Ergänzende Lösungshinweise betreffend abweichendes Landesrecht

"Ausländerfreie Zone

Stand der Bearbeitung: 8. Juni 2020

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Soweit - anders als in § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG - das Kommunalrecht Ihres Landes keine ausdrückliche Regelung hinsichtlich eines materiellen Prüfungsrechts des Ratsvorsitzenden bezüglich der Aufnahme von Verhandlungsgegenständen in die Tagesordnung enthält, muss die Prüfung an dieser Stelle wie folgt erfolgen:

1. Bestehen eines Prüfungsrechts des Ratsvorsitzenden

Fraglich ist also zunächst, ob dem Ratsvorsitzenden das von ihm in Anspruch genommene Recht, zu prüfen, ob der Tagungsordnungspunkt, dessen Aufnahme beantragt worden ist, in den Zuständigkeitsbereich der Stadt fällt, überhaupt zusteht.

a) Allgemeines "Rechtswidrigkeitsprüfungsrecht"?

Der Anspruch auf Aufnahme von Verhandlungsgegenständen in die Tagesordnung könnte dahingehend einschränkend auszulegen sein, dass nur ein Anspruch darauf besteht, solche Punkte auf die Tagesordnung setzen zu lassen, die zu rechtmäßigen Beschlüssen führen können. Gegen ein solches Vorabprüfungsrecht des Ratsvorsitzenden spricht aber die Gesetzessystematik. Die Gemeindeordnungen gehen davon aus, dass rechtswidrige Beschlüsse erst nachträglich vom Bürgermeister beanstandet und nur im Wege der Kommunalaufsicht aufgehoben werden können. Dieses Verfahren würde ausgehöhlt, wenn der Ratsvorsitzende schon vorab ein Beschlussverhinderungsrecht hätte. Grundsätzlich sollen alle Tagesordnungspunkte im Rat beraten werden. In diesem Gremium soll u.a. die Rechtmäßigkeit eines geplanten Beschlusses besprochen werden. Das bloße Reden über rechtswidrige Maßnahmen stellt noch keine Gesetzesverletzung dar, die durch den Ratsvorsitzenden verhindert werden muss.

b) Prüfungsrecht in Bezug auf die Verbandskompetenz?

Fraglich ist aber, ob nicht ein Prüfungsrecht des Ratsvorsitzenden wenigstens insoweit besteht, als es sich bei dem Tagesordnungspunkt um eine Selbstverwaltungsangelegenheit i.S.d. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG handeln muss. Nach den einschlägigen Vorschriften in den Gemeindeordnungen beschließt der Stadtrat nämlich nur über Selbstverwaltungsangelegenheiten und auch über diese nur, soweit die Entscheidung nicht einem anderen Organ der Stadt übertragen worden ist. Über andere Angelegenheiten kann er nur beschließen, soweit dies besondere gesetzliche Vorschriften zulassen. Der Stadtrat hat somit kein allgemeinpolitisches Mandat, sondern kann nur über Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft beraten. Diese Bindung könnte dazu führen, dass der Ratsvorsitzende prüfen muss, ob für den beantragten Verhandlungsgegenstand die Verbandskompetenz der Gemeinde besteht.

Anmerkung: Siehe hierzu Faber, DVBl. 2016, 885, 886 f.; Theis, JuS 1984, 422, 429; sowie Andresen, JuS 2020, 656, 659; Meyer, KommJur 2008, 161, 162 f.; Mutius, Kommunalrecht, 1996, Rn. 696, 700; offen gelassen bei VGH Kassel, 8 B 2223/18 v.19.10.2018, Abs. 22 = NVwZ 2019, 581 Abs. 21.

Dann würde die Zuständigkeit des Gemeinderates die Befugnis des Ratsvorsitzenden zur Aufstellung der Tagesordnung begrenzen. Dies würde verhindern, dass der Stadtrat in die Zuständigkeit anderer Gemeindeorgane eingreift und über die Verbandszuständigkeit der Gemeinde hinaus die Zuständigkeit anderer Aufgabenträger (Kreis, Land, Bund) beeinträchtigt. Für ein solches Prüfungsrecht spricht die Überlegung, dass es schlichtweg nicht mehr Aufgabe des Stadtrates wäre, beispielsweise über die Kaffeeproduktion im nördlichen Amazonasgebiet zu beraten. Derartige Verhandlungsgegenstände sollen nach der Intention der Gemeindeordnungen von vornherein der Befassung im Stadtrat entzogen sein, ohne dass dort jeweils über die Befugnis zur sachlichen Behandlung diskutiert und entschieden wird. Nur so lässt sich verhindern, dass schon durch die bloße Diskussion eines Themas durch den hierfür nicht zuständigen Stadtrat in Kompetenzen anderer Gemeindeorgane oder anderer Aufgabenträger eingegriffen wird

Anmerkung: So auch das BVerwG in seiner Entscheidung zur "atomwaffenfreien Zone": BVerwG, 7 C 27/89 v. 14.12.1990 = BVerwGE 87, 228, 231.

Damit lassen sich solche Kompetenzdebatten zwar nicht gänzlich vermeiden, schon weil die Weigerung des Ratsvorsitzenden, den Verhandlungsgegenstand in die Tagesordnung aufzunehmen, ihrerseits unter bestimmten Voraussetzungen zum Gegenstand der Debatte gemacht werden kann. Dennoch trägt ein solches Vorprüfungsrecht dazu bei, dass sich der Gemeinderat auf die sachliche Wahrnehmung seiner Aufgaben konzentrieren kann, und ist daher auch geboten, um die Arbeitsfähigkeit des Stadtrates zu gewährleisten.

Anmerkung: Allerdings lässt sich dieser Begrenzungseffekt durch geschickte Fassung des beantragten Tagesordnungspunktes leicht unterlaufen: Siehe hierzu den Fall von VGH Kassel, 8 B 2223/18 v.19.10.2018 Abs. 24 ff. = NVwZ 2019, 581 Abs. 23. Mit guten Argumenten lässt sich daher die Existenz eines Prüfungsrechts aber auch bestreiten, so dass natürlich auch die Ablehnung eines Prüfungsrechts vertretbar ist. Ablehnend etwa Lange, Kap. 6 Rn. 16; Huber, NVwZ 1982, 662, 663 (mit dem Argument, dass sich aus dem kommunalrechtlichen Beanstandungsrecht von Gemeindevorstand und Kommunalaufsicht die primäre Entscheidungskompetenz der Gemeindevertretung über das "Ob" und "Wie" der Beschlussfassung über bestimmte Anträge ergebe); Schoch, DÖV 1986, 132, 132; ebenfalls ablehnend VGH München, 4 CS 11.1927 v. 20.10.2011, Abs. 9 = BayVBl. 2012, 340, 341; OVG Münster, 15 A 2027/83 v. 16.12.1983, Abs. 5 ff. = NVwZ 1984, 325; VG Braunschweig, 1 A 327/05 v. 18.01.2007, Abs. 5 = NdsVBl. 2007, 309, 310; Hofmann, DVBl 1984, 116, 118; Uechtritz/Schlarmann, DVBl 1984, 939, 940.

c) Begrenzung des Prüfungsrechts auf die Fälle offensichtlicher Unzuständigkeit?

Fraglich ist aber, ob sich ein solches materielles Vorprüfungsrecht nicht auf Fälle offensichtlicher Unzuständigkeit des Stadtrates beschränken muss (vgl. OVG Lüneburg, 5 OVG B 9/83 v. 16.5.1983, Abs. 6 = DVBl. 1983, 814). Hiergegen spricht jedoch, dass die Rechtsfrage, ob eine Angelegenheit zum gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht gehört oder nicht, nur eindeutig mit ja oder nein zu beantworten ist. Das Merkmal der Offensichtlichkeit selbst ist auch ungeeignet, weil es ein gehöriges Maß an Unsicherheit beinhaltet, so dass die Entscheidung jeweils vom Grad der Eigenüberzeugung des Ratsvorsitzenden abhängt (Schoch, Jura 1984, 550, 555; Theis, JuS 1984, 422, 429). Zur Rechtssicherheit würde ein letztlich auf eine Missbrauchskontrolle beschränktes Vorprüfungsrecht daher wenig beitragen.

d) Ergebnis

Somit dürfte auch in den Bundesländern, in denen es an einer ausdrücklichen Regelung fehlt, davon auszugehen sein, dass dem Ratsvorsitzenden ein materielles Prüfungsrecht hinsichtlich der Verbandskompetenz zusteht. Folgt man dem, schließt sich hieran die Frage an, ob im vorliegenden Fall der Stadt Saarheim die Verbandskompetenz bezüglich ihrer Erklärung zur "Ausländerfreien Zone" zusteht. Dies ist nunmehr zu klären: und zwar an dieser Stelle des Lösungsvorschlags.

Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@uni-speyer.de

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