Lösungsvorschlag

Satellitenempfangsanlage

Stand der Bearbeitung: 24. Mai 2020

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe

Der Antrag Maburuks hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Der Antrag nach § 47 VwGO ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges (§ 40, § 47 Abs. 1 VwGO)

Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO liegt im Grundsatz vor, wenn die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Nach diesen Grundsätzen wäre der Verwaltungsrechtsweg für die Kontrolle untergesetzlicher Normen jeder Art eröffnet, weil sich die Frage, ob eine Rechtsverordnung oder eine Satzung mit höherrangigem Recht vereinbar ist, immer ausschließlich nach öffentlichem Recht richtet (BVerwG, 5 CN 1/12 v. 18.4.2013, Abs. 9 = BVerwGE 146, 217 Abs. 9). Streitigkeiten um die Berechtigung der Exekutive zur Normsetzung sind auch nicht als öffentlich-rechtliche Streitigkeiten verfassungsrechtlicher Art anzusehen (BVerwG, 2 C 13.01 v. 4.7.2002, Abs. 13 = NVwZ 2002, 1505 f.).

§ 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO schränkt jedoch nach herrschender Meinung mit den Worten "im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit" den Verwaltungsrechtsweg für gerichtliche Normenkontrollen dergestalt ein, dass das OVG nur solche untergesetzlichen Rechtsnormen auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüfen darf, auf deren Grundlage sich Streitigkeiten ergeben können, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist; denn mit dieser Formulierung wollte der historische Gesetzgeber (BT-Drs. III/55, S. 33) vermeiden, dass eine Entscheidung nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO nachfolgende Entscheidungen der Gerichte anderer Gerichtszweige bindet und diese damit der Verwaltungsgerichtsbarkeit praktisch unterordnet (ausführlich BVerwG, 5 CN 1/12 v. 18.4.2013, Abs. 10 f. = BVerwGE 146, 217 Abs. 10 f.).

Vorliegend sind diese Voraussetzungen für die § 1 bis § 3 der Satzung gegeben, da Streitigkeiten um die Genehmigungspflicht nach § 3 der Satzung als baurechtliche öffentlich-rechtliche Streitigkeiten anzusehen wären. Problematisch ist allerdings die Zuständigkeit des OVG zur Kontrolle des § 4 der Satzung, weil es sich hierbei um einen Ordnungswidrigkeitentatbestand handelt und Ordnungswidrigkeitensachen i.S.d. § 1 OWiG nach § 68 OWiG den ordentlichen Gerichten zugewiesen sind. Die Verwaltungsgerichte gehen insoweit in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass sie Bußgeldtatbestände auch dann keiner gerichtlichen Kontrolle unterziehen dürfen, wenn - wie hier - dieser Tatbestand auf andere der Normenkontrolle durch die Verwaltungsgerichte unterliegenden Rechtsvorschriften Bezug nimmt und im Fall der Unwirksamkeitserklärung dieser in Bezug genommenen Rechtsvorschriften die Bußgeldbestimmung leerläuft.

Anmerkung: So etwa BVerwG, 7 NB 1.95 v. 27.07.1995, Abs. 21 = BVerwGE 99, 88, 96 f.; BVerwG, 7 CN 6/04 v. 17.2.2005, Abs. 19 = NVwZ 2005, 695, 696; VGH Mannheim, 1 S 1/83 v. 29.4.1983, Abs. 4 = NJW 1984, 507; VGH Mannheim, 1 S 1699/86 v. 22.6.1987, Abs. 3 = NVwZ 1988, 168; VGH Mannheim, 1 S 2551/91 v. 23.3.1992, Abs. 2 = NVwZ-RR 1992, 418.

Deshalb ist der Normenkontrollantrag von vornherein unzulässig, soweit er sich auf § 4 der Satzung bezieht. Insbesondere kommt auch keine Verweisung des Antrags an die ordentlichen Gerichte nach § 173 VwGO i.V.m. § 17a, § 17b GVG in Betracht, da für Bußgeldsachen nach §§ 68 ff. OWiG keine abstrakte Normenkontrolle vorgesehen ist (Hoppe, in: Eyermann, § 47 Rn. 28). Im Übrigen steht der Verwaltungsrechtsweg offen.

II. Statthaftigkeit (§ 47 Abs. 1 VwGO)

Das Normenkontrollverfahren ist nur gegen die in § 47 Abs. 1 VwGO genannten Rechtsnormen statthaft. § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist hier jedoch nicht einschlägig, weil die Satzung nicht nach den Vorschriften des BauGB erlassen wurde und weil es sich nicht um eine Rechtsverordnung aufgrund des § 246 Abs. 2 BauGB handelt. In Betracht kommt aber § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO: Danach entscheidet das Oberverwaltungsgericht über die Gültigkeit von anderen im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Das ist nach § 18 AGVwGO geschehen. Maburuk wendet sich gegen die Satzung der Gemeinde Saarheim, eine unter dem Landesgesetz stehende Rechtsnorm. Damit wäre ein gegen § 1 bis § 3 der Parabolantennenverbotssatzung gerichteter Normenkontrollantrag an sich statthaft.

Fraglich könnte allerdings sein, ob der Normenkontrollantrag auch insoweit statthaft ist, als Maburuk die Unionsrechtswidrigkeit der Satzung rügt. Denn der EuGH geht in ständiger Rechtsprechung (seit EuGH, Rs. 6/64 v. 15.7.1964, Slg. 1964, 1251, 1269 f. - Costa/E.N.E.L.) zwar von einem unbedingten Vorrang (unmittelbar anwendbaren) Unionsrechts vor dem nationalen Recht aus: Ein Verstoß von innerstaatlichem Recht gegen (unmittelbar anwendbares) Unionsrecht führt jedoch nicht zur Nichtigkeit der unionsrechtswidrigen innerstaatlichen Norm. Sie ist nur "ohne weiters unanwendbar" (grundlegend: EuGH, Rs. 106/77 v. 6.3.1978, Abs. 17 - Simmentahl II). Die unionsrechtswidrige nationale Norm wird somit von entgegenstehendem Unionsrecht nur "verdrängt" und könnte daher im Fall des Außerkrafttretens der ihr entgegenstehenden Norm des Unionsrechts wieder anwendbar werden (sog. "Anwendungsvorrang des Europäischen Unionsrechts").

Anmerkung: Zur von EuGH (GK), Rs. C-378/17 v. 4.12.2018, Abs. 34 ff. – Boyle u. a vorgenommenen Unterscheidung zwischen Nichtigkeitserklärung einer nationalen Norm wegen Unionsrechtswidrigkeit (die nach nationalem Recht z. B. Verfassungsgerichten vorbehalten bleiben kann) und Nichtanwendung einer unionsrechtswidrigen nationalen Norm (die nach Unionsrecht allen mit deren Vollzug betrauten Behörden und Gerichten zustehen muss): Drake, CML Rev. 57 (2020), 557, 565 ff. Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts und seine Einpassung in den vom EuGH entwickelten "Instrumentenkasten" zur Sicherstellung der "vollen Wirksamkeit" des Unionsrechts wird umfassend dargestellt in EuGH (GK), Rs. C-573/17 v. 24.6.2019 – Poplawski (hierzu Haket, REALaw 13 [2020], 155 ff.); sehr lesenswert zum Anwendungsvorrang des Unionsrechts (engl.: Primacy of Union law) und seinen rechtlichen Konsequenzen auch Dougan, CML Rev. 56 (2019), 1459 ff. (insbes. 1460 ff. und 1479 ff.). Siehe hierzu auch näher (m. w. N.) bei B I dieser Anmerkung.

Ob im Verfahren des § 47 VwGO die Unionsrechtswidrigkeit einer Rechtsnorm überprüft werden kann, ist daher zweifelhaft, weil die Unionsrechtswidrigkeit einer Norm eben nicht - wie von § 47 VwGO an sich vorausgesetzt - zur "Ungültigkeit", sondern nur zur schlichten "Unanwendbarkeit" der Norm führt. Daher kann auch nicht die "Unwirksamkeit" der Norm nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO festgestellt werden. Folglich erscheint nach dem Wortlaut des § 47 VwGO eine Überprüfung einer Norm am Maßstab des Europäischen Unionsrechts als nicht möglich und ein entsprechender Normenkontrollantrag dementsprechend als nicht statthaft (so Rinze, NVwZ 1996, 458 ff.).

Jedoch ist sehr fraglich, ob eine solche nur am Wortlaut des § 47 VwGO orientierte Sichtweise eine sachangemessene Problemlösung darstellt. Dass die Formulierung des § 47 VwGO 1960 vom Gesetzgeber absichtlich gewählt wurde, um eine Kontrolle untergesetzlicher Rechtsnormen am Maßstab des Unionsrechts auszuschließen, und dass aus diesem Grund diese Formulierung trotz zahlreicher Änderungen des § 47 VwGO in der Folgezeit beibehalten wurde, kann ausgeschlossen werden (Pache/Burmeister, NVwZ 1996, 979 f.). Auch sind im Laufe der Zeit verschiedene andere Fälle anerkannt worden, in denen die Feststellung der Unvereinbarkeit einer untergesetzlichen Norm mit höherrangigem Recht nicht die "Unwirksamkeit" der Norm nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO nach sich zieht, so z. B. bei Verstößen untergesetzlicher Normen gegen Art. 3 Abs. 1 GG, bei denen die OVG für berechtigt gehalten werden, sich darauf zu beschränken, die Unvereinbarkeit der Norm mit Art. 3 Abs. 1 GG festzustellen.

Anmerkung: Siehe hierzu Panzer, in: Schoch/Schneider, Vorb. § 47 Rn. 11 ff.; siehe ferner den Strickliesel-Fall.

Es erscheint daher auch nicht von vornherein ausgeschlossen, in Fortentwicklung des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO dem OVG auch die Befugnis zuzusprechen, die Unanwendbarkeit einer Norm wegen Verstoßes gegen Unionsrecht festzustellen.

Anmerkung: So Pache/F. Burmeister, NVwZ 1996, 979, 980; ferner O. Dörr, in: Sodan/Ziekow, EVR Rn. 224; Ehlers DVBl. 2004, 1441, 1445; Kopp/Schenke, § 47 Rn. 99).

Dies erscheint vor allem auch im Hinblick auf die Funktion der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle sinnvoll, zur Vermeidung einer Vielzahl verwaltungsgerichtlicher Verfahren, in denen jeweils die Gültigkeit der fraglichen Norm inzident überprüft werden müsste, ein einheitliches Verfahren zu eröffnen, in dem hierüber "ein für allemal" (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO: inter-omnes Wirkung) entschieden werden kann (Pache/F. Burmeister, NVwZ 1996, 979, 980).

Dementsprechend ist der Normenkontrollantrag auch statthaft, soweit Maburuk einen Verstoß der Parabolantennenverbotssatzung gegen Unionsrecht rügt. Ist ein solcher Verstoß zu bejahen, ist die Parabolantennenverbotssatzung allerdings insoweit nicht nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO als unwirksam, sondern nur als "unanwendbar" zu erklären.

Anmerkung: Bedenkenswert ist allerdings auch der Vorschlag von Jeremias (NVwZ 2014, 495 f.), nach dem eine Unvereinbarkeitserklärung mit inter-omnes-Wirkung nur in Betracht komme, wenn die Norm in jeder denkbaren Fallkonstellation als mit dem Unionsrecht unvereinbar erscheine, nicht aber, wenn ein vom Unionsrecht nicht betroffener Anwendungsbereich verbleibe (etwa bei zulässiger Inländerdiskriminierung; zu letzterer Bösch, Jura 2009, 91 ff.; Gundel, DVBl. 2007, 269 ff.).

III. Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO)

Antragsbefugt ist jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist insoweit zu bejahen, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in einer eigenen Rechtsposition verletzt wird. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Es reicht damit für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO aus, dass sich die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung negativ auf die Rechtsstellung des Antragstellers auswirken kann. Ob die Rechtsvorschrift gültig ist und der Antragsteller etwaige Auswirkungen daher hinzunehmen hat, ist im Rahmen der Begründetheit des Normenkontrollantrags zu überprüfen (zusammenfassend BVerwG, 3 BN 2/18 v. 17.7.2019, Abs. 11 f. = NVwZ-RR 2019, 1027 Abs. 11 f.).

Im vorliegenden Fall macht Maburuk eine Beeinträchtigung seiner Grundrechte geltend, da er sich durch die Satzung in seinem Recht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten, verletzt fühlt (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG). Durch die Satzung wird es ihm verwehrt, die Parabolantenne anzubringen und Sender aus seinem Heimatland zu empfangen. Da Maburuk eine rechtliche Beeinträchtigung durch die Satzung geltend macht, ist er antragsbefugt.

Anmerkung: Anders als bei der Verfassungsbeschwerde wird die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 VwGO nicht dadurch ausgeschlossen, dass die eigentliche Rechtsverletzung erst durch den Vollzug der Norm (hier: Verweigerung der Genehmigung) eintritt: Dies wird durch die Worte "oder deren Anwendung" klargestellt (Hufen, § 19 Rn. 24).

Der Antragsbefugnis Maburuks steht auch nicht entgegen, dass er seinen Antrag auch damit begründet, die Satzung verletze wegen Diskriminierung von Rundfunkunternehmen, die ihren Sitz in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben, die Art. 56 ff. AEUV und sei damit unionsrechtswidrig. Ob diese Argumentation zu berücksichtigen ist, ist ein Problem der Begründetheit des Antrags.

IV. Passive Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO)

Richtiger Antragsgegner ist nach § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO die Körperschaft, die die Rechtsvorschrift erlassen hat, hier also die Stadt Saarheim.

V. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Maburuk ist als natürliche Person, die Stadt Saarheim als juristische Person nach § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig.

VI. Postulationsfähigkeit (§ 67 VwGO)

Nach § 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO musste sich Maburuk vor dem Oberverwaltungsgericht von einem Rechtsanwalt vertreten lassen. Dies ist hier geschehen, da Rechtsanwalt Rathgeber den Antrag für Maburuk gestellt hat.

Anmerkung: Dies würde grundsätzlich auch für die Stadt Saarheim als Antragsgegner gelten, jedoch besteht für sie auch die Möglichkeit des § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO. Unabhängig davon wäre eine ordnungsgemäße Vertretung der Stadt jedoch keine Voraussetzung für die Zulässigkeit des Normenkontrollantrages.

VII. Antragsfrist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO)

Die Frist von einem Jahr (§ 47 Abs. 2 Satz 1 letzter Halbsatz VwGO) wurde nach dem Sachverhalt eingehalten.

VIII. Ergebnis zu A

Ein Antrag nach § 47 VwGO wäre somit zulässig, soweit er sich auf § 1 bis § 3 der Parabolantennenverbotssatzung bezieht. Soweit er sich auf § 4 der Satzung bezieht, ist er unzulässig.

B) Begründetheit

Der Normenkontrollantrag ist begründet, wenn die angegriffene Rechtsvorschrift (hier § 1 bis § 3 der Parabolantennenverbotssatzung) mit höherrangigem Recht unvereinbar ist. Prüfungsmaßstab ist das gesamte Bundesrecht, einschließlich des Grundgesetzes, soweit es für den Erlass der Vorschrift bedeutsam sein kann. Ferner ist Prüfungsmaßstab das Landesrecht (mit der hier nicht einschlägigen Einschränkung in § 47 Abs. 3 VwGO) und - wie dargelegt (s. o. A II) - auch das Unionsrecht.

Zu beachten ist, dass das Normenkontrollverfahren nicht nur dem Individualrechtsschutz dient, sondern ein objektives Beanstandungsverfahren ist. Die Unwirksamkeitserklärung einer Rechtsvorschrift nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO verlangt daher wegen deren Allgemeinverbindlichkeit gerade nicht den Nachweis einer individuellen Rechtsverletzung gerade des Antragstellers.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 3 BN 2/18 v. 17.7.2019, Abs. 12 = NVwZ-RR 2019, 1027 Abs. 12.

Dies hat zur Folge, dass bei der Beeinträchtigung der Interessen des Antragstellers die angegriffenen Vorschriften insgesamt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden und nicht nur im Rahmen der geltend gemachten Rechte, aus denen u. U. die Antragsbefugnis abgeleitet wurde.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 4 CN 1/07 v. 9.4.2008, Abs. 13 = BVerwGE 131, 100, 102.

Deshalb ist insbesondere auch dem von Maburuk vorgebrachten Einwand nachzugehen, die Satzung werde der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) der Rundfunkunternehmen nicht gerecht, die in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union ansässig seien. Es spielt keine Rolle, dass Maburuk gar nicht an den europäischen, sondern an ägyptischen Rundfunksendungen interessiert ist und dass er selbst kein Rundfunkunternehmen betreibt, sondern schlichter "Rundfunkverbraucher" ist. Da eine etwaige Unvereinbarkeit der Satzung mit innerstaatlichem Recht zu anderen Rechtsfolgen führt als die Unvereinbarkeit der Satzung mit Unionsrecht, empfiehlt es sich jedoch, bei der Prüfung insoweit zu unterscheiden.

I. Vereinbarkeit von § 2 und § 3 der Parabolantennenverbotssatzung mit deutschem Recht

Bei der Prüfung ist zu beachten, dass § 1 der Satzung keine selbständige Regelung enthält, sondern nur den Zweck der Satzung festlegt und insoweit § 2 und § 3 der Satzung ergänzt, hiervon aber auch inhaltlich nicht zu trennen ist. Das "Schicksal" des § 1 der Satzung hängt also von der Rechtmäßigkeit des § 2 und des § 3 der Satzung ab.

1. Rechtmäßigkeit des § 2 der Satzung (Zulässigkeitsbegrenzung in Altstadt)

§ 2 der Satzung ist i.S.d. § 47 Abs. 1 VwGO "gültig", wenn er sich auf eine Satzungsermächtigung stützen kann, formell ordnungsgemäß zustande gekommen ist und materiell mit höherrangigem Recht in Einklang steht.

a) Satzungsermächtigung

Nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes ist eine Maßnahme der Verwaltung nur rechtmäßig, wenn das Handeln in einer Rechtsnorm gestattet ist. Belastende Maßnahmen und alle Entscheidungen, die nach dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip wesentlich sind, d.h. in Freiheit und Eigentum des Bürgers eingreifen, müssen daher auf ein Gesetz rückführbar sein. Soweit der Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes reicht, ist das Verwaltungshandeln daher nur rechtmäßig, wenn es auf einer wirksamen und ausreichenden Rechtsgrundlage beruht. Dies gilt nach herrschender Meinung auch für den Erlass von Satzungen, die damit selbst nicht als "Gesetz" i.S.d. Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes angesehen werden, sondern - soweit sie Grundrechtseingriffe vorsehen - ihrerseits einer gesetzlichen Grundlage (Satzungsermächtigung) bedürfen.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 8 CN 1.12 v. 16.10.2013, Abs. 26 f. = BVerwGE 148, 133 Abs. 26 f.; BVerwG, 9 C 1/18 v. 23.1.2019, Abs. 13 ff. = BVerwGE 164, 225 Abs. 13 ff.; OVG Münster, 15 A 4751/01 v. 28.1.2003 Abs. 31 = NWVBl. 2003, 380, 381; OVG Münster, 14 B 610/18 v. 8.8.2018, Abs. 7 f. = NVwZ-RR 2018, 901 Abs. 5; Lange, Kap. 12 Rn. 15 ff.; Maurer/Waldhoff, § 4 Rn. 27; unklar insoweit: Funke/Rapp, JuS 2010, 395, 397 f.

Die Parabolantennenverbotssatzung ist somit nur dann rechtmäßig, wenn die Stadt zum Erlass der in ihr enthaltenen Regelungen durch oder auf Grund eines formellen Gesetzes ermächtigt wird und die Satzung den Vorgaben dieser Ermächtigung Rechnung trägt.

aa) § 12 Abs. 1 KSVG

Denkbare Satzungsermächtigung für § 2 der Satzung könnte § 12 Abs. 1 KSVG sein, wonach die Gemeinden ihre Selbstverwaltungs- und Auftragsangelegenheiten durch Satzung regeln dürfen. Bei dem vorliegenden Eingriff in die Rechtsstellung Maburuks erscheint es aber bedenklich, eine derart weite Norm wie § 12 KSVG als Ermächtigungsgrundlage ausreichen zu lassen. Der sog. klassische Eingriffsvorbehalt verlangt eine gesetzliche Grundlage, die Art und Richtung des Eingriffs bezeichnet. Die Ermächtigung in § 12 KSVG genügt diesen Erfordernissen nicht, sie ist zu unbestimmt, um Eingriffe in Freiheit und Eigentum zu rechtfertigen, und wird damit dem Wesentlichkeitsprinzip nicht gerecht, wonach der demokratisch legitimierte Gesetzgeber die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat und nicht auf andere delegieren darf. § 12 Abs. 1 KSVG scheidet als Ermächtigungsgrundlage aus.

Anmerkung: Vgl. BVerwG, 8 CN 1.12 v. 16.10.2013, Abs. 28. = BVerwGE 148, 133, Abs. 28; siehe hierzu ferner den Niederschläge-Fall, den Sammlerstücke-Fall und den Starenhut-Fall.

bb) § 27 DSchG

Die Regelung könnte zunächst auf § 27 SDschG gestützt werden: Als Regelung über die Gestaltung baulicher Anlagen in der Umgebung denkmalgeschützter Gebäude könnte sie dem Ziel des § 1 Abs. 2 SDschG dienen. Allerdings ist zweifelhaft, ob im vorliegenden Zusammenhang die allgemeine Bestimmung des § 27 SDschG nicht durch die speziellere Regelung des § 85 Abs. 1 Nr. 10 LBO verdrängt wird. Unabhängig davon gestattet § 27 SDschG jedenfalls nicht, "Denkmalschutz" durch örtliche Gestaltungsvorschriften in einer derart pauschalen Weise für einen ganzen Ortsteil zu erlassen. Denn dies geht deutlich über das Ziel des § 1 Abs. 2 SDschG, der Gewährleistung einer "angemessenen Gestaltung der Umgebung von Baudenkmälern" hinaus.satellitenanlage-fall.htm#1

Anmerkung: Zu den Denkmalschutzgesetzen der anderen Bundesländer siehe diese Zusammenstellung.

bb) § 85 Abs. 1 Nr. 10 LBO

In Betracht kommt aber § 85 Abs. 1 Nr. 10 LBO. Danach können Gemeinden durch Satzung örtliche Bauvorschriften über die Unzulässigkeit von mehr als einer "Empfangsanlage für Rundfunk- und Fernsehprogramme" auf Gebäuden erlassen soweit der Anschluss an die Gemeinschaftsantenne möglich ist. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Empfangsanlage selbst eine bauliche Anlage i.S.d. § 2 Abs. 1 LBO ist; denn die Regelung nach § 85 Abs. 1 Nr. 10 LBO betrifft Empfangsanlagen an baulichen Anlagen. Da es sich bei Satellitenempfangsanlagen um "Empfangsanlagen für Rundfunk- und Fernsehprogramme" handelt, ist § 85 Abs. 1 Nr. 10 LBO auch einschlägig.

Allerdings könnten an der Wirksamkeit der Satzungsermächtigung des § 85 Abs. 1 Nr. 10 LBO im Hinblick auf die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen nach Art. 70 ff. GG Zweifel bestehen.

Anmerkung: Siehe zum Folgenden: VGH München, 1 B 14.169 v. 11.9.2014, Abs. 26 = NVwZ-RR 2015, 193 f.

Zweck der Vorschrift ist die spezifische Ergänzung und Modifizierung des landesrechtlich normierten Verunstaltungsverbots (§ 4 LBO) durch örtliche Bauvorschriften. Zwingende Grenze der landesrechtlichen Zuweisung von Satzungsautonomie an die Gemeinden ist jedoch das "Bodenrecht" als Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (Art. 72 Abs. 1, 74 Abs. 1 Nr. 18 GG), von der der Bundesgesetzgeber durch die Vorschriften des Baugesetzbuchs über die Bauleitplanung materiell wie verfahrensmäßig abschließend und umfassend Gebrauch gemacht hat. Das Ziel der Ortsbildgestaltung ist aber sowohl einer bauplanungsrechtlichen als auch einer bauordnungsrechtlichen Regelung zugänglich. Zur bodenrechtlichen Ortsbildgestaltung steht der Gemeinde der in § 9 Abs. 1 BauGB abschließend umschriebene und durch die Vorschriften der BauNVO ergänzte Festsetzungskatalog zur Verfügung. Gestaltungsvorschriften, die über das städtebauliche Instrumentarium des Baugesetzbuchs und der BauNVO hinausgehen, ohne im Rahmen eines Nutzungsregimes Nutzungsrechte an Grund und Boden zuzuweisen, stehen dem landesrechtlichen Bauordnungsrecht und damit auf der Grundlage des § 85 Abs. 1 Nr. 10 LBO grundsätzlich auch örtlichen Bauvorschriften offen.

Die Ermächtigungsnorm des § 85 Abs. 1 Nr. 10 LBO wahrt daher die Grenzen der föderalen Kompetenzordnung, so dass sie wirksam ist und damit als Rechtsgrundlage für die Parabolantennenverbotssatzung dienen kann.

dd) Ergebnis zu a

Als Rechtsgrundlage für § 2 der Satzung kommt somit nur § 85 Abs. 1 Nr. 10 LBO in Betracht.

b) Formelle Rechtmäßigkeit

Bezüglich der formellen Rechtmäßigkeit sind Zuständigkeit, Verfahren und Form eingehalten: Zum Erlass der örtlichen Bauvorschriften sind die Gemeinden nach § 85 Abs. 1 LBO zuständig; nach § 12 Abs. 1 KSVG können die Gemeinden Satzungen sowohl in Selbstverwaltungs- als auch in Auftragsangelegenheiten erlassen, und es ist nicht ersichtlich, dass die Bestimmungen des § 12 Abs. 2 bis 6 KSVG sowie die Vorschriften über das Verfahren des Gemeinderats verletzt wurden. Aus der LBO ergeben sich keine weiteren Formanforderungen

c) Materielle Rechtmäßigkeit

Zu prüfen bleibt, ob die Satzung gegen höherrangiges Recht verstößt. In Betracht kommt eine Verletzung von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG.

aa) Anwendbarkeit der Grundrechte des Grundgesetzes

Der Anwendbarkeit des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG steht nicht bereits entgegen, dass die Satzung u. U. auch nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden GRCh oder Charta) an den Unionsgrundrechten der Charta zu messen sein könnte. Zwar hat das BVerfG 2013 einmal angenommen, bei Anwendbarkeit der Unionsgrundrechte auf ein Handeln deutscher öffentlicher Gewalt nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh sei eine gleichzeitige Bindung an die deutschen Grundrechte ausgeschlossen (BVerfG, 1 BvR 1215/07 v. 24.4.2013, Abs. 88 ff. = BVerfGE 133, 277, 313 ff. - Antirerrodatendatei).

Das dem zu Grunde liegende sog. "Trennungsmodell" (These von der strikten Trennung der Anwendungsbereiche zwischen deutschen Grundrechten und Unionsgrundrechten) hat das BVerfG jedoch mittlerweile wieder zu Gunsten des sog. "Kumulationsmodells" (das es für möglich erachtet, dass derselbe Akt deutscher öffentlicher Gewalt sowohl am Maßstab der deutschen Grundrechte wie der Unionsgrundrechte zu messen ist) wieder aufgegeben. Das BVerfG erkennt nunmehr wieder (jedenfalls seit 2019) ausdrücklich an, dass Akte deutscher öffentlicher Gewalt, die der Umsetzung/Durchführung/Anwendung von Unionsrecht dienen, grundsätzlich sowohl an die Grundrechte des Grundgesetzes wie an die Unionsgrundrechte gebunden sein können. Die Grundrechtskataloge des Grundgesetzes und der GRCh können dementsprechend auf derartige Akte grundsätzlich nebeneinander Anwendung finden (BVerfG, 1 BvR 16/13 v. 6.11.2019, Abs. 39 = BVerfGE 152, 152, 168 - Recht auf Vergessen I).

Anmerkung: Ausführlich zur nicht sehr geradlinig verlaufenden Rechtsprechung des BVerfG in diesem Zusammenhang und den hierzu jeweils gegebenen Begründungen bei C II dieser Anmerkung. Die Möglichkeit einer solchen kumulativen Anwendung von deutschen Grundrechten und Unionsgrundrechten gegenüber der Umsetzung/Durchführung/Anwendung unionsrechtlicher Vorgaben durch mitgliedstaatliche Behörden ist auch unionsrechtlich i.d.R. unbedenklich. Der EuGH schließt jedenfalls aus Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh nicht im Wege eines Umkehrschlusses, dass Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die der "Durchführung des Rechts der Union" i. S. des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh dienen, niemals (auch) am Maßstab der nationalen Grundrechte zu messen sein könnten (siehe etwa EuGH, Rs. C-617/10 v. 26.2.2013, Abs. 29 – Åkerberg Fransson). So spricht auch Art. 53 GRCh deutlich gegen ein "Ausschließlichkeitsmodell", nach dem die Charta in ihrem Anwendungsbereich die nationalen Grundrechte verdrängt. Jedenfalls soweit das Unionsrecht den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung/Durchführung/Anwendung von Unionsrecht Umsetzungsspielräume belässt, bedeutet dies, dass das nationale Verfassungsrecht - insbesondere die nationalen Grundrechte - diese Spielräume einschränken können, ohne dass dies unionsrechtlich bedenklich wäre. Ausführlich und m.w.N. zu diesen unionsrechtlichen Vorgaben bei B II 2 dieser Anmerkung.

bb) Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG

Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG gewährleistet das Grundrecht der Informationsfreiheit. Hierdurch wird jedermann - auch Ausländern - das Recht eingeräumt, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu informieren. Eine Verletzung dieses Grundrechts setzt voraus, dass das Anbringen einer Parabolantenne überhaupt in den Schutzbereich dieses Grundrechts fällt. Nach Auffassung des BVerfG gehören Zeitungen und andere Massenkommunikationsmittel wie Rundfunk und Fernsehen stets zu den allgemein zugänglichen Informationsquellen und sind daher vom Grundrechtsschutz umfasst.

Anmerkung: Siehe hierzu und zum Folgenden: BVerfG, 1 BvR 1687/92 v. 9.2.1994 Abs. 11 ff. = BVerfGE 90, 27, 32 f.; BVerfG [K], 1 BvR 1314/11 v. 31.3.2013, Abs. 16 = NJW 2013, 2180, 2181.

Das BVerfG betont insoweit auch, dass kein Unterschied zwischen in- und ausländischen Informationsquellen besteht. Daher seien auch alle ausländischen Rundfunkprogramme, deren Empfang in der Bundesrepublik Deutschland möglich sei, allgemein zugänglich i.S.d. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG. Der Grundrechtsschutz erstreckt sich auch auf die Voraussetzungen zur individuellen Erschließung allgemein zugänglicher Informationsquellen, so dass die Errichtung und der Betrieb der Empfangsmittel gleichermaßen in den Schutzbereich des Grundrechts auf Informationsfreiheit fallen. Nach Ansicht des BVerfG wäre ansonsten das Grundrecht in Bereichen, in denen der Informationszugang technische Hilfsmittel voraussetzt, praktisch wertlos.

Daher ist auch die Errichtung einer Parabolantenne, die den Empfang von Rundfunkprogrammen, die über Satellit ausgestrahlt werden, erst ermöglicht, vom Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG geschützt.

cc) Eingriff in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG

Da die Satzung innerhalb ihres Geltungsbereichs die individuelle Erschließung in- und ausländischer Informationsquellen mittels Parabolantenne jedenfalls teilweise unmöglich macht (weil pro Gebäude nur eine Parabolantenne errichtet werden darf und jede Parabolantenne nur auf einen Satelliten ausgerichtet werden kann), schränkt sie den Zugang zu den über Satellit empfangbaren Programmen ein. Damit greift sie auch in den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG ein.

dd) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG

Fraglich ist damit, ob dieser Eingriff verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden kann.

(1) Voraussetzungen des Art. 5 Abs. 2 GG

Nach Art. 5 Abs. 2 GG finden die Rechte des Art. 5 Abs. 1 GG ihre Schranke in den allgemeinen Gesetzen. Der Begriff des allgemeinen Gesetzes ist recht unklar. Das BVerfG hat versucht, die insoweit maßgeblichen Kriterien in seiner "Wunsiedel-Entscheidung" wie folgt zusammen zu fassen (BVerfG, 1 BvR 2150/08 v. 4.11.2009, Abs. 54 ff. = BVerfGE 124, 300, 321 ff.): Unter allgemeinen Gesetzen seien solche Gesetze zu verstehen, die nicht eine Meinung als solche verbieten, die sich nicht gegen die Äußerung der Meinung als solche richten, sondern dem Schutz eines schlechthin ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung zu schützenden Rechtsguts dienen. Dieses Rechtsgut müsse in der Rechtsordnung allgemein und damit unabhängig davon geschützt sein, ob es durch Meinungsäußerungen oder auf andere Weise verletzt werden kann.

Anmerkung: Das BVerfG kann insoweit auf eine ständige Rechtsprechung seit dem Lüth Urteil (BVerfG, 1 BvR 400/51 v. 15.1.1958, Abs. 36 ff. = BVerfGE 7, 198, 209 ff.)verweisen und kombiniert in dieser Definition die beiden unter der Geltung der Weimarer Verfassung vertretenen Theorien, Sonderrechtslehre und Abwägungslehre. Nach der Sonderrechtslehre darf das Gesetz kein Sonderrecht gegen die Meinungsfreiheit darstellen, muss also meinungsneutral sein. Nach der Abwägungslehre muss eine abstrakte Rechtsgüterabwägung ergeben, dass das durch das Gesetz zu schützende Rechtsgut die Meinungsfreiheit überwiegt. Im Ergebnis scheinen also die sog. verfassungsimmanenten Schranken in den Begriff des allgemeinen Gesetzes hineingelesen zu werden, was nachvollziehbar ist, wenn man sich klar macht, dass zum Schutz dieser Werte aufgrund eines Gesetzes sogar in die vorbehaltlos gewährten Grundrechte (Art. 4, Art. 5 Abs. 3 GG) eingegriffen werden darf.

Dabei ist Ausgangspunkt für die Prüfung, ob ein Gesetz ein allgemeines ist, ist nach Auffassung des BVerfG (BVerfG, 1 BvR 2150/08 v. 4.11.2009, Abs. 55 = BVerfGE 124, 300, 322) zunächst die Frage, ob eine Norm an Meinungsinhalte anknüpft. Erfasse sie das fragliche Verhalten völlig unabhängig von dem Inhalt einer Meinungsäußerung, bestünden hinsichtlich der Allgemeinheit keine Zweifel.

Anmerkung: Ausführlich zum Begriff des "allgemeinen Gesetzes" in Art. 5 Abs. 2 GG der High-ist-okay-Fall.

Insoweit bestehen hinsichtlich der Satzung keine Bedenken, sie als allgemeines Gesetz anzuerkennen. Demnach wäre die Satzung geeignet, das Recht Maburuks aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG einzuschränken.

(2) Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips

Der Eingriff in den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG muss jedoch dem Übermaßverbot genügen, d.h. geeignet, erforderlich und verhältnismäßig (i.e.S.) sein.

Anmerkung: Zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.

(a) Geeignetheit und Erforderlichkeit

Die Satzungsbestimmungen des § 2 ist sicherlich eine taugliche Regelung, um entsprechend dem in § 1 statuierten Zweck der Satzung das historische Stadtbild der Altstadt zu erhalten sowie das gewachsene Ortsbild der übrigen Stadtteile von Saarheim zu bewahren.

Auch scheint zum Schutze vor einer Verunstaltung durch Parabolantennen das Verbot von Satellitenempfangsanlagen das mildeste - und deshalb das erforderliche - Mittel. Insbesondere kann es nicht als milderes Mittel angesehen werden, nur Regelungen über den Anbringungsort (nur in Innenhöfen, nicht entlang der Straße), die Gestaltung und Farbgebung etc. vorzusehen, weil dies das Regelungsziel nicht in gleich effektiver Weise erreichen würde (siehe aber unten B II 2 c cc).

(b) Verhältnismäßigkeit i.e.S. (Zumutbarkeit)

Darüber hinaus muss der Eingriff jedoch auch verhältnismäßig i.e.S. sein, d.h. die mit dem Eingriff verbundene Beeinträchtigung und der damit verfolgte Zweck müssen in einem wohl abgewogenen Verhältnis zueinander stehen, der Eingriff darf also nicht zu einer übermäßigen Einschränkung des Grundrechts führen. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG die Schrankenbestimmungen wiederum im Lichte des betroffenen Grundrechts ausgelegt werden müssen, damit dessen wertsetzende Bedeutung auch auf der Rechtsanwendungsebene zur Geltung kommt. Es ist insoweit eine Güterabwägung vorzunehmen, d.h. im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit (i.e.S.) des Eingriffs kommt dem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG aufgrund seiner schlechthin konstitutiven Bedeutung für die freiheitlich-demokratische Grundordnung ein besonderes Gewicht zu (BVerfG, 1 BvR 400/51 v. 15.1.1958, Abs. 31 = BVerfGE 7, 198, 208). In dem Abwägungsvorgang ist demnach auf der einen Seite das Interesse des Einzelnen, sich ohne Beeinflussung durch den Staat seine Meinung aufgrund eines weit gefächerten Informationsangebots zu bilden, zu berücksichtigen.

Auf der anderen Seite muss das geschützte allgemeine Informationsinteresse zurücktreten, wenn anderen Rechtsgütern der Vorrang einzuräumen ist. Insoweit kommt hier als vorrangiges Rechtsgut nur der Zweck der Satzung in Betracht, Zeugnisse menschlicher Geschichte und örtlicher Eigenart zu schützen und zu erhalten und vor der unwiederbringlichen Zerstörung oder Veränderung zu bewahren. Das öffentliche Interesse an der Erhaltung der Stadt- und Ortsbilder ist insoweit ein wichtiges Gemeinschaftsgut, das in Art. 34 Abs. 2 SVerf landesverfassungsrechtlich mit Verfassungsrang ausgestattet ist. Im Grundgesetz fehlt eine entsprechende Regelung, was sich vor allem aus der grundgesetzlichen Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern erklärt, welche dem Bund auf dem Gebiet der Kulturpflege grundsätzlich keine Zuständigkeiten zuweist. Gerade deshalb kann aus dem Fehlen eines ausdrücklichen Kulturstaatszieles nicht geschlossen werden, dass der Pflege der Kultur auf Bundesebene kein Verfassungsrang zukäme: Vielmehr lässt sich gerade aus Art. 5 Abs. 3 und Art. 4 GG sowie auch aus dem Sozialstaatsprinzip ein (ungeschriebenes) bundesverfassungsrechtliches Staatsziel Kulturpflege herleiten.

Anmerkung: Vgl. hierzu BVerfG, 2 BvL 11/73 v. 13.2.1974 = BVerfGE 36, 321, 331; Bleckmann, Staatsrecht I, 1993, Rn. 1574 ff.; Steiner, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts IV, § 86 Rn. 3 f.).

Dies kann grundsätzlich Einschränkungen auch der Informationsfreiheit rechtfertigen.

Jedoch ist auch zu berücksichtigen, dass das Anbringen von Satellitenempfangsanlagen nicht unbedingt eine dauernde Verunstaltung des Ortsbildes bedeuten muss: Sie sind leicht wieder zu entfernen, und es ist nicht auszuschließen (und eher wahrscheinlich), dass sich mit der Zeit Mittel und Wege finden werden, Gemeinschaftssatellitenanlagen zu entwickeln, die sich auf mehrere Satelliten ausrichten lassen. Auch muss zumindest den besonderen Informationsinteressen dauerhaft in Deutschland lebender Ausländer bei der Abwägung hinreichend Rechnung getragen werden. Ausländer sind in der Regel daran interessiert, die Programme ihres Heimatlandes zu empfangen, um sich über das dortige Geschehen unterrichten und die kulturelle und sprachliche Verbindung aufrechterhalten zu können. Diese Möglichkeit besteht - zumindest sofern kein Breitbandkabelanschluss besteht - meist nur mittels einer Satellitenempfangsanlage, die auf einen ganz bestimmten Satelliten ausgerichtet ist. Jedenfalls für Ausländer kann daher die Verweigerung einer Parabolantenne, die sich individuell ausrichten lässt, eine erhebliche Beeinträchtigung der Informationsfreiheit bedeuten.

Anmerkung: Dieses Ergebnis stellt wohl keine im Hinblick auf Art. 3 Abs. 3 GG verfassungswidrige Bevorzugung von Ausländern dar: Die Berücksichtigung der gesteigerten Informationsinteressen von Ausländern bevorzugt diese nicht wegen ihrer Heimat und stellt umgekehrt keine Benachteiligung der Deutschen wegen ihrer Heimat dar. Hier geht es nicht um eine generelle Bevorzugung einer Personengruppe wegen ihrer Heimat, sondern um die Berücksichtigung aller entscheidungserheblichen Faktoren bei der Abwägung. Allerdings bedeutet dies auch, dass das Verbot des Anbringens einer individuell ausrichtbaren Satellitenempfangsanlage auch für Deutsche eine unzumutbare Beeinträchtigung ihrer Informationsfreiheit bedeuten kann: Es sind vielfältige berechtigte Interessen auch eines Deutschen (Fremdsprachenstudium, Interesse an einem bestimmten Land etc.) denkbar, bestimmte ausländische Sender zu empfangen (in diese Richtung wohl auch BGH, V ZB 51/03 v. 22.1.2004, S. 10 = BGHZ 157, 322, 327).

Unter Abwägung der verschiedenen Interessen erscheint § 2 der Satzung somit verfassungswidrig, weil jedenfalls die Belange Maburuks (und in vergleichbarer Situation befindlicher Ausländer und Deutscher) nicht ausreichend berücksichtigt wurden. Etwas anderes ergäbe sich allerdings dann, wenn die Norm verfassungskonform dahingehend interpretiert wird, dass nur ein "Anschluss an eine Gemeinschaftsempfangsanlage mit gleichwertiger Empfangsmöglichkeit" gemeint ist. Geht man von dieser Interpretation aus, dann würde dem Interesse Maburuks hinreichend Rechnung getragen und die Satzung würde nicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 GG verstoßen. Eine derartige Auslegung der Satzungsbestimmung liegt freilich nach dem Sinn der Norm eher fern, sie ist jedoch nicht ausgeschlossen und könnte zur Gültigkeit der Satzungsregelung führen.

Anmerkung: Im Zivilrecht wird mittlerweile angenommen, dass eine gleichwertige Empfangsmöglichkeit ausländischer Programme (vgl. hierzu BGH, V ZR 10/09 v. 13.11.2009, Abs. 10 = NJW 2010, 438) auch dann bestehe, wenn mehrere Programme aus dem Herkunftsland über das Kabelnetz im "digitalen Programmpaket" durch Zusatzabonnements erworben werden können. Die monatlichen Zusatzkosten für den Bezug solcher Programmpakete werden als unerheblich angesehen (BGH, VIII ZR 118/04 v. 2.3.2005, S. 6 = NJW-RR 2005, 596, 597; BGH, VIII ZR 5/05 v. 16.2.2005, S. 14 = NJW 2006, 1062, 1064; BGH, VIII ZR 268/12 v. 14.5.2013, Abs. 4 = NJW-RR 2013, 1168, Abs. 4). Das BVerfG hat dies gebilligt (BVerfG [K], 1 BvR 1953/00 v. 24.1.2005, Abs. 15 f. = NZM 2005, 252 ff.), verlangt jedoch eine strenge "Gleichwertigkeitsprüfung" (BVerfG [K], 1 BvR 1314/11 v. 31. 3. 2013, Abs. 18 ff. = NJW 2013, 2180, 2181 f.). Siehe hierzu auch Hitpaß, NZM 2012, 401 ff.; Horst, NJW 2005, 2654, 2655 f.

Im Übrigen - d.h. auch unabhängig von einer verfassungskonformen Interpretation des § 2 der Satzung - bleibt jedoch zu berücksichtigen, dass nach § 68 LBO die Bauaufsichtsbehörde auf schriftlichen Antrag Abweichungen von einer örtlichen Bauvorschrift nach § 85 LBO zulassen kann, wenn sie unter Berücksichtigung des Zwecks der jeweiligen Anforderungen mit den öffentlichen Belangen vereinbar sind. Diese Möglichkeit der Befreiung genügt, um im einzelnen Fall dem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG Geltung zu verschaffen, wenn dies auf andere Weise nicht gesichert ist, so dass die Satzungsbestimmung nicht gegen das Grundgesetz verstößt (vgl. zu einer ähnlichen Situation BVerfG, 1 BvR 1687/92 v. 9.2.1994 Abs. 26 ff. = BVerfGE 90, 27, 36); eine verfassungskonforme einengende Interpretation von § 2 der Satzung ist danach nicht erforderlich, die Befreiungsmöglichkeit braucht auch nicht in der Satzung selbst geregelt zu sein, weil sie sich unmittelbar aus dem Gesetz ergibt.

dd) Ergebnis zu c

§ 2 der Satzung ist damit - unter Berücksichtigung des § 68 LBO - auch materiell rechtmäßig.

d) Ergebnis zu 1

§ 2 der Satzung ist damit mit deutschem Recht vereinbar.

2. Rechtmäßigkeit des § 3 der Satzung (Genehmigungspflicht für Parabolantennen im gesamten Stadtgebiet)

§ 3 der Satzung führt eine Genehmigungspflicht im Rahmen ihres Geltungsbereichs eine Genehmigungspflicht für Parabolantennen ein. Auch insoweit ist fraglich, ob sich die Stadt hierfür auf eine Satzungsermächtigung stützen kann.

a) § 85 Abs. 1 Nr. 10 LBO

Insoweit scheidet § 85 Abs. 1 Nr. 10 LBO als Rechtsgrundlage offensichtlich aus: Diese Norm kann nicht so weit interpretiert werden, dass sie auch die Ermächtigung zur Einführung einer Genehmigungspflicht für Satellitenempfangsanlagen, die § 3 der Satzung vorschreibt, enthält. Dem entspricht, dass die LBO in § 85 generell keine Regelung (mehr) enthält, die es den Gemeinden ermöglicht, ein Genehmigungsverfahren für nach der LBO genehmigungsfreie Vorhaben einzuführen. Denn eine solche Regelung würde nach Auffassung der Gesetzesverfasser dem mit der (Neufassung der) LBO verfolgten Zielsetzung der "Deregulierung" des Baurechts zuwiderlaufen (LT Drs. 12/866, S. 211).

b) § 85 Abs. 1 Nr. 1 LBO

Auch § 85 Abs. 1 Nr. 1 LBO kommt als Rechtsgrundlage nicht in Betracht: Zweck des § 85 Abs. 1 Nr. 1 LBO ist es, eine über das Verunstaltungsverbot des § 4 LBO hinausgehende positive Gestaltungspflege zu ermöglichen, das Festlegen strenger ästhetischer Maßstäbe, wobei sich die Bestimmung auf den Schutz bestehender Ortsbilder bezieht. Damit bezieht sich diese Bestimmung nicht auf das gesamte Gemeindegebiet, sondern ermöglicht gestalterische Regelungen nur für bestimmte Ortsteile. Die Verabschiedung genereller Vorschriften, wie die Schaffung einer allgemeinen Genehmigungspflicht, ist folglich nach § 85 Abs. 1 Nr. 1 LBO nicht möglich. Zudem ist darauf hinzuweisen, dass nach § 85 Abs. 1 Nr. 1 LBO generelle Verbote unzulässig sind, da sie den Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung überschreiten, die Norm also nicht für ein Verbot der Satellitenempfangsanlagen fruchtbar gemacht werden kann. Ein völliger Ausschluss des Errichtens der Anlage soll durch diese Bestimmung nicht ermöglicht werden (vgl. OVG Münster, VII A 907/62 v. 25.3.1964 = NJW 1964, 1977 f.). Schließlich widerspräche natürlich auch eine auf Grundlage des §§ 85 Abs. 1 Nr. 1 LBO eingeführte Genehmigungspflicht für grundsätzlich nicht genehmigungsbedürftige Vorhaben den Zielsetzungen der "neuen LBO."

c) § 27 SDschG

Auch § 3 der Satzung kann schließlich nicht auf § 27 SDschG gestützt werden, was sich schon daraus ergibt, dass eine ausnahmslos für das gesamte Stadtgebiet geltende Regelung schwerlich als Regelung über die "angemessene Gestaltung der Umgebung" von Denkmälern i.S.d. § 1 Abs. 2 SDschG angesehen werden kann.

d) Ergebnis zu 2

Der Erlass einer allgemeinen Genehmigungspflicht für das Errichten von Satellitenempfangsanlagen nach § 3 der Satzung ist also von keiner Ermächtigungsgrundlage gedeckt und mithin rechtswidrig.

II. Vereinbarkeit von § 1 bis § 3 der Parabolantennenverbotssatzung mit Unionsrecht

Damit ist noch die Vereinbarkeit der Parabolantennenverbotssatzung mit Unionsrecht zu prüfen. Auch hier ist bei der Prüfung ist zu beachten, dass § 1 der Satzung keine selbständige Regelung enthält, sondern nur den Zweck der Satzung festlegt und insoweit § 2 und § 3 der Satzung ergänzt, hiervon aber auch inhaltlich nicht zu trennen ist. § 2 und § 3 der Satzung könnten jedoch gegen Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2010/13/EU über audivisuellen Mediendienste (1.), gegen die in Art. 56 AEUV gewährte Dienstleistungsfreiheit (2.) oder gegen die in Art 11 Abs. 1 GRCh gewährte Informationsfreiheit (3.) verstoßen.

1. Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2010/13/EU

Insoweit könnte bereits fraglich sein, ob den Mitgliedstaaten der EU im vorliegenden Zusammenhang im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2010/13/EU über audivisuellen Mediendiensten überhaupt noch Regelungsmöglichkeiten zustehen: Denn hiernach gewährleisten die Mitgliedstaaten den freien Empfang und behindern nicht die Weiterverbreitung von audiovisuellen Mediendiensten (wozu auch Fernsehsendungen gehören, vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a der Richtlinie 2010/13/EU) in ihrem Hoheitsgebiet aus Gründen, die Bereiche betreffen, die durch diese Richtlinie koordiniert sind. Hieraus könnte geschlossen werden, dass den Mitgliedstaaten jede Behinderung des freien Empfangs verwehrt ist.

Jedoch würde hiermit die Bedeutung dieser Bestimmung wohl überinterpretiert.

Anmerkung: Siehe zum Folgenden (für Vorgängerrichtlinie): Großkopf, AfP 1995, 465, 468):

Die Richtlinie bezweckt im Hinblick auf Fernsehsendungen nur eine Koordinierung von fünf Sachbereichen: Förderung der europäischen Programmproduktion (Art. 16 ff.), Werbung (Art. 19 ff.), Jugendschutz (Art. 27 ff.), Gegendarstellungsrechte (Art. 28) und Sicherung der Ereignisberichterstattung (Art. 14 ff.). Die Aufhebung oder Koordinierung der Beschränkung von Parabolantennen für städtebauliche Zwecke ist daher nicht Gegenstand der Richtlinie, so dass die Richtlinie eine Empfangsbeschränkung aus solchen Gründen auch nicht verbietet.

Anmerkung: Dem entspricht, dass im vorliegenden Zusammenhang weder der EuGH (EuGH, C 17/00 v. 29.11.2001, Abs. 37 f. - Watermael-Boitsfort) noch die Kommission (Mitteilung der Kommission v. 2.7.2001 (KOM [2001] 351 endgültig) über die Anwendung der allgemeinen Grundsätze des freien Waren- und Dienstleistungsverkehrs auf dem Gebiet der Nutzung von Parabolantennen) auf die Vorgängerrichtlinie der Richtlinie 2010/13/EU eingegangen sind.

2. Vereinbarkeit mit Art. 56 AEUV (Dienstleistungsfreiheit)

Jedoch könnte hier eine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV vorliegen, da - wie Maburuk ausführt - der Empfang von Rundfunksendungen, die von Rundfunkunternehmen anderer Mitgliedstaaten der EU ausgestrahlt werden, im Anwendungsbereich der Satzung erschwert oder unmöglich gemacht wird.

Anmerkung: Allgemein zur Prüfung der unionsrechtlichen Grundfreiheiten in der Fallbearbeitung: Sauer, JuS 2017, 310 ff.

a) Anwendbarkeit des Art. 56 AEUV

Voraussetzung einer solchen Argumentation wäre zunächst, dass die Veranstaltung von Rundfunksendungen überhaupt in den Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AEUV fällt, es sich hierbei also um eine "Dienstleistung" handelt. Der Begriff der Dienstleistungen wird in Art. 57 AEUV legaldefiniert. Hiernach sind Dienstleistungen im Sinne der europäischen Verträge alle diejenigen Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, soweit sie nicht den Vorschriften über den freien Waren- (Art. 28 ff. AEUV) und Kapitalverkehr (Art. 63 ff. AEUV) und über die Freizügigkeit der Personen (Art. 45 ff. AEUV) unterliegen.

Nach Auffassung des EuGH unterfällt die Veranstaltung von Rundfunk diesem Begriff. In der Rechtssache "Sacchi" (EuGH, Rs. 155/73 v. 30.4.1974, Abs. 6 ff.) hat der EuGH festgestellt, dass es sich bei der Veranstaltung von Fernsehsendungen "ihrer Natur nach" um Dienstleistungen handele und nicht um "Warenverkehr". Auch die Niederlassungsfreiheit (Art. 49 ff. AEUV) wird nicht berührt, da die EU-ausländischen Rundfunkunternehmen sich mit der Ausstrahlung der Sendungen in andere Mitgliedstaaten nicht dort niederlassen, sondern lediglich die Dienstleistung selbst die Grenze überschreitet (Classen, in: Oppermann/Classen/Nettesheim, § 25 Rn. 10).

In der Rechtssache "Bond Van Adverteerders" (EuGH, Rs. 352/85 v. 26.4.1988, Abs. 16) hat der EuGH zudem auch festgestellt, dass diese Dienstleistung üblicherweise gegen Entgelt erbracht wird. Neben einer Nutzerfinanzierung durch Gebühren würden die Rundfunkunternehmen insbesondere von den Werbefirmen für die Dienste bezahlt, die sie ihnen leisten, indem sie deren Mitteilungen in ihr Programm aufnehmen. Unerheblich für den Begriff der "Entgeltlichkeit" sei jedenfalls, ob die Dienstleistung von demjenigen bezahlt wird, dem sie letztlich zugute kommt. An dieser Auffassung hält der EuGH in ständiger Rechtsprechung fest (hierzu m. w. N. EuGH, C 17/00 v. 29.11.2001, Abs. 28 - Watermael-Boitsfort).

Dementsprechend unterfällt die grenzüberschreitende Veranstaltung von Rundfunk der Dienstleistungsfreiheit.

b) Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch die Parabolantennenverbotssatzung

Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH verbietet die Dienstleistungsfreiheit nicht nur - wie es dem Wortlaut des Art. 57 Satz 3 AEUV entsprechen würde - Diskriminierungen von EU-Ausländern gegenüber Inländern, sondern darüber hinaus grundsätzlich auch jede Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit für EU-Ausländer - selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende wie für solche anderer Mitgliedstaaten gilt -, sofern sie geeignet ist, die Tätigkeiten eines Dienstleistenden, der in einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und dort rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden oder zu behindern.

Anmerkung: Grundlegend für Dienstleistungsfreiheit EuGH, Rs. 33/74 v. 3.12.1974, Abs. 10 ff. - van Binsbergen; ferner Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 56/57 AEUV Rn. 57 ff.; Streinz, Rn. 827 ff..

Dies ist immer schon dann der Fall, wenn die nationale Maßnahme, die Ausübung der von Art. 56 AEUV garantierten Freiheit untersagt, behindert oder weniger attraktiv macht (s. z. B. EuGH, Rs- C-322/16 v. 20.12.2017, Abs. 35 - Global Starnet). Fraglich ist daher, ob die Parabolantennenverbotssatzung die Dienstleistungsfreiheit der in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Rundfunkunternehmen in diesem Sinne beschränkt.

Indem die Parabolantennenverbotssatzung im Stadtgebiet von Saarheim teilweise die Errichtung von mehreren Parabolantennen nur ausnahmsweise gestattet (§ 2 der Satzung i.V.m. § 68 LBO) und teilweise einem Genehmigungsverfahren unterwirft (§ 3 der Satzung) erschwert sie den Zugang von im EU-Ausland tätigen Rundfunkunternehmen zum deutschen Markt. Denn die Programme der EU-Mitgliedstaaten werden nicht alle über denselben Satelliten ausgestrahlt. Das grundsätzliche Verbot, mehr als eine Parabolantenne zu errichten, verhindert damit den Zugang der meisten Rundfunkunternehmen zum Saarheimer Verbraucher und schränkt folglich die Dienstleistungsfreiheit der Rundfunkunternehmen unmittelbar ein. Entsprechendes gilt auch für das Genehmigungserfordernis des § 3 der Satzung. Denn die Einholung einer Genehmigung bedeutet einen administrativen Aufwand, der z. B. für den Empfang in das Kabel eingespeister Programme nicht erforderlich ist. Daher ist das Genehmigungserfordernis geeignet, die in Saarheim wohnhaften Empfänger von Fernsehdienstleistungen davon abzuhalten, über Satellit Zugang zu Fernsehsendungen aus anderen Mitgliedstaaten zu erlangen.

Anmerkung: Siehe hierzu EuGH, C 17/00 v. 29.11.2001, Abs. 32 ff. - Watermael-Boitsfort; ferner die Mitteilung der Kommission v. 2.7.2001 (KOM [2001] 351 endgültig) über die Anwendung der allgemeinen Grundsätze des freien Waren- und Dienstleistungsverkehrs auf dem Gebiet der Nutzung von Parabolantennen).

c) Rechtfertigung der Beschränkung

Fraglich ist daher, ob die in der Parabolantennenverbotssatzung liegende Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit gerechtfertigt werden kann. Insoweit gilt nach der Rechtsprechung des EuGH für "alle" Grundfreiheiten trotz unterschiedlich formulierter Schrankenbestimmungen ein vierstufiger Rechtfertigungstatbestand.

Anmerkung: Siehe hierzu: EuGH, Rs. C-55/94, Abs. 37 - Gebhard; Streinz, Rn. 823 ff.

Beschränkungen der Grundfreiheiten dürfen hiernach (1.) EU-Ausländer gegenüber Inländern nicht diskriminieren, d. h. nur aus Gründen ihrer Staatsangehörigkeit oder Gründen, die dem nahe kommen, ungleich behandeln (für die Dienstleistungsfreiheit: Art. 57 Satz 3 AEUV), sie müssen (2.) einem EU-rechtlich anerkennenswerten Belang dienen und sie müssen zur Erreichung des verfolgten Zweckes (3.) geeignet und (4.) erforderlich sein.

aa) Liegt eine Diskriminierung vor?

Eine Diskriminierung EU-ausländischer Rundfunkunternehmen gegenüber inländischen Rundfunkunternehmen lässt sich der Parabolantennenverbotssatzung wohl noch nicht entnehmen: Die Regelung schränkt den Zugang zu den Saarheimer Rundfunkempfängern unterschiedslos für alle Sender ein, die über Satellit ausstrahlen. Dies muss auch nicht nur ausländische Sender betreffen. Allerdings könnte man auch darauf abstellen, dass jedenfalls faktisch vor allem ausländische (und damit auch EU-ausländische) Rundfunkunternehmen durch die Satzung beeinträchtigt werden, da die Sender eines Mitgliedstaates sich zumeist einen Satelliten gemeinsam "teilen".

Anmerkung: Vgl. hierzu Generalanwalt Colomer in seinen Schlussanträgen v. 28.6.2001 zur Rs. C-17/00, Abs. 129; Großkopf, AfP 1995, 464, 468 f.).

Jedoch reicht dies wohl auch nicht für die Annahme einer "mittelbaren" oder "versteckten" Diskriminierung EU-ausländischer gegenüber inländischen Rundfunkunternehmen (vgl. Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 56, 57 AEUV Rn. 54 ff.) gerade durch die Parabolantennenverbotssatzung: Es handelt sich vor allem um das Problem der sachgerechten "Aufteilung" der Satelliten, das von der Satzung, die eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit der EU-ausländischen Rundfunkunternehmen jedenfalls nicht intendiert, weder verstärkt noch ausgenutzt wird.

bb) Dient die Parabolantennenverbotssatzung einem EU-rechtlich anerkannten Belang?

Auch wenn keine Diskriminierung vorliegt, ist die Parabolantennenverbotssatzung jedoch nur mit Art. 56 ff. AEUV vereinbar, wenn sie einem EU-rechtlich anerkannten Belang dient.

Ausdrücklich werden den in Art. 62 i. V. m. Art. 52 AEUV Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit gestattet. Diese Beschränkung betrifft jedoch nur den Fall der Sonderregelung für Ausländer, also den Fall einer Diskriminierung, die hier gerade nicht vorliegt. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Begriffe der "öffentlichen Sicherheit und Ordnung" nicht im Sinne des deutschen Polizeirechts zu verstehen sind, sondern dass es sich um autonome EU-rechtliche Begriffe handelt, die eng auszulegen sind. Es muss ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt sein und es muss sich um Gründe handeln, die gerade in der Person des Betroffenen liegen.

Anmerkung: Vgl. hierzu Korte, in: Calliess/Ruffert, Art. 52 AEUV Rn. 8; Kluth, in: Calliess/Ruffert, Art. 62 AEUV Rn. 3.

Nach der Rechtsprechung des EuGH beschreibt Art. 62 i. V. m. Art. 52 AEUV die Schranken der Dienstleistungsfreiheit jedoch nicht abschließend. Vielmehr wurde vom EuGH zusätzlich die Schranke des "zwingenden Grundes im Allgemeininteresse" anerkannt.

Anmerkung: Grundlegend EuGH, Rs. 33/74 v. 3.12.1974, Abs. 10 ff. - van Binsbergen; siehe auch EuGH, Rs. C-441/02 v. 27.4.2006, Abs. 108 - Kommission ./. Deutschland; ausführlich hierzu Jarass, NVwZ 2018, 1665 ff.

Wie bereits dargelegt soll die Parabolantennenverbotssatzung ausweislich ihres § 1 dem Schutz des historischen Stadtbildes durch eine Beeinträchtigung von Parabolantennen dienen. Der EuGH hat kulturpolitische Gründe verschiedenster Art bisher auch als "zwingende Gründe des Allgemeininteresses" anerkannt.

Anmerkung: Siehe etwa EuGH, Rs. C-154/89 v. 26.2.1991, Abs. 17 - Kommission ./. Frankreich; EuGH, Rs. C-180/89 v. 26.2.1991, Abs. 20 - Kommission ./. Italien; EuGH, Rs C-353/89 v. 25.7.1991, Abs. 30 - Kommission ./. Niederlande.

Daher kann wohl davon ausgegangen werden, dass auch städtebauliche und denkmalschützende Erwägungen Gründe sein können, die eine mitgliedstaatliche Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen können (offen EuGH, C 17/00 v. 29.11.2001, Abs. 37 - Watermael-Boitsfort). Die Parabolantennenverbotssatzung dient daher einem unionsrechtlich anerkannten Belang.

cc) Ist die Parabolantennenverbotssatzung zur Förderung der kulturpolitischen Belange geeignet und erforderlich?

Hiermit ist jedoch noch nicht feststellt, dass die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit durch Parabolantennenverbotssatzung EU-rechtlich unbedenklich ist. Vielmehr muss die Satzung zur Erreichung ihrer städtebaulichen Ziele auch geeignet und erforderlich sein, wobei in diesem Zusammenhang der Bedeutung und Tragweite der unionsrechtlichen Grundfreiheiten besonders Rechnung zu tragen ist (vgl. EuGH, Rs. C-441/02 v. 27.4.2006, Abs. 107 f. - Kommission ./. Deutschland).

Anmerkung: Die "Erforderlichkeitsprüfung" des Unionsrechts unterscheidet sich im Hinblick auf die Struktur und die Gewichtung ihrer einzelnen Elemente durchaus von dem deutschen Verhältnismäßigkeitsprinzip: Jarass, NVwZ 2018, 1665, 1667 f. Unabhängig davon wäre auch vertretbar, schon im Rahmen der Rechtfertigung des Eingriffs in die Dienstleistungsfreiheit inzident zu prüfen, ob die Satzung gegen Art. 11 Abs. 1 GRCh verstößt und ob diese hier überhaupt anwendbar ist. Die Vereinbarkeit einer mitgliedstaatlichen Regelung mit der Charta dürfte tatsächlich mittlerweile notwendige Voraussetzung einer zulässigen mitgliedstaatlichen Beschränkung der Grundfreiheiten sein. Wir haben uns dennoch für eine getrennte Prüfung entschieden, auch um deutlich zu machen, dass die Prüfung der Rechtfertigung eines Grundrechtseingriffs durchaus eine andere Zielrichtung hat als die Prüfung der Rechtfertigung eines Eingriffs in die Grundfreiheiten (s. u. B II 3). Eine von einer Prüfung der Rechtfertigung eines nationalen Eingriffs in Grundfreiheiten unabhängige Prüfung einer Verletzung der GRCh durch diesen mitgliedstaatlichen Eingriff, bei der der Eingriff in die Grundfreiheiten letztlich nur als Auslöser der Grundrechtprüfung fungiert (wegen Art. 51 Abs. 1 GRCh), entspricht wohl auch der Vorgehensweise des EuGH: EuGH, Rs. C-390/12 v. 30.4.2014, Abs. 57 ff. - Pfleger.

(1) Erforderlichkeit des § 2 der Satzung

Was das grundsätzliche Verbot des Anbringens von mehr als einer Parabolantenne angeht (§ 2 der Satzung i.V.m. § 68 LBO), gehen sowohl der EuGH als auch die Kommission davon aus, dass ein solches allgemeines Verbot über das zum Schutze des Stadtbildes Erforderliche hinausgehe. Es müsse jeder Einzelfall berücksichtigt werden (d. h. konkret: Es kommt auf jedes Haus an). Darüber hinaus könne dasselbe Ziel in weniger einschneidender Weise erreicht werden.

Anmerkung: So EuGH, C 17/00 v. 29.11.2001, Abs. 38 - Watermael-Boitsfort; Mitteilung der Kommission v. 2.7.2001 (KOM [2001] 351 endgültig) über die Anwendung der allgemeinen Grundsätze des freien Waren- und Dienstleistungsverkehrs auf dem Gebiet der Nutzung von Parabolantennen.

Insoweit werden etwa Vorschriften als mildere Mittel angesehen, die für Einzelantennen eine Anbringposition vorschreiben, die von der öffentlichen Straße nicht oder möglichst wenig sichtbar ist. Ebenfalls kämen als weniger einschneidende Vorschriften Regelungen in Betracht, die die Anzahl von Parabolantennen pro Nutzer beschränkt oder - soweit technisch möglich - für mehrere Nutzer die gemeinsame Nutzung einer Gemeinschaftsparabolantenne vorschreibt (aber auch dann müsse die Möglichkeit der Installation zusätzlicher Parabolantennen für solche Nutzer möglich sein, die weitere, nicht über die Gemeinschaftsantenne empfangbare Programme empfangen wollen). Ferner sei als milderes Mittel denkbar, bei der Anbringung von Antennen an bestimmten Gebäuden oder in bestimmten Gebieten eine bestimmte Form, Abmessung oder Farbe vorzuschreiben oder anzuordnen, dass Neubauvorhaben Möglichkeiten einer diskreten Installation vorsehen müssen. Auch weitergehende Regelungen seien in besonderen Fällen (historische Stadtzentren, denkmalgeschützte Gebäude) möglich, jedoch dürften sie auch dann keinesfalls die Möglichkeit der Anbringung von Parabolantennen übermäßig einschränken.

Folgt man dem, erscheint die eher pauschale Regelung (des § 2 der Satzung i.V.m. § 68 LBO) als in diesem Sinne unverhältnismäßige Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit, weil Ausnahmen nur in Einzelfällen möglich sind, was nach der deutschen Rechtsprechung zudem nur restriktiv gehandhabt wird, da ein "besonderes persönliches Interesse" für den Empfang ausländischer Sender gefordert wird. § 2 der Satzung ist daher als unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit zu sehen (wie hier Großkopf, AfP 1995, 464, 470 f.).

(2) Erforderlichkeit des § 3 der Satzung

Was die Aufstellung eines Genehmigungsverfahrens für das Anbringen von Parabolantennen angeht (§ 3 der Satzung) geht die Kommission davon aus, dass solche Regelungen in diesem Sinne unverhältnismäßig seien, da dasselbe Ziel (Überwachung der "ästhetischen" Parabolantenneninstallierung) jedenfalls auch durch eine einfache "ex-post Information" (Anzeige) erreicht werden könne, die bei Bedarf den zuständigen Behörden die Möglichkeit gebe, die ordnungsgemäße Installierung der Antenne zu kontrollieren und ggf. erforderliche Maßnahmen zu treffen.

Anmerkung: So Mitteilung der Kommission v. 2.7.2001 (KOM [2001] 351 endgültig) über die Anwendung der allgemeinen Grundsätze des freien Waren- und Dienstleistungsverkehrs auf dem Gebiet der Nutzung von Parabolantennen.

Hiervon ausgehend wäre auch § 3 der Satzung als unverhältnismäßige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit zu sehen.

(3) Ergebnis zu cc

§ 2 und § 3 der Parabolantennenverbotssatzung sind somit zur Erreichung der von ihr verfolgten kulturpolitischen Ziele nicht erforderlich.

dd) Ergebnis zu c

§ 2 und § 3 der Parabolantennenverbotssatzung stellen somit ungerechtfertige Eingriffe in Art. 56 ff. AEUV dar.

d) Ergebnis zu 2.

§ 2 und § 3 der Parabolantennenverbotssatzung sind daher mit Art. 56 ff. AEUV unvereinbar.

3. Vereinbarkeit von § 2 und § 3 der Parabolantennenverbotssatzung mit Art. 11 Abs. 1 GRCh

Art. 11 Abs. 1 GRCh schließt nach dessen Satz 2 als Bestandteil des Rechts auf freie Meinungsäußerung insbesondere auch die Freiheit ein, "Informationen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen empfangen" zu können.

a) Beschränkung des Art. 11 Abs. 1 GRCh

Es liegt nahe von Art. 11 Abs. 1 GRCh auch grundsätzlich das Recht als erfasst anzusehen, mittels Parabolantennen auch Rundfunksendungen aus allen Ländern empfangen zu können. Tatsächlich hat der EGMR zu Art. 10 Abs. 1 EMRK, dem Art. 11 Abs. 1 GRCh nachgebildet ist, ohne weiteres angenommen, dass das Verbot von Parabolantennen die Informationsfreiheit in Form eines "behördlichen Eingriffs" beschränkt.

Anmerkung: Siehe hierzu EGMR, 23883/06 v. 16.12.2008, Abs. 39, 41 - Khurshid Mustafa und Tarzibachi ./. Schweden; ähnlich auch EGMR, 12726/87 v. 22.5.1990, Abs. 49 ff. - Autronic AG.

Dies ist vor allem im Hinblick auf Art. 52 Abs. 3 der GRCh von Bedeutung, nach dem die Grundrechte der Charta, soweit sie Rechte enthält, die den von der EMRK gewährten Rechten entsprechen, die gleiche Tragweite und Bedeutung haben, wie eben die Rechte der EMRK. Vor diesem Hintergrund scheint eine Beschränkung des Rechts aus Art. 11 Abs. 1 GRCh durch die Parabolantennenverbotssatzung unproblematisch vorzuliegen.

b) Anwendbarkeit der Art. 11 Abs. 1 GRCh nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh

§ 2 und § 3 der Parabolantennenverbotssatzung können jedoch nur dann als Einschränkung des Rechts aus Art. 11 Abs. 1 GRCh angesehen werden, wenn die GRCh die Stadt Saarheim überhaupt bindet. Die Charta gilt nach Art. 51 Abs. 1 GRCh jedoch für die Mitgliedstaaten (und damit auch für die Stadt Saarheim als deutsche Gemeinde) "ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union".

Bei der Auslegung des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh darf jedoch der Begriff der "Durchführung des Rechts der Union" nicht zu eng verstanden werden. Insoweit ist die deutsche Sprachfassung des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh missverständlich, weil sie nahelegt, dass mit "Durchführung des Rechts der Union" nur die Fälle gemeint sind, in denen die Mitgliedstaaten Unionsrecht ohne eigenen Gestaltungsspielraum gesetzgeberisch umzusetzen bzw. durch nationale Behörden und Gerichte (als eigene Angelegenheit) regelrecht zu vollziehen haben. Andere Sprachfassungen des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh legen demgegenüber ein weiteres Verständnis des Anwendungsbereichs der Unionsgrundrechte gegenüber den Mitgliedstaaten nahe. Die englische Fassung des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh verwendet etwa den Begriff "when they are implementing Union law" (übersetzbar eher mit "wenn sie Unionsrecht implementieren/umsetzen"), die französische Fassung verwendet den Begriff "lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union" (übersetzbar eher mit: "wenn sie Unionsrecht verwirklichen"), die spanische Fassung verwendet den Begriff "cuando apliquen el Derecho de la Unión" (übersetzbar eher mit: "wenn sie Unionsrecht anwenden") und die italienische Fassung den Begriff "nell'attuazione del diritto dell'Unione" (übersetzbar eher mit: "wenn sie Unionsrecht verwirklichen/implementieren"). Der Vergleich der verschiedenen Sprachfassungen des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh legt daher nahe, die Anwendbarkeit der Unionsgrundrechte auf das Handeln der Mitgliedstaaten nicht nur dann anzunehmen, wenn die Mitgliedstaaten Unionsrecht regelrecht "durchzuführen" haben, sondern immer schon dann, wenn der nationale Gesetzgeber und die nationalen Behörden und Gerichte Unionsrecht umzusetzen, anzuwenden oder bei der Anwendung nationalen Rechts auch "nur" zu beachten haben.

Dementsprechend ist nach Auffassung des EuGH der Begriff der "Durchführung [Umsetzung/Anwendung] des Rechts der Union" i.S. des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh weit auszulegen, so dass eine "Durchführung" immer schon dann vorliegt, wenn die Mitgliedstaaten im Anwendungsbereich des Rechts der Union agieren. Die Unionsgrundrechte sind von den Mitgliedstaaten daher auch dann zu beachten, wenn eine nationale Regelung in den Geltungsbereich des Unionsrechts fällt.

Anmerkung: Grundlegend EuGH, Rs. C-617/10 v. 26.2.2013, Abs. 16 ff. - Åkerberg Fransson; ausführlich zu dieser Rechtsprechung (m. w. N.) bei D III dieser Anmerkung. Zu restriktiveren Haltung des BVerfG siehe bei D II dieser Anmerkung

Daher nimmt der EuGH an, dass mitgliedstaatliche Beschränkungen der unionsrechtlichen Grundfreiheiten (Warenverkehrsfreiheit, Niederlassungsfreiheit, Dienstleistungsfreiheit, Arbeitnehmerfreizügigkeit) "Durchführung [Umsetzung/Anwendung] des Rechts der Union" i. S. des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh ist, so dass derartige mitgliedstaatliche Beschränkungen auch am Maßstab der Unionsgrundrechte zu messen sind.

Anmerkung: So EuGH, Rs. C-390/12 v. 30.4.2014, Abs. 31 ff. - Pfleger; EuGH, Rs. C-201/15 v. 21.12.2016, Abs. 63 ff. - AGET Iraklis; EuGH, Rs. C-685/15 v. 14.6.2017, Abs. 55 ff. - Online Games Handels GmbH; EuGH, Rs. C-673/16 v. 5.6.2018, Abs. 47 - Coman u. a.; EuGH, Rs. C-235/17 v. 21.5.2019, Abs. 63 ff. - Kommission ./. Ungarn; EuGH, Rs. C-230/18 v. 8.5.2019, Abs. 63 - PI; EuGH, Rs. C-78/18 v. 18.6.2020, Abs. 101 f. - Kommission ./. Ungarn; EuGH, Rs. C-555/19 v. 3.2.2021, Abs. 80 - Fussi Modestraße Mayr GmbH; näher hierzu m.w.N. bei D III 1 dieser Anmerkung.

Dementsprechend ist die Satzung auch am Maßstab des Art. 11 Abs. 1 GRCh zu messen.

c) Rechtfertigung der Einschränkung des Grundrechts nach Art. 11 Abs. 1 GRCh nach Art. 52 Abs. 1 GRCh

Unter welchen Voraussetzungen die Grundrechte der GRCh einschränkbar sind, bestimmt sich für alle Grundrechte nach Art. 52 Abs. 1 GRCh, der insoweit ein einheitliches Schrankenregime aufstellt und damit - anders als die Grundrechte des Grundgesetzes - nicht zwischen den einzelnen Grundrechten differenziert. Dementsprechend ist zu prüfen, ob § 2 und § 3 der Parabolantennenverbotssatzung diesen Vorgaben gerecht werden.

aa) Ist die Einschränkung "gesetzlich vorgesehen"?

Nach Art. 52 Abs. 1 Satz 1 GRCh muss zunächst jede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten Rechte und Freiheiten "gesetzlich vorgesehen" sein.

Der Begriff des "Gesetzes" wird dabei - jedenfalls soweit es um Eingriffe der Mitgliedstaaten geht - in Anlehnung an die Rechtsprechung des EGMR zum "Gesetzesbegriff" der EMRK ausgelegt:

Anmerkung: Siehe hierzu Schwerdtfeger, in: Meyer/Hölscheidt, Art. 52 Rn. 32; Peers/Prechal, in: Peers u. a. (Hrsg.), The EU Charter of Fundamental Rights, 2014, Rn. 52.36 ff.

Dies bedeutet, dass kein formelles Gesetz (Parlamentsgesetz) zu verlangen ist, sondern dass es ausreicht, wenn der Eingriff auf einen allgemein formulierten Rechtssatz zurück zu führen ist, der nach innerstaatlichem Recht als gültiges Recht anzusehen ist und dessen Auswirkungen für den Betroffenen vorhersehbar sein müssen, was formell eine "hinreichende Zugänglichkeit", also zumeist eine Publikation des Rechtssatzes, und materiell dessen hinreichende Bestimmtheit verlangt. Entscheidend ist damit ein materieller (nicht ein formeller) Gesetzesbegriff.

Anmerkung: Vgl. hierzu EGMR, 44774/98 v. 10.11.2005, Abs. 88 - Leyla Şahin; EGMR, 58911/00 v. 6.11. 2008, Rn. 87 - Leela Förderkreis u.a.; EGMR, 38433/09 v. 7.6.2012, Abs. 139 ff. - Centro Europa 7.

Diesen Anforderungen werden kommunale Satzungen nach deutschem Recht gerecht, zumal sich die Satzung im vorliegenden Fall auch noch auf ein formelles Gesetz zurückführen lässt (s. o. B I 1 a).

bb) Beachtung des Wesensgehalts des Art. 11 Abs. 1 GRCh und Verhältnismäßigkeitsprüfung

Ferner müssten § 2 und § 3 der Parabolantennenverbotssatzung nach Art. 52 Abs. 1 Satz 1 GRCh den Wesensgehalt des Art. 11 Abs. 1 GRCh achten und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geachtet werden, wobei beide Elemente vom EuGH nicht immer deutlich unterschieden werden (Kingreen, in: Calliess/Ruffert, Art. 52 GRCh Rn. 64). Daher ist hier gemäß Art. 52 Abs. 1 Satz 2 GRCh zu prüfen, ob § 2 und § 3 der Parabolantennenverbotssatzung "erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen."

Insoweit ist bereits festgestellt worden, dass Denkmalschutz und Städtebau, denen die § 2 und § 3 der Parabolantennenverbotssatzung dienen, durchaus von der Union anerkannte dem Gemeinwohl dienende Zielsetzungen sind (s. o. B II 2 c bb). Allerdings ist ebenfalls schon hervorgehoben worden, dass die § 2 und § 3 der Parabolantennenverbotssatzung nicht erforderlich erscheinen, um den in ihnen auch enthaltene Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 ff. AEUV zu rechtfertigen (s. o. B II 2 c cc). Angesichts des überragenden Stellenwerts der Meinungs- und Informationsfreiheit für die freiheitliche Demokratie, können insoweit für Einschränkungen der Informationsfreiheit aber kaum weniger strenge Maßstäbe herangezogen werden als für Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit. Daher ist auch konsequent, die durch § 2 und § 3 der Parabolantennensatzung erfolgte Einschränkung des Art. 11 Abs. 1 GRCh als nicht erforderlich anzusehen.

Anmerkung: Vgl. insoweit auch EuGH, Rs. C-390/12 v. 30.4.2014, Abs. 60 - Pfleger. Hiernach kann i. E. eine mitgliedstaatliche Regelung, die gegen die Grundfreiheiten verstößt, nicht mit den Unionsgrundrechten vereinbar sein. Umgekehrt nimmt der EuGH offenbar auch an, dass eine mitgliedstaatliche Regelung, die die Grundfreiheiten zulässiger Weise beschränkt, auch mit den Unionsgrundrechten vereinbar ist (vgl. EuGH, Rs. C-555/19 v. 3.2.2021, Abs. 80 ff. - Fussi Modestraße Mayr GmbH). Dieses Ergebnis bestätigt die Auffassung, dass die Anwendbarkeit der GRCh gegenüber mitgliedstaatlichen Beschränkungen der Grundfreiheiten jedenfalls dann keinen spürbaren "Mehrwert" für den durch die Beschränkung Belasteten bringt, wenn die Beschränkung der Grundfreiheit zugleich auch Grundrechte der GRCh einschränkt (Fontanelli, E.L.Rev. 39 [2014], 682, 694). Dies kann allerdings in den Fällen anders sein, in den die mitgliedstaatliche Beschränkung der Grundfreiheit dem Schutz eines von der Charta geschützten Grundrechts dient, die GRCh also zur Rechtfertigung der Beschränkung der Grundfreiheit herangezogen wird (s. Holoubek, in: Festschrift für Peter-Christian Müller-Graff, 2015, 1365, 1366 ff.; Mager, Festschrift für Peter-Christian Müller-Graff, 2015, S. 1358, 1360 ff.).

cc) Ergebnis zu c

§ 2 und § 3 der Parabolantennenverbotssatzung sind damit nicht i. S. des Art 52 Abs. 1 Satz 2 GRCh erforderlich.

d) Ergebnis zu 3

§ 2 und § 3 der Parabolantennenverbotssatzung sind daher auch mit Art. 11 Abs. 1 GRCh nicht vereinbar.

4. Ergebnis zu II

§ 2 und § 3 der Parabolantennenverbotssatzung sind damit weder mit Art. 56 ff. AEUV noch mit Art. 11 Abs. 1 GRCh vereinbar. § 1 der Satzung, der nur als Ergänzung zu § 2 der Satzung Sinn gibt, ist deshalb von § 2 nicht abtrennbar und ist deshalb ebenfalls als mit Europäischen Unionsrecht unvereinbar anzusehen.

III. Ergebnis zu B

§ 3 der Parabolantennenverbotssatzung ist somit (schon) nach deutschem Recht rechtswidrig und damit "ungültig". Dass die Bestimmung zusätzlich unionsrechtswidrig ist, ist damit für die Entscheidung des Gerichts nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO unerheblich.

§ 2 der Satzung ist demgegenüber nach deutschem Recht nicht zu beanstanden. Es ist auch nicht anzunehmen, dass die "Ungültigkeit" des § 3 der Satzung die gesamte Satzung "ungültig" macht. Soweit der rechtswidrige Teil von dem rechtmäßigen Abschnitt der Satzung trennbar ist und der Satzung nicht immanent anhaftet, muss die Satzung nicht als Ganzes verworfen werden (Kopp/Schenke, § 47 Rn. 121 f. m.w.N.). Der eigentliche Regelungsgehalt der Satzung besteht im Verbot der Errichtung von Satellitenempfangsanlagen unter bestimmten Voraussetzungen. Das Genehmigungsverfahren stellt nicht das Schwergewicht der Satzung dar, und es ist deshalb anzunehmen, dass der Stadtrat die Satzung auch ohne die Vorschrift des § 3 erlassen hätte, wenn ihm die Rechtswidrigkeit dieser Bestimmung bewusst gewesen wäre. Die Satzung könnte daher insoweit nach deutschem Recht weiter Gültigkeit beanspruchen. Jedoch ist § 2 der Satzung - und der mit dieser Bestimmung untrennbar verbundene § 1 der Satzung mit Europäischen Unionsrecht unvereinbar, so dass sie insoweit vom OVG in entsprechender Anwendung des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für "unanwendbar" zu erklären ist.

C) Gesamtergebnis

Der Normenkontrollantrag ist damit unzulässig, soweit er sich auf § 4 der Satzung bezieht. Soweit er sich auf § 1 bis § 3 der Satzung bezieht, ist er zulässig und begründet. § 3 der Satzung ist vom OVG nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam, § 1 und § 2 der Satzung sind entsprechend § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für "unanwendbar" zu erklären.

Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@uni-speyer.de

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