Lösungsvorschlag

Aufgerundet

Stand der Bearbeitung: 16. Mai 2020

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe hierzu

Ein Antrag der Landtagsabgeordneten Detmold und Bredestrauch hätte Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet wäre. Hier käme die Einleitung eines Organstreitverfahrens nach Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 9 Nr. 5, §§ 39 ff. VerfGHG in Betracht. Damit könnten sie gemäß § 42 VerfGHG die Feststellung erreichen, dass der Landtag durch Festsetzung der Mindestmitgliederzahl zur Bildung einer Fraktion auf drei gegen die Verfassung verstößt. Der Verfassungsgerichtshof wird einem solchen Antrag stattgeben, wenn er zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Der Antrag auf Einleitung eines Organstreitverfahrens ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen des Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 9 Nr. 5, §§ 39 ff. VerfGHG vorliegen.

Anmerkung: Vergleichen Sie zum Folgenden diesen Hinweis zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG. Die dortigen Hinweise können in den meisten Ländern entsprechend auf die Zulässigkeit eines Verfahrens vor den jeweiligen Landesverfassungsgerichten übertragen werden.

I. Beteiligtenfähigkeit des Antragstellers (Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 39 i.V.m. § 9 Nr. 5 VerfGHG)

Nach § 39 VerfGHG können im Organstreit nur die in § 9 Nr. 5 VerfGHG genannten Beteiligten Antragsteller im Organstreitverfahren sein. Die Abgeordneten Detmold und Bredestrauch sind als Abgeordnete "andere Beteiligte" im Sinne dieser Vorschrift, da sie als Mitglieder des obersten Landesorgans "Landtag" von der Verfassung mit eigenen Rechten (vgl. etwa Art. 66 Abs. 2, Art. 98 SVerf) ausgestattet sind.

Anmerkung: Vgl. SVerfGH, Lv 4/05 v. 12. 12. 2005, Abs. 14 = NVwZ-RR 2006, 665, 666. Zum Parallelproblem der Stellung des Bundestagsabgeordneten im bundesrechtlichen Organstreitverfahren: Nellesen/Pützer, JuS 2018, 429 ff.

Die Abgeordneten wollen jedoch nicht als Abgeordnete, sondern als Fraktion den Organstreit einleiten. Auch die Fraktionen sind mit eigenen verfassungsmäßigen Rechten (Art. 70 Abs. 2, Art. 77 Abs. 1 Satz 2, Art. 88 Abs. 2, Art. 98, Art. 101 Abs. 3 SVerf) ausgestattet und somit als "andere Beteiligte" im Organstreitverfahren antragsberechtigt (SVerfGH, Lv 4/05 v. 12. 12. 2005, Abs. 14 = NVwZ-RR 2006, 665, 666). Indes steht nach dem Beschluss des Landtages den zwei Abgeordneten der Fraktionsstatus gerade nicht zu, so dass die Berufung auf eine Antragsberechtigung als Fraktion ausgeschlossen sein könnte. Jedoch könnten die zwei Abgeordneten in dem Rechtsstreit über die Frage, ob ihnen verfassungswidrigerweise der Fraktionsstatuts vorenthalten bleibt, auch wie eine Fraktion zu behandeln sein, um ihnen wirksam Rechtsschutz zu gewähren: Ein verfassungsrechtliches Recht auf Bildung einer Fraktion kann nämlich beiden Abgeordneten letztlich nur gesamthänderisch, gemeinsam zustehen, da die Saarländische Verfassung - wie etwa Art. 98 und Art. 101 Abs. 3 SVerf zeigen - jedenfalls davon ausgeht, dass ein einzelner Abgeordneter allein keine Fraktion bilden kann. Ist somit das Recht auf Bildung einer Fraktion allenfalls ein beiden Abgeordneten gemeinschaftlich zustehendes Recht, kann es auch nur gemeinsam im Organstreitverfahren durchgesetzt werden, so dass sie auch gemeinsam "als Fraktion" im Organstreit antragsberechtigt sein müssen.

Anmerkung: BVerfG, 2 BvE 1/91 v. 16.7.1991 = BVerfGE 84, 304, 318, und BayVerfGH, Vf. 12-IV-75 u.a. v. 30.4.1976, Abs. 12 = BayVBl. 1976, 431, 432, brauchten auf dieses Problem nicht näher einzugehen, da den antragstellenden Abgeordneten jedenfalls der Status einer in der Geschäftsordnung mit besonderen Rechten ausgestatteten und damit jedenfalls auch im Organstreit antragsberechtigten "Gruppe" zustand - ein Status, den das saarländische Parlamentsrecht nicht kennt.

Die Abgeordneten Detmold und Bredestrauch sind damit "als Fraktion der BUNTEN" im vorliegenden Verfahren antragsberechtigt.

II. Beteiligtenfähigkeit des Antragsgegners (Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 39 i.V.m. § 9 Nr. 5 VerfGHG)

Da sich die "Fraktion der BUNTEN" gegen die Nichtanerkennung ihres Fraktionsstatus durch den Saarländischen Landtag wendet, ist das Organstreitverfahren gegen diesen einzuleiten. Der Landtag ist auch ein oberstes Landesorgan und damit nach Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 39 i.V.m. § 9 Nr. 5 VerfGHG als Antragsgegner im Organstreitverfahren beteiligtenfähig.

III. Tauglicher Organstreitgegenstand (Art. 97 Nr. 1 GG, § 40 Abs. 1 VerfGHG)

Gegenstand des Organstreits kann nach § 40 Abs. 1 VerfGHG nur eine "Maßnahme oder Unterlassung" des Antragsgegners sein, während der Wortlaut des Art. 97 Nr. 1 SVerf eine "Streitigkeit über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Landesorgans" genügen lässt, also weniger auf ein kontradiktorisches Verfahren, in dem zwei Beteiligte um ihre Kompetenzen streiten, als auf ein objektives Beanstandungsverfahren zur Klärung abstrakter Rechtsfragen hindeutet.

Das BVerfG hat für den bundesverfassungsrechtlichen Organstreit die Ausgestaltung des Organstreitverfahrens als kontradiktorisches Verfahren durch § 64 BVerfGG jedoch als zutreffende Konkretisierung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG verstanden und sie sogar letztlich als für verfassungsrechtlich geboten erachtet.

Anmerkung: Grundlegend insoweit BVerfG, 2 BvE 4/52 v. 7.3.1953 = BVerfGE 2, 143, 155 ff. [lesen !!!]; ferner: BVerfG, 2 BvE 1/07 v. 12.3.2007, Abs. 20, 29 = BVerfGE 117, 359, 366 und 370; BVerfG, 2 BvR 2436/10 und 2 BvE 6/08 v. 17.9.2013, Abs. 160 = BVerfGE 134, 141, 194; BVerfG, 2 BvE 5/15 v. 20.9.2016, Abs. 29 = BVerfGE 143, 1, 8; BVerfG, 2 BvE 6/16 v. 10.10.2017, Abs. 17 = BVerfGE 147, 31 Abs. 17;BVerfG, 2 BvE 1/18 v. 11.12.2018, Abs. 17 f. = BVerfGE 150, 194, 199 f.; BVerfG, 2 BvE 2/16 v. 17.9.2019, Abs. 28 = BVerfGE 152, 8, 20 f.; BVerfG, 2 BvE 3/19 v. 22.7.2020, Abs. 39 f. = NVwZ 2020, 1422 Abs. 39 f.; ausführlich hierzu Benda/Klein, Rn. 983 ff.

Inwieweit dies auch auf das Saarländische Verfassungsrecht übertragbar ist, kann allerdings dahinstehen, da die "Fraktion der BUNTEN" hier keine abstrakte Rechtsfrage klären lassen will, sondern eine konkrete Maßnahme des Landtages rügt, nämlich ihre Nichtanerkennung als Fraktion. Eine solche Rüge einer konkreten Maßnahme ist tauglicher Gegenstand eines Organstreits auch i. S. d. § 40 Abs. 1 VerfGHG.

IV. Antragsbefugnis (§ 40 Abs. 1 VerfGHG)

Der Antrag der "Fraktion der BUNTEN" ist jedoch nach § 40 Abs. 1 VerfGHG nur zulässig, wenn sie antragsbefugt ist, also eine Verletzung ihrer ihr durch die Verfassung übertragenen Rechte durch ihre Nichtanerkennung als Fraktion als möglich erscheint.

1. Möglichkeit einer Verletzung des Art. 12 Abs. 2 SVerf

Insoweit erscheint die von der "Fraktion der BUNTEN" gerügte Verletzung des Art. 12 Abs. 2 SVerf von vornherein als ausgeschlossen und zwar schon deshalb, weil sich Abgeordnete und Fraktionen im Organstreitverfahren nicht auf Grundrechte, sondern allein auf die ihnen eingeräumten Kompetenzen berufen können.

Anmerkung: Vgl. für Bundesorganstreit: BVerfG, 2 BvE 1/95 v. 21.5.1996 = BVerfGE 94, 351, 365; BVerfG, 2 BvE 2/98 v. 20.7.1998, Abs. 29 = BVerfGE 99, 19, 29; ferner für Verfassungsorganstreit in Baden-Württemberg: VerfGH BW, 1 GR 1/19 und 2/19 v. 22.7.2019, Abs. 121 = NVwZ 2019, 1437 Abs. 34.; für Verfassungsorganstreit in Niedersachsen: NdsStGH, StGH 1/18 v. 15.1.2019, Abs. 40 = NdsVBl. 2019, 115, 118.

So können sie sich hier etwa auf das aus Art. 66 Abs. 2 SVerf herzuleitende Recht auf freie Mandatsausübung berufen, welches jede sachwidrige Behinderung des Abgeordneten bei der Ausübung seines Mandats verbietet - also auch jede Behinderung wegen der Geschlechts- oder auch etwa der Religionszugehörigkeit (siehe hierzu unten B III).

Anmerkung: Zum Verhältnis zwischen persönlicher Rechtsstellung eines Abgeordneten als Grundrechtsträger und seinen im Organstreitverfahren rügbaren "Abgeordnetenstatusrechten" siehe auch den Tumult-im-Bundestag-Fall - dort ebenfalls zur Frage, inwieweit im Wege der Verfassungsbeschwerde Abgeordnetenstatusrechte geltend gemacht werden können.

2. Möglichkeit einer Verletzung des Rechts auf Chancengleichheit politischer Parteien

Ebenso erscheint es von vornherein als ausgeschlossen, dass durch die Nichtanerkennung als Fraktion das von der "Fraktion der BUNTEN" ebenfalls als verletzt angesehene, aus Art. 3 Abs. 1 i.V.m. Art. 21 Abs. 1 GG herzuleitende Recht auf Chancengleichheit der Parteien verletzt wird.

Dem steht zwar nicht schon dass die Saarländische Landesverfassung keine mit Art. 21 Abs. 1 GG entsprechende Regelung enthält, sondern sich mit den politischen Parteien in Art. 8 und Art. 115 Abs. 1 Satz 1 SVerf nur "in einer negativen Geste spröder Abwehr" befasst..

Anmerkung: So ein berühmt gewordenes Zitat von Wittmayer (Die Weimarer Reichsverfassung, 1922, S. 64 ff.) zu ähnlichen Regelung des Art. 130 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung.

Denn bei Art. 21 GG handelt es sich um eine bundesverfassungsrechtliche Regelung, die - unabhängig davon, ob sich eine entsprechende Regelung in der maßgeblichen Landesverfassung findet - auch die Staatsgewalt der Länder unmittelbar bindet und damit auch auch Vorgaben für die Durchführung von Landtagswahlen macht und dort ebenfalls die Chancengleichheit politischer Parteien gewährleistet. Hieraus folgt nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG, dass Art. 21 Abs. 1 GG nicht nur für den Bereich des Bundes, sondern unmittelbar auch für die Länder gilt, also Bestandteil der Landesverfassungen sei und damit auch als Kontrollmaßstab für die Landesverfassungsgerichte gelten können.

 Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvH 1/52 v. 5.4.1952 = BVerfGE 1, 208, 227; BVerfG, 2 BvK 1/81 v. 9.2.1982 = BVerfGE 60, 53, 62.

Der SVerfGH ist dem gefolgt und sieht damit Art. 21 GG als unmittelbaren Bestandteil der Landesverfassung.

Anmerkung: Siehe hierzu SVerfGH, Lv 4/09 v. 1.7.2010, S. 15 f. = NVwZ-RR 2010, 785; SVerfGH, Lv 1/80 v. 21. 2. 1980, S. 5; SVerfGH, LV 5/14 v. 8.7.2014, S. 6. Siehe zu dieser Bestandteillehre - und zur allgemeinen Frage, ob und inwieweit Bundesverfassungsrecht Bestandteil des Landesverfassungsrechts sein kann - ausführlich (m. w. N.) den An-die-Kette-gelegt-Fall und Lindner, AöR 143 (2018), 437 ff.

Gilt somit Art. 21 GG unmittelbar auch als Bestandteil der Saarländischen Verfassung, so erstreckt sich der sich hieraus ergebende - grundrechtsähnliche - Schutz jedoch nicht auf die Wirkung der Parteien im Parlament. Die Fraktionen und die einzelnen Abgeordneten können sich gegenüber dem Landtag, soweit dessen Kompetenz zur Regelung seiner inneren Angelegenheiten nach Art. 70 Abs. 2 SVerf in Frage steht, nicht auf den Schutz des Art. 21 GG, sondern allein auf ihren Status als Fraktion bzw. Abgeordnete berufen.

Anmerkung: So mit ausführlicher Begründung BayVerfGH, Vf. 12-IV-75 u.a. v. 30.4.1976, Abs. 29 ff. = BayVBl. 1976, 431, 434 und auch BVerfG, 2 BvE 1/91 v. 16.7.1991 = BVerfGE 84, 304, 324; BVerfG, 2 BvE 1/07 v. 12.3.2007, Abs. 24 ff. = BVerfGE 117, 359, 368 f.; BVerfG, 2 BvQ 90/18 v. 20.10.2018, Abs. 14 = BVerfGE 150, 163, 167 f.; U. Stelkens, in: Bertschi u. a. (Hrsg.), Demokratie und Freiheit, 1999, S. 95, 117 f.

3. Möglichkeit einer Verletzung des Art. 66 Abs. 2 SVerf

Nicht von vornherein ausgeschlossen ist jedoch, dass - sollte der "Fraktion" der Fraktionsstatus zustehen - das Recht der Abgeordneten auf ungehinderte Mandatsausübung aus Art. 66 Abs. 2 SVerf verletzt ist, wozu auch das Recht auf Fraktionsbildung gehört (vgl. BVerfG, 2 BvE 1/91 v. 16.7.1991 = BVerfGE 84, 304, 317 f. zu Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG). Dieses Recht steht auch einer Gruppe von Abgeordneten "zur gesamten Hand" zu, die Fraktion werden will, so dass nicht nur die betroffenen Abgeordneten, sondern auch die fragliche "Fraktion" selbst antragsbefugt ist.

4. Ergebnis zu IV

Dementsprechend ist die "Fraktion der BUNTEN" nur als antragsbefugt anzusehen, soweit eine Verletzung des Art. 66 Abs. 2 SVerf gerügt wird.

V. Form und Frist (§ 40 Abs. 2 und 3 VerfGHG)

Form und Frist (drei Monate, nicht sechs Monate wie nach § 64 Abs. 3 BVerfGG) des § 40 Abs. 2 und 3 VerfGHG sind einzuhalten.

VI. Ergebnis zu A

Ein Antrag der Abgeordneten Detmold und Bredestrauch als "Fraktion der BUNTEN" wäre damit zulässig.

B) Begründetheit

Der Antrag der "Fraktion der BUNTEN" wäre begründet, wenn ihre Nichtanerkennung als Fraktion durch den Landtag sie in ihrem aus Art. 66 Abs. 2 SVerf herzuleitenden verfassungsrechtlichen Recht auf Fraktionsbildung verletzt. Fraglich ist somit, ob sich aus Art. 66 Abs. 2 SVerf ein Recht der "Fraktion der BUNTEN" darauf ergibt, als Fraktion im Landtag des Saarlandes anerkannt zu werden. Insoweit wird der durch Art. 66 Abs. 2 SVerf gewährleistete Status des Abgeordneten des Saarländischen Landtages als Repräsentationsorgan des saarländischen Volkes dadurch bestimmt, dass die Repräsentation des Volkes von dem Parlament als Ganzem, d.h. in der Gesamtheit seiner Mitglieder bewirkt wird. Dies setzt die gleiche Mitwirkungsbefugnis aller Abgeordneten voraus

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvE 1/91 v. 16.7.1991 = BVerfGE 84, 304, 321; SaarlVerfGH, Lv 4/05 v. 12.12.2005, Abs. 23 = NVwZ-RR 2006, 665, 666 f.; SVerfGH, LV 12/07 v. 3. 12. 2007, Abs. 34.

Das Parlament nimmt seine Aufgaben also nicht losgelöst von seinen Mitgliedern, sondern in der Gesamtheit seiner Mitglieder wahr. Demgemäß ist jeder Abgeordnete berufen, an der Arbeit des Landtages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen teilzunehmen

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvE 6/89 v. 13.6.1989 = BVerfGE 80, 188, 218; BVerfG, 2 BvE 1/07 v. 12.3.2007, Abs. 24 ff. = BVerfGE 117, 359, 368 f.

Insoweit ist zunächst zu fragen, welche verfassungsrechtlichen Konsequenzen mit der Anerkennung einer Gruppe von Abgeordneten als Fraktion nach der saarländischen Verfassung verbunden sind. Hiervon ausgehend kann dann geklärt werden, ob es verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden kann, wenn diese Konsequenzen einer nur aus zwei Personen bestehenden Gruppe von Abgeordneten durch ihre Nichtanerkennung als Fraktion vorenthalten werden.

I. Mit der (Nicht-)Anerkennung des Fraktionsstatus verbundene Rechtsfolgen

Folgende Rechte stehen nach dem geltenden saarländischen Parlamentsrecht nur den Fraktionen, nicht aber einzelnen Abgeordneten zu:

Diese Aufzählung macht deutlich, dass die Nichtanerkennung des Fraktionsstatus der "Fraktion der BUNTEN" durch den Saarländischen Landtag in das Recht der Mitglieder dieser "Fraktion" auf gleichberechtigte Mitwirkungen an der Arbeit des Saarlandischen Landtags aus Art. 66 Abs. 2 SVerf eingreift. Damit stellt sich die Frage, inwieweit die Bündelung der Wahrnehmung einzelner Rechte auf die Fraktionen und - hiermit notwendig verbunden - auch die Festsetzung der Fraktionsmindeststärke durch den Landtag in verfassungsmäßiger Weise erfolgen kann.

II. Befugnis des Landtages, bestimmte Rechte Fraktionen vorzubehalten

Maßgeblich ist insoweit Art. 70 Abs. 1 SVerf, der dem Landtag die Befugnis zuspricht, seine inneren Angelegenheiten durch Gesetz und Geschäftsordnung zu regeln.

Anmerkung: Die ausdrückliche Ermächtigung des Saarländischen Gesetzgebers, die inneren Angelegenheiten des Landtags durch Gesetz zu regeln, ist eine Besonderheit des saarländischen Verfassungsrechts (hierzu ausführlich Spaniol, LKRZ 2013, 412 ff.). Üblicherweise werden diese Angelegenheiten nämlich ausschließlich durch die Geschäftsordnungen der Parlamente geregelt. Bei diesen Geschäftsordnungen handelt es sich nach BVerfG, 2 BvE 1/51 v. 6.3.1952 = BVerfGE 1, 144, 148 f. um autonome Satzungen, d.h. dass sie nur für die Mitglieder des Parlaments und nur für die Dauer der Wahlperiode des Parlaments gelten, das die Geschäftsordnung beschlossen hat, was indes nicht ausschließt, dass - wie es der Staatspraxis entspricht - in der ersten Sitzung eines neu gewählten Parlaments die Geschäftsordnung des früheren Parlaments übernommen wird. Die Regelung der inneren Angelegenheiten des Parlaments durch Gesetz - wie dies im Saarland teilweise geschieht - hat dagegen zur Folge, dass diese Regelung die Mitglieder eines neuen Parlaments unmittelbar bindet, ohne dass es einer förmlichen Übernahme dieser Regelungen bedürfte (Spaniol, LKRZ 2013, 412, 415). Auf Bundesebene wird die Wahl der Gesetzesform an Stelle einer Geschäftsordnung zur Regelung innerer Angelegenheiten deshalb als bedenklich angesehen und nur für zulässig gehalten, wenn hierdurch Bundesregierung und Bundesrat keinen ins Gewicht fallenden Einfluss auf den Geschäftsgang des Bundestages gewinnen, der Kern der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages nicht berührt wird und überdies gewichtige sachliche Gründe für die Wahl der Gesetzesform sprechen (BVerfG, 2 BvE 14/83, 4/84 v. 14.1.1986 = BVerfGE 70, 324, 360 f.; BVerfG, 2 BvE 8/11 v. 28.2.2012, Abs. 118 = BVerfGE 130, 318, 349 f.). Da Art. 70 Abs. 1 SVerf allerdings eine Regelung der inneren Angelegenheiten des Landtags auch durch Gesetz ausdrücklich zulässt, wird man derartige Überlegungen auf das saarländische Verfassungsrecht nicht übertragen können (Catrein/Flasche, in: Wendt/Rixecker, Art. 70 Rn. 3; s. a. auch Spaniol, LKRZ 2013, 412, 413 ff.).

Der Regelungszweck der Regelungen i.S.d. Art. 70 Abs. 1 SVerf ist unstrittig: Mit den Gesetzen und Geschäftsordnungen nach Art. 70 Abs. 1 SVerf soll das Parlament seine Funktionsfähigkeit gewährleisten. Die Saarländische Verfassung setzt - wie das Grundgesetz und die übrigen Landesverfassungen - implizit voraus, dass das Parlament aktionsbereit und -fähig ist. Das bedeutet, dass in der Geschäftsordnung und den Gesetzen nach Art. 70 Abs. 1 SVerf (nur solche) Regelungen getroffen werden können, die dem Gedanken der Funktionsfähigkeit und Effizienz der parlamentarischen Arbeit Rechnung tragen. Der Landtag ist daher befugt, in seine Geschäftsordnung und die Gesetze nach Art. 70 Abs. 1 SVerf solche Bestimmungen aufzunehmen, die die parlamentarische Arbeit strukturieren. Das kann auch bedeuten, dass dabei Möglichkeiten der Abgeordneten hinsichtlich der Mandatsausübung beschränkt werden, nur darf selbstverständlich nicht in unbeschränkbare Verfassungspositionen eingegriffen werden (BVerfG, 2 BvE 6/89 v. 13.6.1989 = BVerfGE 80, 188, 218 f.).

Eine Möglichkeit, das von der Verfassung vorgegebene Ziel der Handlungsfähigkeit des Parlaments und der Wirksamkeit seiner Arbeit zu regeln, besteht darin, bestimmte Rechte nur durch Gruppen von Abgeordneten festgelegter Größe ausüben zu lassen. Eine traditionelle Form, dies zu regeln, ist die Übertragung einiger Befugnisse auf die Fraktionen. Somit ist der Landtag grundsätzlich befugt, die den Fraktionen ausschließlich zustehenden Rechte und auch die (Mindest-)Voraussetzungen für die Fraktionsbildung gemäß Art. 70 Abs. 1 SVerf durch Mehrheitsentscheidung (also auch gegen den Willen der fraktionslosen Abgeordneten) zu regeln. Man wird sogar annehmen müssen, dass die Saarländische Verfassung dem Landtag diesbezüglich einen Regelungsauftrag gibt, indem sie die Existenz von Fraktionen etwa in Art. 70 Abs. 2, Art. 77 Abs. 1 Satz 2, Art. 88 Abs. 2, Art. 98, Art. 101 Abs. 3 SVerf voraussetzt.

III. Vorgaben für die Fraktionsmindeststärke

Kann somit der Landtag einzelne Rechte (ausschließlich) den Fraktionen und nicht auch den einzelnen Abgeordneten zuweisen, ist damit aber noch nicht geklärt, inwieweit der Landtag bei der Festsetzung der Fraktionsmindeststärke frei ist. Eine (vor-)rechtliche Vorgegebenheit des Fraktionsbegriffs und der Fraktionsmindestgröße ist nämlich nicht ersichtlich. Der Saarländischen Verfassung lässt sich unmittelbar nur entnehmen, dass sie davon ausgeht, dass ein Abgeordneter allein keine Fraktion bilden kann, da sie durchgehend zwischen den Rechten der Mitglieder des Landtages und den Rechten der Fraktionen unterscheidet, was etwa hinsichtlich der Regelung über die Befugnis, Gesetzesentwürfe einzubringen, deutlich wird (vgl. Art. 98 SVerf). Umgekehrt lässt sich der Verfassung jedoch unmittelbar nicht entnehmen, dass der Landtag die Mindestmitgliederzahl zur Bildung einer Fraktion auf zwei, drei oder mehr Abgeordnete festsetzen müsse.

1. Gestaltungsspielraum des Landtags?

Das BVerfG hat insofern in einem vergleichbaren Fall dem Bundestag einen weiten Gestaltungsspielraum zugewiesen: Es hat nicht abstrakt geprüft, ob die Festsetzung der Fraktionsmindeststärke verfassungsmäßigen Anforderungen standhält, sondern untersuchte nur konkret, ob einer bestimmten Gruppe von Abgeordneten, die nicht die Fraktionsmindeststärke erreichte, bestimmte Rechte im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments vorenthalten werden durften, oder ob durch eine solche Vorenthaltung nicht im Einzelfall gegen den Grundsatz der gleichen Mitwirkungsbefugnisse aller Abgeordneten verstoßen wird (vgl. BVerfG, 2 BvE 1/91 v. 16.7.1991 = BVerfGE 84, 304, 321).

Es ist jedoch fraglich, ob sich diese Vorgehensweise auf das Saarländische Verfassungsrecht übertragen lässt. Anders als im Grundgesetz, das nur in Art. 53a Abs. 1 GG die Fraktionen erwähnt, knüpft die Saarländische Verfassung nämlich selbst an den Fraktionsstatus bestimmte Rechte. Während dem Bundestag damit grundsätzlich frei steht, ob er bestimmte Rechte in seiner Geschäftsordnung nur den Fraktionen oder auch sonstigen "Gruppen" zuweisen will, ist der Saarländische Landtag hierin nicht frei: Wenn etwa Art. 70 Abs. 2 oder Art. 77 Abs. 1 Satz 2 SVerf bestimmen, dass das Präsidium oder die Ausschüsse unter Berücksichtigung der Fraktionen zu besetzen sind, ist dem Saarländischen Landtag damit verwehrt, zu bestimmen, dass hierin auch einzelne Abgeordnete oder sonstige Gruppen vertreten sein dürfen.

Anmerkung: Ähnlich hat das BVerfG zu Art. 53a Abs. 1 GG argumentiert, vgl. BVerfG, 2 BvE 1/91 v. 16.7.1991 = BVerfGE 84, 304, 336 f.: Hier wurde es verfassungsrechtlich für ausgeschlossen gehalten, bloße "Gruppen" zu beteiligen. Anders hat das BVerfG in Bezug auf die sonstigen Bundestagsausschüsse argumentiert, für die § 12 GeschO BT bestimmt, dass die Ausschüsse im Verhältnis der Fraktionen zu besetzen sind. § 57 GeschO BT, der damals eine Mitgliedschaft fraktionsloser Abgeordneter in einem Ausschuss nicht zuließ (vgl. aber heute § 57 Abs. 1 Satz 2 GeschO BT), wurde hier als Verstoß gegen die Mitgliedschaftsrechte einzelner Abgeordneter gesehen (BVerfG, 2 BvE 6/89 v. 13.6.1989 = BVerfGE 80, 188, 221 ff.; BVerfG, 2 BvE 1/91 v. 16.7.1991 = BVerfGE 84, 304, 323 f.).

Das Saarländische Parlamentsrecht kennt damit - anders als das Parlamentsrecht des Bundes(tages) - als Untergliederungen des Landtages nur die Fraktionen und die Abgeordneten, nicht aber sonstige "Gruppen" von Abgeordneten, die unter der Fraktionsmindeststärke liegen. Somit ist es im Saarland - anders als im Bund oder in anderen Bundesländern - nicht möglich, bei der Gewährung einzelner Rechte an "Gruppen" oder "Fraktionen" von Abgeordneten abgestuft vorzugehen. Demgegenüber sind im Saarland - anders als im Bund - die Mitwirkungsrechte der Abgeordneten im Landtag schon durch die Saarländische Verfassung selbst begrenzt und teilweise an die Mitgliedschaft in einer Fraktion gebunden. Die Frage, inwieweit es verfassungsgemäß ist, diese Rechte (z.B. das Recht auf Mitwirkung in einem Ausschuss) dem einzelnen Abgeordneten vorzuenthalten, kann sich somit im Saarland nicht stellen. Umgekehrt lässt sich dem in Art. 66 Abs. 2 SVerf enthaltenen Recht gleicher Mitwirkung an der Parlamentsarbeit entnehmen, dass dieses Recht durch Regelungen nach Art. 70 Abs. 1 SVerf nur insoweit eingeschränkt werden darf, als dies zur Aufrechterhaltung einer effizienten und funktionsorientierten Arbeit im Parlament erforderlich ist.

Dies bedeutet letztlich, dass die Festsetzung des Quorums für die Fraktionsmindeststärke sachlich begründbar sein muss, wobei dem Landtag allerdings ein gewisser Einschätzungsspielraum zuzuerkennen ist. Letzteres ergibt sich schon daraus, dass die Verfassung selbst das Mindestquorum nicht festschreibt, sondern dessen Bestimmung dem Landtag überlässt.

Anmerkung: Es sei noch einmal darauf hingewiesen, dass es sich hier um Saarländische Besonderheiten handelt, die sich nicht ohne weiteres auf das Parlamentsrecht des Bundes oder das Parlamentsrecht anderer Länder übertragen lassen. Vergleichbare Erwägungen werden nur in den Ländern möglich und geboten sein, deren Verfassung die Geltendmachung bestimmter Mitwirkungsrechte im Landtag den Fraktionen vorbehält, ohne dass sie selbst die Fraktionsstärke festsetzen.

2. Rechtfertigung für eine Festsetzung der Mindestmitgliederzahl auf drei?

Fraglich ist somit, ob sich im vorliegenden Fall die Festsetzung der für die Bildung einer Fraktion notwendigen Mitglieder auf drei sachlich begründen lässt:

a) Missbräuchliche Handhabung der Organisationsautonomie des Landtags?

Hiergegen könnten bereits die im Fall geschilderten zeitlichen Abläufe sprechen. Sie könnten dafür sprechen, dass die Festsetzung der Fraktionsmindestgröße auf drei Landtagsabgeordnete durch die entsprechende Änderung der Geschäftsordnung ein Missbrauch der Organisationsautonomie des Landtags gewesen sei. Tatsächlich stößt der politische Gestaltungsspielraum des Landtags bei Erlass der Geschäftsordnung auf eine äußere Grenze in Gestalt des Missbrauchsverbots.

Anmerkung: Siehe hierzu und zum Folgenden RhPfVerfGH, VGH O 17/17 v. 23.1.2018, Abs. 95 ff. = NVwZ-RR 2018, 546 Abs. 63 ff.

Eine missbräuchliche Handhabung der Organisationsautonomie des Parlaments bei der Festlegung der Fraktionsmindestgröße wäre vor allem dann anzunehmen, wenn die Regelung unzulässigen – d.h. der verfassungsrechtlichen Wertordnung widersprechenden – Zwecken dient, also willkürlich ist. Dabei können im Einzelfall auch die äußeren Umstände einer Regelung die Sachwidrigkeit ihrer Zwecke indizieren. Hierfür könnte im vorliegenden Fall sprechen, dass nach dem Sachverhalt in der vorhergehenden Legislaturperiode erst durch Änderung des § 1 Abs. 2 Fraktionsrechtsstellungsgesetz die Festlegung der Fraktionsmindeststärke in die Geschäftautonomie des Saarländischen Landtags "überführt" worden ist und dieser dann nach der Wahl (im Hinblick auf die neue Landtagszusammensetzung) eine Erhöhung der Fraktionsmindestgröße beschließt, was dazu führt, dass erstmals eine Gruppe von Abgeordneten keinen Fraktionsstatus erlangen kann.

Gegen die Annahme, dass hier schon der zeitliche Ablauf einen Missbrauch der Organisationsautonomie des Parlaments bei der Festlegung der Fraktionsmindestgröße indiziert, spricht aber, dass es nach dem Grundsatz der parlamentarischen Diskontinuität kein Anzeichen für Willkür ist, wenn ein neu gewähltes Parlament bei Erlass seiner Geschäftsordnung von Regelungen der vorangehenden Wahlperiode – die mit dem Ende der jeweiligen Wahlperiode automatisch außer Kraft getreten sind – abweicht. Eine Begründungs- und Rechtfertigungslast eines neu gewählten Parlaments bei Abweichungen von der Geschäftsordnung seiner Vorgänger würde dazu führen, dass das Parlament im Zweifel stets – falls kein besonderer Grund für eine Abweichung ersichtlich ist – die Regelung der vorangehenden Wahlperiode übernehmen müsste. Eine solche Bindung des Parlaments verbietet der in Art. 67 Abs. 1 Satz 2 SVerf verankerte Grundsatz der parlamentarischen Diskontinuität. Dieser bezweckt den Schutz des neu gebildeten und in der veränderten Zusammensetzung des Parlaments zum Ausdruck gekommenen Volkswillens: Die Arbeit des neu gewählten Parlaments soll nicht durch Entscheidungen seiner Vorgänger belastet sein. Aus diesem Grunde gilt die Geschäftsordnung eines Parlaments – anders als Gesetze – jeweils nur für die Dauer der Wahlperiode des Parlaments, das sie beschlossen hat (vgl. bereits BVerfG, 2 BvE 1/51 v. 6.3.1952 = BVerfGE 1, 144, 148). Mit dem Ende einer Wahlperiode – d.h. mit der Konstituierung eines neu gewählten Parlaments (vgl. Art. 67 Abs. 1 Satz 2 SVerf ) – tritt daher eine Geschäftsordnung automatisch außer Kraft. Es bedarf deshalb keiner besonderen Begründung und Rechtfertigung, wenn ein Parlament sich für oder gegen ein Fraktionsmindestgröße entscheidet, die von der Regelung früherer Wahlperioden abweicht. Ein neu gewähltes Parlament ist grundsätzlich frei, sich nach pflichtgemäßem politischem Ermessen für oder gegen die eine oder andere in Betracht kommende Regelungsvariante zu entscheiden. Eine Abweichung von früheren Regelungen begründet für sich genommen keine Sachwidrigkeit der Regelung.

b) Grammatikalische und historsche Argumente?

Dass man rein sprachlich bei zwei Mitgliedern nicht mehr von einer Fraktion sprechen könne, ist kein taugliches Argument, da der Begriff der Fraktion nicht verfassungsrechtlich fest- oder vorgeschrieben ist. Dies zeigt gerade auch die in § 30 Abs. 5 Satz 2 KSVG getroffene Regelung über die Fraktionsgröße in den Gemeinderäten. Im Übrigen muss hervorgehoben werden, dass der Saarländische Landtag mit 51 Abgeordneten (Art. 66 Abs. 1 SVerf, § 1 LWG) das kleinste Parlament in der Bundesrepublik ist (Bremen hat 100, Hamburg 120 Abgeordnete), so dass die Fraktionsmindestgröße hier nicht in absoluten Zahlen mit den Fraktionsmindestgrößen in den anderen Landesparlamenten verglichen werden kann, sondern allenfalls das Verhältnis zwischen Fraktionsmindestgröße und Abgeordnetenzahl einen Vergleichsmaßstab abgibt.

Die Anknüpfung an den historischen Aspekt, dass es im Saarländischen Landtag bisher immer nur Fraktionen mit mindestens drei Abgeordneten gegeben hat, vermag jedenfalls keinen sachlichen Grund zu liefern. In den vergangenen Legislaturperioden hatte sich nach dem Sachverhalt noch keine Zwei-Personen-Fraktionen im Saarländischen Landtag bilden wollen, so dass gar kein Anlass dazu bestanden hatte, sich mit der Frage zu befassen, ob Zwei-Personen-Fraktionen die Arbeit im Saarländischen Landtag erschweren würde.

c) Anknüpfung an 5 %-Klausel des Wahlrechts?

Die Anknüpfung an die 5 %-Klausel des Wahlrechts (hier § 38 Abs. 1 LWG) vermag einen solchen sachlichen Grund für sich allein nicht zu bewirken: Zwar ist die 5 %-Klausel vom BVerfG als Einschränkung des Grundsatzes der gleichen Wahl akzeptiert worden, um der Gefahr einer übermäßigen Parteienzersplitterung zu begegnen (BVerfG, 2 BvR 912/71 v. 11.10.1972 = BVerfGE 34, 81 ff.). Der Saarländische Verfassungsgerichtshof meldet hier allerdings bereits gewisse Zweifel an, ob derartige Überlegungen gerade auch für die Saarländischen Verhältnisse noch tragbar sind (SVerfGH, Lv 4/11 v. 29. 9. 2011, S. 65 ff.).

Unabhängig davon lässt sich aber dieser Gedanke, welcher an die Situation der Wahl zum Parlament anknüpft, ohnehin nicht auf das Verfahren im Parlament übertragen. Wenn man also eine Einschränkung des Grundsatzes der gleichen Wahl durch die Einführung der 5 %-Klausel für zulässig hält, folgt hieraus noch nicht, dass 5 % auch die Mindestgröße der zur Fraktionsbildung erforderlichen Mitgliederzahl im Parlament sein muss, um die Effektivität der Parlamentsarbeit zu sichern. Im Übrigen greift die Anknüpfung an die 5 %-Klausel hier schon deshalb nicht durch, weil sich damit genauso gut eine Festsetzung auf zwei wie auf drei Mitglieder rechtfertigen ließe, da 5 % von 51 eben nicht 3 oder 2, sondern 2,55 sind.

d) Gefahr für Funktionsfähigkeit des Parlaments?

Ein sachlicher Grund für die Festsetzung der Fraktionsmindestgröße auf drei könnte jedoch in dem Argument gefunden werden, dass andernfalls eine effiziente Arbeit im Parlament nicht möglich wäre. Dieses Argument wäre hier wohl auch tragfähig, wenn im Saarländischen Landtag eine Vielzahl von Zwei-Personen Gruppen vorhanden wären. Jedoch ist bei der Festlegung der Fraktionsmindestgröße nicht auf abstrakte Gefahren abzustellen ist, sondern allein auf die Gefahren, die sich für die Effizienz der Arbeit im Landtag in seiner konkreten Zusammensetzung ergeben können. In der hier bestehenden Zusammensetzung bestehen aber solche Gefahren auch bei einer Festlegung der Fraktionsmindestgröße auf zwei nicht: Es sind vielmehr bloß vier Gruppen im Landtag vertreten, von denen drei Gruppen schon nach der bestehenden Regelung Fraktionsstatus zukommt und eine Gruppe nur ein Mitglied mehr hat als die "Fraktion der BUNTEN". Es ist schlechterdings nicht erkennbar, warum die Einräumung des Fraktionsstatus auch an "DIE BUNTEN" die Arbeitsfähigkeit des Parlaments in dieser konkreten Zusammensetzung des Landtages gefährden soll. Hiergegen spricht auch, dass die Saarländische Verfassung auch dem einzelnen Abgeordneten das Recht gewährt, Gesetzesentwürfe in den Landtag einzubringen (Art. 98 Abs. 1 SVerf) und sich somit dieses (sehr viel Aufwand nach sich ziehende) Recht ohnehin nicht durch eine Erhöhung des Quorums begrenzen ließe, die Notwendigkeit einer solchen Begrenzung jedoch oftmals das Hauptanliegen vieler Regelungen über die Fraktionsmindestgröße ist (vgl. Linck, DÖV 1975, 689, 691). Gegen die Annahme, dass der Saarländische Landtag bereits mit vier Fraktionen arbeitsunfähig wäre, spricht auch die praktische Erfahrung im Bundestag und den Parlamenten anderer Bundesländer: Hier sind mittlerweile Fünf- oder Sechs-Fraktionen-Parlamente die Regel, ohne dass allein die Arbeit im Parlament ernsthaft gefährdet würde. Wenn es in den letzten Jahren zu einer Störung der Arbeit in vielen deutschen Parlamenten gekommen ist, lag dies nicht an der Anzahl der Fraktionen, sondern an dem (destruktiven) Verhalten der Mitglieder bestimmter Fraktionen.

e) Ergebnis zu 2

Ein sachlicher Grund für die Festsetzung der für die Fraktionsbildung notwendigen Mitgliederzahl auf drei anstelle von zwei ist somit nicht erkennbar.

3. Ergebnis zu III

Da somit unter Berücksichtigung der konkreten Landtagszusammensetzung kein sachlicher Grund dafür besteht, der "Fraktion der BUNTEN" den Fraktionsstatus vorzuenthalten, hätte der Landtag die für die Fraktionsbildung notwendige Mitgliederzahl auf zwei und nicht auf drei festsetzen müssen.

IV. Ergebnis zu B

Indem der Landtag die für die Fraktionsbildung notwendige Mitgliederzahl nicht auf zwei sondern auf drei festgesetzt hat, hat er das Recht der "Fraktion der BUNTEN" aus Art. 66 Abs. 2 SVerf auf gleichberechtigte Mitwirkung ihrer Mitglieder im Parlament verletzt.

Anmerkung: Andere Ansichten sind hier natürlich vertretbar. Dies gilt sowohl bezüglich des Prüfungsergebnisses wie des Prüfungsmaßstabes. Einschlägige Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes gibt es nicht. Gerade deshalb kommt es hier nur darauf an, die Besonderheiten der saarländischen Rechtslage herauszuarbeiten und sich davor zu hüten, unbesehen die Rechtsprechung anderer Verfassungsgerichte zu anderen Verfassungen zu übernehmen.

C) Gesamtergebnis

Ein Antrag der "Fraktion der BUNTEN" wäre damit zulässig und begründet; der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes würde ihm stattgeben und nach § 42 VerfGHG feststellen, dass der Landtag, indem er die für die Fraktionsbildung notwendige Mitgliederzahl nicht auf zwei festsetzte, gegen Art. 66 Abs. 2 SVerf verstoßen hat.

Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@uni-speyer.de

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