II. Bedeutung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts für die Bindung von Rechtsakten der Union und der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung/Durchführung/Anwendung von Unionsrecht an die Unionsgrundrechte und die nationalen Grundrechte

1. Keine Bindung von Rechtsakten der Union an nationale Grundrechte

Aus dem vom EuGH postulierten Anwendungsvorrang des Unionsrechts auch gegenüber nationalem Verfassungsrecht (B I) folgt nach Auffassung des EuGH zunächst, dass Rechtsakte der Union, insbesondere solche i.S.d. Art. 288 AEUV, nicht am Maßstab nationaler Grundrechte zu messen sind, die Umsetzung/Durchführung/Anwendung dieser Rechtsakte in den Mitgliedstaaten also von diesen nicht mit der Begründung in Frage gestellt werden kann, sie würden gegen nationale Grundrechte verstoßen.:

Anmerkung: Unmissverständlich: EuGH (GK), C-311/18 v. 16.7.2020, Abs. 100 - Schrems II: "Im Übrigen entspricht es ständiger Rechtsprechung, dass die Gültigkeit unionsrechtlicher Bestimmungen und, sofern darin kein ausdrücklicher Verweis auf das nationale Recht der Mitgliedstaaten erfolgt, ihre Auslegung nicht anhand dieses nationalen Rechts zu beurteilen sind, selbst wenn es im Verfassungsrang steht, insbesondere nicht anhand der Grundrechte, wie sie in den nationalen Verfassungen der Mitgliedstaaten ausgestaltet sind".

2. Kein Umkehrschluss aus Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh: Grundsätzlich können Mitgliedstaaten auch bei Bindung an die Unionsgrundrechte zusätzlich an nationale Grundrechte gebunden sein

Der EuGH schließt dagegen aus Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh nicht im Wege eines Umkehrschlusses, dass Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die der "Durchführung des Rechts der Union" i. S. des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh dienen, niemals (auch) am Maßstab der nationalen Grundrechte zu messen sein könnten. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh in diesem Sinne auszulegen, besteht auch kein Anlass: Die Vorschrift regelt den Geltungsbereich der Charta und nicht die Frage, ob nationale Grundrechtskataloge im Falle der Geltung der Charta durch diese verdrängt werden.

Anmerkung: Deutlich F. Kirchhof, NVwZ 2014, 1537, 1538.

So spricht auch Art. 53 GRCh deutlich gegen ein "Ausschließlichkeitsmodell", nach dem die Charta in ihrem Anwendungsbereich die nationalen Grundrechte verdrängt. Denn nach Art. 53 GRCh ist

"keine Bestimmung dieser Charta als eine Einschränkung oder Verletzung der Menschenrechte und Grundfreiheiten auszulegen, die [...] durch die Verfassungen der Mitgliedstaaten anerkannt werden."

Jedenfalls soweit das Unionsrecht den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung/Durchführung/Anwendung von Unionsrecht Umsetzungsspielräume belässt, bedeutet dies, dass das nationale Verfassungsrecht - insbesondere die nationalen Grundrechte - diese Spielräume einschränken können, ohne dass dies unionsrechtlich bedenklich wäre.

Anmerkung: So etwa EuGH (GK), C-617/10 v. 26.2.2013, Abs. 29 – Åkerberg Fransson; de Boer, CML Rev. 50 (2013), 1083, 1096; Calliess, JRP 23 [2015], 17, 32 ff.; Classen, EuR 2021, 92, 99 ff.; Dannecker, JZ 2013, 616, 618; Frenzel, Der Staat 53 (2014), 1, 12 ff.; Hancox, CML Rev. 50 (2013), 1411, 1428; Kingreen, JZ 2013, 801, 807; Ritleng, RTDeur 2013, 267, 282 ff.; Sarmiento, CML Rev. 50 (2013), 1267, 1294 ff.; Weiß, EuZW 2013, 287, 290.

Soweit ein Mitgliedstaat nach Art. 4 Abs. 3 EUV zum Erlass bestimmter Maßnahmen unionsrechtlich verpflichtet ist - ihm insoweit also kein Umsetzungsspielraum zusteht - nimmt der EuGH (seit EuGH (GK), C-399/11 v. 26.2.2013, Abs. 60 - Melloni) jedoch an, der Mitgliedstaat könne gegen seine Umsetzungsverpflichtung nicht einwenden, der Erlass der Umsetzungsmaßnahme verstoße gegen nationale Grundrechte oder sonstiges Verfassungsrecht. Soweit die Mitgliedstaaten Unionsrecht umzusetzen haben, können sie also die nationalen Grundrechte (und sonstiges Verfassungsrecht) ihrer Umsetzungsverpflichtung nicht entgegenhalten. Insoweit folgt auch aus Art. 53 GRCh nichts anderes. Art. 53 GRCh wird vom EuGH vielmehr so verstanden, dass zwar Art. 53 GRCh bestätige, dass es den nationalen Behörden und Gerichten, wenn ein Unionsrechtsakt nationale Durchführungsmaßnahmen erforderlich mache, weiterhin freistehe, nationale Schutzstandards für die Grundrechte anzuwenden. Dies gelte aber nur und solange durch diese Anwendung nationaler Schutzstandards der Vorrang, die Einheit und die Wirksamkeit des Unionsrechts nicht beeinträchtigt werde.

Anmerkung: Zur Melloni-Entscheidung des EuGH: Besselink, E.L. Rev. 39 (2014), 531 ff.; Bockel/Wattel, E.L. Rev. 38 (2013), 866, 878 f.; de Boer, CML Rev. 50 (2013), 1083, 1092 ff.; Calliess Jura 2021, 1302, 1313 f.; Dubout, Cahiers de droit européen 49 (2013), 293, 308 ff.; Hwang, EuR 2014, 400, 410 ff.; Kingreen, JZ 2013, 801, 806 f.; Ritleng, RTDeur 2013, 267, 280 ff.; Sarmiento, CML Rev. 50 (2013), 1267, 1289 ff.; Streinz, in: Festschrift für Manfred A. Dauses, 2014, S. 429, 439; Thym, NVwZ 2013, 889, 892;
Siehe hierzu aber auch EuGH (GK), C-42/17 v. 5.12.2017, Abs. 46 f. - M.A.S. u. M. B. (Taricco II); hierzu z. B. Burchardt, EuR 2018, 248 ff.; Gappa, ZEuS 2020, 641 ff.; Klein, DÖV 2018, 605 ff.; Lochmann, EuR 2019, 61 ff.; Rauchegger, CML Rev. 55 (2018), 1521 ff.

4. Verfahrensrechtliche Abrundung der Melloni-Rechtsprechung

Die "Melloni-Rechtsprechung wird verfahrensrechtlich "abgerundet" durch eine Rechtsprechung des EuGH, nach der die nach nationalem Verfassungsprozessrecht mögliche und vorgesehene verfassungsgerichtliche Überprüfung eines nationalen Gesetzes, dessen Inhalt sich auf die Umsetzung zwingender Bestimmungen einer EU-Richtlinie beschränke, nicht die alleinige Zuständigkeit des EuGH beeinträchtigen dürfe, eine EU-Richtlinie für ungültig zu erklären.

Anmerkung: EuGH (GK), C‑188/10 und C‑189/10 v. 22.6.2010, Abs. 40 ff. - Melki und Abdeli; EuGH, C-112/13 v. 11.9.2014, Abs. 41 ff. - A ./. B u. a.; EuGH, C-5/14 v. 4.6.2015, Abs. 29 ff. - Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH; EuGH (GK), C-322/16 v. 20.12.2017, Abs. 21 ff. Global Starnet.

Die verfassungsgerichtliche Aufhebung eines nationalen Gesetzes, das auf die Umsetzung zwingender Bestimmungen einer EU-Richtlinie beschränkt sei, könne dem EuGH nämlich die Möglichkeit nehmen, auf Ersuchen der nationalen Gerichte die Gültigkeit dieser Richtlinie bezogen auf die Anforderungen des Primärrechts und insbesondere GRCh zu kontrollieren. Bevor die Verfassungsmäßigkeit eines nationalen Gesetzes, dessen Inhalt auf die Umsetzung zwingender Bestimmungen einer Unionsrichtlinie beschränkt sei, im Hinblick auf die gleichen Gründe, aus denen die Gültigkeit der Richtlinie in Frage steht, vom nationalen Verfassungsgerichte kontrolliert werden könne, seien dementsprechend die nationalen Gerichte grundsätzlich nach Art. 267 Abs. 3 AEUV verpflichtet, den EuGH zur Gültigkeit dieser Richtlinie zu befragen und anschließend die Konsequenzen zu ziehen, die sich aus dem vom EuGH im Vorabentscheidungsverfahren erlassenen Urteil ergeben, sofern nicht das nationale Gericht, das die verfassungsgerichtliche Kontrolle des Gesetzes veranlasst hat, selbst dem EuGH diese Frage gemäß Art. 267 AEUV vorgelegt hat.

Der EuGH stellt aber auch ausdrücklich fest, dass es im Übrigen den nationalen Gerichten und Behörden weiterhin frei stehe, die Einhaltung der durch die nationale Verfassung gewährleisteten Grundrechte sicherzustellen, wenn das Unionsrecht den Mitgliedstaaten bei der Durchführung eines EU-Rechtsakts einen Umsetzungsspielraum einräumen, sofern durch die Anwendung nationaler Schutzstandards für die Grundrechte weder das Schutzniveau der Charta, wie sie vom EuGH ausgelegt wird, noch der Vorrang, die Einheit und die Wirksamkeit des Unionsrechts beeinträchtigt werden.

So betont der EuGH (in EuGH, C-5/14 v. 4.6.2015, Abs. 33 - Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH) deutlich:

"Mit den in der Natur des Unionsrechts liegenden Erfordernissen wäre nämlich jede Bestimmung einer nationalen Rechtsordnung – auch wenn sie Verfassungsrang hat – oder jede Gesetzgebungs-, Verwaltungs- oder Gerichtspraxis unvereinbar, die dadurch zu einer Schwächung der Wirksamkeit des Unionsrechts führen würde, dass dem für die Anwendung dieses Rechts zuständigen Gericht die Befugnis abgesprochen wird, bereits zum Zeitpunkt dieser Anwendung alles Erforderliche zu tun, um diejenigen innerstaatlichen Rechtsvorschriften auszuschalten, die unter Umständen ein Hindernis für die volle Wirksamkeit der Unionsnormen bilden [...]. Dies wäre dann der Fall, wenn bei einem Widerspruch zwischen einer unionsrechtlichen Bestimmung und einem staatlichen Gesetz die Lösung dieses Normenkonflikts einem über ein eigenes Beurteilungsermessen verfügenden anderen Organ als dem Gericht, das für die Anwendung des Unionsrechts zu sorgen hat, vorbehalten wäre, selbst wenn das daraus folgende Hindernis für die volle Wirksamkeit dieses Rechts nur vorübergehender Art wäre [...]."

5. Schließlich: Es gibt keinen unionsrechtlichen Grundsatz, dass nationale Maßnahmen, die gegen Unionsrecht verstoßen, nicht zugleich auch nationale Grundrechte verletzen könnten

Schließlich spricht unionsrechtlich auch nichts dagegen, dass nationale Maßnahmen, die gegen Unionsrecht verstoßen, gleichermaßen von nationalen Gerichten am Maßstab der nationalen Grundrechte gemessen und (auch) wegen Verstoßes gegen nationales Verfassungsrecht verworfen werden können. Zwar liegt auch hier vordergründig – wie in der "Melloni-Konstellation" (B II 3) – ein Fall vor, indem dem Mitgliedstaat kein Umsetzungsspielraum zusteht. Der fehlende Umsetzungsspielraum erklärt sich hier aber dadurch, dass die nationale Maßnahme schlechthin unionsrechtlich verboten ist, ihre Vornahme also unionsrechtswidrig ist. In der "Melloni-Konstellation" ist dagegen die nationale Maßnahme unionsrechtlich geboten, ihre Nichtvornahme unionsrechtswidrig. Um die praktische Wirksamkeit des Unionsrechts zu sichern, dürfen daher in der "Melloni-Konstellation" nationale Grundrechte, die der Umsetzung des unionsrechtlichen Gebots entgegenstehen, nicht angewendet werden. Ist dagegen eine nationale Maßnahme unionsrechtlich verboten, stärkt es die praktische Wirksamkeit dieses unionsrechtlichen Verbots, wenn die Maßnahme (nicht nur wegen Verstoßes gegen dieses unionsrechtliche Verbot sondern) auch wegen eines Verstoßes gegen nationales Recht aufgehoben bzw. für nichtig oder unanwendbar erklärt werden kann.

Anmerkung: Ausführlich hierzu U. Stelkens, in: Festschrift für Rudolf Wendt, 2015, S. 467, 471 ff.; in diese Richtung auch de Boer, CML Rev. 50 (2013), 1083, 1096 f.; Britz, EuGRZ 2015, 275, 277; Sauer, NJW 2016, 1134, 1136.

I. Vorfrage: Sind Rechtsakte der Union an die deutschen Grundrechte gebunden?

Die Rechtsprechung des BVerfG zur Frage, ob und inwieweit Rechtsakte der Union an die deutschen Grundrechte gebunden sind und ob diese Grundrechtsbindung verfassungsprozessual durchgesetzt werden kann, ist ebenfalls sehr verschlungen verlaufen. Insoweit gingen zunächst die Maastricht-Entscheidung (1993) und die Lissabon-Entscheidung (2009) von einer unmittelbaren Bindung der Union an die deutschen Grundrechte aus (C I 1). Auf Grundlage der "Solange"-Rechtsprechung wurde aber die verfassungsprozessuale Durchsetzbarkeit dieser Grundrechtsbindung vom BVerfG "zurückgenommen" (C I 2). Der Ausgangspunkt der Maastricht-Entscheidung ist jedoch durch eine Rechtsprechungsänderung im OMT-Urteil von 2016 der Boden entzogen worden (C I 3). Diese Rechtsprechungsänderung scheint der heutige "status quo" zu sein. Sie ist jedenfalls nicht durch die Entscheidungen "Recht auf Vergessen I und II" von 2019 (C I 4) und die Entscheidung "Europäischer Haftbefehl III" von 2020 (C I 5) erneut geändert worden.

1. Maastricht- und Lissabon-Entscheidung: Materielle Bindung von Rechtsakten der Union an deutsche Grundrechte (bis 2016)

In eindeutigem Widerspruch zu der oben dargestellten Rechtsprechung des EuGH (B II 1) hat das BVerfG in der Maastricht-Entscheidung angenommen, dass die Organe der damaligen Europäischen Gemeinschaft in Deutschland bei Erlass des gemeinschaftsrechtlichen Sekundärrechts und sonstiger Rechtsakte unmittelbar an die deutschen Grundrechte gebunden seien. Das BVerfG hatte sich damit grundsätzlich auch für befugt gehalten, Rechtsakte der (damaligen) Europäischen Gemeinschaft am Maßstab der deutschen Grundrechte zu messen und sie gegebenenfalls nach § 78, § 82 Abs. 1, § 95 BVerfGG auch aufzuheben bzw. für nichtig zu erklären. Begründet wurde dies - sehr knapp - damit, dass auch Akte einer besonderen, von der Staatsgewalt der Mitgliedstaaten verschiedenen öffentlichen Gewalt einer supranationalen Organisation die Grundrechtsberechtigten in Deutschland beträfen und damit die Gewährleistungen des Grundgesetzes und die Aufgaben des BVerfG berührten, die den Grundrechtsschutz in Deutschland und insoweit nicht nur gegenüber deutschen Staatsorganen zum Gegenstand hätten.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvR 2134, 2159/92 v. 12.10. 1993 = BVerfGE 89, 155, 174 f.

Diese Rechtsprechung hat das BVerfG zunächst auch auf die Rechtslage nach dem Vertrag von Lissabon übertragen: Alle Rechtsakte der Union (EU-Sekundärrecht und sonstige Rechtsakte) mussten damit im Grunde mit den deutschen Grundrechten vereinbar sein, um in Deutschland Wirkung entfalten zu können.

Anmerkung: In der Lissabon-Entscheidung hat das BVerfG eine grundsätzliche Bindung des EU-Sekundärrechts auch an die deutschen Grundrechte (eher stillschweigend) vorausgesetzt (BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30. 6. 2009, Abs. 337 f. = BVerfGE 123, 267, 399). In späteren Entscheidungen des BVerfG wurde das Festhalten an dieser Aussage des Maastricht-Urteils jedoch wieder sehr deutlich. Siehe etwa BVerfG, 1 BvR 1916/09 v. 19. 7. 2011, Abs. 53 = BVerfGE 129, 78, 90 - Grundrechtsberechtigung; BVerfG, 1 BvL 3/08 v. 4.10.2011 Abs. 46 = BVerfGE 129, 186, 199 - Investitionszulagengesetz.

2. "Solange"-Rechtsprechung: Zurücknahme der verfassungsgerichtlichen Kontrolle der Beachtung deutscher Grundrechte durch Rechtsakte der Europäischen Union (bis 2016)

Trotz grundsätzlicher Annahme einer Bindung von Unionsrechtsakten an die deutschen Grundrechte, wollte das BVerfG die Vereinbarkeit von Rechtsakten der EU mit den deutschen Grundrechten allerdings "solange" nicht (mehr) überprüfen, nahm also "solange" also seinen "Kontrollanspruch zurück", wie die Union entsprechend Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG einen mit dem Grundrechtsschutz des Grundgesetzes vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleiste. "Solange" dies geschehe, sei eine Verfassungsbeschwerde oder ein sonstiges verfassungsgerichtliches Verfahren, das auf die Überprüfung des Sekundärrechts am Maßstab der deutschen Grundrechte gerichtet sei, unzulässig

Anmerkung: So BVerfG, 2 BvR 2134, 2159/92 v. 12.10. 1993 = BVerfGE 89, 155, 175 - Maastricht; BVerfG, 2 BvL 1/ 97 v. 7.6.2000, Abs. 57 ff. = BVerfGE 102, 147, 162 ff. - Bananenmarkt; BVerfG, 1 BvF 1/05 v. 3.3.2007, Abs. 66 ff. = BVerfGE 118, 79, 95 f. - Emissionshandel; BVerfG, 2 BvE 2/08 u. a. v. 30.6.2009, Abs. 190 ff. = BVerfGE 123, 267, 334 f. - Lissabon; BVerfG, 1 BvL 3/08 v. 4.10.2011 Abs. 46 = BVerfGE 129, 186, 199; BVerfG, 1 BvR 1916/09 v. 19. 7. 2011, Abs. 53 = BVerfGE 129, 78, 90 - Grundrechtsberechtigung; BVerfG, 1 BvL 3/08 v. 4. 10. 2011 Abs. 46 = BVerfGE 129, 186, 199 - Investitionszulagengesetz; BVerfG (K), 1 BvR 895/16 v. 18.5.2016, Abs. 29 = NVwZ 2016, 1171 Abs. 29.

In der "Bananenmarkt"-Entscheidung hatte das BVerfG diesbezüglich zudem ganz erhebliche Anforderungen an die Darlegung des fehlenden Grundrechtsschutzes in der (damaligen) Europäischen Gemeinschaft gestellt: Verfassungsbeschwerden und Vorlagen von Gerichten nach Art. 100 Abs. 1 GG, die eine Verletzung von Grundrechten des Grundgesetzes durch sekundäres Gemeinschaftsrecht geltend machen, seien von vorneherein unzulässig, wenn ihre Begründung nicht darlege, dass die europäische Rechtsentwicklung einschließlich der Rechtsprechung des EuGH unter den erforderlichen Grundrechtsstandard abgesunken sei.

Anmerkung: So BVerfG, 2 BvL 1/97 v. 7.6.2000, Abs. 62 = BVerfGE 102, 147, 164. Diese strikten Anforderungen wurden nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon in dem Beschluss zum Investitionszulagengesetz erneut bestätigt (BVerfG, 1 BvL 3/08 v. 4.10.2011, Abs. 46 ff. = BVerfGE 129, 186, 199 ff. - Investitionszulagengesetz; ebenso noch BVerfG (K), 1 BvR 895/16 v. 18.5.2016, Abs. 29 = NVwZ 2016, 1171, Abs. 29. Dederer (JZ 2014, 313, 317 f.) hob zu Recht hervor, dass dies die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden auch dann ausschloss, wenn nur geltend gemacht wurde, im konkreten Einzelfall sei der erforderliche Grundrechtsschutz seitens der EU (einschließlich dem EuGH) nicht gesichert worden.

Das Maastricht-Urteil und alle weiteren oben zitierten Urteile beziehen sich insoweit auf den - viel älteren - "Solange II-Beschluss" des BVerfG, in dem erstmals eine solche Zurücknahme des verfassungsgerichtlichen Kontrollanspruchs gegenüber den Rechtsakten der damaligen EWG postuliert worden war.

Anmerkung: BVerfG, 2 BvR 197/83 v. 22.10.1986 = BVerfGE 73, 339, 374 ff. Ausführlich zu dieser älteren "Solange-Rechtsprechung" und ihrer Entwicklung: Lehner, JA 2022, 177, 178 ff.; Polzin, JuS 2012, 1, 2 ff.; Schöbener JA 2011, 885, 889 f.

Dass die Union heute - nicht zuletzt seit Verbindlichwerden der Charta der Grundrechte der Europäischen Union nach Art. 6 Abs. 1 EUV - in diesem Sinne einen mit dem Grundrechtsschutz des Grundgesetzes vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet, wird allgemein angenommen.

Anmerkung: Deutlich insoweit (m. w. N.) BVerfG, 1 BvR 276/17 v. 6.11.2019, Abs. 48 = BVerfGE 152, 216, 236 - Recht auf Vergessen II; BVerfG, 2 BvR 206/14 v. 27.4.2021, Abs. 39 ff. = BVerfGE 158, 1, 24 ff. - Ökotox-Daten. Tatsächlich ist auch in der jüngeren Rechtsprechung des EuGH erkennbar, dass er seinen Kontrollauftrag, auch Sekundärrechtsakte der EU am Maßstab dieser Europäischen Grundrechte im Verfahren nach Art. 263, Art. 267 AEUV zu messen und ggf. auch für nichtig zu erklären, durchaus ernst nimmt (so auch die Würdigung von BVerfG, 2 BvR 2735/14 v. 15.12.2015, Abs. 46 = BVerfGE 140, 317, 339 - Europäischer Haftbefehl II); ebenso Bäcker, Jura 2014, 1263, 1273 f.; von Danwitz, EuGRZ 2013, 253 ff.; Eichenhofer, EuR 2016, 76 ff.; Schroeder, EuZW 2011, 462, 465 ff.; Spiecker gen. Döhmann, JZ 2014, 1109, 1110; Stotz, ZEuS 2017, 259 ff.; Weiß, EuZW 2013, 287, 290 ff.
Zu nennen wäre aus der jüngeren Rechtsprechung des EuGH etwa EuGH (GK), C-92/09 und C-93/09 v. 9.11.2010, Abs. 45 ff. - Schecke und Eifert; EuGH (GK), C-236/09 v. 1.3.2011, Abs. 16 ff. - ASBL; EuGH (GK), C-293/12 und C-594/12 v. 8.4.2014, Abs. 32 ff. - Digital Rights Ireland; EuGH (GK), C-131/12 v. 13.5.2014, Abs. 68 ff. - Google Spain; EuGH (GK), C-364/13 v. 18.12.2014, Abs. 24 ff. - International Stem Cell Corporation; EuGH (GK), C-362/14 v. 6.10.2015, Abs. 38 ff. - Schrems; EuGH (GK), C-8/15 P u. a. v. 20.9.2016, Abs. 66 ff - Ledra Advertising u. a.); EuGH (GK), C-426/16 v. 29.5.2018, Abs. 37 ff. - Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen VZW; EuGH (GK), C-311/18 v. 16.7.2020, Abs. 168 ff. - Schrems II; EuGH (GK), C-817/19 v. 21.6.2022, Abs. 85 ff. - Ligue des droits humains. Siehe aber auch die kritische Analyse der Rechtsprechung des EuGH von Classen, JZ 2019, 1057 ff.; Giegerich, ZEuS 2014, 1 ff.

Praktisch bedeutete dies, dass der Einzelne trotz der Annahme einer grundsätzlichen Bindung von Unionsrechtsakten auch an die deutschen Grundrechte dann doch nicht gegen Unionsrechtsakte unter Verweis auf die Verletzung deutscher Grundrechte mit der Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG vorgehen konnte.

3. Rechtsprechungsänderung durch das OMT-Urteil des 2. Senats (ab 2016): Nun doch keine unmittelbare Bindung von Unionsrechtsakten an die Grundrechte des Grundgesetzes

In seinem OMT-Urteil (Hauptsacheverfahren - BVerfG, 2 BvR 2728/13 u. a. v. 21.6.2016, Abs. 97 f. = BVerfGE 142, 123, 179 f.) betonte der 2. Senat des BVerfG jedoch:

"Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union sind keine Akte deutscher öffentlicher Gewalt im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG und daher auch nicht unmittelbarer Beschwerdegegenstand im Verfahren der Verfassungsbeschwerde".

Dies bedeutete eine deutliche Abweichung vom Maastricht-Urteil.

Anmerkung: Siehe hierzu Classen EuR 2016, 529, 532; Saurer, ZEuS 2017, 186, 189 ff.

Nach Auffassung des 2. Senats im OMT-Urteil können solche Maßnahmen im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde allenfalls als Vorfrage Gegenstand der Prüfung durch das BVerfG sein, soweit sie die Grundrechtsberechtigten in Deutschland betreffen. Eine solche Prüfungsbefugnis des BVerfG in Bezug auf Unionsrechtsakte besteht aber nur insoweit, als diese Maßnahmen entweder Grundlage von Handlungen deutscher Staatsorgane sind oder aus der Integrationsverantwortung folgende Reaktionspflichten deutscher Verfassungsorgane auslösen. Insofern prüft das BVerfG auch seit dem OMT-Urteil mittelbar auch Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union daraufhin, ob sie durch das auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG durch das Zustimmungsgesetz gebilligte Integrationsprogramm gedeckt sind oder gegen die der europäischen Integration durch das Grundgesetz sonst gezogenen Grenzen verstoßen.

Anmerkung: Zusammenfassend hierzu auch BVerfG, 2 BvR 859/15 u. a. v. 5.5.2020, Abs. 106 ff. = BVerfGE 154, 17, 88 ff. - PSPP-Urteil; ferner BVerfG, 2 BvR 2480/10 u.a. v. 8.11.2022, Abs. 115 ff. = BVerfGE 163, 363, 423 ff.- Einheitliches Patengericht III; BVerfG (K), 2 BvR 2752/11 v. 19.7.2016, Abs. 16 f. = NVwZ 2017, 149, Abs. 16 f.; BVerfG (K), 2 BvR 71/20, 2 BvR 72/20 v. 15.6.2020, Abs. 12 ff. = NVwZ 2020, 1263 Abs. 12 ff. - CSPP. Siehe allerdings nunmehr auch BVerfG, 2 BvR 1368/16 u. a. v. 9.2.2022, Abs. 136 ff. und 174. = BVerfGE 160, 208, 263 f. und 274 f. - CETA (Vorläufige Anwendung): Hiernach soll die Zustimmung des deutschen Vertreters im Rat zu einem Rechtsakt der Union unmittelbar an das Grundgesetz gebunden und damit auch tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein können.

Insoweit knüpfte der 2. Senat des BVerfG im OMT-Urteil an seinen wenige Monate zuvor erlassenen Beschluss "Europäischer Haftbefehl II" an. Bereits hier hatte der 2. Senat des BVerfG zunächst hervorgehoben, dass Art. 23 Abs. 1 GG den deutschen "Integrationsgesetzgeber" dazu ermächtige, Organe und Stellen der Union, soweit sie in Deutschland öffentliche Gewalt ausüben, von einer umfassenden Bindungen und andere Gewährleistungen des Grundgesetzes "freizustellen". Dies war bereits als Abschied von dem bisherigen Ansatz zu verstehen, die EU-Organe seien grundsätzlich in Deutschland an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden.

Anmerkung: BVerfG, 2 BvR 2735/14 v. 15.12.2015, Abs. 39 = BVerfGE 140, 317, 334 - Europäischer Haftbefehl II; hierzu Burchardt, ZaöRV 76 (2016), 527 ff.; Classen, EuR 2016, 304 ff.; Gaillet, AJDA 2016, 112 ff.; Karaosmanoğlu/Ebert, DVBl. 2016, 875 ff.; Nettesheim, JZ 2016, 424 ff.; Nowag, CML Rev 53 (2016), 1441 ff.; Reinbacher/Wendel, EuGRZ 2016, 333 ff.; Sauer, NJW 2016, 1134 ff.; Schönberger, JZ 2016, 422 ff.

Nach Auffassung des 2. Senats des BVerfG ist eine solche "Freistellung" jedoch nur soweit möglich, wie dem Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG i. V.m. Art. 79 Abs. 3 GG nicht entgegenstünden. Eine "Freistellung" der Organe und Stellen der Union von den Bindungen der Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG komme auch im Einzelfall nicht in Betracht. Eine Verfassungsbeschwerde, mit der eine Missachtung des Art. 1 Abs. 1 GG (auch) durch Organe und Stellen der EU gerügt wird, sei dementsprechend generell zulässig, wenn der Einzelne substantiiert darlege, dass in dem konkreten Fall die durch Art. 1 GG geschützte Garantie der Menschenwürde verletzt sei.

Anmerkung: BVerfG, 2 BvR 2735/14 v. 15.12.2015, Abs. 49 = BVerfGE 140, 317, 341 - Europäischer Haftbefehl II; ebenso BVerfG, 2 BvR 424/17 v. 19.12.2017, Abs. 34 = BVerfGE 147, 364, 378 - Haftbedingungen.

An dieser Rechtsprechung hat der 2. Senat des BVerfG dann in der Entscheidung "Europäischer Haftbefehl III" festgehalten.

Anmerkung: BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020, Abs. 40, 57 ff. = BVerfGE 156, 182, 199 u. 207 f.; ebenso BVerfG, 2 BvR 2480/10 u.a. v. 8.11.2022, Abs. 118 ff. = BVerfGE 163, 363, 425 ff.- Einheitliches Patengericht III; siehe hierzu C I 5.

4. Vermutlich keine erneute Rechtsprechungsänderung durch die Entscheidungen "Recht auf Vergessen I" und "Recht auf Vergessen II" des 1. Senats vom 6. November 2019

Die Rechtsprechung des OMT-Urteils betreffend die Nicht-Bindung von Unionsrechtsakten an die deutschen Grundrechte ist durch die Entscheidungen des 1. Senats des BVerfG "Recht auf Vergessen I" und "Recht auf Vergessen II" von 2019 nicht in Frage gestellt worden. Beide Entscheidungen befassen sich ausschließlich mit der Überprüfung deutscher Akte der öffentlichen Gewalt, die der Umsetzung/Durchführung/Anwendung von Unionsrecht dienen und die damit nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh jedenfalls auch an die Unionsgrundrechte gebunden sein können (C II 5).

Jedoch sagt der 1. Senat des BVerfG auch (BVerfG, 1 BvR 276/17 v. 6.11.2019, Abs. 51 = BVerfGE 152, 216, 237 - Recht auf Vergessen II [Hervorhebung vom Verfasser])

"Soweit [das BVerfG] in Anerkennung eines Vorrangs des Unionsrechts die grundgesetzlichen Grundrechte nicht angewendet hat, hat es vielmehr auf eine Grundrechtsprüfung ganz verzichtet und die Grundrechtskontrolle den Fachgerichten in Kooperation mit dem Europäischen Gerichtshof überlassen. Diese Rechtsprechung war auf Fallkonstellationen bezogen, in denen – mittelbar oder unmittelbar – die Gültigkeit von Unionsrecht selbst in Frage stand. Es handelte sich um Fälle, in denen darüber zu entscheiden war, ob das Bundesverfassungsgericht die Wirksamkeit entweder von bestimmten Entscheidungen (vgl. etwa BVerfGE 129, 186 <198 f.> - Investitionszulagengesetz -) oder Rechtsvorschriften (vgl. etwa BVerfGE 73, 339 <374 ff.> - Solange II -; 102, 147 <160 ff.> - Bananenmarktordnung -) der Union selbst oder aber von deutschen Normen, die zwingendes Unionsrecht innerstaatlich umsetzen (vgl. etwa BVerfGE 118, 79 <95 f.> m.w.N. - Emissionshandel -), prüfen kann. Da die Verwerfung oder Ungültigerklärung von Unionsrecht allein dem Europäischen Gerichtshof vorbehalten ist, hat das Bundesverfassungsgericht dort auf eine vorherige eigene Grundrechtsprüfung ganz verzichtet. Ob und wieweit für diese Konstellationen hieran festzuhalten ist, ist hier nicht zu entscheiden."

Die Zeit wird zeigen, ob hiermit eine erneute Rechtsprechungsänderung zur Bindung von Rechtsakten der Union an deutsche Grundrechte angekündigt wird bzw. ob der 1. Senat des BVerfG sich in Zukunft in Weiterentwicklung der Entscheidungen "Recht auf Vergessen I" und "Recht auf Vergessen II" sich dazu berechtigt erachten wird, Rechtsakte der Union jedenfalls am Maßstab der Unionsgrundrechte oder auch der deutschen Grundrechte zu messen.

5. Kontrollvorbehalt im Hinblick auf Art. 1 GG nach der Entscheidung "Europäischer Haftbefehl III" des 2. Senats vom 1. Dezember 2020

Jedenfalls im Hinblick auf Art. 1 GG geht jedenfalls der Beschluss des 2. Senats "Europäischer Haftbefehl III" (BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020 = BVerfGE 156, 182 ff.) vom Fortbestehen eines solchen Kontrollvorbehalts aus. In Rn. 40 betont der 2. Senat hier [Hervorhebung vom Verfasser]:

"Die Anwendung der Charta der Grundrechte durch das Bundesverfassungsgericht lässt die Vorbehalte der Ultra-vires-Kontrolle und der Identitätskontrolle (vgl. BVerfGE 123, 267 <353 f.>; 126, 286 <302 ff.>; 134, 366 <382 ff. Rn. 22 ff.>; 140, 317 <336 f. Rn. 42 f.>; 142, 123 <194 ff. Rn. 136 ff.>; 146, 216 <252 ff. Rn. 52 ff.>; 151, 202 <287 ff. Rn. 120 ff.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 5. Mai 2020 - 2 BvR 859/15 u.a. -, Rn. 105 ff.) auch im vollständig vereinheitlichten Bereich des Unionsrechts unberührt (vgl. BVerfGE 152, 216 <236 Rn. 49>). Mit der Gewährleistung der Grundrechte in der Konkretisierung, die sie durch die Charta erfahren haben, dürfte eine Berührung der von Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3 und Art. 79 Abs. 3 GG verbürgten Grundsätze jedoch in der Regel vermieden werden."

Im weiteren Verlauf der Entscheidung prüft der 2. Senat des BVerfG dann auch sehr ausführlich, ob der EuGH mit seiner Rechtsprechung zu den sich aus Art. 4 GRCh ergebenen Grenzen der Überstellungspflichten eines Mitgliedstaates den durch "Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3 und Art. 79 Abs. 3 GG" gezogenen Grenzen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts Rechnung trägt. Dabei wird angenommen, dass die Rechtsprechung des EuGH zu diesen Grenzen "dem unabdingbaren Maß an Grundrechtsschutz in Art. 1 Abs. 1 GG" genügen muss; andernfalls könne der Anwendungsvorrang des Unionsrechts in Deutschland nicht zur Anwendung kommen.

Anmerkung: BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020, Abs. 57 ff. = BVerfGE 156, 182, 207 f. - Europäischer Haftbefehl III; ähnlich auch BVerfG, 2 BvR 2480/10 u.a. v. 8.11.2022, Abs. 120 = BVerfGE 163, 363, 426 - Einheitliches Patengericht III.

II. Sind deutsche Akte der öffentlichen Gewalt, die der Umsetzung/Durchführung/Anwendung von Unionsrecht dienen, materiell an die deutschen Grundrechte und/oder an die Unionsgrundrechte gebunden?

Die geschilderte Änderung der Rechtsprechung zur (Nicht-)Bindung von Rechtsakten der EU an die deutschen Grundrechte (C I) tauschte letztlich auch das Fundament für die Rechtsprechung zur Frage aus, inwieweit deutsche Akte öffentlicher Gewalt, die der Umsetzung/Durchführung/Anwendung von Unionsrecht dienen, (nur) an die Unionsgrundrechte (Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh) und/oder (nur) an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden sind.

1. Ausgangspunkt (bis 2013): Freistellung auch der deutschen öffentlichen Gewalt von den deutschen Grundrechten, soweit kein Spielraum bei der Umsetzung/Durchführung/Anwendung von Unionsrecht (Art. 4 Abs. 3 EUV) besteht

Da das BVerfG in der Maastricht-Entscheidung und der Lissabon-Entscheidung angenommen hat, dass selbst die Unionsorgane in Deutschland an die deutschen Grundrechte gebunden seien (C I 1), gab es keinen Grund für die Annahme, dass die deutsche öffentlichen Gewalt bei der Umsetzung/Durchführung/Anwendung des Unionsrechts nicht an die deutschen Grundrechte vollumfänglich gebunden sein sollte. Konsequent weiter gedacht konnte sich aus dieser Rechtsprechung also aus den deutschen Grundrechten die verfassungsrechtliche Pflicht für die deutsche Gesetzgebung, Rechtsprechung und Verwaltung ergeben, ihren unionsrechtlichen Pflichten aus Art. 4 Abs. 3 EUV zum Erlass geeigneter Gesetze und sonstiger Maßnahmen zur Umsetzung unionsrechtlicher Gebote nicht nachzukommen, wenn und soweit die unionsrechtlich gebotenen Umsetzungsmaßnahmen gegen die deutschen Grundrechte verstoßen.

Das BVerfG hatte jedoch in Fortentwicklung der "Solange"-Rechtsprechung (C I 2) seinen Kontrollanspruch auch gegenüber der deutschen öffentlichen Gewalt zurückgenommen, soweit sie ihren unionsrechtlichen Pflichten aus Art. 4 Abs. 3 EUV nachkommt. Auch Akte der deutsche öffentlichen Gewalt waren hiernach insoweit nicht an den Grundrechten des Grundgesetzes zu messen, als sie der Umsetzung/Durchführung/Anwendung solcher unionsrechtlicher Vorgaben dienen, die keinen mitgliedstaatlichen Umsetzungsspielräume vorsehen. Dies ist insbesondere der Fall, wenn und soweit den Mitgliedstaaten der Erlass bestimmter mitgliedstaatlicher Gesetze oder sonstiger mitgliedstaatlicher Rechtsakte mit einem bestimmten Inhalt unionsrechtlich zwingend vorgeschrieben wird.

Anmerkung: So BVerfG, 1 BvF v. 13. 3. 2007, Abs. 68 f. = BVerfGE 118, 79, 95 f. - Emissionshandel; BVerfG, 1 BvR 256, 263, 586/08 v. 2. 3. 2010, Abs. 180 ff. = BVerfGE 125, 260, 306 f. - Vorratsdatenspeicherung; BVerfG, 1 BvL 3/08 v. 4.10.2011, Abs. 46 = BVerfGE 129, 186, 199 - Investitionszulagengesetz; Kingreen, JZ 2013, 801, 808.

Lässt das Unionsrecht den Mitgliedstaaten einen Umsetzungsspielraum im Sinne eines (politischen) Gestaltungsspielraums, kam eine Freistellung der deutschen öffentlichen Gewalt von den deutschen Grundrechten jedoch nach Auffassung des BVerfG nicht in Betracht. Hier konnte die deutsche Umsetzungsmaßnahme an den deutschen Grundrechten gemessen werden: Die deutsche öffentlichen Gewalt durfte zwischen den verschiedenen unionsrechtlich möglichen Umsetzungsmaßnahmen nur solche Umsetzungsmaßnahmen auswählen, die keine deutschen Grundrechten verletzen.

Anmerkung: So BVerfG, 1 BvR 256, 263, 586/08 v. 2. 3. 2010, Abs. 182 = BVerfGE 125, 260, 306 f. - Vorratsdatenspeicherung.

2. Aber: Keine Freistellung der deutschen öffentlichen Gewalt von den deutschen Grundrechten bei Verletzung des Unionsrechts

Der Begriff "fehlender Umsetzungsspielraum" i.S. der soeben geschilderten Rechtsprechung darf jedoch nicht falsch verstanden werden: Eine Freistellung der deutschen öffentlichen Gewalt von der Bindung an die deutschen Grundrechte gibt nach dieser Rechtsprechung nur Sinn, soweit sie ermöglichen soll, dass die deutsche öffentlichen Gewalt ihrer Pflicht aus Art. 4 Abs. 3 EUV zum Erlass unionsrechtlich gebotener Maßnahmen nachkommen kann.

Die Freistellung von der Bindung an die deutschen Grundrechte soll damit für die deutsche öffentlichen Gewalt das Spannungsverhältnis zwischen einem unionsrechtlichen Gebot, eine bestimmtes Gesetz oder einen sonstigen Rechtsakt zu erlassen, einerseits und dem sich aus den deutschen Grundrechten ergebenden verfassungsrechtlichen Verbot, dieser unionsrechtlichen Pflicht nachzukommen andererseits, durch grundsätzliche Akzeptanz eines Vorrangs der unionsrechtlichen Verpflichtungen gegenüber den grundgesetzlichen Verpflichtungen auflösen.

Ein solcher Konflikt besteht aber von vornherein nicht, wenn ein deutscher Akt öffentlicher Gewalt (möglicherweise) sowohl gegen das Unionsrecht wie gegen die deutschen Grundrechte verstößt. Die (teilweise) Freistellung der deutschen öffentlichen Gewalt von den deutschen Grundrechten bei Umsetzung von Unionsrecht sollte also nicht dazu dienen, der deutschen öffentlichen Gewalt die Verletzung von Unionsrecht zu erleichtern. Daher hatte das BVerfG etwa auch angenommen, dass deutsche Gesetze, die (möglicherweise) Unionsrecht verletzen, zugleich auch gegen deutsche Grundrechte verstoßen können.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 1778/01 v. 16.3.2004, Abs. 58 = BVerfGE 110, 141, 155 f. - Kampfhunde; ebenso Wollenschläger, EuZW 2014, 577, 580.

3. Neuansatz(versuch) des 1. Senats des BVerfG in der Antiterrordatei-Entscheidung vom 24.4.2013: "Trennungsmodell"

In seinem Urteil zur Antiterrordatei nahm das BVerfG jedoch - ohne dies näher zu begründen - an, die Anwendbarkeit der Unionsgrundrechte auf ein Handeln der deutschen öffentlichen Gewalt nach Art. 51 Abs. 1 GRCh führe zu einer vollständigen Freistellung der deutschen öffentlichen Gewalt von der Bindung an die Grundrechte des Grundgesetzes - sog. "Trennungsmodell". Nach diesem Verständnis war somit ausgeschlossen, dass derselbe deutsche Rechtsakt sowohl an die deutschen Grundrechte als auch an die Unionsgrundrechte gebunden war.

Anmerkung: BVerfG, 1 BvR 1215/07 v. 24.4.2013, Abs. 88 ff. = BVerfGE 133, 277, 313 ff. - Antiterrordatei. Siehe hierzu Epiney, Cahiers de droit européen 50 [2014], 283, 298 ff.; Kingreen, JZ 2013, 801, 802 f.; Hwang, EuR 2014, 400, 405; Ohler, NVwZ 2013, 1433, 1436 f.; Thym, NVwZ 2013, 889, 892; ; ders., JZ 2015, 53, 54 ff.; sehr deutlich auch die Richterin am BVerfG Britz, EuGRZ 2015, 275, 276 (die an der Antiterrordatei-Entscheidung mitgewirkt hat).

Die Annahme eines solchen Exklusivverhältnisses veranlasste das BVerfG dazu, die Bindung der Mitgliedstaaten an die Unionsgrundrechte besonders restriktiv, d. h. den "Durchführungsbegriff" des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh besonders eng zu verstehen. Die Mitgliedstaaten sollten hiernach wohl nur dann an die Grundrechte der Charta gebunden sein, wenn sie solches Unionsrecht "durchführen", dass ihnen keinen Umsetzungsspielraum lässt (D II 1). Nur in diesem Fall - so war die Argumentation des BVerfG wohl zu verstehen - könne die Nichtbindung der deutschen öffentlichen Gewalt an deutsche Grundrechte (und die hiermit verbundene Freistellung der deutschen öffentlichen Gewalt von einer Kontrolle durch das BVerfG) gerechtfertigt werden. Das BVerfG schien damit offenbar zu befürchten, eine weites Verständnis des "Durchführungsbegriffs" des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GrCh könne zu einer weitgehenden Verdrängung der deutschen Grundrechte durch die Unionsgrundrechte führen. Ebenso schien das BVerfG zu befürchten, die Grundrechtskontrolle durch das BVerfG könne durch eine Grundrechtskontrolle durch den EuGH zurückgedrängt werden. Beide Befürchtungen waren aber - wie bereits erwähnt - nur gerechtfertigt, wenn die deutschen Grundrechte schlechthin unanwendbar wären, soweit die deutsche öffentlichen Gewalt nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GrCh an die Grundrechte der Charta gebunden ist.

Wie bereits dargestellt, folgte ein solcher Automatismus jedoch weder aus der Rechtsprechung des EuGH und seinem Verständnis von Art. 53 GRCh (B II) noch aus der früheren Rechtsprechung des BVerfG (C II 2). Insbesondere hat der EuGH immer für möglich gehalten, dass dann und soweit den Mitgliedstaaten Umsetzungsspielräume zustehen, Unionsrecht einer Beschränkung dieser Spielräume durch nationales Verfassungsrecht nicht entgegen steht. Auch aus der Sicht des deutschen Verfassungsrechts besteht kein Grund, weshalb die Wirkung der deutschen Grundrechte allein deshalb zurück genommen werden sollte, weil auf denselben Sachverhalt zugleich die Unionsgrundrechte Anwendung finden.

Insgesamt war das "Trennungsmodell" der Antiterrordatei-Entscheidung, das das Verhältnis zwischen deutschem und europäischem Grundrechtsschutz als ein Exklusivverhältnis versteht, daher nicht überzeugend, zumal des BVerfG auch nicht erläutert hat, in welchem Verhältnis dieser Ansatz zu seiner früheren Rechtsprechung stand.

Anmerkung: Deutlich insoweit Gärditz, JZ 2013, 633, 636; Griebel, DVBl 2014, 204, 208; Karpenstein/Kottmann, EuZW 2020, 185, 186; U. Stelkens, in: Festschrift für Rudolf Wendt, 2015, S. 467, 478 f.

Im Ergebnis hat die Antiterrordaten-Entscheidung daher keine überzeugenden Argumente für ein Exklusiv-Verhältnis zwischen nationalen Grundrechten und den Unionsgrundrechten gebracht und nur zu erheblichen praktischen Problemen geführt.

 Anmerkung: Ausführlich hierzu auch Michl, Jura 2020, 479, 481 ff.

4. Erneuter Neuansatz des 2. Senats des BVerfG seit 2016: "Europäischer Haftbefehl II" und "OMT-Hauptsacheverfahren": "Kumulationsmodell"

Tatsächlich hatte der 2. Senat des BVerfG - seit 2016 - das "Trennungsmodell" der Antiterrordatenentscheidung (C II 3) zu Gunsten des "Kumulationsmodells" der früheren Rechtsprechung (C II 1) auch wieder aufgegeben.

Anmerkung: Wie hier die Einschätzung bei Nettesheim, JZ 2016, 424, 425; Reinbacher/Wendel, EuGRZ 2016, 333, 336 ; wohl auch Burchardt, ZaöRV 76 [2016], 527, 542 f.; a. A. dagegen die Deutung bei Classen, EuR 2016, 304, 308.

Um dies zu begründen, knüpft das BVerfG an seine neuere Rechtsprechung an, nach dem Rechtsakte der Union auch in Deutschland nicht an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden sind (C I 3). Für die Frage, inwieweit die deutsche öffentlichen Gewalt bei der Umsetzung/Durchführung/Anwendung von Unionsrecht an die deutschen Grundrechte gebunden ist, bedeutet dies nach der Entscheidung Europäischer Haftbefehl II", dass sie immer (selbst bei Umsetzung zwingender unionsrechtlicher Vorgaben) an Art. 1 Abs. 1 GG gebunden ist. Art. 1 Abs. 1 GG verbietet es dem deutschen Gesetzgeber, den deutschen Gerichten und den deutschen Behörden somit schlechthin Maßnahmen zu erlassen, die gegen die Menschenwürde verstößt, selbst wenn die fragliche Maßnahme zur Umsetzung der Pflicht aus Art. 4 Abs. 3 EUV getroffen wurde.

Anmerkung: So BVerfG, 2 BvR 2735/14 v. 15.12.2015, Abs. 39 = BVerfGE 140, 317, 334 f.

Abgesehen hiervon sollte es dabei bleiben, dass deutsche Gesetze und deutsche Gerichts- und Behördenentscheidungen, die Unionsrecht umsetzen/durchführen/anwenden, grundsätzlich nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes, sondern am Unionsrecht und damit auch an den Unionsgrundrechten zu messen sind, soweit der umzusetzende/durchzuführende/anzuwendende Unionsrechtsakt den Mitgliedstaaten keinen Umsetzungsspielraum überlässt, sondern zwingende Vorgaben macht. Umgekehrt kann sich jedermann auf die Grundrechte des Grundgesetzes insoweit berufen, als der deutschen öffentlichen Gewalt bei der Umsetzung/Durchführung/Anwendung von Unionsrecht ein Gestaltungsspielraum zusteht. Deutsche Rechtsvorschriften, die im Rahmen eines den Mitgliedstaaten verbliebenen Umsetzungsspielraums ergangen sind, müssen daher auch den deutschen Grundrechten Rechnung tragen, was vom BVerfG kontrolliert werden kann. Hiervon geht auch der 1. Senat des BVerfG aus.

Anmerkung: Zum Vorstehenden deutlich (wieder) BVerfG, 1 BvR 1585/13 v. 31.5.2016, Abs. 115 ff. = BVerfGE 142, 74, 112 f. - Samples; BVerfG, 2 BvL 1/15 v. 21.9.2016, Abs. 31 ff. = BVerfGE 143, 38, 52 f. - Rindfleischetikettierungsgesetz; BVerfG, 1 BvF 1/13 v. 21.3.2018, Abs. 19 ff. = BVerfGE 148, 40, 48 - LFBG; BVerfG, 1 BvL 7/14 und 1 BvR 1375/14 v. 6.6.2018, Abs. 28 ff. = BVerfGE 149, 126, 138 f. - TzBfG; BVerfG, 1 BvR 3214/15 v. 10.11.2020, Abs. 65 = BVerfGE 156, 11, 36 - Antiterrordateigesetz II; BVerfG (K), 1 BvR 895/16 v. 18.5.2016, Abs. 29 = NVwZ 2016, 1171, Abs. 29; BVerfG (K), 2 BvR 2584/12 v. 23.1.2017, Abs. 14 ff. = NJW 2017, 1731 Abs. 14 ff.; BVerfG (K), 1 BvR 895/16 v. 8.9.2020, Abs. 24 ff. = GewArch 2020, 443 Abs. 24 ff.

Ebenso gibt es auch nach dieser neueren Rechtsprechung beider Senate des BVerfG keinen Grund für die Annahme, die deutsche öffentliche Gewalt sei von der Bindung an deutsche Grundrechte auch dann freigestellt, wenn sie Unionsrecht verletzt. So betont das BVerfG jetzt wieder deutlich, dass das BVerfG selbst bei bestehenden Zweifeln, ob eine deutsches Gesetz gegen ein unionsrechtliches Verbot verstößt, dieses Gesetz am Maßstab der deutschen Grundrechte überprüfen kann.

Anmerkung: Siehe BVerfG, 1 BvF 1/13 v. 21.3.2018, Abs. 22 = BVerfGE 148, 40, 48 f. - LFBG; hierzu Wollenschläger, JZ 2018, 980, 985 ff.

5. Bestätigung und Konsolidierung des "Kumulationsmodells" 2019 durch den 1. Senat des BVerfG: "Recht auf Vergessen I und II" und neue Rätsel durch den "Antiterrordatei-II-Beschluss" des 1. Senats vom 10. November 2020

Mit den beiden Entscheidungen "Recht auf Vergessen I" und "Recht auf Vergessen II" verabschiedet sich auch der 1. Senat des BVerfG nun ausdrücklich vom "Trennungsmodell" der Antiterrordatei-Entscheidung (C II 3) und erkennt damit an, dass Akte deutscher öffentlicher Gewalt, die der Umsetzung/Durchführung/Anwendung von Unionsrecht dienen, grundsätzlich sowohl an die Grundrechte des Grundgesetzes wie an die Unionsgrundrechte gebunden sein kann. Die Grundrechtskataloge des Grundgesetzes und der Grundrechte-Charta können dementsprechend auf derartige Akte grundsätzlich nebeneinander Anwendung finden. Dabei neigt es aber zu einem engen Verständnis des Anwendungsbereichs der Unionsgrundrechte auf das Handeln der Mitgliedstaaten (D II 1).

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 16/13 v. 6.11.2019, Abs. 39 = BVerfGE 152, 152, 168 - Recht auf Vergessen I.

Das BVerfG erkennt zudem an, dass "in vollvereinheitlichten Materien des Unionsrechts die deutschen Grundrechte nicht anwendbar sind", d. h. einem deutschen Akt der öffentlichen Gewalt nicht entgegen gehalten werden können, der zwingendes Unionsrecht ohne eigenen Gestaltungsspielraum umsetzen/durchführen/anwenden muss. Die (ausschließliche) Anwendung der Unionsgrundrechte sei hier Konsequenz der Übertragung von Hoheitsbefugnissen auf die EU nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG. Wenn die Union im Rahmen dieser Befugnisse Regelungen schaffe, die in der gesamten Union gelten und einheitlich angewendet werden sollen, müsse auch der bei Anwendung dieser Regelungen zu gewährleistende Grundrechtsschutz einheitlich sein. Diesen Grundrechtsschutz gewährleisteten die Unionsgrundrechte der Charta. Die deutschen Grundrechte seien in diesen Fällen nicht anwendbar, weil dies das Ziel der Rechtsvereinheitlichung konterkarieren würde.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 276/17 v. 6.11.2019, Abs. 42 ff. = BVerfGE 152, 216, 233 ff. - Recht auf Vergessen II.

Im Ergebnis führt das BVerfG somit hier seine frühere Rechtsprechung (s. o. C II 1) fort, scheint dies aber auf den ersten Blick weniger mit einer verfassungsprozessualen Rücknahme der Kontrolldichte als damit zu begründen, dass die deutschen Grundrechte insoweit materiell nicht gelten würden. Dieser Eindruck täuscht jedoch, weil das BVerfG dann wieder ausführt (BVerfG, 1 BvR 276/17 v. 6.11.2019, Abs. 47 f. = BVerfGE 152, 216, 235 f. - Recht auf Vergessen II):

"47. Die Nichtanwendung der deutschen Grundrechte als Kontrollmaßstab beruht allein auf der Anerkennung eines Anwendungsvorrangs des Unionsrechts (vgl. BVerfGE 123, 267 <398 ff.>; 126, 286 <301 f.>; 129, 78 <99>; 140, 317 <335 ff. Rn. 37 ff.> m.w.N.) und lässt die Geltung der Grundrechte des Grundgesetzes als solche unberührt. Sie bleiben dahinterliegend ruhend in Kraft. Dementsprechend erkennt das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung einen die Überprüfung an den Grundrechten des Grundgesetzes ausschließenden Anwendungsvorrang des Unionsrechts nur unter dem Vorbehalt an, dass der Grundrechtsschutz durch die stattdessen zur Anwendung kommenden Grundrechte der Union hinreichend wirksam ist (vgl. BVerfGE 73, 339 <376, 387>; 102, 147 <162 ff.>; 118, 79 <95>; 129, 186 <199>; stRspr). Indem das Grundgesetz den einzelnen Menschen und seine Grundrechte in den Mittelpunkt seiner Ordnung stellt, deren Wesensgehalt und Menschenwürdekern für unantastbar erklärt (vgl. Art. 19 Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG) und diesen Schutz auch im Hinblick auf die Unionsverträge sichert (vgl. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG), können die Garantien der Grundrechte nur insoweit durch das Unionsrecht überlagert werden, als deren Schutzversprechen in der Substanz erhalten bleiben. Erforderlich ist deshalb, dass der Schutz der Charta dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt (vgl. BVerfGE 73, 339 <376, 387>; 102, 147 <162 ff.>; 118, 79 <95>; 129, 186 <199>; stRspr). Maßgeblich ist insoweit eine auf das jeweilige Grundrecht des Grundgesetzes bezogene generelle Betrachtung.
48. Nach dem derzeitigen Stand des Unionsrechts – zumal unter Geltung der Charta – ist entsprechend ständiger Rechtsprechung davon auszugehen, dass diese Voraussetzungen grundsätzlich erfüllt sind (vgl. BVerfGE 73, 339 <387>; 102, 147 <162 ff.>; 118, 79 <95 ff.>; 129, 186 <199>; stRspr). Den Grundrechten des Grundgesetzes kommt insoweit nur eine Reservefunktion zu. Soll diese mit einer Verfassungsbeschwerde aktiviert werden, unterliegt das hohen Substantiierungsanforderungen (vgl. BVerfGE 102, 147 <164>)."

Diese Ausführungen deuten dann doch wieder eher darauf hin, dass die Grundrechte des Grundgesetzes nach wie vor auch gegenüber solchen deutschen Akten der öffentlichen Gewalt gelten sollen, die Unionsrecht umsetzen/durchführen/anwenden, ohne dass insoweit ein Umsetzungsspielraum besteht und dass BVerfG letztlich nur verfassungsprozessual die Nichtgeltung der Grundrechte im Interesse der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts fingiert. Mit juristisch stringenter Argumentation begründen lässt sich dies jedoch kaum. Dieser Bruch ist aber schon in der gesamten "Solange-Rechtsprechung", die in dieser Passage ausführlich zitiert wird (C I 2 und C II 1), angelegt.

Anmerkung: Das Problem liegt im Folgenden: Wenn man das BVerfG wörtlich nimmt, verneint es hier nicht die materiellrechtliche Geltung der deutschen Grundrechte, sondern nur ihre verfassungsgerichtliche Durchsetzbarkeit in Form von Verfassungsbeschwerden und Normenkontrollen gegenüber solchen deutschen Akten der öffentlichen Gewalt, die zwingendes Unionsrecht ohne eigenen Gestaltungsspielraum umsetzen/durchführen/anwenden. Nimmt man dies wörtlich, würde dies bedeuten, dass die Fachgerichte nach wie vor auch in derartigen Konstellationen die – materiellrechtlich weiter geltenden – deutschen Grundrechte zu beachten und anzuwenden hätten, da das BVerfG eben nur die Kontrolle durch sich selbst zurücknimmt aber nicht die Kontrollkompetenz der Fachgerichte beschränken kann. Eine Anwendung der deutschen Grundrechte nur durch die Fachgerichte (unkontrolliert durch das BVerfG) ist aber vom BVerfG ersichtlich nicht intendiert. Der Sache nach kann daher das BVerfG "dogmatisch sauber" sein Ziel nur erreichen, in dem es den Anwendungsbereich der deutschen Grundrechte mit materiellrechtlicher Wirkung einschränkt (unter der auflösenden Bedingung, dass die EU gleichwertigen Grundrechtsschutz verwirklicht) und nicht nur seinen Kontrollanspruch zurücknimmt. Siehe hierzu U. Stelkens, in: Festschrift für Rudolf Wendt, 2015, S. 467, 477 Fn. 31; ähnlich auch Classen, EuR 2021, 92, 99 ff.

Etwas Verwirrung stiftet allerdings wieder ein "obiter dictum" der Beschluss des 1. Senats "Antiterrordateigesetz II" (BVerfG, 1 BvR 3214/15 v. 10.11.2020, Abs. 64 = BVerfGE 156, 11, 35): Dort heißt es nunmehr (Hervorhebung vom Verfasser):

"Die Verfassungsbeschwerde wäre nur unzulässig, wenn Vorschriften zu überprüfen wären, die durch das Unionsrecht vollständig determiniert sind. Das Bundesverfassungsgericht übt grundsätzlich keine Kontrolle über unionsrechtliches Fachrecht aus und überprüft dieses Recht nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes, solange die Unionsgrundrechte einen wirksamen Schutz der Grundrechte generell bieten, der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt; maßgeblich ist insoweit eine auf das jeweilige Grundrecht des Grundgesetzes bezogene generelle Betrachtung [...]. Diese Grundsätze gelten auch für die Überprüfung innerstaatlicher Rechtsvorschriften, die zwingende Vorgaben in deutsches Recht umsetzen [...]. Verfassungsbeschwerden, die sich gegen in diesem Sinne verbindliches Fachrecht der Europäischen Union richten, sind danach grundsätzlich unzulässig."

Die Unzulässigkeit von Verfassungsbeschwerden anzunehmen, die sich gegen deutsche Gesetze richten, deren Inhalt unionsrechtlich vollständig determiniert ist, widerspricht eindeutig dem gegenteiligen Ansatz der "Recht auf Vergessen II"-Entscheidung, die gerade in diesen Fällen eine auf Unionsgrundrechte gestützte Verfassungsbeschwerde zugelassen hatte. Im Ergebnis wirkt sich dies aber nicht auf die Entscheidung aus, da das fragliche deutsche Gesetz nicht vollständig unionsrechtlich determiniert war, so dass das BVerfG eine auf deutsche Grundrechte gestützte Verfassungsbeschwerde für zulässig erachtete. Auffällig ist dann aber auch, dass die Prüfung des Gesetzes dann auch ausschließlich (und nicht nur vorrangig) am Maßstab der deutschen Grundrechte gemessen wurde.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 3214/15 v. 10.11.2020, Abs. 65 ff. = BVerfGE 156, 11, 36 ff. - Antiterrordateigesetz II. Ähnlich unklar das obiter dictum bei BVerfG, 1 BvR 2771/18 v. 8.6.2021, Abs. 23 = BVerfGE 158, 170, 201 - IT-Sicherheitslücken.

Eine Erklärung hierfür sieht Drechsler darin, dass die Ausweitung der Kontrolle der Vereinbarkeit eines Gesetzes am Maßstab der Unionsgrundrechte nicht den Fall einer Rechtssatzverfassungsbeschwerde erfassen soll. Die Berufung auf Unionsgrundrechte bei der Rechtssatzverfassungsbeschwerde soll hiernach keine Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde begründen können. Bedauerlich ist, dass der 1. Senat kein Wort dazu verliert, wozu eine solche Differenzierung gemacht wird. Auch ein "Begleitaufsatz" von Gabrielle Britz, die an dieser Entscheidung mitgewirkt hat, stellt dies Sichtweise nur in den Raum, ohne sie zu begründen.

Anmerkung: Siehe hierzu Britz, NJW 2021, 1489, 1490; Drechsler, Jura 2021, 1021, 1025 f.

6. Grundsätzliche Übernahme der "Recht-auf-Vergessen-Rechtsprechung" durch den 2. Senat in der Entscheidung "Europäischer Haftbefehl III" vom 1. Dezember 2020 und weitere Bestätigung durch die Entscheidung "Ökotox" vom 27. April 2021

In seiner Entscheidung "Europäischer Haftbefehl III" übernimmt der 2. Senat des BVerfG nunmehr die "Recht-auf-Vergessen-Rechtsprechung" des 1. Senats. Der 2. Senat betont, das Verfahren der Überstellung im Anwendungsbereich des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl sei vollständig unionsrechtlich determiniert. Bei der Anwendung unionsrechtlich vollständig vereinheitlichter Regelungen seien "grundsätzlich nicht die deutschen Grundrechte, sondern die Unionsgrundrechte maßgeblich". Die Nichtanwendung der deutschen Grundrechte als unmittelbarer Kontrollmaßstab beruhe auf der Anerkennung des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts und lasse "die Geltung der Grundrechte des Grundgesetzes als solche unberührt." Gegenstand der Verfassungsbeschwerden ist jeweils die Kontrolle einer Entscheidung eines deutschen Fachgerichts daraufhin, ob es bei der ihm obliegenden Anwendung des Unionsrechts den hierbei zu beachtenden Anforderungen der Unionsgrundrechte Genüge getan hat. In solchen Fällen könne sich das BVerfG nicht aus der Grundrechtsprüfung zurückziehen. Vielmehr gehöre es zu seinen Aufgaben, Grundrechtsschutz am Maßstab der Unionsgrundrechte zu gewährleisten. Deshalb kontrollierte das BVerfG, soweit die Grundrechte des Grundgesetzes im konkreten Fall durch den Anwendungsvorrang des Unionsrechts verdrängt werden, dessen Anwendung durch deutsche Behörden und Gerichte am Maßstab der Unionsgrundrechte.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020, Abs. 36 ff. = BVerfGE 156, 182, 197 ff.; ebenso BVerfG, 2 BvR 206/14 v. 27.4.2021, Abs. 37 ff. = BVerfGE 158, 1, 23 ff. - Ökotox-Daten.

Auch der 2. Senat des BVerfG geht insoweit aber davon aus, dass die Grundrechte des Grundgesetzes nach wie vor auch gegenüber solchen deutschen Akten der öffentlichen Gewalt gelten sollen, die Unionsrecht umsetzen/durchführen/anwenden, ohne dass insoweit ein Umsetzungsspielraum besteht und dass BVerfG letztlich nur verfassungsprozessual die Nichtgeltung der Grundrechte im Interesse der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts fingiert.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020, Abs. 40 = BVerfGE 156, 182, 199 - Europäischer Haftbefehl III; ebenso BVerfG, 2 BvR 206/14 v. 27.4.2021, Abs. 45 ff. = BVerfGE 158, 1, 27 ff. - Ökotox-Daten.

Auch hält der 2. Senat explizit an dem Grundsatz der Entscheidung "Europäischer Haftbefehl II" fest, dass die deutsche Staatsgewalt immer (selbst bei Umsetzung zwingender unionsrechtlicher Vorgaben) an Art. 1 Abs. 1 GG gebunden ist (C II 4). Mit der Gewährleistung der Grundrechte in der Konkretisierung, die sie durch die Charta erfahren haben, dürfte eine Berührung der von Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3 und Art. 79 Abs. 3 GG verbürgten Grundsätze jedoch in der Regel vermieden werden werden können.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020, Abs. 40 = BVerfGE 156, 182, 199 - Europäischer Haftbefehl III.

Diese Grundsätze sind in der Entscheidung "Ökotox-Daten" des 2. Senats vom 27. April 2021 im Wesentlichen bestätigt.

Anmerkung: BVerfG, 2 BvR 206/14 v. 27.4.2021, Abs. 39 ff. = BVerfGE 158, 1, 24 ff. - Ökotox-Daten; hierzu auch Britz, NJW 2021, 1489, 1490 ff.

Auffällig an der Entscheidung "Ökotox-Daten" ist vor allem, dass der 2. Senat hier dahingestellt lässt, ob die anzuwendenden deutschen Regelungen vollständig unionsrechtlich determiniert waren, da die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffene Gerichtsentscheidung weder am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes noch am Maßstab der Unionsgrundrechte Bestand haben konnte.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvR 206/14 v. 27.4.2021, Abs. 35 ff. = BVerfGE 158, 1, 23 ff. - Ökotox-Daten.

In der "Ökotox-Entscheidung" bemüht sich das BVerfG aber auch Kriterien aufzustellen, wann von einer vollständigen unionsrechtlichen Determinierung einer "Rechtsfrage" (und damit der grundsätzlichen Unanwendbarkeit der deutschen Grundrechte in diesem Zusammenhang) auszugehen ist.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvR 206/14 v. 27.4.2021, Abs. 42 ff. = BVerfGE 158, 1, 26 ff. - Ökotox-Daten; hierzu Wendel, EuR 2022, 327 ff.

III. Verfassungsprozessrechtliche Ausweitung der Kontrollzuständigkeit des BVerfG betreffend deutschen Akten der öffentlichen Gewalt, die der Umsetzung von Unionsrecht dienen: "Recht auf Vergessen I und II" und "Europäischer Haftbefehl III".

Die eigentliche Neuerung der Urteile "Recht auf Vergessen I" und "Recht auf Vergessen II" (und seiner Übernahme durch den Beschluss "Europäischer Haftbefehl III" und "Ökotox") liegt damit nicht in der Anerkennung des "Kumulationsmodells", also der Möglichkeit, dass derselbe deutsche Akt öffentlicher Gewalt materiellrechtlich sowohl an die Grundrechte des Grundgesetzes wie an die Unionsgrundrechte gebunden sein kann (C II 5), sondern auf verfassungsprozessualen Gebiet. Das BVerfG erstreckt den Kontrollmaßstab der verfassungsgerichtlichen Kontrolle auf die Unionsgrundrechte - soweit sie auf deutsche Akte der öffentlichen Gewalt anwendbar sind. Dies betrifft jedenfalls die Verfassungsbeschwerde. Hier wird explizit der Kreis der vom Beschwerdegegenstand rügefähigen Grundrechte auf die Unionsgrundrechte ausgeweitet.

1. Neue Auslegung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG

Bisher war Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG und § 90 Abs. 1 BVerfGG vom BVerfG und der ganz h. M. in der Literatur restriktiv wir folgt verstanden worden:

Aus der Unterscheidung in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG zwischen den "Grundrechten" einerseits und den ausdrücklich aufgezählten sog. grundrechtsgleichen Rechten der Art. 20 Abs. 4, Art. 33, Art. 38, Art. 101, Art. 103 und Art. 104 GG andererseits wurde geschlossen, dass mit "Grundrechten" i.S. der Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG nur die im 1. Abschnitt des Grundgesetzes genannten Grundrechte gemeint waren. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG wurde damit ein formeller und kein materieller Grundrechtsbegriff zugrunde gelegt, so dass insbesondere die Verletzung der Unionsgrundrechte durch die deutsche öffentliche Gewalt nicht mit der Verfassungsbeschwerde vor dem BVerfG gerügt werden konnte.

Anmerkung: Vgl. BVerfG (K), 2 BvR 282/13, 2 BvQ 56/12 v. 4.11.2015, Abs. 19 = NJW 2016, 1436, Abs. 19; ferner Kingreen, JZ 2013, 801, 808; ausführlich zu diesem früheren Ansatz (jeweils mit abweichender Meinung) Bäcker, EuR 2015, 389, 410 ff.; Griebel, DVBl 2014, 204 ff.

Dementsprechend hatte die 2. Kammer des 1. Senats des BVerfG noch 2014 entschieden, dass im Verfassungsbeschwerdeverfahren "die Rüge einer Verletzung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ins Leere" gehe. Denn "aus dieser folgen keine Rechte des Beschwerdeführers, die gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 BVerfGG vor dem Bundesverfassungsgericht geltend gemacht werden können."

 Anmerkung: So BVerfG (K), 1 BvR 1313/14 v. 27.6.2014, Abs. 7; BVerfG (K), 2 BvR 1214/21 v. 27.1.2022, Abs. ,

Nunmehr bezieht das BVerfG jedoch auch die Unionsgrundrechte in den Kreis der mit der Verfassungsbeschwerde rügbaren Grundrechte mit ein. Es betont ausdrücklich (BVerfG, 1 BvR 276/17 v. 6.11.2019, Abs. 67 = BVerfGE 152, 216, 243 - Recht auf Vergessen II):

"Eine solche Einbeziehung der Unionsgrundrechte verbietet auch nicht der Wortlaut der Verfassung, insbesondere nicht Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG. Zwar hat diese Vorschrift trotz ihrer offenen Formulierung von ihrer Entstehungsgeschichte her nur die Grundrechte des Grundgesetzes im Blick. Aus der dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG aufgetragenen Mitwirkung an der Anwendung von Unionsrecht im Rahmen der hiermit verbundenen Integrationsverantwortung folgt jedoch zugleich, dass Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG insoweit auf Rügen einer Verletzung von Rechten der Charta der Grundrechte der Europäischen Union dementsprechend Anwendung findet. Soweit der Senat in früheren Entscheidungen – im konkreten Kontext ohnehin nicht auf die Charta bezogen – verallgemeinernd ausgeführt hat, dass gemeinschaftsrechtlich begründete Rechte nicht zu den Grundrechten gehören, die nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG mit der Verfassungsbeschwerde verteidigt werden können (vgl. BVerfGE 110, 141 <154 f.>; 115, 276 <299 f.>), wird hieran in Bezug auf die innerstaatliche Anwendung der Unionsgrundrechte [...] nicht festgehalten. Dabei lässt sich die Prüfung anhand der Unionsgrundrechte auch ohne Schwierigkeiten auf der Grundlage des geltenden Prozessrechts durchführen (vgl. §§ 90 ff. BVerfGG)."

Begründet wird dies weitgehend eher wieder verfassungsgerichtspolitischen als mit rechtlichen Argumenten. Im Ergebnis geht es dem BVerfG vor allem darum, dass es nicht nur die Anwendung der deutschen Grundrechte durch die Fachgerichte kontrollieren kann, sondern auch deren Anwendung der Unionsgrundrechte. Denn: "Ohne Einbeziehung der Unionsgrundrechte in den Prüfungsmaßstab des Bundesverfassungsgerichts bliebe danach der Grundrechtsschutz gegenüber der fachgerichtlichen Rechtsanwendung nach dem heutigen Stand des Unionsrechts unvollständig".

Anmerkung: Ausführlich BVerfG, 1 BvR 276/17 v. 6.11.2019, Abs. 60 ff. = BVerfGE 152, 216, 240 ff. - Recht auf Vergessen II. Kritisch bzw. ablehnend zu dieser Argumentation: Detterbeck, JZ 2021, 593, 598 ff.; Edenharter, DÖV 2020, 349, 353 ff.; Klein, DÖV 2020, 341, 342 ff.; Michl, Jura 2020, 479, 483 ff.; Preßlein, EuR 2021, 247, 257 ff.

Ganz ähnlich argumentiert auch der 2. Senat im Beschluss "Europäischer Haftbefehl III" (BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020, Abs. 36 = BVerfGE 156, 182, 197):

"In solchen Fällen kann sich das Bundesverfassungsgericht nicht aus der Grundrechtsprüfung zurückziehen. Vielmehr gehört es zu seinen Aufgaben, Grundrechtsschutz am Maßstab der Unionsgrundrechte zu gewährleisten. Deshalb kontrolliert das Bundesverfassungsgericht, soweit die Grundrechte des Grundgesetzes im konkreten Fall durch den Anwendungsvorrang des Unionsrechts verdrängt werden, dessen Anwendung durch deutsche Behörden und Gerichte am Maßstab der Unionsgrundrechte."

In späteren Kammerbeschlüssen des 2. Senats wird dementsprechend die Frage der Rügefähigkeit der in der GRCh genannten Grundrechte mit der Verfassungsbeschwerde gar nicht mehr besonders problematisiert.

Anmerkung: Siehe hierzu etwa BVerfG (K), 2 BvR 208/21 v. 18.8.2021, Abs. 23 ff.; BVerfG (K), 2 BvR 1214/21 v. 27.1.2022, Abs. 51.

Konsequenterweise muss dann das BVerfG im Falle der Stattgabe der Verfassungsbeschwerde einer Verletzung der Unionsgrundrechte durch den angegriffenen Akt der öffentlichen Gewalt dann auch nach § 95 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG analog feststellen, welche Vorschrift der Grundrechte-Charta durch welche Handlung oder Unterlassung verletzt wurde. Die Analogie ist notwendig, das § 95 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG ausdrücklich von einer Feststellung spricht "welche Vorschrift des Grundgesetzes [...] verletzt wurde".

Anmerkung: Siehe hierzu den Freigesetzt-Fall.

Der 2. Senat des BVerfG wendet dagegen § 95 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG insoweit ohne nähere Begründung unmittelbar an. So stellt er etwa fest: "Gemäß § 95 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG ist festzustellen, dass der Beschwerdeführer [...] durch den Beschluss des Kammergerichts [...] in seinem Grundrecht aus Art. 4 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verletzt worden ist, soweit die Auslieferung für zulässig erklärt wurde".

Anmerkung: So BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020, Abs. 83 = BVerfGE 156, 182, 220 - Europäischer Haftbefehl III"; ähnlich auch der jeweilige Tenor Nr. 1 von BVerfG (K), 2 BvR 208/21 v. 18.8.2021 und BVerfG (K), 2 BvR 1214/21 v. 27.1.2022; generell für unzulässig hält die Analogie zu § 95 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG in dieser Konstellation Detterbeck, JZ 2021, 593, 598.

2. Welche Rechte sind mit der Verfassungsbeschwerde durchsetzbare "Unionsgrundrechte"?

Die vom BVerfG ermöglichte Ausweitung der mit der Verfassungsbeschwerde rügbaren Grundrechte erstreckt sich ausdrücklich nur auf "Unionsgrundrechte". Aus dem Kontext ergibt sich damit relativ eindeutig, dass hiermit jedenfalls die in der Grundrechte-Charta explizit genannten Grundrechte gemeint sind.

Anmerkung: Vgl. BVerfG, 1 BvR 16/13 v. 6.11.2019, Abs. 41 ff. = BVerfGE 152, 152, 168 ff. - Recht auf Vergessen I; BVerfG, 1 BvR 276/17 v. 6.11.2019, Abs. 50 ff. = BVerfGE 152, 216, 236 ff. - Recht auf Vergessen II; BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020, Abs. 37 ff. = BVerfGE 156, 182, 198 ff. - Europäischer Haftbefehl III.

Dagegen werden die Rechte der EMRK und ihrer Zusatzprotokolle weder ausdrücklich noch implizit in den "Rang" der mit der Verfassungsbeschwerde (unmittelbar) rügbaren Rechte erhoben. Die EMRK wird vom BVerfG nur (entsprechend seiner bisherigen Rechtsprechung) als Auslegungsdirektive für die deutschen Grundrechte und als Auslegungsdirektive für die Unionsgrundrechte der Charta (Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GRCh) angesprochen aber nicht als unmittelbarer Maßstab verfassungsgerichtlicher Kontrolle bei der Verfassungsbeschwerde.

Anmerkung: Sehr deutlich jetzt auch BVerfG, 2 BvR 206/14 v. 27.4.2021, Abs. 70 = BVerfGE 158, 1, 36 f. - Ökotox-Daten; ebenso bereits BVerfG, 1 BvR 16/13 v. 6.11.2019, Abs. 61 ff. = BVerfGE 152, 152, 177 ff. - Recht auf Vergessen I; BVerfG, 1 BvR 276/17 v. 6.11.2019, Abs. 59 = BVerfGE 152, 216, 239 f. - Recht auf Vergessen II; BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020, Abs. 39 = BVerfGE 156, 182, 199 - Europäischer Haftbefehl III. Wie hier das Verständnis der "Recht-auf-Vergessen-Entscheidungen" bei Klein, DÖV 2020, 341, 346; Scheffczyk, NVwZ 2020, 977, 978; eine gewisse Inkonsequenz sieht hierin Preßlein, EuR 2021, 247, 271 f.

Damit bleibt es dabei, dass eine Verletzung der sich aus der EMRK und ihrer Zusatzprotokolle ergebenden Rechte durch Akte der deutschen öffentlichen Gewalt allenfalls über eine auf ein einschlägiges deutsches Grundrecht i. S. der Art. 1 bis 19 EMRK oder eines der in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG aufgezählten grundrechtsgleichen Rechte gestützte Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann.

Anmerkung: Siehe näher zu dieser Konstruktion den Sondergericht-Fall und den Todesstrafe-Fall.

Nicht ausgeschlossen wäre dagegen, auch die EU-Grundfreiheiten und Art. 18 und Art. 21 EUV als "Unionsgrundrechte" in diesem Sinne zu verstehen.

 Anmerkung: Siehe hierzu Wendel, JZ 2020, 157, 166 ff.

Jedoch verhält sich das BVerfG hierzu ebenso wenig, wie zu der Frage, ob auch die in Art. 6 Abs. 3 Alt. 2 EUV angesprochenen "unbenannten Unionsgrundrechte" mit der Verfassungsbeschwerde rügbar wären.

Anmerkung: Wie hier das Verständnis der "Recht-auf-Vergessen-Entscheidungen" bei Klein, DÖV 2020, 341, 346. Zu den "unbenannten Unionsgrundrechten" siehe etwa Ludwig, EuR 2011, 715 ff.; Schulte-Herbrüggen, ZEuS 2009, 343, 353 ff. Ein Beispiel für ein solches "unbenanntes Unionsgrundrecht" könnte etwa die allgemeine Handlungsfreiheit (Alles ist erlaubt, solange es nicht verboten ist) sein (hierfür z. B. Szczekalla, DVBl. 2005, 286 ff.).

3. Prüfung von Unionsgrundrechten in der Begründetheitsprüfung von Verfassungsbeschwerden

Die Entscheidungen "Recht auf Vergessen I und II" zeigen auch auf, welche Auswirkungen die Ausweitung des Kontrollmaßstabs auf die Unionsgrundrechte auf die Begründetheitsprüfung einer Verfassungsbeschwerde hat.

Zunächst wird klargestellt, dass eine unmittelbare Überprüfung eines deutschen Akts der öffentlichen Gewalt am Maßstab der Unionsgrundrechte von vornherein nur in Betracht kommt, wenn dieser Akt nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh an diese Grundrechte überhaupt gebunden ist. Außerhalb des Anwendungsbereichs der Grundrechte-Charta erkennt das BVerfG allenfalls an, dass es sich bei der Auslegung der deutschen Grundrechte auch an der Auslegung der Unionsgrundrechte durch den EuGH inspirieren lassen und als "Auslegungshilfe" heranziehen kann.

Anmerkung: Das BVerfG spricht die Möglichkeit, die deutschen Grundrechte im Lichte der Unionsgrundrechte auszulegen und die Unionsgrundrechte (und die hierzu ergangenen Rechtsprechung des EuGH) als Auslegungshilfe heranzuziehen zwar unmittelbar nur für den Fall an, dass ein deutscher Akt der öffentlichen Gewalt sowohl an die deutschen Grundrechte und die Unionsgrundrechte gebunden ist (BVerfG, 1 BvR 16/13 v. 6.11.2019, Abs. 60 ff. = BVerfGE 152, 152, 177 ff. - Recht auf Vergessen I). Jedoch erscheint eine "gespaltene" Auslegung der deutschen Grundrechte je nach dem, ob der an sie gebundene deutsche Akt öffentlicher Gewalt nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh auch an die Unionsgrundrechte gebunden ist oder nicht, schwer vorstellbar (und schon gar nicht sinnvoll).

In den Fällen, in denen der umzusetzende/durchzuführende/anzuwendende Unionsrechtsakt den Mitgliedstaaten keinen Umsetzungsspielraum belässt, sondern zwingende Vorgaben macht, ist zudem eindeutig, dass das BVerfG in diesen Fällen den angegriffenen deutschen Akt öffentlicher Gewalt ausschließlich am Maßstab der Unionsgrundrechte misst. Zusätzlich wird hervorgehoben, dass diese Unionsgrundrechte vom BVerfG dann nicht im Lichte der deutschen Grundrechte und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des BVerfG auszulegen sind, sondern im Lichte der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH, weshalb das BVerfG insoweit ggf. auch entsprechende Vorlagefragen nach Art. 267 Abs. 1 lit. a AEUV stellen könnte.

Anmerkung: So BVerfG, 1 BvR 276/17 v. 6.11.2019, Abs. 68 ff. und Abs. 95 ff. = BVerfGE 152, 216, 243 ff, 252 ff. - Recht auf Vergessen II; hierzu ausführlich (und kritisch) Kämmerer/Kotzur, NVwZ 2020, 177, 179 ff.; siehe hierzu ferner BVerfG, 2 BvR 1845/18, 2 BvR 2100/18 v. 1.12.2020, Abs. 42 ff. = BVerfGE 156, 182, 200 ff. - Europäischer Haftbefehl III; BVerfG, 1 BvR 1679/17, 1 BvR 2190/17 v. 30.06.2020, Abs. 72 = BVerfGE 155, 238, 269 f.; BVerfG (K), 1 BvR 895/16 v. 8.9.2020, Abs. 24 = GewArch 2020, 443 Abs. 24 - Tabakerzeugnisse.

Für die Fälle, in denen bei der Umsetzung/Durchführung/Anwendung des Unionsrechts für die deutsche Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung Umsetzungsspielräume bestehen, werden in den Begründetheitsprüfung dagegen im Grundsatz die angegriffenen Akte der öffentlichen Gewalt sowohl an den deutschen Grundrechten als auch an die Unionsgrundrechten gemessen. Das BVerfG will seine Prüfung jedoch in diesen Fällen "primär am Maßstab des Grundgesetzes" ausüben. Es sei letztlich zu vermuten, dass eine Prüfung am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes das Schutzniveau der Charta, wie sie vom EuGH ausgelegt wird, in der Regel mitgewährleistet sei. Dies wird ausführlich begründet, wobei auch wieder viel "Subsidiaritätsrethorik" geboten wird.

Anmerkung: BVerfG, 1 BvR 16/13 v. 6.11.2019, Abs. 45, 63 ff. = BVerfGE 152, 152, 170, 179 ff. - Recht auf Vergessen I.

Unabhängig davon liegt nahe, dass diese Vorgehensweise auch der Entlastung des BVerfG (und der Fachgerichte) von Doppelprüfungen dienen soll. Dies begründet allerdings auch die Gefahr einer gewissen Marginalisierung der Unionsgrundrechte im "Spielraumbereich".

Anmerkung: So Calliess Jura 2021, 1302, 1312; Karpenstein/Kottmann, EuZW 2020, 185, 187 f.; Neumann/Eichberger, JuS 2020, 502, 506; Wendel, JZ 2020, 157, 165.

Es erscheint uns aber nicht selbstverständlich, dass diese Vorgehensweise auch im juristischen Gutachten zulässig ist, weil damit letztlich Teile der Begründetheitsprüfung offen bleiben.

Anmerkung: a. A. Honer, JA 2021, 219, 223; Neumann/Eichberger, JuS 2020, 502, 505 ff.; und die Fallbearbeitung von von der Decken/Koch, JuS 2020, 612, 616. Tatsächlich kristallisiert sich in diesen Fällen eine Praxis einer eher "summarischen Prüfung" der Unionsgrundrechte heraus: BVerfG, 1 BvR 2835/17 v. 19.5.2020, Abs. 326 = BVerfGE 154, 152, 309 f. - Ausland-Ausland-Aufklärung; BVerfG, 1 BvR 1873/13, 1 BvR 2618/13 v. 27.5.2020, Abs. 261 - Bestandsdatenauskunft II.; BVerfG (K), 1 BvQ 82/20 v. 18.8.2020, Abs. 20 ff. = NVwZ 2020, 1500 Abs. 20 ff. Dies deutet ebenfalls darauf hin, dass die Vereinbarkeit der angegriffenen Maßnahme mit Unionsgrundrechten in einem Gutachten nicht offen bleiben darf.

Wenn Unionsgrundrechte mit der Verfassungsbeschwerde durchsetzbar sein sollen, dürfte der Beschwerdeführer letztlich auch einen Anspruch darauf haben, dass eine Verletzung der Unionsgrundrechte auch tatsächlich nach § 95 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG festgestellt wird.

Anmerkung: Vgl. hierzu Scheffczyk, NVwZ 2020, 977, 981. Siehe zu den Auswirkungen auf die Fallbearbeitung in diesen Konstellationen den Freigesetzt-Fall und den Kriegsspielzeug-Fall.

4. Auswirkungen auf den Kontrollmaßstab bei konkreten (Art. 100 Abs. 1 GG) und abstrakten (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) Normenkontrollen

Eine vom BVerfG in den Entscheidungen "Recht auf Vergessen I und II" nicht beantwortende Frage ist, ob die Vereinbarkeit eines Bundes- oder Landesgesetzes mit den Unionsgrundrechten nun auch Gegenstand einer abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) oder - eher noch - einer konkreten Normenkontrolle (Art. 100 Abs. 1 GG) sein kann. Dies würde voraussetzen, dass die Grundrechte-Charta als Bestandteil des "Grundgesetzes" i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG bzw. die Verletzung von Unionsgrundrechten als Grund für eine "Verfassungswidrigkeit" eines Gesetzes i.S. des Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG angesehen werden könnte.

Anmerkung: Siehe hierzu und zum Folgenden: Calliess Jura 2021, 1302, 1311; Kämmerer/Kotzur, NVwZ 2020, 177, 181; Klein, DÖV 2020, 341, 346; Lehner, JA 2022, 177, 184; Lindner, DÖV 2021, 12, 16 (mit Fn. 40); Meickmann, DVBl 2022, 278 ff.; hiergegen Scheffczyk, NVwZ 2020, 977, 981 f.; wohl auch Classen, EuR 2021, 92, 98. Zu einzelnen Folgen dieser Sichtweise Detterbeck, JZ 2021, 593, 595 f.

Wenn dies so wäre, müsste man jedoch für die konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG aus der oben dargestellten Rechtsprechung des EuGH (B II 4) schließen, dass es dem BVerfG verwehrt wäre, auf diese Weise das Verwerfungsmonopol für deutsche Gesetze bei Verletzung des Unionsrechts zu monopolisieren. Es müsste dabei bleiben, dass es zuvörderst den Fachgerichten obläge, eine Norm im Falle der Unvereinbarkeit von nationalem Recht mit den Unionsgrundrechten - ggf. nach Einleitung eines Vorlageverfahrens nach Art. 267 Abs. 1 lit. a AEUV - nach dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts unangewendet zu lassen (B I). Dies erkennt das BVerfG auch grundsätzlich an.

Anmerkung: Siehe BVerfG, 1 BvR 16/13 v. 6.11.2019, Abs. 73 = BVerfGE 152, 152, 183 f. - Recht auf Vergessen I; BVerfG, 1 BvR 276/17 v. 6.11.2019, Abs. 72 ff. = BVerfGE 152, 216, 245 ff. - Recht auf Vergessen II; siehe hierzu auch Classen, EuR 2021, 92, 98.

II. Rechtsprechung des BVerfG zum "Durchführungsbegriff" des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh

Das BVerfG hat sich bisher zweimal mit dem Begriff der "Durchführung" i. S. des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh befasst.

1. "Antiterrordatei-Entscheidung" vom 24.4.2013

Wie bereits erwähnt (C II 3) hat das BVerfG in der "Antiterrordatei-Entscheidung" angenommen, eine "Durchführung des Rechts der Union" i.S.d. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh nur vorliegen, wenn den Mitgliedstaaten ein bestimmtes Handeln unionsrechtlich vorgeschrieben ist, den Mitgliedstaaten also keine Spielräume verbleiben, ob und wie sie handeln, sondern ihr Handeln vollständig oder zumindest weitgehend unionsrechtlich determiniert ist. In allen übrigen Fällen, in denen die Mitgliedstaaten nur im Anwendungsbereich des Unionsrechts agieren, es ihnen also unionsrechtlich frei steht, ob und welche Maßnahmen sie ergreifen und sie hierbei allenfalls unionsrechtliche Vorgaben zu beachten haben, läge dagegen kein Fall der "Durchführung des Unionsrechts" vor.

Anmerkung: BVerfG, 1 BvR 1215/07 v. 24.4.2013, Abs. 88 ff. = BVerfGE 133, 277, 313 ff.; ähnlich bereits zuvor Cremer, NVwZ 2003, 1452 ff.; Huber, EuR 2008, 190, 197; ders., NJW 2011, 2385, 2387; Ludwigs, EuR 2011, 715, 720 ff.

Offenbar ging es dem BVerfG darum, den EuGH dazu zu bewegen, einem restriktiven Verständnis des "Durchführungsbegriffs" in Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh zu folgen, was aber nur vor dem Hintergrund des vom BVerfG zu diesem Zeitpunkt vertretenen "Trennungsmodell" Sinn machte (C II 3). Das BVerfG fürchtete damit wohl weniger um den Grundrechtsschutz als um die Souveränität der Mitgliedstaaten, denen eine Grundrechtskontrolle durch den EuGH so weit wie möglich erspart werden soll.

Anmerkung: Siehe hierzu auch Gärditz, JZ 2013, 633, 636; Geiß, DÖV 2014, 265 ff.; Gstrein/Zeitzmann, ZEuS 2013, 239, 255 f.; Kingreen, EuR 2013, 446, 452 f.; Scholz, DVBl. 2014, 197, 203 ff.; siehe hierzu auch die Erläuterungen der Richter am BVerfG Britz [EuGRZ 2015, 275 ff.] und Masing [JZ 2015, 477, 485 ff.], die an der Antiterror-Datei-Entscheidung mitgewirkt haben; ähnlich auch Voßkuhle, JZ 2016, 161, 163 f.

Damit nannte das BVerfG jedoch keine überzeugenden Gründe, weshalb ein restriktives Verständnis des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh gegenüber einem weiteren Verständnis vorzugswürdig sein soll.

2. "Recht auf Vergessen I"-Entscheidung vom 6.11.2019

Auch in der ebenfalls bereits erwähnten Entscheidung "Recht auf Vergessen I" setzt sich das BVerfG mit dem Durchführungsbegriff des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh auseinander (BVerfG, 1 BvR 16/13 v. 6.11.2019, Abs. 43 ff. = BVerfGE 152, 152, 169 ff. - Recht auf Vergessen I). So hebt das BVerfG hervor:

"43 [...]. Die Charta errichtet so keinen umfassenden Grundrechtsschutz für die gesamte Europäische Union, sondern erkennt schon mit der Begrenzung ihres Anwendungsbereichs föderative Vielfalt (vgl. Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV; siehe auch Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG) für die grundrechtlichen Gewährleistungen an. Einer gleichzeitigen Anwendbarkeit der Unionsgrundrechte neben den Grundrechten des Grundgesetzes sind damit Grenzen gesetzt. Dies darf auch durch eine übermäßig weite Auslegung des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh nicht unterlaufen werden (vgl. BVerfGE 133, 277 <316 Rn. 91>).

Im Folgenden (Abs. 44) erkennt es aber auch an, dass "Durchführung des Rechts der Union" auch vorliegen kann, wenn den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Unionsrecht Spielräume verbleiben, aber nur dann "wenn das Unionsrecht dieser Gestaltung aber einen hinreichend gehaltvollen Rahmen setzt, der erkennbar auch unter Beachtung der Unionsgrundrechte konkretisiert werden soll".

Anmerkung: Dies betonend auch Britz, NJW 2021, 1489, 1492,

Im Übrigen äußert sich das BVerfG hier aber weniger zu der Frage, wann die Unionsgrundrechte auf das Handeln der Mitgliedstaaten Anwendung finden, sondern bemüht sich letztlich darum, dem EuGH Grenzen für die Dichte der Kontrolle nationaler Maßnahmen am Maßstab der Unionsgrundrechte aufzuzeigen, um einer zu weiten Vereinheitlichung des Grundrechtsschutzes vorzubeugen.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 16/13 v. 6.11.2019, Abs. 49, 63 ff. = BVerfGE 152, 152, 171, 179 ff. - Recht auf Vergessen I.

Dabei wird wieder sehr viel Subsidiaritätsrhetorik geboten, ohne dass wirklich klar wird, ob es dem BVerfG um eine Verstärkung des Grundrechtsschutzes (durch Zurücknahme der Kontrolldichte durch den EuGH?) oder eher darum geht, selbst abschließend über die Frage der unionsrechtlichen Rechtfertigung von Eingriffen in Unionsgrundrechte durch Akte deutscher öffentlicher Gewalt entscheiden zu können.

Im Ergebnis bringt daher auch die Entscheidung "Recht auf Vergessen I" keine wirklich überzeugenden Argumente für eine restriktive Auslegung des Begriffs "Durchführung [Umsetzung/Anwendung] des Rechts der Union" i. S. des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh.

Anmerkung: Ebenso BVerfG (K), 1 BvQ 82/20 v. 18.8.2020, Abs. 20 ff. = NVwZ 2020, 1500 Abs. 20 ff.: Auch hier wird nur gesagt, dass die durch Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh gesetzten Grenzen der Anwendung der Charta nicht durch eine übermäßig weite Auslegung dieser Anwendungsregelung unterlaufen werden dürfen, ohne dass gefragt wird, wozu ein restriktives Verständnis des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh gut sein soll.,

III. Rechtsprechung des EuGH zum "Durchführungsbegriff" des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh

1. Bindung der mitgliedstaatlichen Gesetzgebung an die Unionsgrundrechte

Die Bindung der mitgliedstaatlichen Gesetzgebung an die Unionsgrundrechte greift nach Auffassung des EuGH natürlich immer und soweit ein, wie der mitgliedstaatliche Gesetzgeber das Normprogramm von Richtlinien bzw. einzelner ihrer Bestimmungen ohne (nennenswerten) eigenen Gestaltungs- und Konkretisierungsspielraum in das nationale Recht zu überführen, was insbesondere bei sog. "vollharmonisierenden" Richtlinien der Fall ist. Der EuGH begründet dies in der Regel in der Form, dass er solche Richtlinien - und damit den Umfang der Vollharmonisierung - "unionsgrundrechtskonform" auslegt. Damit werden die Mitgliedstaaten letztlich über die Richtlinie i.V.m. Art. 288 Abs. 3 AEUV unmittelbar zu einer "unionsgrundrechtskonformen" Umsetzung verpflichtet, ohne dass insoweit auf Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh zurückgegriffen werden muss. Sie müssen sich bei der Umsetzung der Richtlinie auf eine unionsgrundrechtskonforme Auslegung dieser Richtlinie stützen.

Anmerkung: Siehe etwa EuGH (GK), C-176/12 v. 15.1.2014, Abs. 43 - Association de médiation sociale; EuGH, C-175/17 v. 26.9.2018, Abs. 31 ff. - X; EuGH, C-149/17 v. 18.10.2018, Abs. 45 - Bastei-Lübbe; EuGH (GK), C-684/16 v. 6.11.2018, Abs. 50 - Max-Planck-Gesellschaft; EuGH (GK), C-476/17 v. 29.7.2019, Abs. 26 ff. - Pelham u. a. (hierzu Classen, JZ 2019, 1057, 1063 f.); EuGH (GK), C-511/18 u. a. v. 6.10.2020, Abs. 113 ff. - La Quadrature du Net; EuGH (GK), C-817/19 v. 21.6.2022, Abs. 86 f. - Ligue des droits humains; EuGH (GK), C-401/19 v. 26.4.2022, Abs. 70 ff. - Polen ./. Parlament und Rat; EuGH, C-279/20 v. 1.8.2022, Abs. 40 - XC ./.Deutschland (Nachzug eines volljährig gewordenen Kindes).

Entsprechendes nimmt der EuGH an, soweit die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, EU-Verordnungen durch bestimmte nationale "Ausführungsregelungen" zu ergänzen.

Anmerkung: Siehe EuGH, C-255/14 v. 16.7.2015, Abs. 20 ff. – Chmielewski.

Ebenso ist die mitgliedstaatliche Gesetzgebung insoweit an die Unionsgrundrechte gebunden, als sie Spielräume bei der Umsetzung von Richtlinien nutzen, um für den Einzelnen belastende Regelungen zu erlassen.

Anmerkung: So EuGH (GK), C-540/03 v. 27.6.2006 – Abs. 104 ff. – Parlament/Rat; EuGH, C-195/12 v. 26.9.2013 Rn. 48 ff. – IBV & Cie; EuGH, C-418/11 . v. 22.10.2013 Rn. 26 f. – Sabou; EuGH, C-314/12 v. 27.3.2014, Abs. 42 ff. - UPC Telekabel Wien GmbH; EuGH, C-329/13 v. 8. Mai 2014, Abs. 30 ff. - Stefan; EuGH, C-180/18 u.a. v. 11.7.2019, Abs. 28 ff. – Agrenergy Srl u.a.; EuGH (GK), C-233/18 v. 12.11.2019, Abs. 46 ff. - Zubair Haqbin; EuGH (GK), C-924/19 PPU u. C-925/19 PPU v. 14.5.2020 – Rn. 124 ff. – FMS u.a.; EuGH, C-263/19 v. 14.5.2020, Abs. 67 – T-Systems; EuGH, C-519/20 v. 10.3.2022, Abs. 91 – K./Landkreis Gifhorn; EuGH (GK), C-793/19 u. C-794/19 v. 20.9.2022, Abs. 59 ff. - SpaceNet. Siehe hierzu nur Bäcker, EuR 2015, 389, 403 f.; Carat, Cahiers de droit européen 50 (2014), S. 305, 333 ff.; Epiney, Cahiers de droit européen 50 (2014), 283, 288 f.; Safjan/Düsterhaus/Guérin, RTDEur 2016, 219, 225; Thym, JZ 2011, 148, 150.

Letztlich sind in primärrechtskonformer Auslegung derartige von den Richtlinien belassenen Umsetzungsspielräume so zu verstehen, dass sie nicht zu Umsetzungsgesetzen ermächtigen, die Unionsgrundrechten und allgemeinen Rechtsgrundsätzen des Unionsrechts widersprechen.

Anmerkung: Deutlich: EuGH (GK), C-540/03 v. 27.6.2006 – Abs. 84 ff. – Parlament/Rat; EuGH, C-400/10 PPU v. v. 5.10.2010, Abs. 60 ff. – J McB; EuGH, C-329/13 v. 8. Mai 2014, Abs. 30 - Stefan; EuGH, C-558/14 v. 21.4.2016, Abs. 27 ff. – Khachab; EuGH (GK), C-233/18 v. 12.11.2019, Abs. 46 - Zubair Haqbin; EuGH (GK), C-203/15 u. C-698/15 v. 21.12.2016, Abs. 91 ff. – Tele 2 Sverige AB; EuGH (GK), C-746/18 v. 2.3.2021, Abs. 29 ff.– H. K.; EuGH (GK), C-205/20 v. 8.3.2022, Abs. 31 - NE ./. Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld.

Entsprechendes gilt, wenn Verordnungen den Mitgliedstaaten ermöglichen, in Abweichung von den Regelungen der Verordnung Regelungen zu erlassen, die den Einzelnen stärker belasten.

Anmerkung: So EuGH (GK), C-336/19 v. 17.12.2020, Abs. 48 ff. - Centraal Israëlitisch Consistorie van België u. a.; EuGH, C-315/16 v. 30.3.2017, Abs. 29 ff. – Lingurár; EuGH, C-540/16 v. 12.7.2018, Abs. 32 ff. – Spika u. a.

Die Unionsgrundrechte sind jedoch dann nicht anwendbar, wenn eine (keine Vollharmonisierung anstrebende) Richtlinie den Mitgliedstaaten lediglich die Regelung von Mindeststandards vorschreibt und der mitgliedstaatliche Gesetzgeber Regelungen schafft, die über diese Mindeststandards hinausgehen. Aus den Unionsgrundrechten lassen sich daher keine Vorgaben für die Mitgliedstaaten entnehmen, wie der nationale Gesetzgeber (in Form von sog. "Gold Plating") die Regelungen auszugestalten hat, die von der Richtlinie nicht gefordert werden.

Anmerkung: So EuGH, C-32/20 v. 4.6.2020, Abs. 28 ff. – TJ; EuGH, C-257/21 u. C-258/21 v.7.7.2022, Abs. 40 ff. -  Coca-Cola European Partners Deutschland; dies betrifft auch etwa nationale Regelungen, die das Normprogramm einer RL über deren Anwendungsbereich erstrecken: EuGH (GK), C-609/17 und 610/17, Abs. 45 ff. - Terveys- ja sosiaalialan neuvottelujärjestö (TSN) ry (siehe hierzu de Cecco, CML Rev. 58 (2021), 187, 193 ff.; Král/Mádr, E.L.Rev. 46 [2021], 81 ff.). Der EuGH setzt diese Situation gleich mit der von EuGH, C-198/13 v. 10.7.2014, Abs. 36 - Hernández angesprochenen Situation. Wendel (EuR 2022, 327, 353 ff.) unterscheidet insoweit treffend zwischen "unionsrechtsinternen Spielrräumen", deren mitgliedstaatliche Ausfüllung" in den Anwendungsbereich der GrCH fällt und "unionsrechtsexternen Freiräumen", deren Inanspruchnahme durch die Mitgliedstaaten außerhalb des Anwendungsbereich der GrCh fallen.

Schließlich nimmt der EuGH an, dass auch mitgliedstaatliche Beschränkungen der unionsrechtlichen Grundfreiheiten (Warenverkehrsfreiheit, Niederlassungsfreiheit, Dienstleistungsfreiheit, Arbeitnehmerfreizügigkeit), das Diskriminierungsverbot (Art. 18 AEUV) und die Unionsbürgerschaft (Art. 21 ff. AEUV) "Durchführung [Umsetzung/Anwendung] des Rechts der Union" i. S. des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh sind, so dass derartige mitgliedstaatliche Beschränkungen auch am Maßstab der Unionsgrundrechte zu messen sind.

Anmerkung: So EuGH, C-390/12 v. 30.4.2014, Abs. 31 ff. - Pfleger; EuGH, C-182/15 v. 6.9.2016, Abs. 51 ff. – Petruhhin; EuGH (GK), C-201/15 v. 21.12.2016, Abs. 63 ff. - AGET Iraklis; EuGH (GK), C-322/16 v. 20.12.2017, Abs. 50 - Global Starnet; EuGH, C-685/15 v. 14.6.2017, Abs. 55 ff. - Online Games Handels GmbH; EuGH (GK), C-673/16 v. 5.6.2018, Abs. 47 - Coman u. a.; EuGH (GK), C-235/17 v. 21.5.2019, Abs. 63 ff. - Kommission ./. Ungarn (Niessbrauchsrechte an landwirtschaftlichen Flächen); EuGH (GK), C-230/18 v. 8.5.2019, Abs. 63 - PI; EuGH (GK), C-78/18 v. 18.6.2020, Abs. 101 f. - Kommission ./. Ungarn (Transparenz für Vereinigungen); EuGH (GK), C-66/18 v. 6.10.2020, Abs. 208 ff. - Kommission ./. Ungarn (Hochschulgesetz); EuGH, C-555/19 v. 3.2.2021, Abs. 80 - Fussi Modestraße Mayr GmbH; EuGH (GK), C-709/20 v. 15.7.2021, Abs. 85 ff. – CG; EuGH (GK), C-490/20 v. 14.12.2021, Abs. 58 – Stolichna obshtina, rayon "Pancharevo"; EuGH (GK), C-817/19 v. 21.6.2022, Abs. 280 ff. - Ligue des droits humains.
Siehe hierzu den Satellitenempfangsanlage-Fall.

2. Bindung mitgliedstaatlicher Gerichte und Behörden an die Unionsgrundrechte

Betreffend die Bindung der mitgliedstaatlichen Gerichte und Behörden an die Unionsgrundrechte nimmt der EuGH eine solche Bindung immer schon dann an, wenn mitgliedstaatliche Gerichte und Behörden i.S.d. Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV "Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen" ergreifen, die sich aus den Verträgen (EUV/AEUV) und der auf Grundlage der Verträge erlassenen Rechtsakte der Union ergeben.

Insoweit ist der Anwendungsbereich der Unionsgrundrechte nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh natürlich immer dann eröffnet, wenn das Unionsrecht explizit vorschreibt, dass bestimmte Maßnahmen von den Gerichten und Behörden zu ergreifen sind. Hier bedeutet die Anwendbarkeit der Unionsgrundrechte letztlich eine immanente Begrenzung dieser expliziten unionsrechtlichen Pflicht: Diese Pflicht ist im Hinblick auf die Unionsgrundrechte restriktiv auszulegen und darf kraft der Unionsgrundrechte von den mitgliedstaatlichen Behörden und Gerichten letztlich nicht "überschießend" grundrechtsverletzend angewandt werden.

Anmerkung: So kann das Recht eines strafrechtlich Beschuldigten aus Art. 47 Abs. 2 GRCh einer unionsrechtlicher Verpflichtung zur Herausgabe von Umweltinformationen an einen Dritten entgegenstehen: EuGH, C-329/13 v. 8. Mai 2014, Abs. 34 ff. – Stefan; ebenso kann das Recht eines Betroffenen aus Art. 47 GRCh Befugnisse zum grenzüberschreitenden Informationsaustausch begrenzen, der in einer Richtlinie vorgesehen ist: EuGH (GK), C-682/15 v. 16.5.2017, Abs. 49 ff. – Berlioz und EuGH, C-437/19 v. 25.11.2021, Abs. 86 ff. – Luxemburg ./. L.; ferner kann das Recht des Zustellungsempfängers aus Art. 47 GRCh einer beschleunigten grenzüberschreitenden Zustellung von Schriftstücken nach VO (EG) 1393/2007 entgegen stehen: EuGH, C-7/21 v. 7.7.2022, Rn. 36 - LKW WALTER Internationale Transportorganisation AG.

Der Anwendungsbereich der Unionsgrundrechte nach Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh ist jedoch nach der Rechtsprechung des EuGH auch dann eröffnet, wenn mitgliedstaatliche Behörden und Gerichte in Erfüllung ihrer Verpflichtung aus Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV Maßnahmen ergreifen, die unionsrechtlich zwar nicht explizit vorgeschrieben sind, die aber der effektiven Umsetzung einer konkreten unionsrechtlichen Verpflichtung dienen, die ihr also zur praktischen Wirksamkeit verhelfen, ihren "effet utile" sicher stellen sollen. Dies ist auch dann der Fall, wenn der Vollzug von Unionsrecht grundsätzlich nach Maßgabe des nationalen Rechts erfolgt. Letztlich lassen sich die Unionsgrundrechte hier als Begrenzung des allgemeinen unionsrechtlichen Gebots verstehen, Unionsrecht zur praktischen Wirksamkeit zu verhelfen: Diese Pflicht geht nicht so weit, dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen dürfen, die gegen die Unionsgrundrechte verstoßen.

Anmerkung: Deutlich: EuGH (GK), C-752/18 v. 19.12.2019, Abs. 42 ff. – Deutsche Umwelthilfe; siehe hierzu Dougan, CML Rev. 52 (2015), 1201, 1214 f.; Epiney, Cahiers de droit européen 50 (2014), S. 283, 296 f.; ähnlich auch Muir, CML Rev. 51 (2014), S. 219, 238; Safjan/Düsterhaus/Guérin, Revue trimestrielle de droit européen 2016, 219, 227 ff.; Sarmiento, CML Rev. 50 (2013), S. 1267, 1282 ff.

Dementsprechend ist "Durchführung [Umsetzung/Anwendung] des Rechts der Union" i. S. des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh auch die zwangsweise Durchsetzung ("enforcement") unionsrechtlicher Pflichten gegenüber dem Einzelnen, einschließlich der strafrechtlichen Sanktionierung von Unionsrechtsverstößen, soweit die strafrechtliche Sanktionierung eben der effektiven Durchsetzung des Unionsrechts dienen soll. Dies gilt auch in Fällen der strafrechtlichen Sanktionierung von Verstößen gegen nationale Gesetze, die der Umsetzung von Richtlinien dienen, selbst wenn eine Richtlinie eine solche Sanktionierung nicht explizit vorsieht, sondern letztlich solche Sanktionen nur als Garantie effektiven Vollzugs "erwartet". Auch hier wird damit die Pflicht zur effektiven Sanktionierung von Unionsrechtsverstößen durch die Unionsgrundrechte begrenzt.

Anmerkung: Siehe etwa EuGH (GK), C-617/10 v. 26.2.2013, Abs. 16 ff. - Åkerberg Fransson; EuGH, C-418/11 v. 26.9.2013, Abs. 71 ff. - Texdata Software GmbH; EuGH, C-255/14 v. 16.7.2015, Abs. 20 ff. – Chmielewski; EuGH, C-218/15 v. 6.10.2016, Abs. 16 f. – Paoletti u.a.; EuGH (GK), C-682/15 v. 16.5.2017, Abs. 38 ff. – Berlioz; EuGH (GK), C-42/17 v. 5.12.2017, Abs. 52 ff. - M.A.S. u. M. B. (Taricco II); EuGH (GK), C-596/16 u. C-597/16 v. 20.3.2018, Abs. 43 ff.– Di Puma; EuGH (GK), C-612/15 v. 5.6.2018, Abs. 68 ff. – Kolev u.a.; EuGH (GK), C-882/19 v. 6.10.2021, Abs. 53 - Sumal SL. Betreffend des Schutzes der finanziellen Interessen der Union "erwartet" Art. 325 AEUV einen solche effektive strafrechtliche Sanktionierung - und stellt insoweit letztlich eine Konkretisierung des Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV dar (vgl. Lochmann, EuR 2019, 61, 71).

"Durchführung [Umsetzung/Anwendung] des Rechts der Union" i. S. des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh ist aber auch immer dann gegeben, wenn die nationalen Behörden und Gerichte in durch das Unionsrecht gewährte Rechte eingreifen. Daher ist die Ausgestaltung des Rechtsschutzes gegen behördliche Maßnahmen, die Unionsrecht umsetzen/durchführen/anwenden an den Unionsgrundrechten (insbesondere an Art. 47 GRCh zu messen), auch wenn die Rechtsschutzausgestaltung selbst nicht Gegenstand des durchzuführenden Rechtsaktes ist – denn nur effektiver Rechtsschutz sichert effektiven Vollzug, muss aber eben auch den Vorgaben der Unionsgrundrechte entsprechen.

Anmerkung: Siehe etwa zur Stärkung der Grundfreiheiten durch Art. 47 GRCh: EuGH, C-685/15 v. 14.6.2017, Abs. 57 Ff. - Online Games Handels GmbH; zur Stärkung von durch Richtlinie gewährten Rechte von Umweltorganisationen durch Art. 47 GRCh: EuGH (GK), C-243/15 v. 8.11.2016, Abs. 51 ff. - Lesoochranárske zoskupenie VLK; EuGH (GK), C-752/18 v. 19.12.2019, Abs. 34 ff. – Deutsch Umwelthilfe (hier aber Begrenzung zum Schutz der Grundrechte Dritter auch zu berücksichtigen); zur Stärkung des „Rechtsbehelfsrechts“ aus Art. 32 Abs. 3 VO (EG) Nr. 810/2009 (Visakodex) gegen abgelehnte Visanträge: EuGH, C-403/16 v. 13.12.2017, Abs. 37 ff. - El Hassani; zur Stärkung der Rechte von Flüchtlingen aus RL 2013/32/EU zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes: EuGH, C-406/18 v. 19.3.2020, Abs. 15 ff. - PG; EuGH, C-564/18 v. 19.3.2020, Abs. 58 ff. - Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa); EuGH, C-159/21 v. 22.9.2022 - GM ./. Országos Idegenrendeszeti Főigazgatóság; zur Stärkung des Rechtsschutzes des Verletzten aus Antidiskriminierungs-Richtlinie: EuGH (GK), C-414/16 v. 17.4.2018, Abs. 49 – Egenberger; EuGH (GK), C-824/18 v. 2.3.2021, Rn. 85 ff. – A. B. u. a.; zur Stärkung des Rechtsschutzes im Hinblick auf den unionsrechtlichen Anspruch auf Rückerstattung einer unionsrechtswidrig erhobenen Steuer: EuGH, C-205/15 v. 30. Juni 2016, Abs. 23 ff. - Toma u. a.

Aus demselben Gedanken folgt nach Auffassung des EuGH auch, dass mitgliedstaatliche Behörden, wenn sie in (anwendbare) Unionsgrundrechte eingreifen, grundlegende Verwaltungsverfahrensrechte beachten müssen.

Anmerkung: Insoweit nimmt der EuGH zwar an, dass das Recht auf gute Verwaltung des Art. 41 GRCh keine unmittelbare Anwendung auf die Mitgliedstaaten findet (EuGH, C-141/12 u. a. v. 17.7.2014, Abs. 65 ff. - Y. S.; EuGH, C-604/12 v. 8.5.2014, Abs. 49 - H. N.). Jedoch spiegelt nach Auffassung des EuGH Art. 41 GRCh einen allgemeine Grundsätze des Unionsrechts wieder, die auch von den Mitgliedstaaten zu beachten seien, wenn sie in durch das Unionsrecht gewährte Rechte (einschließlich der Unionsgrundrechte) eingreifen. Diese allgemeinen Verfahrensrechte werden damit offenbar als Bestandteil der einzelnen Unionsgrundrechte jedoch auch als Bestandteil des von Art. 47 GRCh mit garantierten "Verteidigungsrechte" verstandne. So zu einem Recht auf Begründung von eingreifenden Verwaltungsentscheidungen siehe EuGH (GK), C-230/18 v. 8.5.2019, Abs. 56 ff., 78 ff. - PI.

Keine "Durchführung" des Rechts der Union durch die nationalen Gerichte und Behörden liegt dagegen vor, wenn sich keine konkrete unionsrechtliche "Verpflichtung" i. S. d. Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 EUV benennen lässt, die mit der Maßnahme umgesetzt/durchgeführt/angewandt werden könnte. Insoweit reicht nicht aus, dass der von der nationalen Maßnahme erfasste Sachbereich mit den Sachbereichen "benachbart" ist, die von unionsrechtlichen Bestimmungen erfasst werden oder wenn die nationale Maßnahme allenfalls mittelbare Auswirkungen auf den unionsrechtlich geregelten Sachbereich haben kann.

Anmerkung: EuGH, C-206/13 v. 6.3.2014, Abs. 20 ff. - Siragusa; EuGH, C-87/12 v. 8.5.2013, Abs. 41 ff. – Ymerga u. a.; EuGH, C-483/12 v. 8.3.2014, Abs. 22 ff. – Pelckmans; EuGH, C-218/15 v. 6.10.2016, Abs. 14 – Paoletti u.a.; EuGH, C-177/17, C-178/17 v. 7.9.2017, Abs. 19 – Demarchi Gino; EuGH, C-152/17 v. 19.4.2018, Abs. 33 ff. - Consorzio Italian Management und Catania Multiservizi; EuGH, C-469/18, C-470/18 v. 24.10.2019, Abs. 17 ff. – IN u. JM; EuGH, C-32/20 v. 4.6.2020, Abs. 26 – TJ.

IV. Sonderproblem: Können mitgliedstaatliche unionsrechtswidrige Maßnahmen in den Anwendungsbereich der Unionsgrundrechte fallen?

1. Keine einschlägige Rechtsprechung des EuGH

Der EuGH hat sich bisher nicht ausdrücklich zu der Frage geäußert, ob eine nationale Maßnahme (Gesetz, Verwaltungs-, Gerichtsentscheidung), die unionsrechtswidrig ist, "Durchführung [Umsetzung/Anwendung] von Unionsrecht" i.S.d. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh sein und damit in den Anwendungsbereich der Unionsgrundrechte fallen kann. Es ist auch kaum vorstellbar, dass sich diese Frage vor dem EuGH in Vertragsverletzungsverfahren (Art. 258 ff. AEUV) oder Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 Abs. 1 lit. a AEUV) stellen könnte:

In Vertragsverletzungsverfahren stellt der EuGH fest, ob eine bestimmte mitgliedstaatliche Maßnahme gegen Unionsrecht verstößt (Art. 260 Abs. 1 AEUV). Ist dies der Fall, stellt sich die Frage, ob die Maßnahme zusätzlich auch gegen die Unionsgrundrechte verstoßen könnte, letztlich nicht.

Im Vorabentscheidungsverfahren (Art. 267 Abs. 1 lit. a AEUV) entscheidet der EuGH letztlich über die Auslegung des Unionsrechts aus Anlass einer konkreten Rechtsstreitigkeit vor einem nationalen Gericht. Stellt sich in diesem Verfahren heraus, dass Unionsrecht so auszulegen ist, dass die nationale Maßnahme Unionsrecht verletzt, stellt sich ebenfalls nicht mehr die Frage, ob diese Maßnahme gleichzeitig ein Unionsgrundrecht verletzt.

2. Bedeutung der Frage für das Verfassungsprozessrecht

Die Frage, ob mitgliedstaatliche unionsrechtswidrige Maßnahmen sich als "Durchführung [Umsetzung/Anwendung] von Unionsrecht" i.S.d. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh darstellen können, kann jedoch im nationalen Prozessrecht von Bedeutung sein, soweit der Zugang zum gerichtlichen Rechtsschutz gerade an die Behauptung einer Verletzung von Unionsgrundrechten durch die angegriffene nationale Maßnahme geknüpft ist.

Dies würde im deutschen Recht allenfalls bei der Verfassungsbeschwerde der Fall sein, soweit diese nach der neueren Rechtsprechung des BVerfG auf die Verletzung von Unionsgrundrechten gestützt ist (s. o. C III). Vor diesem Hintergrund besteht dann aber auch kein Anlass den Erlass unionsrechtswidriger Maßnahmen nicht als "Durchführung [Umsetzung/Anwendung] von Unionsrecht" i.S.d. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh zu verstehen.

Dies würde das BVerfG nicht dazu zwingen, seine Prüfung darauf zu erstrecken, ob ein deutscher Akt der öffentlichen Gewalt nationale Grundrechte oder Unionsgrundrechte deshalb verletzt, weil er gegen unionsrechtliche Bestimmungen verstößt. Dies hat das BVerfG auch nach seiner bisherigen Rechtsprechung nicht geprüft. Das BVerfG hält sich insoweit auch nicht verpflichtet, eine Vorabentscheidung nach Art. 267 AEUV einzuholen: Zur Klärung der Unionsrechtswidrigkeit des angegriffenen Aktes sei es nicht zuständig und allein die Unionsrechtswidrigkeit des angegriffenen Rechtsakts begründe nicht schon eine Verletzung des Beschwerdeführers gerade in seinen Grundrechten.

Anmerkung: So BVerfG, 1 BvR 1778/01 v. 16.3.2004, Abs. 55, 58 = BVerfGE 110, 141, 153 f.; BVerfG, 1 BvR 2835/17 v. 19.5.2020, Abs. 85 = BVerfGE 154, 152, 215; BVerfG, 1 BvR 1873/13, 1 BvR 2618/13 v. 27.5.2020, Abs. 88; BVerfG, 2 BvR 2216/20, 2 BvR 2217/20 v. 23.6.2021, Abs. 70 = BVerfGE 158, 210, 239 - Einheitliches Patentgericht II (einstweilige Anordnung); BVerfG (K), 2 BvR 282/13, 2 BvQ 56/12 v. 4.11.2015, Abs. 19 = NJW 2016, 1436, Abs. 19.

Letztlich überträgt das BVerfG damit den Grundsatz, dass im Verfassungsbeschwerdeverfahren nur die Verletzung spezifischen Verfassungsrechts zu prüfen sei, auch auf den Prüfungsmaßstab in dem Fall, in dem eine Grundrechtsverletzung durch Missachtung von Unionsrecht gerügt wird.

Anmerkung: Zum Prüfungsmaßstab des "spezifischen Verfassungsrechts": Benda/Klein, Rn. 499 ff.