Lösungsvorschlag

Gleichgeschaltet

Stand der Bearbeitung: 2 November 2019

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Vorbemerkung: Die Fallgeschichte ist durch den sog. "Preußenschlag" inspiriert worden (hierzu http://de.wikipedia.org/wiki/Preußenschlag) unterscheidet sich jedoch hiervon in wesentlichen Elementen. Jedoch kann es nichts schaden, sich bei Gelegenheit dieser Fallbearbeitung auch einmal mit diesem Aspekt deutscher (Verfassungs-)Geschichte zu beschäftigen. Der Staatsgerichtshof für das deutsche Reich hatte sich in zwei Entscheidungen mit dem Preußenschlag zu befassen: StGH, 15/32 v. 25.7.1932, in: RGZ 137, Anh. 65 ff. (einstweilige Anordnung) und StGH, 15, 16, 17 u. 19/32 v. 25.10.1932, in: RGZ 138, Anh. 1 ff. (Hauptsacheentscheidung)

Erster Teil: Antrag des BRAUN

Nach dem Sachverhalt hat das "Bündnis Rechtschaffender, Aufrechter und Unabhängiger Nationalisten - BRAUN" den von ihm gestellten Antrag ausdrücklich als Antrag nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG gestellt. Insoweit ist für eine - grundsätzlich mögliche (vgl. Benda/Klein, Rn. 214; Pestalozza, § 2 Rn. 41) - Auslegung oder Umdeutung der Anträge durch das BVerfG im Sinne einer Optimierung des Rechtsschutzes kein Raum (vgl. BVerfG, 2 BvE 1/52 v. 30.6.1953 = BVerfGE 2, 347, 367; Puttler, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, § 23 Rn. 24).

Die Prüfung hat sich daher auf die Zulässigkeit des Antrags als Antrag im Organstreitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG zu beschränken.

A) Zulässigkeit

Ein gegen den Bundestag, den Bundesrat und den Bundespräsidenten gerichteter Antrag des BRAUN wegen der Verabschiedung des Berlin-Gleichschaltungsgesetzes wäre zulässig, wenn hierfür die Sachentscheidungsvoraussetzungen des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und der § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG vorlägen.

Anmerkung: Siehe zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG diesen Hinweis.

I. Beteiligtenfähigkeit des Antragstellers (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG)

Das BRAUN müsste zunächst i. S. des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG beteiligtenfähig sein. Bei dem BRAUN handelt es sich offenbar um eine politische Partei i. S. der Legaldefinition des § 2 Parteiengesetzes, die vom BVerfG als zutreffende Definition auch des verfassungsrechtlichen Parteienbegriffes i. S. des Art. 21 GG angesehen wird.

Anmerkung: So BVerfG, 2 BvC 7/91 u. a. v. 21.10.1993 = BVerfGE 89, 266, 269; BVerfG, 2 BvB 1/93 v. 17.11.1984 = BVerfGE 91, 262, 265 f.

Dem steht insbesondere nicht entgegen, dass diese Partei - wofür der Sachverhalt aber zu wenig hergibt - möglicherweise verfassungsfeindliche Ziele verfolgt. Denn auch solche Parteien sind, wie aus dem Wortlaut des Art. 21 Abs. 2 und 3 GG hervorgeht, Parteien, auch wenn sie ggf. vom BVerfG verboten werden können (Degenhart, Rn. 59 ff.).

Handelt es sich bei dem BRAUN somit um eine politische Partei i.S.d. Art. 21 GG, scheint nach dem Wortlaut des § 63 BVerfGG die Beteiligtenfähigkeit des BRAUN als von vornherein ausgeschlossen, da dort abschließend aufgezählt zu sein scheint, wer im Organstreitverfahren beteiligtenfähig ist und politische Parteien dort nicht genannt werden. Es ist jedoch allgemein anerkannt, dass der eng formulierte § 63 BVerfGG den weiter gefassten Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht einschränken kann. Art. 94 Abs. 2 GG gibt dem einfachen Gesetzgeber nicht das Recht, den Kreis der möglichen Antragsteller gegenüber der weiteren Vorschrift des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG abschließend zu bestimmen. Denn Sinn des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ist es ja gerade, sicherzustellen, dass die dort Genannten die Gelegenheit bekommen, gegebenenfalls ihre Rechte im Organstreitverfahren prozessual durchzusetzen (siehe hierzu nur Benda/Klein, Rn. 995).

Anmerkung: Siehe zum Folgenden auch den Geschlossene-Gesellschaft-Fall.

1. Beteiligtenfähigkeit politischer Parteien nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG

Da eine politische Partei nicht zu den obersten Bundesorganen (Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung, Bundespräsident, Bundesversammlung) gehört, ist somit fraglich, ob eine politische Partei i. S. des Art. 21 GG ein "anderer Beteiligter" i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ist. Selbstverständlich ist sie dies nicht: Denn nach Auffassung des BVerfG kann "anderer Beteiligter" i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nur sein, wer in Rang und Funktion den obersten Bundesorganen (Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung, Bundespräsident, Bundesversammlung) gleichsteht (Stern II, S. 980). Nach wohl herrschender Meinung liegt ein solches Verfassungsorgan nur vor, wenn es sich um ein Staatsorgan handelt, das nicht bloß im Grundgesetz erwähnt, sondern von ihm in Existenz, Status und wesentlichen Kompetenzen konstituiert wird, indem es dem Staat durch Existenz und Funktion seine wesentliche Gestalt verleiht und durch seine Tätigkeit an der obersten Staatsleitung Anteil haben kann (vgl. Stern II, S. 344).

Hier könnte sich nur aus der den politischen Parteien durch Art. 21 Abs. 1 GG eingeräumten Stellung und Funktion ergeben, dass sie zu den Verfassungsorganen in diesem Sinne zählen. Dies wäre jedenfalls dann anzunehmen, wenn die politischen Parteien i.S.d. Art. 21 GG letztlich "inkorporierte Teile der Staatlichkeit" wären (siehe hierzu U. Stelkens, in: Bertschi u. a. [Hrsg.], Demokratie und Freiheit, 1999, S. 95, 115 ff.).

a) Frühere Auffassung des BVerfG zur Rechtsstellung politischer Parteien

Das BVerfG ist in frühen Urteilen tatsächlich von einer Quasi-Staatsorganqualität der politischen Parteien ausgegangen und hat hieraus auf die Beteiligtenfähigkeit der politischen Parteien im Organstreitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG als "andere Beteiligte" geschlossen. Insoweit führte das BVerfG (BVerfG, 2 BvH 1/52 v. 5.4.1952 = BVerfGE 1, 208, 225 ff.) aus, es sei Zweck des Art. 21 GG, den modernen demokratischen Parteienstaat verfassungsrechtlich zu legalisieren; die Parteien seien in die Verfassung eingebaut. Ein solcher Einbau enthalte die Anerkennung, dass die Parteien nicht nur politisch und soziologisch, sondern auch rechtlich relevante Organisationen seien. Sie seien zu integrierenden Bestandteilen des Verfassungsaufbaus und des verfassungsrechtlich geordneten politischen Lebens geworden und stünden daher nicht wie andere soziale Gebilde nur in einer verfassungsmäßig gesicherten Position dem Staate gegenüber. Ohne dass die Frage entschieden zu werden bräuchte, ob den politischen Parteien überhaupt eines der in § 90 Abs. 1 BVerfGG bezeichneten Rechte gegen die öffentliche Gewalt zustehen könne, entspreche es jedenfalls dem Rang der politischen Partei in der heutigen parlamentarischen Demokratie nicht, sie auf diesen letzten Rechtsbehelf zu verweisen, der dem Bürger gegen den Staat nach Erschöpfung aller anderen Rechtswege eingeräumt sei. Die Parteien lebten innerhalb der Verfassungssphäre, nicht ständen sie wie ein grundrechtsbewehrter Bürger dem Staat gegenüber. Die politischen Parteien nähmen in der heutigen Form der Demokratie eine Sonderstellung ein. Sie könnten und müssten als Faktoren des Verfassungslebens anerkannt werden, da sie in dessen innerem Bereich stehen, während das gleiche für Gemeinden, Kirchen usw., die dem Staate allenfalls mit verfassungsmäßig gesicherten Rechten gegenüberstünden, nicht behauptet werden könnte.

Konsequent weiterverfolgt würde dieser Ansatz bedeuten, den politischen Parteien Staatsorganqualität zuzuschreiben (Stern I, S. 458), ihnen damit auch die Grundrechtsfähigkeit abzusprechen und sie darüber hinaus sogar etwa als "Körperschaft" i.S.d. Art. 34 Satz 1 GG anzusehen.

Anmerkung: Nachdem der NSDAP durch das Gesetz zur Sicherung der Einheit von Partei und Staat vom 29. März 1935 (RGBl. I S. 502) der Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts zugesprochen worden war, hatte etwa das Reichsgericht (RG, III 151/37 v. 17.2.1939 = RGZ 160, 193, 196 ff.) tatsächlich Art. 131 Abs. 1 Satz 1 WRV auf die NSDAP angewendet (siehe hierzu U. Stelkens, in: Bertschi u. a. [Hrsg.], Demokratie und Freiheit, 1999, S. 95, 104).

b) Relativierung der früheren Auffassung durch das BVerfG

So weit ist das BVerfG jedoch nicht gegangen. Es ist vielmehr in späteren Entscheidungen von einem Grundsatz der Staatsfreiheit der politischen Parteien ausgegangen (BVerfG, 2 BvF 1/65 v. 19.7.1966 = BVerfGE 20, 56, 97 ff.), da dem Staat die Einflussnahme auf die politische Willensbildung im Volk grundsätzlich verwehrt sei (vgl. BVerfG [K], 2 BvR 307/01 v. 28.3.2002, Abs. 13 = NJW 2002, 2227), vielmehr ein Verfassungsgebot einer prinzipiell staatsfreien, offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den staatlichen Organen bestehe. Nur so könne die staatliche Willensbildung - wie von Art. 21 GG vorausgesetzt - von "unten nach oben" stattfinden.

Besteht also ein Grundsatz der Staatsferne der politischen Partei, sind die Parteien gerade keine inkorporierten Teile der Staatlichkeit, sondern allein juristische Personen des Zivilrechts, welche allerdings durch Art. 21 GG einem besonderen staatlichen Schutz unterstellt werden. Hieraus würde sich als Konsequenz ergeben, dass sich politische Parteien i.S.d. Art. 21 GG auf Grundrechte berufen und diese Rechte auch (nur) im Wege der Verfassungsbeschwerde und damit nicht im Organstreitverfahren geltend machen können. Diese Sichtweise entspricht der heute ganz herrschenden Auffassung in der Literatur.

Anmerkung: Siehe etwa J. Ipsen, in: Sachs, Art. 21 Rn. 49 ff.; Streinz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 21 Rn. 145 ff. jeweils m. w. N. Siehe ferner den Geschlossene-Gesellschaft-Fall

c) Fortführung der Rechtsprechung zur Beteiligtenfähigkeit politischer Parteien im Organstreitverfahren

Trotz dieses Wandels der Auffassung des BVerfG hält es jedoch bis heute an seiner Praxis fest, (auch) politische Parteien als beteiligtenfähig im Organstreitverfahren anzusehen.

Anmerkung: Vgl. etwa BVerfG, 2 BvE 1/90 u. a. v. 29.9.1990 = BVerfGE 82, 322, 335; BVerfG, 2 BvE 1/02 v. 26.10.2004, Abs. 59 f. = BVerfGE 111, 382, 397; BVerfG, 2 BvF 4/03 v. 12.3.2008, Abs. 108 = BVerfGE 121, 30, 56; BVerfG, 2 BvE 1/16 v. 27.2.2018, Abs. 27 = BVerfGE 148, 11, 19.

Soweit ein Organstreitverfahren möglich ist, sind die politischen Parteien hierauf nach der Rechtsprechung des BVerfG auch verwiesen, können also insoweit nicht auch Verfassungsbeschwerde erheben.

Anmerkung: BVerfG, 1 PBvU 1/54 v. 20.7.1954 = BVerfGE 4, 27, 30; BVerfG, 2 BvE 3/91 v. 10.7.1991 = BVerfGE 84, 290, 298. Politische Parteien können insbesondere dann ihre Rechte nicht im Organstreitverfahren geltend machen, wenn die Maßnahme, durch die sie sich verletzt sehen, nicht von einem Staatsorgan ausgeht, das im Organstreitverfahren einen tauglichen Antragsgegner darstellt, wie etwa Maßnahmen von öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (in Zusammenhang mit Wahlwerbezeiten, vgl. BVerfG, 2 BvR 7/57 v. 3.9.1957 = BVerfGE 7, 99, 103) oder auch von Gerichten (siehe hierzu den Geschlossene-Gesellschaft-Fall) oder Gemeinden (siehe hierzu den Parteilichkeit-II-Fall). Zu der Abgrenzung im Einzelnen Degenhart, Rn. 70 f.

Diese Sichtweise soll daher auch hier der Fallbearbeitung zu Grunde gelegt werden. Für sie spricht insbesondere, dass sie eine gewisse Gleichbehandlung der außerparlamentarischen Opposition hinsichtlich des Zugangs zum BVerfG in den für das Staatswesen besonders wichtigen Fragen der demokratischen Willensbildung gewährleistet. Diese Rechtsprechung ermöglicht den Parteien, derartige Fragen sofort ohne den Umweg des fachgerichtlichen Rechtsschutzes vor das BVerfG zu bringen. Wären sie nur auf die Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG verwiesen, müssten sie demgegenüber zunächst den Rechtsweg nach § 90 Abs. 2 BVerfGG erschöpfen.

Dogmatisch bedeutet dies letztlich, dass politische Parteien als auf der Grenze zwischen Staat und Gesellschaft liegende Einrichtungen angesehen werden (ausführlich Augsberg, Jura 2018, 1110, 1116 ff.). Sehr deutlich wird dies, wenn das BVerfG in seiner Entscheidung zum zweiten NPD-Verbotsverfahren (BVerfG, 2 BvB 1/13 v. 17.1.2017, Abs. 512 = BVerfGE 144, 20, 194) ausführt (Hervorhebungen von uns):

"512 [...]. Mit Art. 21 GG wurde den politischen Parteien erstmals ein eigener verfassungsrechtlicher Status zuerkannt. Im Unterschied zur Weimarer Reichsverfassung, die sich einer verfassungsrechtlichen Qualifizierung der politischen Parteien enthielt, weist das Grundgesetz ihnen eine besondere – im Vergleich zu Vereinigungen im Sinne von Art. 9 Abs. 1 GG hervorgehobene [...] – Stellung zu. Sie werden durch Art. 21 GG in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben [...] und als notwendige 'Faktoren des Verfassungslebens' [...] anerkannt. Die Wahrnehmung der ihnen zugewiesenen verfassungsrechtlichen Aufgabe der Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes setzt die in Art. 21 Abs. 1 GG garantierte Freiheit ihrer Gründung und Betätigung voraus."

d) Ergebnis zu 1

Politische Parteien sind somit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 als "andere Beteiligte" anzusehen und damit im Organstreitverfahren beteiligtenfähig.

Anmerkung: Allgemein wird jedoch davon ausgegangen, dass politische Parteien nur als Antragsteller, nicht als Antragsgegner im Organstreitverfahren in Betracht kommen (vgl. BVerfG, 2 BvQ 2/67 v. 19.12.1967, Abs. 9 f. = BVerfGE 23, 42, 49 f.; vgl. hierzu auch Maurer, JuS 1992, 296, 297). Dies ist auch sinnvoll, da die Beteiligtenfähigkeit der politischen Parteien im Organstreitverfahren, diesen die Möglichkeit geben soll, in den Staat "hineinzuwirken". Es soll nicht den obersten Bundesorganen gestattet werden, die politischen Parteien in irgend einer Weise "gleichzuschalten".

2. Fortexistenz des BRAUN

Damit steht jedoch noch nicht fest, dass im konkreten Fall auch das BRAUN beteiligtenfähig ist. Zwar war sie zunächst als eine Partei i. S. des Art. 21 GG anzusehen und konnte dementsprechend nach § 3 Parteiengesetz unter ihrem Namen auch klagen. Jedoch ist sie durch § 3 des Berlin-Gleichschaltungsgesetzes aufgelöst worden und könnte daher als nicht mehr existent anzusehen sein. Etwas nicht Existentes kann aber "an sich" kein "anderer Beteiligter" i. S. des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG sein.

Verallgemeinert man diese Argumentation würde dies jedoch dazu führen, dass juristischen Personen oder teilrechtsfähigen Vereinigungen keinerlei (verfassungs- und fachgerichtlichen) Rechtsschutz gegenüber Maßnahmen erlangen könnten, die ihre Existenz vernichten sollen. In einem Fall, in dem eine Gemeinde gegen ihre Auflösung durch Landesgesetz vor dem Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich geklagt hat, hat daher schon dieser angenommen, dass die Rechtspersönlichkeit der Gemeinde in solchen verfassungsgerichtlichen Rechtsstreitigkeiten als fortbestehend zu gelten habe, in denen es um die Verfassungsmäßigkeit dieses Auflösungsakts geht (StGH, 9, 11, 14, 15, 16 u. 18/29 v. 10/.11.12.1929, in: RGZ 126, Anh 14, 21).

Ganz ähnlich hatte der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich in seiner ersten Entscheidung zum "Preußenschlag" angenommen, dass die durch Präsidialverordnung abgesetzte preußische Regierung berechtigt ist, das Land Preußen vor dem Staatsgerichtshof im Verfahren über die Verfassungsmäßigkeit dieser Maßnahme zu vertreten (StGH, 15/32 v. 25.7.1932, in: RGZ 137, Anh. 65, 68).

Entsprechendes nimmt auch das BVerfG in ständiger Rechtsprechung in ähnlichen Fällen an. So hat es die Beteiligtenfähigkeit eines "an sich" nach Art. 9 Abs. 2 GG verbotenen Vereins für eine gegen das Vereinsverbot gerichteten Verfassungsbeschwerde anerkannt (BVerfG, 1 BvR 1474/12 u. a. v. 13.6.2018, Abs. 86 = NVwZ 2018, 1788, Abs. 86). Ebenso hat es die Beteiligtenfähigkeit eines "an sich" durch einen Eingliederungsvertrag "untergegangenen" Bundeslandes in einem Streit um die Wirksamkeit des Eingliederungsvertrages anerkannt

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvQ 1/54 v. 24.2.1954 = BVerfGE 3, 267, 279; BVerfG, 2 BvH 1/54 v. 28.7.1955 = BVerfGE 4, 250, 268; BVerfG, 2 BvH 1/63 v. 17.7.1967 = BVerfGE 22, 221, 231; BVerfG, 2 BvH 1/72 v. 30.1.1973 = BVerfGE 34, 216, 226 f.; BVerfG, 2 BvH 1/74 v. 22.9.1976 = BVerfGE 42, 345, 355 f.

Dem entspricht, dass nach wie vor einer durch ein Auflösungsgesetz aufgelösten Gemeinde Rechtsschutz in Form der Kommunalverfassungsbeschwerde gewährt wird (Benda/Klein, Rn. 646; Schmidt, JA 2008, 763, 765).

Diese Konstruktion entspricht auch allgemeinen prozessrechtlichen Grundsätzen. Der BGH (BGH, VII ZR 280/56 v. 11.4.1957, Abs. 20 = BGHZ 24, 91, 94) wendet sie bei Streitigkeiten um die Parteifähigkeit nach § 50 ZPO an. Die Verwaltungsgerichte legen sie bei Streitigkeiten um die Beteiligtenfähigkeit nach § 61 VwGO zu Grunde (vgl. VGH Mannheim DÖV 1979, 605; Czybulka/Siegel, in: Sodan/Ziekow, § 61 Rn 8).

Es ist nun kein Grund erkennbar, weshalb dieser Grundsatz nicht auch in der vorliegenden Konstellation herangezogen werden könnte. Auch hier geht es nicht an, der Partei mit der Begründung den Rechtsschutz zum BVerfG abzuschneiden, der Rechtsakt, gegen den sie sich wehre, habe ihre Existenz vernichtet. Für den vorliegenden Organstreit ist somit der Fortbestand der Rechtspersönlichkeit des BRAUN zu fingieren.

3. Ergebnis zu I

Das BRAUN ist damit im vorliegenden Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG als "anderer Beteiligter" beteiligtenfähig.

II. Beteiligtenfähigkeit der Antragsgegner (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG)

Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und nach § 63 BVerfGG sind an sich sowohl der Bundestag als auch der Bundesrat und der Bundespräsident taugliche Antragsgegner des Organstreitverfahrens.

III. Tauglicher Organstreitgegenstand (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 64 Abs. 1 BVerfGG)

Gegenstand des Organstreits kann nach § 64 Abs. 1 BVerfGG jedoch nur eine "Maßnahme oder Unterlassung" des Antragsgegners sein, während der Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG eine "Streitigkeit über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans" genügen lässt, also weniger auf ein kontradiktorisches Verfahren, in dem zwei Beteiligte um ihre Kompetenzen streiten, als auf ein objektives Beanstandungsverfahren zur Klärung abstrakter Rechtsfragen hindeutet. Das BVerfG hat die Ausgestaltung des Organstreitverfahrens als kontradiktorisches Verfahren durch § 64 BVerfGG jedoch als zutreffende Konkretisierung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG verstanden und sie sogar letztlich für verfassungsrechtlich geboten erachtet

Anmerkung: Grundlegend insoweit BVerfG, 2 BvE 4/52 v. 7.3.1953 = BVerfGE 2, 143, 155 ff. [lesen !!!]; ferner: BVerfG, 2 BvE 1/07 v. 12.3.2007, Abs. 20, 29 = BVerfGE 117, 359, 366 und 370; BVerfG, 2 BvR 2436/10 und 2 BvE 6/08 v. 17.9.2013, Abs. 160 = BVerfGE 134, 141, 194; BVerfG, 2 BvE 5/15 v. 20.9.2016, Abs. 29 = BVerfGE 143, 1, 8; BVerfG, 2 BvE 6/16 v. 10.10.2017, Abs. 17 = BVerfGE 147, 31 Abs. 17;BVerfG, 2 BvE 1/18 v. 11.12.2018, Abs. 17 f. = BVerfGE 150, 194, 199 f.; BVerfG, 2 BvE 2/16 v. 17.9.2019, Abs. 28 = BVerfGE 152, 8, 20 f.; BVerfG, 2 BvE 3/19 v. 22.7.2020, Abs. 39 f. = NVwZ 2020, 1422 Abs. 39 f.; ausführlich hierzu Benda/Klein, Rn. 983 ff.

Dem soll hier gefolgt werden.

1. Gesetzgebungsbeschluss als "Maßnahme" i. S. d. § 64 BVerfGG

Das BRAUN will gegen den "Erlass" des Berlin-Gleichschaltungsgesetzes durch den Bundestag, den Bundesrat und den Bundespräsidenten vorgehen. Fraglich ist zunächst, ob dieser Erlass eines Gesetzes überhaupt als "Maßnahme" im Sinne des § 64 BVerfGG angesehen werden kann.

Hiergegen könnte sprechen, dass für die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen besondere verfassungsgerichtliche Verfahren vorgesehen sind, nämlich die abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. § 13 Nr. 6, §§ 76 ff. BVerfGG), die konkrete Normenkontrolle (Art. 100 Abs. 1 GG i.V.m. § 13 Nr. 11 i.V.m. §§ 80 ff. BVerfGG) und die Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a i.V.m. § 13 Nr. 8a, §§ 90 ff. BVerfGG). Das BVerfGG enthält für diese Verfahrensarten auch ausdrücklich Regelungen über die Nichtigkeitserklärungen von Gesetzen (§ 79, § 82, § 95 BVerfGG). Gerade eine solche Regelung fehlt jedoch für das Organstreitverfahren. § 67 BVerfGG ermöglicht dem BVerfG nicht, die Nichtigkeit einer Rechtsnorm festzustellen (BVerfG, 2 BvE 1/62, 2 BvE 2/64 v. 19.7.1966 = BVerfGE 20, 119, 129). Hieraus könnte geschlossen werden, dass der Erlass von Gesetzen nicht Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein kann, weil die genannten "Normenkontrollverfahren" die Antragsberechtigung für die Überprüfung von Gesetzen abschließend regeln (so z. B. Knies, in: Festschrift für Klaus Stern, 1997, S. 1154, 1165).

Allerdings zielt das Organstreitverfahren, wie es in den §§ 63 ff. BVerfGG geregelt ist, in eine ganz andere Richtung als ein Normenkontrollverfahren: Im Organstreitverfahren wird geprüft, ob der Antragsgegner durch die angegriffene Maßnahme (gerade) die grundgesetzlich gewährten Rechte des Antragstellers verletzt hat. Insoweit ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass gerade durch die Verabschiedung eines Gesetzes, das verfassungsrechtliche Bestimmungen verletzt, die dem Schutze des Antragstellers dienen, die verfassungsrechtlichen Rechte des Antragstellers verletzt werden. Unter diesem Gesichtspunkt ist nicht erkennbar, warum die "Maßnahme" i.S.d. § 64 BVerfGG nicht auch in einem Normsetzungsakt bestehen sollte.

Anmerkung: Grundlegend BVerfG, 2 BvH 1/52 v. 5.4.1952 = BVerfGE 1, 208, 220 (hier wird aber noch ungenau vom "Gesetz" als Antragsgegenstand gesprochen); klarstellend: BVerfG, 2 BvH 1/92 v. 25.11.1998, Abs. 28 f. = BVerfGE 99, 332, 336 f.; näher hierzu Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, § 64 Rn. 34 f.; dem folgend für das jeweilige Landesverfassungsprozessrecht: LVerfG M-V, LVerfG 1/14 v. 27.8.2015, Abs. 62 ff.; NdsStGH, StGH 1/18 v. 15.1.2019, Abs. 27 = NdsVBl. 2019, 115, 116 f.

2. Gesetzgebungsbeschluss als "Maßnahme" der Antragsgegner?

Der Gesetzeserlass müsste jedoch den Antragsgegnern als eigene Maßnahme zuzurechnen sein. Dies ist grundsätzlich bei jedem Organ anzunehmen, das bei der Entstehung eines Gesetzes mitgewirkt hat.

a) Zurechnung zum Bundestag

Da nach Art. 78 GG ein Gesetz nur zu Stande kommt, wenn es vom Bundestag beschlossen wird, und der Bundestag das Berlin-Gleichschaltungsgesetz nach Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG beschlossen hat, ist es dem Bundestag insgesamt zuzurechnen, selbst wenn der Beschluss nicht einstimmig ergangen sein sollte (was wohl anzunehmen ist): Denn nach Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG ist zu einem Beschlusse des Bundestages die Mehrheit der abgegebenen Stimmen in der Regel notwendig, aber auch ausreichend, so dass der Gesetzgebungsbeschluss als Maßnahme des Bundestages i.S.d. § 64 BVerfGG anzusehen ist.

Anmerkung: Vgl. BVerfG, 2 BvE 1/90 u.a. v. 29.9.1990 = BVerfGE 82 , 322, 336; siehe hierzu auch NdsStGH, StGH 1/18 v. 15.1.2019, Abs. 27 = NdsVBl. 2019, 115, 118: "Der Antrag richtet sich zu Recht gegen den Niedersächsischen Landtag. Die Antragstellerin beanstandet ein Verhalten, das dem Landtag als Ganzem zuzurechnen ist. Denn Gesetze werden gemäß Art. 42 Abs. 1 NV durch Volksentscheid oder, wie im vorliegenden Fall, vom Landtag beschlossen. Ist Gegenstand eines Organstreitverfahrens ein Gesetzesbeschluss, ist der Antrag mithin gegen den Landtag zu richten und nicht gegen die Mehrheit der abstimmenden Mitglieder des Landtages oder die von diesen getragenen Fraktionen."

b) Zurechnung zum Bundesrat

Der Erlass des Berlin-Gleichschaltungsgesetzes ist aber auch dem Bundesrat zuzurechnen, denn er hat im Rahmen seiner verfassungsrechtlichen Kompetenzen durch seine Zustimmung an dessen Erlass mitgewirkt (vgl. Art. 78 GG). Dabei kann dahingestellt bleiben, ob es sich bei dem Berlin-Gleichschaltungsgesetz um ein Zustimmungsgesetz handelte. Denn jedenfalls hat der Bundesrat das Zustandekommen des Gesetzes durch seine Zustimmung - und damit durch Unterlassen des Einspruchs - gefördert (BVerfG, 2 BvE 1/90 u.a. v. 29.9.1990 = BVerfGE 82 , 322, 336).

c) Zurechnung zum Bundespräsidenten

Fraglich ist allerdings, ob der Erlass des Berlin-Gleichschaltungsgesetzes auch dem Bundespräsidenten zuzurechnen ist. Denn seine Beteiligung im Gesetzgebungsverfahren beschränkt sich darauf, nach Art. 82 Abs. 1 GG ein nach den Vorschriften des Grundgesetzes zu Stande gekommenes Gesetz auszufertigen und im Bundesgesetzblatt zu verkünden. Für eine Zurechnung des Gesetzeserlasses auch zum Bundespräsidenten könnte jedoch sprechen, dass ein Gesetz ohne eine Ausfertigung und Verkündung nicht in Kraft treten kann. Zudem kann der Bundespräsident nach ganz herrschender Auffassung die Ausfertigung eines Gesetzes nach Art. 82 Abs. 1 GG verweigern, wenn er das Gesetz für formell oder materiell verfassungswidrig hält. Teilweise wird darüber hinaus eine entsprechende Pflicht des Bundespräsidenten angenommen, die Ausfertigung von Gesetzen, die aus seiner Sicht verfassungswidrig sind, zu verweigern.

Anmerkung: Zum Prüfungsrecht des Bundespräsidenten bei der Ausfertigung von Gesetzen siehe den Bahnreform-Fall.

Dennoch erscheint es kaum als angemessen, auch dem Bundespräsidenten den Erlass jedes Gesetzes nur aufgrund dieser Kontrollfunktion rechtlich zuzurechnen (so wohl im Grundsatz aber BVerfG, 2 BvE 2/13 u.a. v. 26.2.2014, Abs. 34 f. = BVerfGÉ 135, 259, 280): Hiergegen spricht die tendenziell apolitische Stellung des Bundespräsidenten. Ihm steht auch im Gesetzgebungsverfahren nach Art. 76 ff. GG keine Möglichkeit zu, auf den Inhalt eines Gesetzes Einfluss zu nehmen. Darüber hinaus scheint auch das Grundgesetz selbst den Entstehungsvorgang eines Gesetzes mit dem Mitwirkungsakt des Bundesrates als abgeschlossen zu betrachten, wie sich aus Art. 78 GG ergibt. Folgt man dem, ist somit der Erlass des Berlin-Gleichschaltungsgesetzes nicht dem Bundespräsidenten zuzurechnen.

Anmerkung: Natürlich ist auch die Gegenauffassung vertretbar (zumal die Frage der Zulassung eines gegen den Bundespräsidenten gerichteten Antrages wegen seiner Mitwirkung an der Entstehung eines verfassungswidrigen Gesetzes nicht diskutiert wird). Entscheidend ist hier - wie fast immer - nur, dass man das Problem sieht, es anspricht und einen begründeten Lösungsvorschlag unterbreitet.

3. Ergebnis zu III

Somit ist der Erlass des Berlin-Gleichschaltungsgesetzes nur insoweit tauglicher Gegenstand des Organstreitverfahrens als sich der Antrag gegen den Bundestag und den Bundesrat wegen ihrer Mitwirkungshandlungen richtet. Soweit der Antrag gegen den Bundespräsidenten gerichtet ist, fehlt es demgegenüber an einem tauglichen Antragsgegenstand, so dass das Organstreitverfahren insoweit unzulässig ist.

IV. Antragsbefugnis (§ 64 Abs. 1 BVerfGG)

Auch der gegen den Bundestag und Bundesrat gerichtete Antrag wegen des Erlasses des Berlin-Gleichschaltungsgesetzes wäre jedoch unzulässig, soweit dem BRAUN die Antragsbefugnis fehlen würde. Diesem Erfordernis kommt gerade in den Fällen besonderes Gewicht zu, in denen eine abstrakte Normenkontrolle mangels Antragsfähigkeit des Antragsstellers nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG nicht zulässig wäre; die vom Verfassungsgeber bewusst vorgenommene Abgrenzung zwischen beiden Verfahrensarten mit ihren je unterschiedlichen Voraussetzungen und ihren unterschiedlichen Kontrollrahmen würde andernfalls in unzulässiger Weise verwischt. Eine generelle Verfassungsaufsicht ist nicht Ziel des Organstreitverfahrens.

Anmerkung: So für das jeweilige Landesverfassungsprozessrecht: LVerfG M-V, LVerfG 1/14 v. 27.8.2015, Abs. 68; NdsStGH, StGH 1/18 v. 15.1.2019, Abs. 29 = NdsVBl. 2019, 115, 117. Allgemein zur Untauglichkeit des Organstreitverfahrens als allgemeines Instrument der "Verfassungsaufsicht": BVerfG, 2 BvE 5/83 v. 14.7.1986 = BVerfGE 73, 1, 29 f.; BVerfG, 2 BvE 5/99 v. 25.3.1999, Abs. 13 = BVerfGE 100, 266, 268; BVerfG, 2 BvE 1/07 v. 12.3.2007, Abs. 29 = BVerfGE 117, 359, 370; BVerfG, 2 BvE 3/19 v. 22.7.2020, Abs. 39 f. = NVwZ 2020, 1422 Abs. 39 f.; Benda/Klein, Rn. 1022.

Es müsste also als möglich erscheinen, dass das BRAUN durch den Erlass des Berlin-Gleichschaltungsgesetzes in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten verletzt wird. Die Rechte der politischen Parteien sind in Art. 21 GG geregelt. Verletzungen des Demokratieprinzips oder der in Art. 28 Abs. 1 GG und Art. 38 Satz 1 GG geregelten Wahlrechtsgrundsätze können sie (im Organstreitverfahren) nur insoweit geltend machen als sich insoweit auch ein Zusammenhang mit der Rechtsstellung und den Aufgaben der politischen Parteien im Zusammenhang mit Wahlen herstellen lässt.

Anmerkung: Vgl. BVerfG 2 BvE 5/05 v. 23.8.2005, Abs. 25 ff. = BVerfGE 114, 107, 114 f.; BVerfG, 2 BvE 1/07 v. 12.3.2007, Abs. 29 = BVerfGE 117, 359, 370.

Ob das Berlin-Gleichschaltungsgesetz in dieser Hinsicht die Rechte des BRAUN verletzen kann, kann nicht allgemein, sondern nur bezogen auf die einzelnen Bestimmungen des Gesetzes bestimmt werden.

1. Mögliche Verletzung durch § 3 Berlin-Gleichschaltungsgesetz

Insoweit erscheint es nicht nur als nicht von vornherein ausgeschlossen, sondern zudem als sehr wahrscheinlich, dass § 3 Berlin-Gleichschaltungsgesetz, der die Auflösung des BRAUN anordnet, die Parteigründungsfreiheit i. S. des Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt. Denn das Recht zur freien Gründung politischer Parteien umfasst auch das Recht einer einmal gegründeten Partei auf freie politische Betätigung (Degenhart, Rn. 53 f.; Streinz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 21 Rn. 107), in das (besonders intensiv) eingegriffen wird, wenn die Partei verboten und kraft Gesetzes aufgelöst wird.

2. Mögliche Verletzung durch § 1 und § 2 Berlin-Gleichschaltungsgesetz

Demgegenüber erscheint es als zweifelhaft, ob sich aus Art. 21 GG auch ein Recht einer Partei dahingehend herleiten lässt, dass die Wahlperiode eines Parlaments und die Amtsperiode einer Regierung, in der die Mitglieder ihrer Partei die Mehrheit bilden, nur im verfassungsrechtlich vorgesehenen Rahmen (vorzeitig) beendet werden können. Denn rechtlich ist streng zwischen der politischen Partei und "ihren" Abgeordneten, "ihrer" Fraktion und "ihrer" Regierung zu unterscheiden. Das Schicksal der mit ihrer Unterstützung gewählten Abgeordneten und Regierungsmitglieder kann somit die politische Partei selbst nicht in ihren Rechten verletzen.

Allenfalls ließe sich die Annahme erwägen, dass die Parteien in ihrem aus Art. 21 GG herzuleitenden Recht auf Chancengleichheit verletzt werden, wenn die Wahlperiode des Parlaments verkürzt wird, weil ihnen so die Möglichkeit genommen wird, sich ausreichend lange auf den bevorstehenden Wahlkampf vorzubereiten. Die Regelungen über die Dauer der Wahlperiode bezwecken jedoch nicht, den politischen Parteien eine hinreichend lange Wahlvorbereitungszeit zu gewährleisten. Zwischen diesen Regelungen und den aus Art. 3, Art. 21, Art. 28 Abs. 1 und Art. 38 GG folgendem Recht auf Chancengleichheit besteht kein Zusammenhang dergestalt, dass aus einem Verstoß gegen die Regelungen über die Dauer der Wahlperiode zugleich eine Verletzung des Rechts auf Chancengleichheit folgte. Die Auswirkungen sind für die politischen Parteien vielmehr im Fall der verfassungswidrigen wie der verfassungskonformen Auflösungsentscheidung die gleichen.

Anmerkung: Vgl. BVerfG, 2 BvE 4/05 v. 8.8.2005, Abs. 3 = BVerfGE 114, 105, 106; BVerfG 2 BvE 5/05 vom 23.8.2005, Abs. 30 = BVerfGE 114, 107, 115.

Dementsprechend erscheint eine Verletzung des Art. 21 GG durch § 1 und § 2 Berlin-Gleichschaltungsgesetz als von vornherein ausgeschlossen. § 1 und § 2 Berlin-Gleichschaltungsgesetz kann damit Rechte des BRAUN nicht verletzen.

Anmerkung: Mit ähnlicher Argumentation hat der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich auch den Landtagsfraktionen in Preußen das Recht abgesprochen, sich gegenüber der Einsetzung eines Reichskommissars durch durch den Reichspräsidenten auf Grundlage des Art. 48 WRV zu wehren: StGH, 15, 16, 17 u. 19/32 v. 25.10.1932, in: RGZ 138, Anh. 1, 30.

3. Ergebnis zu IV

Das BRAUN ist damit nur insoweit antragsbefugt als sie sich durch § 3 Berlin-Gleichschaltungsgesetz - genauer: der Beteiligung von Bundestag und Bundesrat in dem Gesetzgebungsverfahren, das zum Erlass dieser Bestimmung geführt hat - in seinen Rechten aus Art. 21 GG verletzt sieht. Soweit es eine Rechtsverletzung durch § 1 und § 2 Berlin-Gleichschaltungsgesetz geltend macht, fehlt ihm demgegenüber die Antragsbefugnis.

Anmerkung: Unklar insoweit BVerfG, 2 BvE 2/13 u.a. v. 26.2.2014, Abs. 34 f. = BVerfGE 135, 259, 280: Hier wird in einer derartigen Situation angenommen, der Antragsteller müsse genau darlegen, inwieweit ihre Rechte gerade durch die Beteiligung des Bundesrates am Gesetzgebungsverfahren verletzt seien, um antragsbefugt gegenüber dem Bundesrat zu sein. Insoweit ist aber nicht erkennbar, inwieweit sich die Beteiligung des Bundesrats von der Beteiligung des Bundestags im Gesetzgebungsverfahren hinsichtlich einer möglichen Verletzung der Antragsteller durch den Beschluss des Bundestages unterscheiden sollte.

V. Verfahrensfähigkeit/Prozessfähigkeit

Wenn das BRAUN für den anhängigen Organstreit als fortexistent zu fingieren ist (s. o. Erster Teil A I 2), muss sich seine Fähigkeit, Prozesshandlungen durch seine Vertreter vorzunehmen, ebenfalls nach den für alle Parteien geltenden Grundsätzen richten. Daher wird das BRAUN von seinem letzten Vorstand nach § 11 Abs. 3 Satz 2 PartG i. V. mit § 26 Abs. 2 BGB wirksam vertreten (vgl. hierzu auch BVerfG, 2 BvE 2/13 u.a. v. 26.2.2014, Abs. 32 f. = BVerfGE 135, 259, 279) und ist damit auch verfahrensfähig (prozessfähig).

Anmerkung: Wenn nicht gerade eine juristische Person, ein teilrechtsfähiger Verband, ein minderjähriges Kind oder ein Geisteskranker einen Antrag stellt, ist zur Frage der Verfahrens- oder Prozessfähigkeit kein Wort zu verlieren.

VI. Frist (§ 64 Abs. 3 BVerfGG)

Der Antrag müsste auch innerhalb der Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG gestellt worden sein. Hier ist der Antrag wenige Tage nach Inkrafttreten des Berlin-Gleichschaltungsgesetzes gestellt worden. Da Gegenstand des Organstreitverfahrens jedoch nicht das Gesetz, sondern die jeweiligen Gesetzgebungsakte sind, ist für den Fristbeginn nicht das Inkrafttreten des Gesetzes oder seine Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt, sondern das Bekanntwerden des jeweiligen Normsetzungsaktes maßgeblich (BVerfG, 2 BvH 3/91 v. 21.7.2000, Abs. 44 f. = BVerfGE 102, 224, 234). Da es jedoch keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass das Gesetzgebungsverfahren besonders schleppend durchgeführt wurde, ist hier anzunehmen, dass der Antrag insgesamt noch fristgerecht gestellt wurde, und zwar sowohl, soweit er sich gegen den Gesetzesbeschluss des Bundestages richtet, als auch soweit er sich gegen die Zustimmung des Bundesrates richtet.
VII. Ergebnis zu A

Der gegen den Bundespräsidenten gerichtete Antrag ist somit unzulässig. Der gegen den Bundestag und den Bundesrat gerichtete Antrag ist nur zulässig, soweit er sich gegen den Erlass des § 3 Berlin-Gleichschaltungsgesetz richtet.

B) Begründetheit

Der Antrag des BRAUN ist begründet, wenn der Gesetzesbeschluss des Bundestages und die Zustimmung des Bundesrates auch zu § 3 Berlin-Gleichschaltungsgesetz tatsächlich die verfassungsrechtlichen Rechte des BRAUN aus Art. 21 GG verletzen.

I. Eingriff in Art. 21 Abs. 1 GG

Insoweit ist nach dem bisher Gesagten (s. o. Erster Teil A IV 1) ohne Weiteres anzunehmen, dass § 3 des Berlin-Gleichschaltungsgesetzes einen Eingriff in das sich aus Art. 21 GG ergebende Recht auf freie politische Betätigung einer politischen Partei darstellt.

II. Rechtfertigung des Eingriffs in Art. 21 Abs. 1 GG

Dieser Eingriff ist auch nicht verfassungsrechtlich zu rechtfertigen: Zwar ließe sich eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Erlass des § 3 Berlin-Gleichschaltungsgesetz, auch soweit es sich - wie hier - um eine (nur) auf Landesebene agierende Partei handelt, noch aus Art. 21 Abs. 5 GG herleiten.

1. Verstoß gegen das "Parteienprivileg" des Art. 21 Abs. 2 und 4 GG

§ 3 Berlin-Gleichschaltungsgesetz ist jedoch materiell verfassungswidrig, weil die Bestimmung gegen das sog. "Parteienprivileg" des Art. 21 Abs. 2 und 4 GG verstößt. Aus diesen Bestimmungen wird geschlossen, dass politische Parteien nur im Fall ihrer Verfassungswidrigkeit verboten werden können und über die Frage der Verfassungswidrigkeit einer Partei allein das Bundesverfassungsgericht - und damit weder der Gesetzgeber noch die Exekutive - entscheiden darf.

Anmerkung: Siehe hierzu: BVerfG, 2 BvE 1/75 v. 29.10.1975, Abs. 6 = BVerfGE 40, 287, 291; BVerfG, 2 BvE 11/12 v. 20.2.2013, Abs. 19 = BVerfGE 133, 100, 107; BVerfG, 2 BvB 1/13 v. 17.1.2017 Abs. 526 = BVerfGE 144, 20, 201; Shirvani, Jura 2020, 448, 455. Siehe hierzu auch den Parteilichkeit-Fall.

Dieses Parteienprivileg besteht nicht nur im Interesse der Allgemeinheit an einem funktionierenden Parteiensystem, sondern dient auch dem Bestandsinteresse jeder einzelnen Partei (Streinz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 21 Rn. 215). Es darf auch durch den Gesetzgeber nicht eingeschränkt werden; denn Art. 21 Abs. 3 GG begründet keinen Gesetzesvorbehalt und bietet damit keine Grundlage für Einschränkungen der sich aus Art. 21 GG ergebenden Gewährleistungen (Streinz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 21 Rn. 253).

Zudem steht im vorliegenden Fall auch gar nicht fest, ob das BRAUN i. S. des Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG verfassungswidrige Ziele verfolgt. Nur in diesem Fall darf aber eine Partei (durch das BVerfG) verboten werden.

2. Keine Rechtfertigung durch Art. 21 Abs. 3 Satz 1 GG i.d.F. des Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 13. Juli 2017

Hieran ändert sich auch nichts dadurch, dass Art. 21 Abs. 3 Satz 1 GG i.d.F. des Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 13. Juli 2017 (BGBl. 2017 I, S. 2346) mittlerweile vorsieht, dass Parteien, die nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgerichtet sind, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, von staatlicher Finanzierung ausgeschlossen sind.

Auch Art. 21 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 GG berechtigen zur Umsetzung des Ausschlusses von der staatlichen Finanzierung und den in Art. 21 Abs. 3 Satz 2 GG genannten steuerlichen Vorteilen erst nach einer entsprechenden Feststellung des Ausschlusses durch das BVerfG nach § 46a BVerfGG, die nur im Verfahren nach §§ 43 ff. BVerfGG erreicht werden kann. Unabhängig davon erstreckt sich dieser Ausschluss nur auf die unmittelbare staatliche Finanzierung der Parteien nach §§ 18 ff. PartG bzw. die mittelbare Finanzierung durch die in Art. 21 Abs. 3 Satz 4 GG genannten steuerlichen Begünstigungen (BT-Drs. 18/12357, S. 6). Eine Ermächtigung zum vollständigen Verbot einer verfassungsfeindlichen Partei durch Gesetz enthält die Bestimmung nicht.

Anmerkung: Einige Kommunen hatten vor Änderung des Art. 21 GG durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 13. Juli 2017 angenommen, dass bestimmte Aussagen des BVerfG im NPD-Parteiverbotsverfahren, auf die diese Grundgesetzänderung letztlich zurück geht (BVerfG, 2 BvB 1/13 v. 17.1.2017 Abs. 625 = BVerfGE 144, 20, 242), auch ohne Verfassungsänderung zu einem Ausschluss von jeglichen Begünstigungen von Parteien berechtigen würden, die als verfassungsfeindlich angesehen wurden. Dies widersprach bereits der Entscheidung des BVerfG im NPD-Parteiverbotsverfahren selbst (vgl. BVerfG, 2 BvB 1/13 v. 17.1.2017 Abs. 526 = BVerfGE 144, 20, 201). Die Verwaltungsgerichte sind einer derartigen Argumentation daher auch sehr schnell entgegen getreten: BVerwG, 10 CN 1/17 v. 27.6.2018, Abs. 39 f. = BVerwGE 162, 284 Abs. 39 f.; VGH Kassel, 8 B 23/18 v. 23.2.2018; OVG Saarlouis, 2 B 554/17 v. 10.7.2017 = NVwZ 2018, 183 Abs. 9 f.; Hecker, NVwZ 2018, 787, 788; Shirvani, Jura 2020, 448, 455.

3. Keine Rechtfertigung durch allgemeine "Staatsnotstandserwägungen"

Eine Rechtfertigung des § 3 Berlin-Gleichschaltungsgesetzes lässt sich schließlich auch nicht mit allgemeinen "Staatsnotstandserwägungen" begründen. Es ist bereits umstritten, ob die Verfassung ungeschriebene "Staatsnotstandskompetenzen" überhaupt kennt.

Anmerkung: Siehe zu dieser Frage den The-Rock-Fall

Selbst wenn man dies aber annimmt, kann die Inanspruchnahme ungeschriebener "Staatsnotstandskompetenzen" von vornherein nur in Betracht kommen, wenn tatsächlich ein "Staatsnotstand" vorliegt. Dies ist nach allgemeiner Auffassung nur dann der Fall, wenn ernsthafte Gefahren für den Bestand des Staates oder für die öffentliche Sicherheit bestehen, die nicht mehr mit den "normalen" in der Verfassung vorgesehenen Kompetenzen und Befugnissen beseitigt werden können (Kersten, JuS 2016, 193, 194; Stern I, S. 188). Dass eine solche Situation hier vorliegt, kann nicht angenommen werden. Eine politische Instabilität durch die erfolgreiche Neugründung politischer Parteien, begründet noch keinen Staatsnotstand. Auch soweit sich Bundestag, Bundesregierung und die Bundesinstitutionen durch die Berliner Polizeikräfte als "belagert" ansehen, steht noch nicht fest, dass sich diese Situation nicht zumindest im Wege des Bund-Länder-Streits nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 68 ff. BVerfGG "bereinigen" ließe, wobei insbesondere auch die weitreichenden Vollstreckungsmöglichkeiten des BVerfG nach § 35 BVerfGG zu beachten wären.

Anmerkung: Siehe zur Vollstreckung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen den The-Rock-Fall.

Es liegt somit im vorliegenden Fall erkennbar noch kein "Staatsnotstand" vor.

4. Ergebnis zu II

Der Eingriff in Art. 21 GG durch § 3 Berlin-Gleichschaltungsgesetzes lässt sich damit nicht rechtfertigen.

III. Ergebnis zu B

§ 3 Berlin-Gleichschaltungsgesetz verletzt somit die sich aus Art. 21 GG ergebenden Rechte des BRAUN. Der Antrag des BRAUN ist damit auch begründet.

C) Ergebnis des Ersten Teils

Der Antrag des BRAUN ist damit unzulässig, soweit er sich gegen den Bundespräsidenten und gegen den Erlass von § 1 und § 2 Berlin-Gleichschaltungsgesetz durch den Bundestag und den Bundesrat richtet. Soweit sich der Antrag gegen den Erlass des § 3 Berlin-Gleichschaltungsgesetz durch Bundestag und Bundesrat richtet, ist der Antrag jedoch zulässig und begründet; das BVerfG wird ihm folglich stattgeben und nach § 67 Satz 1 BVerfGG feststellen, dass der Bundestag und der Bundesrat durch Erlass des § 3 Berlin-Gleichschaltungsgesetz Art. 21 GG verletzt hat.

- - -

Zweiter Teil: Antrag der Saarländischen Landesregierung

Bei dem Antrag der Saarländischen Landesregierung handelt es sich um einen Antrag auf Durchführung einer abstrakten Normenkontrolle i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. § 13 Nr. 6, §§ 76 ff. BVerfGG. Er hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Der Antrag ist zulässig, wenn hierfür die Sachentscheidungsvoraussetzungen des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. § 13 Nr. 6, §§ 76 ff. BVerfGG vorliegen.

Anmerkung: Zur Zulässigkeit eines Antrags nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG ausführlich und (sehr) lesenswert: Mückl, Jura 2005, 463 ff.; ferner Brunner, JA 2014, 838 ff.; Geis/Schmidt, JuS 2012, 121 ff. Zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG im Allgemeinen siehe diesen Hinweis.

I. Antragsberechtigung (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG)

Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG ist eine Landesregierung - und damit auch die Saarländische Landesregierung - im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle antragsbefugt. Dass dem Antrag ein entsprechender Kabinettsbeschluss zu Grunde liegt, wie dies für die Zulässigkeit eines von einer Landesregierung gestellten Antrags erforderlich ist (Mückl, Jura 2005, 463, 464), kann hier unterstellt werden.

II. Tauglicher Antragsgegenstand (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG)

Das Berlin-Gleichschaltungsgesetz ist ein Bundesgesetz und damit Bundesrecht i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG.

III. Antragsgrund (§ 76 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BVerfGG)

Nach § 76 Abs. 1 BVerfGG ist die abstrakte Normenkontrolle nur zulässig, wenn ein Antragsgrund i. S. des § 76 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 2 BVerfGG vorliegt. Hier hält die Saarländische Landesregierung das Berlin-Gleichschaltungsgesetz insgesamt für unvereinbar mit Art. 20, Art. 21, Art. 28 Abs. 1 und Art. 30 GG und damit für nichtig. Dementsprechend liegt ein Antragsgrund nach § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG vor. Folglich kommt es im vorliegenden Fall nicht darauf an, ob das Erfordernis eines Antragsgrundes in der Form des § 76 Abs. 1 BVerfGG mit der verfassungsrechtlichen Ausgestaltung der abstrakten Normenkontrolle in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG vereinbar ist.

Anmerkung: Siehe zu dieser Frage den Bahnhofsapotheke-Fall. Zur gebotenen Kürze der Behandlung dieser Problematik in Fällen, in denen die Voraussetzungen des § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG klar vorliegen Brunner, JA 2014, 838, 839.

IV. "Objektives Klarstellungsinteresse"

Nach der ständigen Rechtsprechung des BVerfG ist als ungeschriebene Zulässigkeitsvoraussetzung der abstrakten Normenkontrolle noch ein "besonderes objektives Interesse" des Antragstellers an der Klarstellung der Geltung der zur Prüfung gestellten Norm erforderlich.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvF 3/56 v. 23.1.1957 = BVerfGE 6, 104, 110; BVerfG, 2 BvF 1/72 v. 4.3.1975 = BVerfGE 39, 96, 106; BVerfG, 2 BvF 1/78 v. 24.7.1979 = BVerfGE 52, 63, 80; BVerfG, 2 BvF 1/93 v. 24.6.1997, Abs. 22 = BVerfGE 96, 133, 137 f.; BVerfG, 2 BvF 1/94 v. 2.3.1999, Abs. 30 = BVerfGE 100, 249, 257; BVerfG, 2 BvF 3/90 v. 6.7.1999, Abs. 110 = BVerfGE 101, 1, 30; BVerfG, 2 BvF 3/90 v. 6.7.1999, Abs. 110 = BVerfGE 101, 1, 30; BVerfG, 2 BvF 1/15 v. 19.9.2018, Abs. 138 = BVerfGE 150, 1, 77 f.

Dieses soll bei einem Antrag auf Normverwerfung gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG schon dann gegeben sein, wenn der Antragsteller von der Unvereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Bundesrecht überzeugt ist, da er als Organ oder Organteil der Bundesverfassung in besonderer Weise verpflichtet sei. Jedenfalls bemisst sich das Klarstellungsinteresse nach objektiven Kriterien; es kommt nicht auf ein subjektives - der Verteidigung eigener Rechtspositionen - dienendes Rechtsschutzbedürfnis an.

Ebenso wenig muss ein besonderes Kontrollbedürfnis in der Form dargelegt werden, dass behauptet wird, die fragliche Norm entfalte auf die eigene Rechtsordnung Auswirkungen (Mückl, Jura 2005, 463, 468 f.). Dementsprechend ist etwa für die Zulässigkeit eines Antrags einer Landesregierung auch unerheblich, ob sie zuvor im Bundesrat für das nunmehr angegriffene Gesetz gestimmt hat

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvF 2/98 v. 11.11.1999, Abs. 267 = BVerfGE 101, 158, 213; BVerfG, 1 BvF 4/05 v. 14.10.2008, Abs. 76 = BVerfGE 122, 1 ff.

Hieraus folgt, dass es dem Antrag der Saarländischen Landesregierung nicht schon deshalb am "objektiven Klarstellungsinteresse" fehlt, weil das Berlin-Gleichschaltungsgesetz primär allein das Land Berlin und eine nur dort vertretene politische Partei betrifft, wie die Bundesregierung zu meinen scheint. Denn das Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ist eben ein von subjektiven Berechtigungen unabhängiges objektives Verfahren zum Schutze der Verfassung, das der Prüfung von Rechtsnormen am Maßstab des Grundgesetzes dient. Aus der gemeinsamen Verpflichtung von Bund und Ländern auf die Bundesverfassung ergibt sich zudem, dass jedes Bundesland auf deren Einhaltung durch die Gesetzgebung der Länder und des Bundes bestehen kann (VerfG, 2 BvF 2/89, 2 BvF 6/89 v. 31.10.1990 = BVerfGE 83, 37, 49).

Anmerkung: In dem Bund-Länder-Streit ähnlichen Verfahren des Art. 19 WRV hat der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich die Antragsbefugnis von nicht beteiligten Ländern u. a. damit begründet, dass ihre Interessen durch eine Einsetzung eines Reichskommissars durch den Reichspräsidenten auf Grundlage des Art. 48 WRV in einem anderen Land unmittelbar berührt würden (StGH, 15, 16, 17 u. 19/32 v. 25.10.1932, in: RGZ 138, Anh. 1, 27 f.).

V. Ergebnis zu A

Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen für den Antrag nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. § 13 Nr. 6, §§ 76 ff. BVerfGG bestehen nicht. Insbesondere ist die abstrakte Normenkontrolle ist nicht subsidiär gegenüber anderen Möglichkeiten der Antragsteller, die gerügten Verfassungsverstöße zu beseitigen (BVerfG, 2 BvF 1/15 v. 19.9.2018, Abs. 138 = BVerfGE 150, 1, 78). Der Antrag der Saarländischen Landesregierung ist daher zulässig.

B) Begründetheit

Der Antrag der Saarländischen Landesregierung ist dann begründet, wenn das Berlin-Gleichschaltungsgesetz formell oder materiell mit dem Grundgesetz unvereinbar ist. Insoweit ist bereits festgestellt worden, dass § 3 Berlin-Gleichschaltungsgesetz Art. 21 GG verletzt (s. oben Erster Teil B). Insoweit ist der Antrag also begründet. Fraglich ist jedoch, ob auch § 1 und § 2 Berlin-Gleichschaltungsgesetz verfassungswidrig sind.

I. Formelle Verfassungsmäßigkeit

Dann müssten sie zunächst formell verfassungsmäßig sein. Jedoch fehlte dem Bund für § 1 und § 2 Berlin-Gleichschaltungsgesetz die Gesetzgebungskompetenz. Denn durch § 1 und § 2 Berlin-Gleichschaltungsgesetz wird der Sache nach das Verfassungsrecht des Landes Berlin geändert. Eine Kompetenz des Bundes zu einem unmittelbaren gesetzgeberischen Eingriff in das Landesverfassungsrecht lässt sich den Art. 70 ff. GG jedoch nicht entnehmen. Sie ergibt sich insbesondere auch nicht aus Art. 28 Abs. 3 GG. Hiernach "gewährleistet" der Bund zwar, dass die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Anforderungen des Art. 28 Abs. 1 GG entspricht. Ungeachtet der Frage, dass sich hier nicht feststellen lässt, dass das Berliner Abgeordnetenhaus und der Berliner Senat hier die Anforderungen des Art. 28 Abs. 1 GG missachtet haben, begründet Art. 28 Abs. 3 GG jedoch keine eigenständigen Aufsichts-Kompetenzen des Bundes (schon gar nicht in Gesetzesform), sondern verweist - neben der jederzeit möglichen politischen Einflussnahme - insbesondere auf die verfassungsgerichtlichen Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 und 3 GG und den Bundeszwang nach Art. 37 GG (Nierhaus/Engels, in: Sachs, Art. 28 Rn. 100).

Anmerkung: Siehe hierzu auch den An-die-Kette-gelegt-Fall.

Damit sind § 1 und § 2 Berlin-Gleichschaltungsgesetz schon formell verfassungswidrig.

II. Materielle Verfassungsmäßigkeit

Unabhängig davon sind § 1 und § 2 des Berlin-Gleichschaltungsgesetzes verfassungswidrig: Bundesgesetzliche Normen, die unmittelbar auf den Verfassungsraum der Länder durchgreifen, verstoßen gegen das in Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 und Art. 30 GG angelegte Bundesstaatsprinzip des Grundgesetzes: So hat das BVerfG schon früh (BVerfG, 2 BvG 1/51 v. 23.10.1951 = BVerfGE 1, 14, 34) festgestellt, dass die Länder als Glieder des Bundes Staaten mit eigener - wenn auch gegenständlich beschränkter - nicht vom Bund abgeleiteter, sondern von ihm anerkannter staatlicher Hoheitsmacht sind. In ihren Bereich gehöre die Gestaltung der verfassungsmäßigen Ordnung im Lande, solange sie sich im Rahmen des Art. 28 Abs. 1 GG hält. Insbesondere sei die Bestimmung der Regeln, nach denen sich die Bildung der Landesverfassungsorgane, ihre Funktionen und ihre Kompetenzen bemessen, ausschließlich Sache des Landes. Dazu gehören auch die Vorschriften darüber, wann und unter welchen Voraussetzungen ein gewählter Landtag sein Ende findet. Solange die Länder bestehen und ihre verfassungsmäßige Ordnung sich im Rahmen des Art. 28 Abs. 1 GG hält, kann der Bund ohne Verletzung des im Grundgesetz garantierten bundesstaatlichen Prinzips in ihre Verfassungsordnung nicht eingreifen.

Anmerkung:Vgl. auch BVerfG, 2 BvH 1/82 u.a . v. 24.3.1982 = BVerfGE 60, 175, 207. Zur Staatlichkeit der Länder siehe auch den Sezessionskrieg-Fall. Der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich hat im Übrigen ebenfalls in der Einsetzung des Reichskommissars durch den Reichspräsidenten auf Grundlage des Art. 48 WRV einen (ungerechtfertigten) Eingriff in die Staatlichkeit des Landes Preußen gesehen (StGH, 15, 16, 17 u. 19/32 v. 25.10.1932, in: RGZ 138, Anh. 1, 39 f.).

III. Ergebnis zu B

Da das Berlin-Gleichschaltungsgesetz (sowohl in formeller wie in materieller Hinsicht) nicht mit dem Grundgesetz vereinbar ist, ist der Antrag der Saarländischen Landesregierung auch begründet.

C) Ergebnis des Zweiten Teils

Der Antrag der Saarländischen Landesregierung ist somit zulässig und begründet und hat folglich Aussicht auf Erfolg. Das BVerfG wird das Berlin-Gleichschaltungsgesetz nach § 78 Satz 1 BVerfGG (insgesamt) für nichtig erklären.

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