veranstaltung dienen.

Insoweit ist aber zweifelhaft, ob diese allgemeinen polizeirechtlichen Vorschriften hier überhaupt anwendbar waren. Denn Einschreiten gegen die "anvisierte" Veranstaltung wäre nur auf Grundlage des Versammlungsgesetzes in Betracht gekommen, nicht aber auf der Grundlage des SPolG, wenn sich die in der Allgemeinverfügung angeordneten Maßnahmen gegen eine öffentliche Versammlung gerichtet hätten, die zum Zeitpunkt des Vollzugs weder nach § 5 VersG verboten noch nach § 13 VersG aufgelöst war. Sog. versammlungsspezifische Gefahren dürfen nur auf Grundlage und mit den Mitteln des Versammlungsrechts bekämpft werden, nicht aber auf der Grundlage des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts

Anmerkung: Siehe hierzu Bünningmann, JuS 2016, 695 ff.; Gröpl/Leinenbach, JA 2018, 8, 12 f.; Meßmann, JuS 2007, 524, 525; Waechter, VerwArch 99 (2008), S. 73, 74 f.

1. Vorliegen einer "Versammlung" i. S. des Versammlungsgesetzes?

Eine "Versammlung" i. S. des Versammlungsgesetzes liegt jedenfalls immer dann vor, wenn auch eine "Versammlung" i. S. des Art. 8 Abs. 1 GG vorliegt, da beide Versammlungsbegriffe - jedenfalls im Wesentlichen - deckungsgleich sind.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG (K), 1 BvQ 28/01 und 30/01 v. 12.7.2001, Abs. 18 = NJW 2001, 2459, 2460; Meßmann, JuS 2007, 524, 525; Tschentscher, NVwZ 2001, 1243, 1244 (dort auch zu verbleibenden Unterschieden).

Damit also zu prüfen, ob es sich bei der von der Allgemeinverfügung "anvisierte" Veranstaltung um eine Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG handelte, wobei es letztlich nur darauf ankommen kann, ob die auf Grundlage der Allgemeinverfügung tatsächlich unterbrochene "Knecht Ruprecht-Feier" eine Versammlung war (und nicht darauf, welche Veranstaltungen die Verfasser der Allgemeinverfügung sich tatsächlich vorgestellt hatten).

Um eine Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG und damit i.S.d. Versammlungsgesetzes hätte es sich bei der "Knecht Ruprecht"-Feier nach dem oben Gesagten (A IV 2) dann gehandelt, wenn sie eine Veranstaltung war, bei der - trotz etwaiger Musikdarbietungen - ein auf öffentliche Meinungsbildung gerichtetes Versammlungsthema nicht nur bei Gelegenheit der Veranstaltung kundgegeben wurde, sondern die Veranstaltung von ihm ingesamt geprägt worden ist. Bei der Abgrenzung zwischen Versammlungen und sonstigen - geselligen oder unterhaltenden - Veranstaltungen hält das BVerwG eine "Drei-Schritt-Prüfung" für notwendig.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 6 C 23/06 v. 16.5.2007, Abs. 17 f. = BVerwGE 129, 42, 47 ff. Dies wurde wohl im Grundsatz vom BVerfG gebilligt: BVerfG, 1 BvR 458/10 v. 27.10.2016, Abs. 110 ff. = BVerfGE 143, 161, 210 f.

Zunächst seien in einem ersten Schritt alle diejenigen Modalitäten der geplanten Veranstaltung zu erfassen, die auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung zielen. Dabei seien Elemente nicht zu berücksichtigen, mit denen nicht ernsthaft die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung bezweckt wird, die mithin nur vorgeschoben sind, um den Schutz der Versammlungsfreiheit beanspruchen zu können. Insoweit sei bei der Ausklammerung nur vorgeschobener Elemente allerdings mit Blick auf die besondere Bedeutung der Versammlungsfreiheit Zurückhaltung zu üben und ein strenger Maßstab anzulegen. In einem zweiten Schritt müsse sich dann eine Gesamtschau anschließen, bei der die nicht auf die Meinungsbildung zielenden Modalitäten der Veranstaltung, wie etwa Tanz, Musik und Unterhaltung, zu würdigen und insgesamt zu gewichten seien. Schließlich seien - in einem dritten Schritt - die auf den ersten beiden Stufen festgestellten Gewichte der die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung betreffenden Elemente einerseits und der von diesen zu unterscheidenden Elemente andererseits zueinander in Beziehung zu setzen und aus der Sicht eines durchschnittlichen Betrachters zu vergleichen. Überwiege das Gewicht der zuerst genannten Elemente, sei die Veranstaltung ihrem Gesamtgepräge nach eine Versammlung. Im umgekehrten Fall genieße die Veranstaltung nicht den Schutz des Versammlungsrechts. Sei ein Übergewicht des einen oder des anderen Bereichs nicht zweifelsfrei festzustellen, sei die Veranstaltung wie eine Versammlung zu behandeln.

Anmerkung: Siehe zum Ganzen auch den Gothic-Fall und den Saarheim-Alternativ-Fall. Unter Anwendung dieser Grundsätze hat das BVerfG selbst etwa eine von einer "Weltanschauungsgemeinschaft" veranstaltete "Heidenspaß-Party" am Karfreitag als Versammlung gewertet, weil sie insgesamt als Protest Nichtgläubiger gegenüber den als "stillen Feiertag" ausgestalteten Karfreitag ausgestaltet war und bei mehrstündigen Veranstaltungen mit verschiedenen Programmpunkten der Meinungskundgebungscharakter bei einzelnen Programmpunkten zurücktreten könne, solange die Gesamtveranstaltung insgesamt davon geprägt bleibe (BVerfG, 1 BvR 458/10 v. 27.10.2016, Abs. 114 ff. = BVerfGE 143, 161, 212 ff.; ablehnend insoweit Schwarz/Sairinger, BayVBl. 2018, 289, 294 ff.). In seiner Eilrechtsschutzentscheidung zum G-20-Protestcamp in Hamburg hat das BVerfG den Versammlungscharakter des Protestcamps insgesamt offen gelassen, weil diese Frage im Rahmen des Eilrechtsschutzverfahrens nicht beantwortet werden könne: BVerfG (K), 1 BvR 1387/17 v. 28.6.2017, Abs. 22 f. = NVwZ 2017, 1374, Abs. 22 ff. (hierzu auch OVG Hamburg, 4 Bs 125/17 v. 22.6.2017, Abs. 22 ff. = NVwZ 2017, 1390 Abs. 22 ff.; OVG Hamburg, 4 Bs 148/17 v. 5.7.2017, Abs. 46 ff. = NordÖR 2017, 563, 565 ff.; Hartmann, NVwZ 2018, 200 ff.; Mehde, DÖV 2018, 1 ff.). Ebenfalls hat das BVerfG in einem Eilrechtsschutzverfahren den Versammlungscharakter einer Anti-Corona-Maßnahmen-Dauermahnwache offen gelassen (BVerfG (K), 1 BvQ 94/20 v. 30.8.2020, Abs. 14 und 17 = NVwZ 2020, 1508 Abs. 14 und 17). Das BVerwG hat die sog. "Fuck-Parade" als Versammlung gewertet, deren Veranstalter folgende Themen in der Versammlungsanmeldung angegeben hatte: "Keine Zensur durch Kommerz", "Love Parade raus aus dem Tiergarten", "Leben statt Hauptstadtwahn" und "Keine Party ist illegal". Diese Forderungen seien jeweils auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtet gewesen und es sei nach der Konzeption der Veranstaltung unstreitig beabsichtigt gewesen, sie auf Spruchbändern wiederzugeben, die an zahlreichen Lastkraftwagen angebracht werden sollten und von Außenstehenden wahrgenommen worden wären. Zwar seien diese Forderungen nicht in jeder Hinsicht aus sich heraus verständlich. Es sei aber zu berücksichtigen, dass die Forderungen u. a. auf den Handzetteln, die anlässlich der Veranstaltung hätten verteilt werden sollen, näher begründet worden wären. Auch wurde auf die Internet-Seite des Veranstalters hingewiesen, auf der die Forderungen näher erläutert worden waren (BVerwG, 6 C 23/06 v. 16.5.2007, Abs. 19 ff. = BVerwGE 129, 42, 49 ff.). Ebenfalls in Anwendung dieser Grundsätze hat der VGH Mannheim (VGH Mannheim, 1 S 349/10 v. 12.7.2010, Abs. 30 ff. = KommJuR 2011, 107, 109 f.) ein Skin-Head-Konzert als Versammlung gewertet: Skin-Head-Konzerte seien dadurch geprägt, dass mit der Musik zugleich eine politische Botschaft vermittelt werde. Einerseits thematisierten die Texte rechtsextremistischer Skinheadbands das Selbstverständnis und Lebensgefühl der rechtsextremistischen Skinheadszene. Andererseits sei diese Musik das wichtigste Propagandamedium, über das rechtsextremistische Inhalte in die Skinheadszene transportiert würden. So richten sich nicht wenige dieser Lieder gegen szenetypische Feindbilder wie Ausländer, Juden, Israel, die USA, Homosexuelle, "Linke", Punker, gegen die Presse sowie staatliche Institutionen und Repräsentanten der Bundesrepublik Deutschland. Der szeneeigenen Musik und insbesondere den Konzerten komme ein hoher identitätsstiftender Stellenwert zu. Die Konzerte dienten auch der Rekrutierung neuer Anhänger und deren ideologischer Festigung und trügen zur Förderung einer rechtsextremistischen Orientierung vor allem bei jugendlichen und heranwachsenden Konzertbesuchern bei. Anders als etwa bei einem normalen Popkonzert würden bei einem Skinheadkonzert die übrigen Besucher "nicht nur in Kauf genommen, sondern als Gleichgesinnte empfunden", mit denen man sich zusammenfinden wolle, um sich beim gemeinsamen Musikgenuss in der eigenen Überzeugung zu bestärken und die gleiche Gesinnung zur Schau zu stellen (s. hierzu auch die Fallbearbeitung von Ludwigs/Schmidt, Jura 2015, 518, 522 f.). Das OVG Münster (OVG Münster, 15 B 359/15 v. 25.3.2015, Abs. 5) hat bei "lebensnaher Beurteilung" schließlich auch eine Veranstaltung "Rock für Dortmund – Laut gegen Sozialabbau, Masseneinwanderung und Perspektivlosigkeit" als Versammlung gewertet, wofür insbes. das "mitgeteilte Versammlungsthema, die unbestrittene Möglichkeit, politische Anliegen über Musik zu vermitteln, sowie die Anbindung der Versammlung an die weitere Versammlung, die der Landesverband der Partei 'Die Rechte' am selben Tag in Dortmund durchzuführen beabsichtigt" spreche. Zudem seien hinreichend tragfähige Anhaltspunkte, dass es sich bei der angemeldeten Versammlung um ein an "Musikinteressierte adressiertes Rahmenprogramm" handele, also letztlich um eine von Art. 8 GG nicht erfasste rein unterhaltende Veranstaltung, nicht vorgetragen worden. Das VG Meiningen (VG Meiningen, 2 E 221/17 ME v. 3.7.2017, S. 8 ff. = ThürVBl. 2018, 39, 41 ff.) hat schließlich ein Rechtsrock-Festival unter dem Motto "Rock gegen Überfremdung – Identität & Kultur bewahren" mit mehreren Bands und Rednern mit vergleichbaren Argumenten und ausführlicher Begründung ebenfalls als Versammlung gewertet (hierzu ausführlich Petersen, DÖV 2019, 131, 136 ff.).

Nach diesen Grundsätzen handelte es sich bei der Veranstaltung am 6. Dezember in der Gaststätte "Zum Hirschen" um eine Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG und des Versammlungsgesetzes: Die Behauptung Dr. Lautstarks, es sei "nur eine 'Knecht Ruprecht'-Feier junger und alter Kameraden" gewesen, erscheint aufgrund der Erkenntnisse des Landespolizeipräsidiums als unzutreffend: Hiernach ist Zweck der Veranstaltung, die Gründung einer "Kameradschaft Deutsche Saar" zur Verfestigung rechtsextremistischer Strukturen im Saarland und das Verbreiten von Propagandamitteln verfassungswidriger Organisationen. Unabhängig davon würde es aber das von Dr. Lautstark ebenfalls erwähnte gemeinsame "Gedenken an die Zeit nach 1933" ausreichend sein, um der Veranstaltung über einen geselligen Charakter hinaus auch die Eigenschaft einer Versammlung zu geben. Dem steht auch nicht entgegen, dass der Liedermacher Tankred Thor bei dieser Veranstaltung auftrat, weil sein Liedervortrag ebenfalls Teil der Werbung für rechtsextremistisches Gedankengut war, mithin den politischen Zweck der Veranstaltung unterstützte.

Anmerkung: Vgl. OVG Weimar, 2 EO 1038/97 v. 29.8. 1997, S. 9 f. = NVwZ-RR 1998, 497, 498; VG Meiningen, 2 E 221/17 ME v. 3.7.2017, S. 11 ff. = ThürVBl. 2018, 39, 42 f.

2. Vorliegen einer "öffentlichen Versammlung"?

Allerdings sind die Regelungen des Versammlungsgesetz unmittelbar zumeist nur auf öffentliche Versammlungen anwendbar (vgl. § 1 Abs. 1 und die Überschriften der Abschnitte II und III des VersG). Es enthält nur wenige Vorschriften, die auch für nichtöffentliche Versammlungen gelten (vgl. z.B. § 3, § 21). Dies ermächtigen jedoch nicht zu einem Versammlungsverbot (BVerwG, 1 C 12.97 v. 23.3.1999, Abs. 16 = NVwZ 1999, 991, 992) und auch nicht zu Identitätsfeststellungen und Durchsuchungen von Teilnehmern an nicht-öffentlichen Versammlungen. Wenn es sich bei der "Knecht-Ruprechts-Feier" somit um eine nicht-öffentliche Versammlung halten würde, würde sich die Frage stellen, ob und inwieweit die Anordnung von Identitätsfeststellungen und Durchsuchungen von Teilnehmern an solchen nicht-öffentlichen Versammlungen auf Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a, § 17 und § 18 SPolG durch die Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts ausgeschlossen wäre.

Anmerkung: Zur Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts siehe etwa Bünningmann, JuS 2016, 695 ff.; Enders, Jura 2020, 569 ff.; Fischer-Uebler/Gölzer, JA 2020, 683 ff.; Gröpl/Leinenbach, JA 2018, 8, 12 f.; Meßmann, JuS 2007, 524, 525; Petersen, DÖV 2019, 131, 134; Waechter, VerwArch 99 (2008), S. 73, 74 f.

a) Polizeifestigkeit nicht-öffentlicher Versammlungen?

Tatsächlich wird teilweise angenommen, es sei geboten, die Vorschriften des Versammlungsgesetzes auf nicht-öffentliche Versammlungen analog anzuwenden, so dass sich dann auch die Sperrwirkung der Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts auf nicht-öffentliche Versammlungen erstrecken würde (so z. B. Meßmann, JuS 2007, 524, 526 f.). Die h. M. nimmt jedoch an, dass nicht-öffentliche Versammlungen auf Grund ihres geringeren Gefahrenpotentials bewusst nicht im Versammlungsgesetz geregelt wurden, da das VersG einige Vorschriften enthält, die auch für nicht-öffentliche Versammlungen gelten. Es besteht daher nach h. M. kein Anlass für die Annahme, dass die Nichtregelung geschlossener Versammlungen im Versammlungsgesetz planwidrig wäre.

Anmerkung: Siehe hierzu v. Coelln, NVwZ 2001, 1234, 1236; Fischer-Uebler/Gölzer, JA 2020, 683, 684 f.; Schäffer, DVBl. 2012, 546, 549 f.; Schoch, Übungen im Öffentlichen Recht II, 1992, S. 251 ff.

Da das VersG somit keine abschließende Regelung für das gesamte Versammlungsrecht, sondern nur für öffentliche Versammlungen darstellt (BVerwG, 1 C 12.97 v. 23.3.1999, Abs. 19 = NVwZ 1999, 991, 992), wäre damit nach h. M. gegenüber den Teilnehmern an nicht-öffentlichen Versammlungen ein Rückgriff auch auf § 9 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a, § 17 und § 18 SPolG möglich.

Anmerkung: Der Schutz des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG verbietet den Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht gegenüber nicht-öffentlichen Versammlungen nicht: Der Bedeutung dieses Grundrechts kann im Rahmen der Prüfung der Voraussetzungen des § 1 Abs. 2, §§ 8 ff. SPolG und der Verhältnismäßigkeit der hierauf gestützten Maßnahmen gleichfalls Rechnung getragen werden (siehe hierzu Bünningmann, JuS 2016, 695, 697; Schäffer, DVBl. 2012, 546, 549 f.; Schoch, Übungen im Öffentlichen Recht II, 1992, S. 251 ff.). Dem steht auch nicht entgegen, dass Art. 8 Abs. 2 GG einen Gesetzesvorbehalt allein für Versammlungen unter freiem Himmel enthält, weil auch vorbehaltlos gewährte Grundrechte eingeschränkt werden dürfen, wenn dies zum Schutz der Grundrechte Dritter oder anderer mit Verfassungsrang ausgestatteter Rechtsgüter erforderlich ist (vgl. z.B. den Neue-Mensch-Fall und den Wem-die-Stunde-schlägt-Fall).

b) Vorliegen einer nicht-öffentlichen Versammung?

Damit ist fraglich, ob es sich bei "Knecht-Ruprechts-Feier" um eine öffentliche oder um eine nicht-öffentliche Versammlung handelt. Die Öffentlichkeit einer Versammlung bestimmt sich danach, ob die Versammlung einen abgeschlossenen oder einen individuell nicht abgegrenzten Personenkreis umfasst (BVerwG, 1 C 12.97 v. 23.3.1999, Abs. 17 = NVwZ 1999, 991, 992). Insoweit steht der Öffentlichkeit einer Versammlung nicht bereits entgegen, dass Eintrittskarten ausgegeben und Eintrittsgelder verlangt werden.

Anmerkung: Siehe hierzu VGH Mannheim, 1 S 3280/96 v. 26.1.1998, Abs. 36 = NVwZ 1998, 761, 762; VGH Mannheim, 1 S 349/10 v. 12.7.2010, Abs. 39 = KommJuR 2011, 107, 110; VG Meiningen, 2 E 221/17 ME v. 3.7.2017, S. 13 = ThürVBl. 2018, 39, 43; krit. insoweit Petersen, DÖV 2019, 131, 137 f.

Öffentlich sind Versammlungen jedoch nur dann, wenn der Zutritt nicht durch die Einladung, die Ankündigung oder in sonstiger Weise auf einen individuell bezeichneten Personenkreis beschränkt, sondern grundsätzlich jedermann gestattet ist, während Einladungen nur an einen bestimmten Personenkreis zur Nichtöffentlichkeit der Versammlung führen (OVG Weimar, 2 EO 1038/97 v. 29.8. 1997, S. 10 = NVwZ-RR 1998, 497, 499). Wesentliche Voraussetzung für die Öffentlichkeit einer Versammlung ist also, dass jeder, der von einer solchen Zusammenkunft Kenntnis erhält, die Möglichkeit hat, an ihr teilzunehmen (VGH Mannheim, 1 S 349/10 v. 12.7.2010, Abs. 39 = KommJuR 2011, 107, 110), wobei die gemeinsame ideologische Ausrichtung der Teilnehmer nicht bereits zu einer Nicht-Öffentlichkeit der Versammlung führt.

Dementsprechend lag hier eine öffentliche Versammlung vor: Der Teilnehmerkreis der Veranstaltung war von vornherein weder nach bestimmten Kriterien festgelegt noch begrenzt worden. Zwar wurde die Veranstaltung wohl konspirativ vorbereitet. Zeit und Ort wurden nicht öffentlich bekanntgegeben, sondern ausschließlich per E-Mail und einem Kreis bekannter Gleichgesinnter mitgeteilt. Darüber hinaus bestand die Möglichkeit, über ein sog. „nationales Infotelefon“ Kenntnis von der Veranstaltung zu erlangen. Diese Einladungspraxis dürfte in erster Linie deshalb gewählt worden sein, um die Veranstaltung vor den Ordnungsbehörden und vor möglichen Störern etwa aus der linksautonomen Szene geheim zu halten. Hingegen ist nicht ersichtlich, dass der Teilnehmerkreis abschließend beschränkt werden sollte. Bei der gewählten Vorgehensweise hatten die Veranstalter es auch nicht mehr in der Hand, zu bestimmen, wer von der Veranstaltung erfuhr und an ihr teilnahm. Es sind auch sonst keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass die Teilnehmer einzeln eingeladen worden wären und dass nur bestimmte Personen Zugang zu der Veranstaltung erhalten sollten.

Anmerkung: Siehe hierzu VGH Mannheim, 1 S 349/10 v. 12.7.2010, Abs. 39 = KommJuR 2011, 107, 110; OVG Weimar, 2 EO 1038/97 v. 29.8. 1997, S. 10 f. = NVwZ-RR 1998, 497, 499 f.; VG Meiningen, 2 E 221/17 ME v. 3.7.2017, S. 13 = ThürVBl. 2018, 39, 43.

c) Ergebnis zu 2.

Damit lag hier eine öffentliche Versammlung i. S. des Versammlungsgesetzes (und zwar solche in geschlossenen Räumen i. S. der §§ 5 ff. VersG) vor.

3. Ergebnis zu II

Da es sich bei der Veranstaltung vom 6. Dezember im Gasthaus "Zum Hirschen" somit um eine öffenliche Versammlung i.S. des Versammlungsgesetzes handelte, durften die von ihr ausgehenden Gefahren ausschließlich auf Grundlage des Versammlungsgesetzes bekämpft werden, so dass die auf eine polizeirechtliche Ermächtigungsgrundlage gestützte Allgemeinverfügung rechtswidrig war und Dr. Lautstark in seinem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) verletzte.

Anmerkung: Damit steht auch fest, dass der Oberbürgermeister als Ortspolizeibehörde auch für die Anordnung der in der Allgemeinverfügung tatsächlich getroffenen Maßnahmen unzuständig war, da allein der Landrat als Behörde des Landkreises für Maßnahmen nach dem Versammlungsgesetz zuständig ist, wie sich aus § 178 KSVG i.V.m. § 1 der Verordnung über Zuständigkeiten nach dem Versammlungsgesetz ergibt (siehe zur Neufassung dieser Bestimmung durch Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG Gröpl, LKRZ 2007, 329 ff.; Welsch LKRZ 2011, 446, 449 f.).

III. Ergebnis zu B

Die Allgemeinverfügung vom 4. Dezember war somit sowohl wegen mangelnder Bestimmtheit nach § 37 Abs. 1 SVwVfG als auch wegen Verstoßes gegen das Versammlungsrecht rechtswidrig. Die Klage Dr. Lautstarks ist damit begründet.

C) Ergebnis des Ersten Teils

Die auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung vom 4. Dezember gerichtete Fortsetzungsfeststellungsklage Dr. Lautstarks ist daher zulässig und begründet.

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Zweiter Teil: Klage gegen die Anfertigung von Videoaufnahmen

Die gegen die Anfertigung von Videoaufnahmen während der Razzia gerichtete Klage betrifft eine von der Identitätsfeststellung sowie der Durchsuchung von Personen und Sachen unabhängige Maßnahme der Polizei, die auch nicht in der Allgemeinverfügung angeordnet war.

A) Zulässigkeit

Die Klage ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, weil die Frage, ob die Anfertigung der Videoaufnahmen während der Dauer des gesamten Polizeieinsatzes am 6. Dezember rechtmäßig war, sich aufgrund polizeirechtlicher (§ 32 SPolDVG) oder versammlungsrechtlicher (§ 12a VersG) Vorschriften beantwortet. Hierbei handelt es sich jedenfalls um Normen des öffentlichen Rechts.

Eine Sonderzuweisung an die ordentlichen Gerichte gemäß § 23 Abs. 1 Satz 1 EGGVG kommt hier nicht in Betracht, da die Polizeivollzugsbeamten nicht repressiv, sondern allein präventiv tätig wurden.

II. Statthafte Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren von Dr. Lautstark, der die Rechtswidrigkeit der Anfertigung von Videoaufnahmen am 6. Dezember festgestellt wissen will.

1. Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO)

Auch für dieses Begehren könnte die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft sein, wenn es sich bei der Anfertigung von Videoaufnahmen um einen Verwaltungsakt i.S.d. der Legaldefinition der § 35 VwVfG, § 31 SGB X, § 118 AO und der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder handelt, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Jedoch wird durch die Anfertigung von Videoaufnahmen keine Rechtsfolge gesetzt, wie es das Tatbestandsmerkmal "Regelung" der Legaldefinition verlangt (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 142, 145), sondern lediglich tatsächlich gehandelt. Auch aus dem Umstand, dass es sich bei den Videoaufnahmen um einen Grundrechtseingriff handelt, lässt sich nichts Gegenteiliges schließen, da auch hierdurch eine tatsächliche Maßnahme nicht zu einer Regelung wird.

Anmerkung: Siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 94; a. A. zu Videoaufnahmen VG Bremen, 4 A 226/86 v. 5.12.1988 = NVwZ 1989, 895.

2. Allgemeine Leistungsklage

In Betracht käme daher eine allgemeine Leistungsklage, doch bleibt auch insoweit zu berücksichtigen, dass die Maßnahme sich mit ihrer Durchführung am 6. Dezember erledigt hat: Die Aufnahmen sind abgeschlossen, so dass von ihrer Anfertigung keine Rechtswirkungen für den Kläger mehr ausgehen (und die Aufbewahrung ist nicht Streitgegenstand).

3. Allgemeine Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO)

Statthafte Klageart könnte daher die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO sein (vgl. z. B. BVerwG, 8 C 37.93 v. 8.12.1995, Abs. 20 ff. = BVerwGE 100, 83, 85), weil Dr. Lautstark die Feststellung begehrt, dass die Anfertigung der Videoaufnahmen rechtswidrig war, also die gerichtliche Feststellung über das Bestehen eines Rechtsverhältnisses i. S. von § 43 Abs. 1 VwGO. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinne sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von natürlichen oder juristischen Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft derer eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.

Anmerkung: Siehe z. B. BVerwG, 3 C 26/13 v. 20.11.2014, Abs. 12 = NVwZ-RR 2015, 420, Abs. 12; ferner: BVerwG, 6 A 1/13 v. 28.5.2014, Abs. 20 = BVerwGE 149, 359, Abs. 20; BVerwG, 6 A 9/14 v. 14.12.2016, Abs. 12 = BVerwGE 157, 8 Abs. 12; BVerwG, 6 C 46/16 v. 25.10.2017, Abs. 12 = BVerwGE 160, 169 Abs. 12; BVerwG, 6 C 46/16 v. 25.10.2017, Abs. 12 = BVerwGE 160, 169 Abs. 12; Hufen, § 18 Rn. 4.

Im vorliegenden Fall wird dieses Rechtsverhältnis zwischen der Polizeibehörde und dem Versammlungsteilnehmer gebildet, der während der Razzia mit einer Videokamera gefilmt worden ist. Gegenstand des Rechtsstreit ist die Frage, ob im Rahmen dieses Rechtsverhältnisses die Videoaufnahmen angefertigt werden durften. Der Statthaftigkeit einer Feststellungsklage steht auch nicht entgegen, dass die Videoaufnahmen abgeschlossen sind, weil auch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht mehr bestehende Rechtsverhältnisse dann feststellungsfähig sind, wenn sich aus ihrem früheren Bestehen noch konkrete, überschaubare Auswirkungen ergeben können oder aus sonstigen Gründen ein schutzwürdiges Interesse an der Klärung besteht.

Anmerkung: Siehe hierzu z. B. BVerwG, 7 C 18/79 v. 21.11.1980, Abs. 17 = BVerwGE 61, 164, 169; BVerwG, 6 C 46/16 v. 25.10.2017, Abs. 12 = BVerwGE 160, 169 Abs. 12; VGH Mannheim, 1 S 1823/94 v. 11.10.1995, Abs. 27 = NVwZ-RR 1997, 181, 182; VGH Mannheim, 1 S 3280/96 v. 26.1.1998, Abs. 27 = NVwZ 1998, 761, 762; Kopp/Schenke, § 43 Rn. 25.

4. Ergebnis zu II

Die Klage ist somit als allgemeine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft.

Anmerkung: Denkbar wäre noch eine Fortsetzungsfeststellungsklage als "Fortführung" der allgemeinen Leistungsklage (vgl. VGH München, 2 B 9.1756 v. 14.1.1991 = NVwZ-RR 1991, 519). Doch bedürfte es insoweit einer analogen Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO – der nur für Anfechtungs- (und Verpflichtungs-)klagen gilt –, die nur dann erforderlich erscheint, wenn ansonsten kein gerichtlicher Rechtsschutz zu erlangen wäre, mithin eine ungewollte Lücke besteht. Da vorliegend eine Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft ist, ist eine Analogie hier aber ausgeschlossen (BVerwG, 8 C 37.93 v. 8.12.1995, Abs. 21 = BVerwGE 100, 83, 85; s. auch Riese, in: Schoch/Schneider, § 113 Rn. 102).

III. Feststellungsinteresse (§ 43 Abs. 1 VwGO)

Nach § 43 Abs. 1 VwGO muss der Kläger einer Feststellungsklage ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens des Rechtsverhältnisses haben. Als ein solches Feststellungsinteresse ist jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Feststellung geeignet erscheint, die Rechtsposition der Klägerin in den genannten Bereichen zu verbessern (BVerwG, 6 B 14/17 v. 20.12.2017, Abs. 13 = NVwZ 2018, 739 Abs. 13). Da die hier vorliegende Konstellation gewisse Ähnlichkeiten mit der Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO aufweist, ist hier von dem Vorliegen eines Feststellungsinteresses zumindest dann auszugehen, wenn die Voraussetzungen gegeben sind, die ein berechtigtes Interesse an einer Feststellung der Rechtswidrigkeit i. S. von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO begründen (Kopp/Schenke, § 43 Rn. 23 ff.).

Danach liegt das berechtigte Interesse an der Feststellung u.a. vor, wenn eine konkrete Wiederholungsgefahr besteht. Hierfür ist die konkrete Gefahr erforderlich, dass künftig in vergleichbarer Situation eine vergleichbare Maßnahme erlassen wird und die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände im Wesentlichen unverändert sind.

Anmerkung: Siehe für Fortsetzungsfeststellungsklage: BVerwG, 8 C 14/12 v. 16.5.2013, Abs. 21 = BVerwGE 146, 303 Abs. 21; BVerwG, 3 C 6/12 v. 21.3.2013, Abs. 13 = NVwZ 2013, 1550 Abs. 13; BVerwG, 6 C 1.13 v. 26.2.2014, Abs. 10 = NVwZ 2014, 883 Abs. 10; BVerwG, 6 B 58/18 v. 4.12.2018, Abs. 10 = NVwZ-RR 2019, 443 Abs. 10; BVerwG, 8 C 3/19 v. 12.12.2019, Abs. 15 f. = BVerwGE 167, 189 Abs. 15 f.

Da ein gleichartiges Vorgehen auch in künftigen Fällen angekündigt worden ist, kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Vollzugspolizei auch bei einer erneuten Versammlung Videoaufnahmen von Dr. Lautstark als Versammlungsteilnehmer ohne seine Einwilligung anfertigt und damit möglicherweise in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) sowie in sein Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) eingreift.

IV. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog)

In der Rechtsprechung wird heute die Ansicht vertreten, auch bei der Feststellungsklage sei § 42 Abs. 2 VwGO (analog) anzuwenden.

Anmerkung: So BVerwG, 7 B 71.90 v. 30.7.1990, Abs. 5 = NVwZ 1991, 470, 471; BVerwG, 10 C 18/14 v. 2.12.2015, Abs. 17 = NVwZ-RR 2016, 344 Abs. 17.

Das vermag zwar im Hinblick auf das Erfordernis des Feststellungsinteresses nicht zu überzeugen (s. auch Hufen, § 18 Rn. 17), muss hier jedoch nicht entschieden werden, da die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO (analog) im Hinblick auf die Wiederholungsgefahr und die darin liegende mögliche Verletzung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) und des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) jedenfalls zu bejahen ist.

V. Vorverfahren

Der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens bedarf es bei der Feststellungsklage nicht.

VI. Passive Prozessführungsbefugnis (§ 78 VwGO)

Fraglich ist, wer richtiger Klagegegner der Feststellungsklage ist. Behörden können nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO nur in Fällen von Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen verklagt werden; ansonsten ist - auch in den Ländern, welche von der Ermächtigung des § 61 Nr. 3 und des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch gemacht haben - die Körperschaft zu verklagen, der die handelnde Behörde zuzurechnen ist, weil Behörden als solche keine Rechte und Pflichten haben, sondern unselbständiger Teil ihres jeweiligen Trägers sind (Hufen, § 12 Rn. 22).

Anmerkung: Siehe allgemein zur Bedeutung des § 78 Abs. 1 Nr. 2 und des § 61 Nr. 3 VwGO diesen Hinweis.

Die Feststellungsklage wäre damit nach dem Rechtsträgerprinzip gegen das Saarland zu richten, wobei es genügte, wenn Dr. Lautstark das Landespolizeipräsidium als diejenige Behörde bezeichnet hat, die die Maßnahme vorgenommen hat (vgl. § 78 Abs. 1 Nr. 1 Halbsatz 2 VwGO, dessen Rechtsgedanke auch außerhalb des Anwendungsbereichs der Vorschrift Anwendung findet: Kopp/Schenke, § 78 Rn. 9).

VII. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Dr. Lautstark ist als natürliche Person, das Saarland als juristische Person gemäß § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig.

VIII. Klagefrist

Für die Erhebung der Feststellungsklage ist keine Frist statuiert.

IX. Ergebnis zu A

Die auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Anfertigung von Videoaufnahmen am 6. Dezember gerichtete Feststellungsklage ist daher zulässig.

B) Begründetheit

Die Klage ist begründet, wenn die Anfertigung von Videoaufnahmen am 6. Dezember rechtswidrig war.

I. Ermächtigungsgrundlage

Die Vollzugspolizei könnte gemäß § 32 SPolDVG personenbezogene Informationen durch die Anfertigung von Videoaufnahmen der Versammlungsteilnehmer erhoben haben. Die Vorschrift stellt jedoch nur eine Rechtsgrundlage für die Informationserhebung bei öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen dar, die nicht unter das Versammlungsgesetz fallen, und entfällt daher, weil es sich bei der Veranstaltung in der Gaststätte "Zum Hirschen" um eine öffentliche Versammlung in geschlossenen Räumen i. S. des Abschnitts II des Versammlungsgesetzes handelt (vgl. oben Erster Teil B II). Als Ermächtigungsgrundlage kommt daher nur die Spezialvorschrift des § 12a VersG in Betracht.

II. Formelle Rechtmäßigkeit

    § 12a Abs. 1 Satz 1 VersG lässt die Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen durch die Polizei zu, die im vorliegenden Fall tätig geworden ist.

III. Materielle Rechtmäßigkeit

    Nach dem Wortlaut von § 12a Abs. 1 VersG ist die Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen unabhängig von der Rechtmäßigkeit einer Versammlung dann erlaubt, wenn aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte die Annahme gerechtfertigt ist, dass von Versammlungsteilnehmern (oder unbeteiligten Dritten) erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Damit wird die grundrechtlich gewährleistete Versammlungsfreiheit indes übermäßig eingeschränkt, weil die Befürchtung des Bürgers, Objekt derartiger Aufnahmen durch die Polizei zu werden, ihn von der Teilnahme auch an einer rechtmäßigen Versammlung abhalten und somit daran hindern könnte, eines der wesentlichen demokratischen Freiheitsrechte wahrzunehmen. Deshalb ist § 12a Abs. 1 VersG verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass von dieser Ermächtigung nur Gebrauch gemacht werden darf, wenn die Voraussetzungen für eine Versammlungsauflösung gemäß § 13 VersG erfüllt sind. Mit dem Schutzzweck des Art. 8 Abs. 1 GG wäre es nicht vereinbar, wenn ohne weitergehende Einschränkungen Bild- und Tonaufnahmen zulässig wären, durch die die Polizei in erheblichem Maße in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung von Versammlungsteilnehmern eingreifen würde.

    Anmerkung: Siehe hierzu VGH Mannheim, 1 S 3280/96 v. 26.1.1998, Abs. 49 = NVwZ 1998, 761, 764; Kaufmann NdsVBl 2000, 44, 49.

    Eine Versammlungsauflösung käme im vorliegenden Fall lediglich nach § 13 Abs. 1 Nr. 4 VersG in Betracht, doch lässt sich dem Sachverhalt nicht entnehmen, dass durch den Verlauf der Versammlung in der Gaststätte "Zum Hirschen" gegen Strafgesetze verstoßen wurde: Strafbare Handlungen nach § 86 StGB wurden nicht in der Versammlung, sondern von einzelnen Teilnehmern nur aus Anlass der Versammlung begangen, und dies genügt für die polizeiliche Auflösung einer Versammlung nicht. Daher liegen auch die Voraussetzungen für Bild- und Tonaufnahmen gemäß § 12a Abs. 1 VersG nicht vor, und die Anfertigung von Videoaufnahmen durch einen Polizeibeamten während des Polizeieinsatzes war aufgrund dessen rechtswidrig.

IV. Ergebnis zu B

Die Klage ist daher begründet.

C) Ergebnis des Zweiten Teils

Die auf eine Feststellung der Rechtswidrigkeit der Videoaufnahmen gerichtete Feststellungsklage ist daher zulässig und begründet.

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Dritter Teil: Gesamtergebnis

Die Anrufung des Verwaltungsgerichts wird nach alledem in vollem Umfang Erfolg haben: Die Fortsetzungsfeststellungsklage und die Feststellungsklage sind begründet. Fraglich ist jedoch noch, ob über beide Begehren in einem Verfahren entschieden werden kann, ob hier also eine Klagehäufung zulässig ist oder ob beide Begehren nur in getrennten Verfahren verfolgt werden können:

Da sich die Fortsetzungsfeststellungsklage gegen den Oberbürgermeister der Stadt Saarheim als Ortspolizeibehörde richten müsste (s. o. Erster Teil A V), die gegen die Videoaufnahmen gerichtete allgemeine Feststellungsklage jedoch gegen das Saarland (s. o. Zweiter Teil A VI) scheint ein Fall einer nach § 64 VwGO i.V.m. § 59 ZPO zulässigen subjektiven Klagehäufung vorzuliegen, weil hier Ansprüche den Gegenstand des Rechtsstreits bilden, die auf einem im Wesentlichen gleichartigen tatsächlichen und rechtlichen Grunde beruhen: Sie stehen in einem durch das Ziel der polizeilichen Maßnahmen begründeten engen sachlichen Zusammenhang, so dass die subjektive Klagehäufung nach § 64 VwGO i. V. m. § 59 ZPO zulässig ist, weil aus demselben Grunde die notwendige tatsächliche und rechtliche Einheit gegeben ist, die die Streitgenossenschaft zwischen den unterschiedlichen Beklagten begründet. Zumindest liegen die Voraussetzungen des § 64 VwGO i.V.m. § 60 ZPO vor., da sie auf einen einheitlichen Lebenssachverhalt - der Durchführung Razzia im Hirschen - zurückgehen und es in beiden Klagen um die Rechte Dr. Lautstarks nach dem VersG geht.

Die Zuständigkeit des Bürgermeisters als Ortspolizeibehörde wird im Saarland allerdings als Fall einer Organleihe angesehen.

Anmerkung: Siehe hierzu Guckelberger, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 4 Rn. 11; Wohlfarth, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 3 Rn. 37; a.A. Gröpl, LKRZ 2007, 329, 332 ff., der die Aufgaben der Ortspolizeibehörden als kommunale Auftragsangelegenheit wertet; tatsächlich ist die Rechtspraxis im Saarland vielfach inkonsequent). In anderen Bundesländern ist die Tätigkeit der Ortspolizeibehörden teilweise als Auftragsangelegenheit bzw. als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung ausgestaltet (vgl. Maurer/Waldhoff, § 21 Rn. 55). In diesen Fällen ist Antragsgegner die Stadt. Siehe zum Begriff der Organleihe und ihrer Abgrenzung zu anderen Verwaltungsorganisationsformen und den sich hieraus ergebenden Rechtsfolgen diesen Hinweis,

Daher könnte man aber auch annehmen, dass die Ortspolizeibehörde als Landesbehörde (also als Organ) des Saarlandes verklagt wird, nicht eigentlich vom Saarland selbst verschieden ist. Deshalb solle in der hier vorliegenden Konstellation auch in den Bundesländern, welche von der Ermächtigung des § 61 Nr. 3 und des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO Gebrauch gemacht haben, in Wirklichkeit gar keine subjektive, sondern eine objektive Klagehäufung i.S.d. § 44 VwGO vorliegen, da es tatsächlich keine Parteiverschiedenheit gebe. Der Rechtsträger einerseits und die Behörde andererseits würden dann also "denselben Beklagten" i.S.d. § 44 VwGO bilden.

Anmerkung: So Buchheister, in: Schoch/Schneider, § 44 Rn. 6; Desens, NVwZ 2013, 471, 474 f.; Rennert, in: Eyermann, § 44 Rn. 8; ähnlich BVerwG, 4 C 1.00 v. 29.11.2001, Abs. 52 = BVerwGE 115, 274, 294; BSG, B 8 SO 20/10 R v. 25.8.2011, Abs. 12 f. = BSGE 109, 61 Abs. 12 f.

Da nach beiden Ansichten die Klagehäufung im vorliegenden Fall unproblematisch zulässig wäre, bedarf dieser Streit jedoch hier keiner Entscheidung. Über die Klagen kann das Verwaltungsgericht gemeinsam verhandeln und entscheiden.

Anmerkung: Dieses Problem kann sich in den Ländern, welche von der Ermächtigung des § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO keinen Gebrauch gemacht haben, nicht stellen, da hier in beiden Fällen der Landkreis zu verklagen gewesen wäre. Siehe hierzu diesen Hinweis und den Gothic-Fall, den Nächtliche-Schlagfertigkeits-Fall und den Der-Neue-Mensch-Fall und den Saarheim-Alternativ-Fall.

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