Lösungsvorschlag

Ortsratspolitik

Stand der Bearbeitung: 11. Januar 2021

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe zum innerorganisatorischen Abwehranspruch: OVG Münster, 15 A 1223/80 v. 10.9.1982 = NVwZ 1983, 485 ff.; VG Arnsberg, 12 K 127/07 v. 24.8.2007, Abs. 52 = NWVBl. 2008, 113 ff.; VG Darmstadt, 3 G 2481/02 (1) v. 26.11.2002 = NJW 2003, 455 f.

Rathgeber könnte Frau Hubbard-Siontologis vorschlagen, Klage vor dem Verwaltungsgericht des Saarlandes zu erheben mit dem Antrag, den Ortsvorsteher des Gemeindebezirks Quierbrück zu verpflichten, es zu unterlassen, in die Tagesordnung des Ortsrats auch Verhandlungsgegenstände aufzunehmen, die keinen Bezug zu den in § 73 KSVG genannten Aufgaben des Ortsrates haben. Stützen ließe sich ein solcher Klageanspruch nur auf die Rechte, die Frau Hubbard-Siontologis nach § 72 Abs. 4 KSVG als Mitglied des Gemeindeorgans "Ortsrat" zustehen, weil sie nur aus ihrer Stellung als Ortsratsmitglied Rechte in Zusammenhang mit der Durchführung der Ortsratssitzungen herleiten kann. Zudem will sich Frau Hubbard-Siontologis erkennbar ohnehin nur auf die ihr als Organmitglied zustehenden Rechte berufen und sieht sich nicht als "Mensch" betroffen. Rathgeber sollte Frau Hubbard-Siontologis eine entsprechende Klage aber nur vorschlagen, wenn sie zulässig und begründet wäre und damit Aussicht auf Erfolg hätte.

Anmerkung: Da es sich hier um eine Anwaltsklausur handelt, ist unabdingbar, dass zunächst das Begehren von Frau Hubbard-Siontologis herausgearbeitet wird, also deutlich gemacht wird, was sie von wem eigentlich sinnvoller Weise verlangen kann. Daher wäre es auch vertretbar, zunächst die materielle Rechtslage zu erörtern (Begründetheit), um anschließend zu prüfen, wie der so herausgearbeitete materielle Anspruch gerichtlich durchgesetzt werden kann (Zulässigkeit). Jedoch wird die Prüfung auch bei Anwaltsklausuren zumeist konturierter, wenn zunächst gefragt wird, welcher Klageantrag dem Begehren von Frau Hubbard-Siontologis tatsächlich am ehesten gerecht wird, um dann, – wie sonst auch – zunächst die Zulässigkeit, anschließend die Begründetheit dieses Antrags zu prüfen.

A) Zulässigkeit

Die Klage wäre zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Verwaltungsrechtsweg (§ 40 VwGO)

Der Verwaltungsrechtsweg wäre nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, da sich die Frage, ob Schäfer als Ortsvorsteher (§ 75 KSVG) verpflichtet ist, es zu unterlassen, in die Tagesordnung des Ortsrats auch Verhandlungsgegenstände aufzunehmen, die keinen Bezug zu den in § 73 KSVG genannten Aufgaben des Ortsrates haben, allein nach § 74 Nr. 7 i.V.m. § 41 KSVG richtet. Die für die Streitentscheidung maßgebliche Norm gehört damit dem öffentlichen Recht an.

Anmerkung: Es wäre hier nahezu abwegig zu prüfen, ob die Streitigkeit deshalb verfassungsrechtlicher Art sein könnte, weil es sich um eine Streitigkeit handelt, die vielfach als "Kommunalverfassungsstreitigkeit" bezeichnet wird. Ungeachtet dessen, dass der Begriff der "Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art" im Einzelnen umstritten ist, ist doch unbestritten, dass eine solche Streitigkeit mindestens voraussetzt, dass es sich um eine Streitigkeit handeln muss, bei der die Auslegung und Anwendung von Bundes- oder Landesverfassungsrecht den eigentlichen Kern des Rechtsstreits bildet (ausführlich Ehlers/Schneider, in: Schoch/Schneider, § 40 Rn. 132 ff.). Unbestritten ist deshalb auch, dass das Vorliegen einer "Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art" i.S.d. § 40 Abs. 1 Satz 1 GG nicht allein deshalb ernsthaft in Betracht gezogen werden kann, weil Rechtsprechung und Literatur die Regelungen der Organisation einer Kommune oft als "Kommunalverfassung" bezeichnen. Deutlich wird dies, wenn man den Kommunalverfassungsstreit nicht als solchen bezeichnet, sondern - treffender - als verwaltungsrechtlichen Organstreit. Dies würde auch zeigen, dass verwaltungsgerichtliche Organstreitverfahren nicht nur zwischen den Organen einer Kommune möglich sind, sondern auch zwischen Organen sonstiger Träger mittelbarer Staatsverwaltung vorkommen können, etwa zwischen den Organen der öffentlich-rechtlichen berufständischen Kammern (siehe für ein Beispiel für eine solche Streitigkeit etwa BVerwG, 10 C 2.17 v. 28.3.2018, Abs. 10 ff. = BVerwGE 161, 323 Abs. 10 ff.). Aus neuerer Zeit lesenwert zu den verwaltungsprozessualen Besonderheiten beim Kommunalverfassungsstreit bzw. verwaltungsrechtlichen Organstreit (die sich daraus ergeben, dass die VwGO auf derartige "Innenrechtsstreitigkeiten" an sich nicht zugeschnitten ist): Katz, VBlBW 2019, 97 ff.; Lange, in: Festschrift für Wolf-Rüdiger Schenke, 2011, S. 959 ff.; Ogorek, JuS 2009, 511 ff.; Rottenwallner, VerwArch 105 (2014), S. 212 ff.; Schoch, Jura 2008, 826 ff.

II. Klageart

Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Begehren des Klägers (§ 88 VwGO). Es ist also das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln (BVerfG [K], 2 BvR 1493/11 v. 29.10.2015, Abs. 37 = NVwZ 2016, 238, Abs. 37). Frau Hubbard-Siontologis will erreichen, dass es Schäfer als Ortsvorsteher des Gemeindebezirks Quierbrück unterlässt, in die Tagesordnung des Ortsrats auch Verhandlungsgegenstände aufzunehmen, die keinen Bezug zu den in den in § 73 KSVG genannten Aufgaben des Ortsrates haben. Fraglich ist, welche Klageart für eine solche Organstreitigkeit (Kommunalverfassungstreitigkeit) statthaft ist.

Anmerkung: Bei der Prüfung der statthaften Klage- bzw. Antragsart bestehen bei Kommunalverfassungsstreitigkeiten bzw. verwaltungsgerichtlichen Organstreitigkeiten grundsätzlich keine Besonderheiten. Der "Kommunalverfassungsstreit" bzw. "verwaltungsgerichtliche Organstreit" ist keine "Klageart sui generis"", sondern es ist auch hier "ganz normal" zu prüfen, mit welcher der in der VwGO vorgesehenen Klage- bzw. Antragsarten das vom Kläger/Antragssteller verfolgte Rechtsschutzziel erreicht werden kann (vgl. deutlich etwa BVerwG, 10 CN 1/17 v. 27.6.2018 Abs. 18 ff. = BVerwGE 162, 284 Abs. 18 ff., wo von der Möglichkeit der Statthaftigkeit einer "kommunalverfassungsrechtlichen Normenkontrolle" im Rahmen des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ausgegangen wird).

1. Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO)?

Einschlägig sein könnte die Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO. Dann müsste es sich bei der Festsetzung der Tagesordnung durch den Ortsvorsteher um einen Verwaltungsakt i.S.d. VwGO handeln. Ob ein Verwaltungsakt vorliegt, richtet sich grundsätzlich nach der Legaldefinition des § 35 VwVfG, der entsprechenden Bestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder, § 31 SGB X und § 118 AO, die als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes auch für die Auslegung der VwGO maßgeblich ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 12 und 15). Danach ist ein Verwaltungsakt eine hoheitliche Maßnahme einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalles, der unmittelbare Rechtswirkung nach außen zukommt. Fraglich ist hier allein, ob der Regelung Außenwirkung zukommt. Dies wird bei Maßnahmen, die - wie hier - im Verhältnis zwischen Organen oder Teilorganen eines Rechtsträgers ergehen, teilweise angenommen, weil den verschiedenen Organen durch die Kommunalverfassung eigene Kompetenzen zugewiesen werden, so dass sich Maßnahmen von einem fremden Kompetenzbereich her als Maßnahmen von außen darstellten.

Anmerkung: So etwa VGH Kassel, 6 TG 3539/95 v. 23.11.1995, Abs. 3 = NVwZ-RR 1996, 409 m.w.N. (zur Beanstandung eines Ratsbeschlusses durch Hauptverwaltungsorgan). Mittlerweile scheint der VGH Kassel diese Auffassung jedoch wieder aufgegeben zu haben und davon auszugehen, dass es sich bei Maßnahmen zwischen Gemeindeorganen nicht um Verwaltungsakte handelt, s. VGH Kassel, 8 A 865/12 v. 28.11.2013 Rn. 23 = NVwZ-RR 2014, 563 (zum Ausschluss eines Gemeinderatsmitglieds durch Gemeinderat wegen Befangenheit).

Es ist jedoch fraglich, ob man mit dieser rein begrifflichen Argumentation der Rechtsnatur solcher Maßnahmen gerecht wird; die Folgen, welche das SVwVfG an die Qualifizierung einer Maßnahme als Verwaltungsakt knüpft, passen für solche Maßnahmen nicht: So darf etwa die gesetzlich vorgesehene (ausgewogene) Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Organen einer Körperschaft nicht durch bestandskräftig gewordene Verwaltungsakte unterlaufen werden (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 191). Deshalb sind mit der wohl herrschenden Meinung solche Maßnahmen als rein innerorganisatorische Maßnahmen und damit nicht als Verwaltungsakte anzusehen. Auch das BVerwG betont mittlerweile ausdrücklich, dass "im organschaftlichen Innenverhältnis kein Verwaltungsakt ergehen kann" (BVerwG, 10 C 2.17 v. 28.3.2018, Abs. 15 = BVerwGE 161, 323 Abs. 15). Damit ist auch die Entscheidung über die Zusammenstellung der Tagesordnung mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt.

Anmerkung: Oft wird das Vorliegen eines Verwaltungsaktes in diesen Fällen schon mit der Begründung verneint, dass keine Behörde i.S.d. § 1 Abs. 2 SVwVfG gehandelt habe, da die handelnde Stelle keine Aufgaben der öffentlichen Verwaltung nach außen wahrnehme (so etwa Gern/Brüning, Rn. 705). Dies ist unzutreffend, da das Handeln mit Außenwirkung kein Tatbestandsmerkmal des verwaltungsverfahrensrechtlichen Behördenbegriffs ist. Siehe hierzu diesen Hinweis. Wer - gerade noch vertretbar - annimmt, dass es sich bei der Entscheidung über den Inhalt der Tagesordnung um einen Verwaltungsakt handelt, muss sich mit dem Problem der Zulässigkeit einer vorbeugenden Unterlassungsklage gegen den Erlass von Verwaltungsakten auseinandersetzen (siehe hierzu den Straßenschlussstrich-Fall). Denn es geht vorliegend um die Verpflichtung zum Unterlassen bestimmter, noch nicht erlassener Verwaltungsakte – einem Begehren, dass nicht mit der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage erreicht werden kann. Im Ergebnis müssen daher auch diejenigen, die die Festsetzung der Tagesordnung als Verwaltungsakt sehen, zur Statthaftigkeit einer allgemeinen (Unterlassungs-)Leistungsklage kommen.

2. Allgemeine Leistungsklage?

In Betracht käme aber die in der VwGO zwar nicht ausdrücklich geregelte, jedoch in § 43 Abs. 2 VwGO angesprochene allgemeine Leistungsklage, deren Zulässigkeit allgemein anerkannt ist. Hiermit können Ansprüche auf ein Handeln, Dulden oder Unterlassen begehrt werden, die nicht den Erlass oder die Aufhebung eines Verwaltungsaktes zum Gegenstand haben. Frau Hubbard-Siontologis begehrt das Unterlassen der Aufnahme "allgemeinpolitischer" Verhandlungsgegenstände in die Tagesordnung. Da die Entscheidung über die Aufnahme bestimmter Verhandlungsgegenstände in die Tagesordnung keinen Verwaltungsakt darstellt, wäre eine Leistungsklage auch statthaft.

3. Ergebnis zu II

Statthafte Klageart für das Begehren von Frau Hubbard-Siontologis wäre somit die allgemeine Leistungsklage, gerichtet auf Unterlassen der Aufnahme "allgemeinpolitischer" Verhandlungsgegenstände in die Tagesordnung des Ortsrats.

Anmerkung: In der Rechtsprechung (vgl. z.B. VG Arnsberg, 12 K 127/07 v. 24.8.2007, Abs. 20 ff. = NWVBl. 2008, 113) wird allerdings vielfach noch – entgegen dem Subsidiaritätsprinzip des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO – auch für solche Fälle die Feststellungsklage als statthafte Klageart angesehen (sie wäre hier auf die Feststellung gerichtet, dass der Ortsvorsteher nicht berechtigt ist, in die Tagesordnung "allgemeinpolitische" Verhandlungsgegenstände aufzunehmen). Dies ist wohl nur aus den früheren Unsicherheiten bei der dogmatischen Einordnung der Kommunalverfassungsstreitigkeit erklärlich und muss nicht mehr propagiert werden. Die Annahme einer Feststellungsklage als statthaft ist aber angesichts der Gerichtspraxis jedenfalls vertretbar. Auf die früher vertretene Ansicht, dass bei einem Kommunalverfassungsstreit eine Klageart sui generis anzunehmen sei, muss jedenfalls nicht mehr eingegangen werden, weil sie heute nicht mehr vertreten wird.

III. Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO analog)

§ 42 Abs. 2 VwGO ist bei der allgemeinen Leistungsklage analog anzuwenden. In § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungsrechtsschutzes zum Ausdruck. Vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 GG ist er, wenn auch nicht ausschließlich (siehe § 42 Abs. 2 Halbs. 1 VwGO), so doch in erster Linie, auf den Individualrechtsschutz ausgerichtet. Wollte man die allgemeine Leistungsklage - im Gegensatz zur Verpflichtungsklage als einer besonderen Leistungsklage - von dieser Grundentscheidung ausnehmen, käme es zu Wertungswidersprüchen, die in der Sache nicht gerechtfertigt werden könnten.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 7 C 21.12 v. 5.9.2013, Abs. 18 = BVerwGE 147, 312 Abs. 18; BVerwG, 1 C 3/15 v. 5.4.2016, Abs. 16 = BVerwGE 154, 328, Abs. 16.

Frau Hubbard-Siontologis müsste demnach eine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen können. Rechte i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO sind außer den subjektiv-öffentlichen Rechten im traditionellen Sinne auch die als selbständig anerkannten Individualinteressen und die organschaftlichen Rechte von Organwaltern und -teilen, die ihnen zur Wahrung funktionaler Interessen zuerkannt sind (vgl. BVerwG, 10 CN 1/17 v. 27.6.2018 Abs. 24 ff. = BVerwGE 162, 284 Abs. 24 ff.).

1. Verletzung eines Rechts auf Unterlassung der Aufnahme von Verhandlungsgegenständen in die Tagesordnung, die keinen Bezug zu den Aufgaben des Ortsrats haben

Zunächst könnte aus § 72 Abs. 4 KSVG das Recht hergeleitet werden, dass im Ortsrat nur solche Verhandlungsgegenstände behandelt werden, deren Behandlung in den Aufgabenbereich des Ortsrats nach § 73 KSVG fällt (vgl. hierzu VG Saarlouis, 11 L 2126/07 v. 25.1.2008 = LKRZ 2008, 183 f.). Dann würde den einzelnen Ortsratsmitgliedern der Sache nach das Recht zugewiesen, nur an solchen Ortsratssitzungen teilnehmen zu müssen (vgl. § 74 Nr. 3 i.V.m. § 33 Abs. 1 KSVG), in denen über Verhandlungsgegenstände beraten wird, die rechtmäßigerweise in die Tagesordnung des Ortsrats aufgenommen werden durften.

Jedoch kann ein solches Recht nicht anerkannt werden: Die Mitgliedschaftsrechte der Ortsratsmitglieder aus § 72 Abs. 4 KSVG sind auf das Recht beschränkt, an den Entscheidungen des Ortsrats beteiligt zu werden und hieran mitzuwirken. Der konkrete Inhalt einer Entscheidung über einen bestimmten Verhandlungsgegenstand liegt demgegenüber allein in der Entscheidungskompetenz des Ortsrats insgesamt, der hierüber mit der Mehrheit nach § 74 Nr. 10 i.V.m. § 45 KSVG zu entscheiden hat (vgl. BVerwG, VII B 35.70 v. 5.11.1971, Abs. 5 = DÖV 1972, 350). Zudem zeigt § 74 Nr. 17 i.V.m. § 60 KSVG, dass allein dem (Ober-)Bürgermeister die Kompetenz zugewiesen ist, die Rechtmäßigkeit der vom Ortsrat getroffenen Beschlüsse zu kontrollieren.

Selbst wenn also die Aufnahme "allgemeinpolitischer" Verhandlungsgegenstände in die Tagungsordnung rechtswidrig wäre, könnte dies folglich die Mitgliedschaftsrechte der Ortsratsmitglieder nicht verletzen. Eine nur auf die Rechtswidrigkeit der Behandlung "allgemeinpolitischer" Verhandlungsgegenstände im Ortsrat gestützte Klage von Frau Hubbard-Siontologis wäre folglich wegen fehlender Klagebefugnis unzulässig.

Anmerkung: Vertretbar ist es auch, diese Frage im Rahmen der Prüfung der Klagebefugnis zunächst mit der Begründung offen zu lassen, es sei nicht völlig ausgeschlossen, dass Rechte der Ortsratsmitglieder schon dadurch verletzt werden, dass sie aufgrund der Festsetzung in der Tagesordnung gezwungen werden, über Themen zu beraten, die nicht in die Zuständigkeit des Ortsrats fallen. Dann müsste in der Begründetheitsprüfung näher auf das Bestehen eines solchen Rechts eingegangen werden. Mit entsprechender Begründung ist es auch vertretbar, die Existenz eines solchen Rechts zu bejahen.

2. Verletzung eines Rechts auf Unterlassung solcher Störungen, die den organisationsinternen Sitzungsablauf beeinträchtigen

Aus dem Recht der Mitglieder auf Teilnahme und Mitwirkung an den Ortsratssitzungen aus § 72 Abs. 4 KSVG kann jedoch auch ein Anspruch der einzelnen Ortsratsmitglieder gegenüber dem Ortsvorsteher hergeleitet werden, dass dieser verpflichtet ist, als Vorsitzender des Ortsrats (§ 75 KSVG) von seinen Befugnissen nach § 74 Nr. 7 i.V.m. § 41 KSVG und § 74 Nr. 8 i.V.m. § 43 KSVG in einer Weise Gebrauch zu machen, die einen sachangemessenen Ablauf der Ortsratssitzungen ermöglicht und so erst die Ortsratsmitglieder (materiell) in den Stand setzt, von ihren Mitwirkungsrechten Gebrauch zu machen.

Anmerkung: Zu dieser Konstruktion grundlegend wohl OVG Münster, 15 A 1223/80 v. 10.9.1982, Abs. 8 ff. = NVwZ 1983, 485, 486; ferner z.B. VG Arnsberg, 12 K 127/07 v. 24.8.2007, Abs. 52 = NWVBl. 2008, 113, 114; VG Darmstadt, 3 G 2481/02 (1) v. 26.11.2002, Abs. 7 ff. = NJW 2003, 455, 456; Suerbaum, JuS 1994, 324, 330.

Denn die Mitwirkungsrechte der Ortsratsmitglieder werden nicht nur betroffen, wenn ihnen die Mitwirkung formal verwehrt wird, sondern auch dann, wenn sie ihnen zwar formal gewährt werden, materiell aber die Ortsratssitzungen in einer Weise geleitet werden, die letztlich eine effektive Ausübung dieser Mitwirkungsrechte in Frage stellt. Dass dieses Recht der Ortsratsmitglieder (und damit auch von Frau Hubbard-Siontologis) auf sachangemessene Organisation des Sitzungsablaufs durch den Ortsvorsteher als Vorsitzenden des Ortsrats durch die regelmäßige Aufnahme "allgemeinpolitischer" Verhandlungsgegenstände in die Tagesordnung und die Art und Weise ihrer Behandlung in den Sitzungen verletzt wird, ist jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen. Werden jedoch innerorganisatorische Rechte verletzt, besteht ein Anspruch auf zukünftige Unterlassung entsprechender Rechtsverletzungen (sog. "innerorganisatorischer Abwehranspruch").

Anmerkung: Zu diesem Anspruch grundlegend Hoppe, Organstreitigkeiten vor den Verwaltungs- und Sozialgerichten, 1970, S. 191 ff.; ferner Lange, Kap. 10 Rn. 25; Ogorek, JuS 2009, 511, 514 f.

3. Ergebnis zu III

Die Klagebefugnis für eine von Frau Hubbard-Siontologis erhobene Unterlassungsklage ergibt sich somit aus dem sog. "innerorganisatorischen Abwehranspruch".

Anmerkung: Jedenfalls für eine Bewertung im oberen Prädikatsbereich sollte zwischen der Frage, ob ein Ortsratsmitglied einen allgemeinen Anspruch darauf hat, dass nur solche Verhandlungsgegenstände aufgenommen werden, die zu rechtmäßigen Beschlüssen führen können (was eher zu verneinen ist), und der (tendenziell eher zu bejahenden) Frage, ob die Ortsratsmitglieder aus ihren Mitgliedschaftsrecht jedenfalls bei massiver Störung des Verhandlungsprozesses im Ortsrat einen "innerorganisatorischen Abwehranspruch" gegenüber dem Ortsvorsteher herleiten können, differenziert werden. Mindestens muss jedoch erkannt werden, dass es hier nicht um das Standard-Problem geht, ob der Ortsratsvorsteher einen "allgemeinpolitischen" Verhandlungsgegenstand auf Antrag einer Fraktion auf die Tagesordnung setzen muss (§ 74 Nr. 7 i.V.m. § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG - siehe hierzu den "Ausländerfreie-Zone"-Fall), sondern darum, ob ein Ortsratsmitglied einen Anspruch darauf hat, dass der Ortsvorsteher die Aufnahme "allgemeinpolitischer" Verhandlungsgegenstände in die Tagesordnung unterlässt.

IV. Passive Prozessführungsbefugnis

Die Klage ist nicht gegen die Stadt Saarheim, sondern gegen Schäfer als Ortsvorsteher des Gemeindebezirks Quierbrück zu richten, obwohl hier § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO nicht anwendbar ist.

Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des § 78 VwGO diesen Hinweis.

Verpflichtet werden kann nämlich nicht die Stadt als Ganzes, sondern nur Schäfer als Ortsvorsteher und damit als Vorsitzender des Ortsrats nach § 75 KSVG, da nur ihm die Kompetenz zur Aufstellung der Tagesordnung nach § 74 Nr. 7 i.V.m. § 41 KSVG und zur Sitzungsleitung nach § 74 Nr. 8 i.V.m. § 43 KSVG zusteht.

Anmerkung: Siehe zu dieser Unterscheidung auch den Saalbaubau-Fall.

V. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

1. Beteiligtenfähigkeit von Frau Hubbard-Siontologis als Ortsratsmitglied

Frau Hubbard-Siontologis macht vorliegend Rechte geltend, die ihr nicht als "Normalbürgerin" – somit als natürliche Person –, sondern als Ortsratsmitglied zustehen. Das schließt ihre Beteiligung nach § 61 Nr. 1 VwGO aus, weil dort diejenige Rechtsfähigkeit gemeint ist, die natürlichen und juristischen Personen zukommt (str., siehe Hufen, § 21 Rn. 6). Auch eine Beteiligtenfähigkeit nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO scheidet aus, weil die Klägerin keine Behörde in diesem Sinne ist, da ihr die Befugnis fehlt, nach außen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wirksam wahrzunehmen.

Anmerkung: Zu dem § 61 Nr. 3 VwGO zugrunde liegenden Behördenbegriff siehe diesen Hinweis.

Die Beteiligtenfähigkeit von Frau Hubbard-Siontologis könnte sich aber aus § 61 Nr. 2 VwGO analog ergeben. Ihr werden als Ortsratsmitglied durch Gesetz spezielle Rechte verliehen, so dass es folgerichtig ist, ihr eine Möglichkeit zu geben, dieses Recht auch prozessual durchzusetzen, ihr folglich eine Beteiligtenfähigkeit im Verwaltungsprozess zuzugestehen. Eine analoge Anwendung des § 61 Nr. 2 VwGO ist hierfür zulässig, weil die VwGO insoweit eine ungewollte Lücke enthält und die Interessenlage mit der teilrechtsfähiger Organisationen übereinstimmt.

 Anmerkung: So i. E. - aber ohne nähere Begründung - auch BVerwG, 10 C 2.17 v. 28.3.2018, Abs. 11 f. = BVerwGE 161, 323 Abs. 11 f.

2. Beteiligtenfähigkeit von Schäfer als Ortsvorsteher

Der zu verklagende Schäfer könnte als Ortsvorsteher nach § 61 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 1 AGVwGO beteiligtenfähig sein. Unabhängig davon, ob der Ortsvorsteher eine Behörde in diesem Sinne sein kann, wenn er von seinen ihm durch § 75 Abs. 4 KSVG zugewiesenen Befugnissen im Außenverhältnis Gebrauch macht (siehe hierzu VG Saarlouis, 11 L 2126/07 v. 25.1.2008 = LKRZ 2008, 183), soll er hier jedoch nicht in dieser Funktion, sondern als Ortsratsvorsitzender nach § 75 Abs. 1 KSVG tätig werden. In dieser Funktion bereitet er die Sitzungen des Ortsrates vor, beruft ihn nach § 74 Nr. 7 i.V.m. § 41 Abs. 1 Satz 1 KSVG ein, teilt nach § 74 Nr. 7 und § 41 Abs. 3 KSVG die Tagesordnung mit (und legt sie grundsätzlich allein fest) und leitet nach § 74 Nr. 8 i.V.m. § 43 KSVG die Sitzungen. Insoweit kommt ihm in dem hier ausschließlich interessierenden organisationsinternen Bereich Rechtsfähigkeit zu, so dass die organisationsinternen Zuordnungsregeln die partielle Rechtsfähigkeit begründen. Da er aber keine Vereinigung ist und die VwGO in Bezug auf teilrechtsfähige Einzelpersonen eine ungewollte Lücke enthält, kann sich eine Beteiligtenfähigkeit des Ratsvorsitzenden nur aus einer analogen Anwendung des § 61 Nr. 2 VwGO ergeben.

VI. Rechtsschutzbedürfnis

Bei der Leistungsklage (auch in Form der Unterlassungsklage) ist ein Rechtsschutzbedürfnis nur dann anzuerkennen, wenn der Kläger die begehrte Handlung (bzw. deren Unterlassen) vorher bei der zuständigen Stelle beantragt hat und dies abgelehnt wurde, da ein Antrag regelmäßig ein einfacherer und billigerer Weg ist als eine Klageerhebung.

Anmerkung: Siehe hierzu den Wasser-Fall.

Hier hat Frau Hubbard-Siontologis bereits beantragt, in Zukunft von der Aufnahme "allgemeinpolitischer" Verhandlungsgegenstände in die Tagesordnung abzusehen. Dieser Antrag ist abgelehnt worden. Dies reicht für das Rechtsschutzbedürfnis aus. Es ist nicht erforderlich, dass Frau Hubbard-Siontologis ihren Antrag nun bis zur Entscheidung des Gerichts für jede Sitzung neu stellt (vgl. VG Arnsberg, 12 K 127/07 v. 24.8.2007, Abs. 38 ff. = NWVBl. 2008, 113, 114).

Dem Rechtsschutzbedürfnis steht auch nicht die Möglichkeit eines aufsichtsbehördlichen Beanstandungsverfahrens entgegen, da Frau Hubbard-Siontologis als Ortsratsmitglied dies nicht selbst in die Wege leiten könnte (vgl. § 74 Nr. 17 i.V.m. § 60 KSVG). Sie könnte dies höchstens bei der Kommunalaufsichtsbehörde anregen (vgl. §§ 127 ff. KSVG), hätte aber keinen Anspruch auf deren Einschreiten.

Anmerkung: Lesenwert hierzu VG Saarlouis, 3 K 115/14 v. 26.9.2014, Abs. 11 = LKRZ 2015, 193 f.

VII. Ergebnis zu A

Eine Klagefrist ist bei der allgemeinen Leistungsklage nicht vorgesehen, so dass eine entsprechende Klage insgesamt (noch) zulässig wäre.

B) Begründetheit

Die Klage wäre auch begründet, wenn die Aufnahme "allgemeinpolitischer" Verhandlungsgegenstände in die Tagesordnung durch den Ortsvorsteher rechtswidrig ist und hierdurch Rechte von Frau Hubbard-Siontologis als Ortsratsmitglied verletzt werden. Denn dann könnte sie aufgrund des "innerorganisatorischen Abwehranspruchs" nach dem oben Gesagten (A III 2) die Unterlassung dieser Rechtsverletzung verlangen. Eine Rechtsverletzung läge vor, wenn die Behandlung dieser Verhandlungsgegenstände in den Ortsratssitzungen dazu führt, dass diese Sitzungen letztlich ihre eigentliche Funktion, nämlich die Behandlung der dem Ortsrat nach § 73 KSVG zugewiesenen Aufgaben, nicht mehr erfüllen können, so dass die Mitwirkungsrechte der Ortsratsmitglieder aus § 72 Abs. 4 KSVG materiell ausgehöhlt, ihre Ausübung tatsächlich lahm gelegt wird.

I. Notwendigkeit der Rechtswidrigkeit des Handelns des Ortsvorstehers

Dies wäre von vornherein ausgeschlossen, wenn die Behandlung "allgemeinpolitischer" Verhandlungsgegenstände im Ortsrat rechtmäßig wäre. Denn dann würde ihre Behandlung im Ortsrat zu dessen Aufgaben gehören. Die Wahrnehmung der ihm obliegenden Aufgaben durch den Ortsrat kann aber Mitwirkungsrechte der Ortsratsmitglieder nicht verletzen, sondern würde sie aktualisieren.

§ 74 Nr. 7 i.V.m. § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG zeigt jedoch, dass nur solche Verhandlungsgegenstände in die Tagesordnung aufgenommen werden dürfen, deren Behandlung zu den Aufgaben des Ortsrates nach § 73 KSVG gehört. Ausdrücklich wird dies zwar nur für den Fall ausgesprochen, dass eine Ortsratsfraktion die Aufnahme eines bestimmten Verhandlungsgegenstandes in die Tagesordnung verlangt.

Anmerkung: Siehe hierzu den "Ausländerfreie-Zone"-Fall.

Jedoch ist kein Grund erkennbar, weshalb diese Begrenzung der Kompetenz zur Aufstellung der Tagesordnung nicht auch für den Ortsvorsteher gelten sollte, soweit er nach § 74 Nr. 7 i.V.m. § 41 Abs. 3 KSVG den Inhalt der Tagesordnung selbst bestimmt. Zu diesen "verbotenen" Verhandlungsgegenständen für Ortsräte gehören auch Stellungnahmen zu allgemeinpolitischen Themen, die keinerlei örtlichen Bezug zum Gemeindebezirk haben und selbst die Verbandskompetenz der Gemeinde überschreiten. Dementsprechend ist die Aufnahme "allgemeinpolitischer" Verhandlungsgegenstände durch Schäfer in die Tagesordnung des Ortrats rechtswidrig.

Anmerkung: In den Bundesländern, in denen es an einer mit § 41 Abs. 1 Satz 4 KSVG vergleichbaren Regelung fehlt, gilt nichts anderes. Hier muss dann darauf hingewiesen werden, dass sich aus den Gemeindeordnungen implizit ergibt, dass der Ortsrat nur über Selbstverwaltungsangelegenheiten entscheiden darf und auch über diese nur, soweit die Entscheidungen nicht einem anderen Organ der Stadt übertragen worden sind. Über andere Angelegenheiten kann er nur beschließen, soweit dies besondere gesetzliche Vorschriften zulassen. Der Ortsrat hat somit kein allgemeinpolitisches Mandat (vgl. BVerwG, 7 C 27/89 v. 14.12.1990 = BVerwGE 87, 228, 231 ff. [für Gemeinderat]).

Hierdurch allein werden jedoch nach dem oben Gesagten (A III 1) Rechte der Ortsratsmitglieder noch nicht verletzt.

II. Keine Rechtsverletzung durch "ungesteuerte" Diskussion im Ortsrat

Können die Rechte der Ortsratsmitglieder allein durch die Aufnahme rechtswidriger Verhandlungsgegenstände in die Tagesordnung nicht verletzt werden, kann nichts anderes für deren Behandlung im Ortsrat gelten. Dies gilt auch dann, wenn die Verhandlung insoweit – wie nach dem Sachverhalt offensichtlich gegeben – weitgehend "ungesteuert" verläuft, der Ortsvorsteher seiner Aufgabe, die Sitzung zu leiten (§ 74 Nr. 8 i.V.m. § 43 Abs. 1 KSVG), also nicht oder kaum nachkommt, indem er die Redezeiten der einzelnen Ortsratsmitglieder nicht beschränkt, "rhetorische Tiefschläge" zulässt etc. Denn die Kontrolle der "Eignung" des Ortsvorstehers als "Verhandlungsführer" im Ortsrat ist allein dem Ortsrat in seiner Gesamtheit zugewiesen, der den Ortsvorsteher mit der Mehrheit des § 74 Nr. 11 i.V.m. § 46 Abs. 2 KSVG wählen und nach § 75 Abs. 2 i.V.m. § 65 Abs. 2, § 68a KSVG auch abwählen kann.

III. Rechtsverletzung durch "erdrosselnde Wirkung" der "allgemeinpolitischen" Verhandlungsgegenstände

Im vorliegenden Fall ist es jedoch offenbar so, dass die – rechtswidrige – Behandlung "allgemeinpolitischer" Verhandlungsgegenstände im Ortsrat einen Umfang angenommen hat, der eine sachliche Behandlung der dem Ortsrat nach § 73 KSVG obliegenden Aufgaben tatsächlich unmöglich macht. Wird anerkannt, dass die Mitwirkungsrechte der Ortsratsmitglieder nach § 72 Abs. 4 KSVG kein Selbstzweck sind, sondern in Zusammenhang mit den Aufgaben des Ortsrats stehen – schließlich sind die Ortsratsmitglieder nur zur Erfüllung dieser Aufgaben gewählt worden –, liegt es jedoch nahe, den einzelnen Ortsratsmitgliedern letztlich ein Recht darauf zuzusprechen, dass sich der Ortsrat jedenfalls primär der ihm nach § 73 KSVG obliegenden Aufgaben annimmt. Dieses Recht wird verletzt, wenn die Behandlung "allgemeinpolitischer" Fragen aufgrund einer entsprechenden "Tagesordnungspraxis" des Ortsvorstehers im Ortsrat zur Regel wird und ein Gewicht annimmt, das die Erfüllung der dem Ortsrat zugewiesenen Aufgaben letztlich erdrückt.

Eine solche Situation liegt hier vor: Aufgrund der regelmäßigen Positionierung des Verhandlungsgegenstandes "Beschlüsse des Ortsrats zu aktuellen Entwicklungen aus dem Saarland, Deutschland und der Welt" auf der Tagesordnung des Ortsrats mit dem Ziel, "allgemeinpolitische" Themen im Ortsrat kontrovers – und anscheinend auch heftig und mehrstündig – zu diskutieren, wird die eigentliche Aufgabenerfüllung durch den Ortsrat letztlich unmöglich gemacht, da erfahrungsgemäß die menschliche Bereitschaft und Fähigkeit begrenzt ist, in einer Gruppe konzentriert und sachlich zu diskutieren, Entscheidungen zu treffen und Beschlüsse zu fassen.

IV. Mögliche Rechtfertigungsgründe

Allerdings könnte die hierin liegende Beeinträchtigung der Rechte der Ortsratsmitglieder aus § 72 Abs. 4 KSVG auf Mitwirkung an den dem Ortsrat zugewiesenen Aufgaben gerechtfertigt sein, so dass deshalb eine Verletzung der Mitgliedschaftsrechte von Frau Hubbard-Siontologis ausgeschlossen wäre.

1. Rechtfertigung aufgrund Einverständnisses der Mehrheit der Ortsratsmitglieder?

Ein Rechtfertigungsgrund könnte zunächst darin zu sehen sein, dass der Ortsrat mehrheitlich damit einverstanden ist, "allgemeinpolitische" Verhandlungsgegenstände zu behandeln. Auch wenn der Ortsrat grundsätzlich durch Mehrheit entscheidet (§ 74 Nr. 10 i.V.m. § 45 KSVG), stehen die Aufgaben des Ortsrates jedoch nicht zur Disposition der Mehrheit, sondern bilden auch die Grenzen der Mehrheitsentscheidung. Die mehrheitliche Billigung der Vorgehensweise Schäfers vermag die Beeinträchtigung der Rechte der Ortsratsmitglieder dementsprechend nicht zu rechtfertigen.

2. Rechtfertigung wegen Bedürfnis nach Selbstdarstellung?

Diese Vorgehensweise lässt sich auch nicht damit rechtfertigen, dass gerade die heftigen "sachfremden" Diskussionen zu einer gesteigerten Popularität des Ortsrats und der Bekanntheit dieser Institution in der Öffentlichkeit geführt haben. Zwar gehört die Selbstdarstellung auch zu den Aufgaben des Gemeindebezirks (vgl. § 75 Abs. 4 Satz 1 KSVG), aber dies vermag keine Selbstdarstellung "um ihrer selbst willen", sondern nur eine Darstellung der Aufgaben und aufgabenbezogenen Tätigkeiten des Gemeindebezirks und seiner Organe zu rechtfertigen.

3. Rechtfertigung wegen Mangels an aufgabenbezogenen Verhandlungsgegenständen?

Schäfer sieht sich jedoch zu der Aufnahme "allgemeinpolitischer" Verhandlungsgegenstände in die Tagesordnung veranlasst, weil rein tatsächlich kaum Angelegenheiten anfallen, über die der Ortsrat nach § 73 KSVG zu beraten und zu entscheiden hätte. Insoweit ist jedoch nach dem Sachverhalt bereits zweifelhaft, ob dies tatsächlich so stimmt: Denn immerhin scheinen auch bei monatlichem Sitzungsturnus jedes Mal Angelegenheiten anzufallen, die in den Anwendungsbereich des § 73 KSVG gehören, die allerdings wegen der zuvor stattfindenden "allgemeinpolitischen" Diskussion regelmäßig "unter den Tisch" fallen. Unabhängig davon berechtigt jedoch der Mangel an Aufgaben auch Gemeindeorgane nicht dazu, sich zu Angelegenheiten zu äußern, die sie nach der Kompetenzordnung "nichts angehen". Es wäre vielmehr Aufgabe des Ortsvorstehers und des Ortsrats, sich Aufgaben im Rahmen des § 73 KSVG zu suchen. Lassen sich solche Aufgaben nicht finden, besteht kein "Bedarf" für die Einberufung einer Ortsratssitzung i. S. des § 74 Nr. 7 i. V. m. § 41 Abs. 1 Satz 1 KSVG, so dass der Ortsrat dann – rechtlich gesehen – gar nicht einberufen werden darf.

4. Ergebnis zu IV

Damit lässt sich die in der regelmäßigen Aufnahme "allgemeinpolitischer" Verhandlungsgegenstände in die Tagesordnung liegende Beeinträchtigung der Rechte der Ortsratsmitglieder nicht rechtfertigen.

V. Ergebnis zu B

Schäfer verletzt somit durch die regelmäßige Aufnahme "allgemeinpolitischer" Verhandlungsgegenstände in die Tagesordnung Rechte von Frau Hubbard-Siontologis als Ortsratsmitglied aus § 72 Abs. 4 KSVG auf Mitwirkung an den dem Ortsrat zugewiesen Angelegenheiten. Eine gegen Schäfer als Ortsvorsteher gerichtete Klage auf Unterlassung der Aufnahme solcher Verhandlungsgegenstände in die Tagesordnung wäre somit begründet.

C) Gesamtergebnis

Rathgeber sollte dementsprechend Frau Hubbard-Siontologis empfehlen, als Ortsratsmitglied Klage vor dem Verwaltungsgericht des Saarlandes zu erheben mit dem Antrag, den Ortsvorsteher des Gemeindebezirks Quierbrück zu verpflichten, es zu unterlassen, in die Tagesordnung des Ortsrats auch Verhandlungsgegenstände aufzunehmen, die keinen Bezug zu den in § 73 KSVG genannten Aufgaben des Ortsrates haben; denn eine solche Klage würde dem Anliegen von Frau Hubbard-Siontologis entsprechen und hätte Aussicht auf Erfolg.

Er sollte Frau Hubbard-Siontologis zudem darauf hinweisen, dass eine solche Klage für sie ohne Kostenrisiko wäre: Nach allgemeiner Auffassung ist nämlich die Gemeinde als Träger der streitenden Organe materiellrechtlich verpflichtet, den Kläger von den Kosten nicht mutwillig geführter verwaltungsgerichtlicher Organstreitigkeiten auch dann zu entlasten, wenn sich der Kläger mit seinem Rechtsstandpunkt nicht durchsetzt, er deshalb mit seiner Klage unterliegt und ihm folglich vom Gericht nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten auferlegt werden

Anmerkung: Grundlegend zu diesem Kostenerstattungsanspruch: OVG Saarlouis, 3 R 87/80 v. 5.10.1981 = NVwZ 1982, 140 f.; ferner z. B. OVG Bautzen, 2 A 385/16 v. 12.9.2017, Abs. 14 ff. = LKV 2017, 521, 523 f.; OVG Bautzen, 4 A 1412/18 v. 25.10.2019, Abs. 15 ff. = NVwZ-RR 2020, 840 Abs. 15 ff.; VGH Kassel, 7 A 1355/12 v. 18.12.2013, Rn. 22 = LKRZ 2014, 112 Abs. 22; VGH Kassel, 8 A 1053/14.Z v. 13.7.2015, Abs. 22 ff.; VGH München, 4 ZB 16.2516 v. 27.9.2018, Abs. 9 f. = BayVBl. 2019, 97 Abs. 9 f.; OVG Münster, NVwZ-RR 1993, 263, 264; OVG Münster, 15 A 981/06 v. 24.4.2009, Abs. 41 ff. = NVwZ-RR 2009, 819, 820 f.; OVG Saarlouis, 2 A 516/17 v. 17.9.2018 = KommJur 2018, 419 ff.; Lange, Kap. 10 Rn. 78 ff.; Lange, in: Festschrift für Wolf-Rüdiger Schenke, 2011, S. 959, 972 ff. m. w. N.

Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@uni-speyer.de

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