Lösungsvorschlag

Mobilmachung

Stand der Bearbeitung: 20. Januar 2020

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe hierzu:

Eine mögliche bauaufsichtliche Maßnahme, die Grossklos ergreifen könnte, ist die Anordnung der Beseitigung der Campingwagen nach § 82 Abs. 1 LBO in der Form, dass angeordnet wird, die Campingwagen zu beseitigen, weil diese selbst in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften "errichtet" worden seien (A). Ferner könnte das Ziel, die Wohnwagen zu beseitigen, auch indirekt dadurch erreicht werden, dass Artig untersagt wird, das Grundstück weiterhin als Abstellplatz für Campinganhänger zu nutzen (B).

A) Anordnung der Beseitigung der Campingwagen nach § 82 Abs. 1 LBO, weil diese selbst in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften "errichtet" worden sind

Zunächst wäre zu erwägen, die Beseitigung der Campingwagen nach § 82 Abs. 1 LBO anzuordnen, weil diese selbst in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet worden sind. Dann müssten die Campingwagen (1.) "Anlagen" i.S.d. § 82 Abs. 1 LBO sein, (2.) in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet worden sein und es müssten (3.) auf andere Weise als durch eine vollständige Beseitigung der Campingwagen rechtmäßige Zustände nicht wieder hergestellt werden können.

Anmerkung: Es wird dringend empfohlen, bei der Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen einer Abrissverfügung strikt vom Wortlaut der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage auszugehen und hierunter zu subsumieren, ohne vorschnell auf die Begriffe "formelle und materielle Illegalität" zu rekurrieren, siehe hierzu ausführlich Fischer, NVwZ 2004, 1057 ff.; Lindner, JuS 2014, 118 ff.; aus der Rechtsprechung z. B.: VGH Mannheim, 3 S 2436/02 v. 16.6.2003, Abs. 31 = NuR 2004, 383, 385; VGH München, 20 CS 05.1732 v. 14.7.2005, Abs. 6 f. = BayVBl. 2006, 220, 221.

I. Campingwagen als "Anlagen" i.S.d. § 82 Abs. 1 LBO

Fraglich ist deshalb zunächst, ob es sich bei den Campingwagen selbst um "Anlagen" i.S.d. § 82 Abs. 1 LBO handelt. Der Begriff der "Anlage" wird in § 2 Abs. 1 Satz 3 LBO für die LBO legal definiert. Hiernach sind "Anlagen" sowohl "bauliche Anlagen" i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBO als auch die in § 1 Abs. 1 Satz 2 LBO angesprochenen "Anlagen" an die die LBO bzw. die auf ihrer Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen besondere (bauliche) Anforderungen stellt.

Insoweit ist zunächst festzustellen, dass weder die LBO noch die auf ihrer Grundlage erlassenen Rechtsverordnungen besondere (bauliche) Anforderungen an Campingwagen stellen, so dass insoweit § 1 Abs. 1 Satz 2 LBO nicht greift. Damit müsste es sich bei den Campingwagen selbst um "bauliche Anlagen" i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBO handeln. Hiernach sind bauliche Anlagen mit dem Erdboden verbundene, aus Bauprodukten hergestellte Anlagen. Bauprodukte sind nach § 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO vor allem Baustoffe, Bauteile und Anlagen, die hergestellt werden, um dauerhaft in bauliche Anlagen eingebaut zu werden. Nach § 2 Abs. 1 S. 2 LBO besteht eine Verbindung mit dem Erdboden auch dann, wenn die Anlage durch eigene Schwere auf dem Boden ruht oder wenn sie dazu bestimmt ist, überwiegend ortsfest benutzt zu werden.

Insoweit könnte es bereits deshalb an der "Bauliche-Anlagen-Eigenschaft" der Campingwagen fehlen, weil sie eben nicht aus Baustoffen hergestellt werden und auch nicht dazu dienen, in andere bauliche Anlagen eingebaut zu werden. Es handelt sich bei Campingwagen nicht um Bauwerke, sondern um schlichte Fahrzeug-Anhänger. Damit handelt es sich nach dem Wortlaut des § 2 Abs. 1 LBO - unabhängig davon, dass sie durch ihre eigene Schwere auf dem Boden ruhen und deshalb nach § 2 Abs. 1 S. 2 LBO die Voraussetzungen einer Verbindung zum Erdboden durchaus erfüllen - bei den zu Ausstellungszwecken aufgestellten Campingwagen selbst nicht um "Anlagen" i.S.d. § 82 Abs. 1 LBO.

Anmerkung: A. A. im vorliegenden Zusammenhang z. B. Ihnen, NdsVBl. 2001, 315 f.: Ohne auf die Frage einzugehen, ob Wohnwagen aus "Baustoffen" hergestellt sind, nimmt er an, dass ein Wohnwagen, der lediglich abgestellt werde, ohne als Gebäudeersatz genutzt zu werden, jedenfalls "orstfest" benutzt werde. Das OVG Greifswald schließt schließlich aus der § 61 Abs. 1 Nr. 8 lit. f LBO entsprechenden Regelung des § 61 Abs. 1 Nr. 10 lit. d) der LBauO MV, nach dem die als "Anlage zur Freizeitgestaltung" auch "Wohnwagen und Wohnmobile auf genehmigten Camping-, Zelt- und Wochenendplätzen" verfahrensfrei sind (also keiner Baugenehmigung bedürfen), dass auch Wohnwagen zu den "Anlagen" zählen (OVG Greifswald, 3 L 108/11 v. 4.9.2013, Ab. 47 = NordÖR 2013, 514, 515 f.), ohne dass dies jedoch für den konkreten Fall von Bedeutung gewesen wäre. Siehe zum Begriff der baulichen Anlage im Bauordnungsrecht auch den Himmelsstrahler-Fall.

II. (Ir-)Relevanz des bauplanungsrechtlichen Anlagenbegriffs?

Die Wohnwagen könnten jedoch deshalb - über den Wortlaut des § 2 Abs. 1 LBO hinausgehend - als "Anlagen" i.S.d. § 82 Abs. 1 LBO zu verstehen sein, weil sie bauplanungsrechtlich als bauliche Anlage i.S.d. § 29 BauGB anzusehen sein könnten. Dabei setzt sich der bundesrechtliche Begriff der baulichen Anlage aus zwei Elementen zusammen, nämlich einem verhältnismäßig weiten Begriff des Bauens und einem einschränkenden Merkmal (möglicher) bodenrechtlicher Relevanz (hierzu und zum Folgenden BVerwG, IV C 33.71 v. 31.08.1973, Abs. 19 ff. = BVerwGE 44, 59, 61 f.; Scheidler, ZfBR 2016, 116, 117 ff.):

Als "Bauen" in diesem weiten Sinne muss das Schaffen von Anlagen angesehen werden, die in einer auf Dauer gedachten Weise künstlich mit dem Erdboden verbunden sind. Erforderlich ist dafür lediglich, dass eine Anlage zumindest in der Absicht der Dauer künstlich mit dem Erdboden verbunden wird. Unerheblich dagegen ist, aus welchem Material sie hergestellt ist, ob sie etwa Stück um Stück durch An- oder Aufeinanderfügen und Miteinanderverbinden von Stoffen hergestellt oder aus mehreren Bauteilen zusammengesetzt ist oder nur aus einem einzigen (etwa vorgefertigten) Stück besteht. Ebenso ist unerheblich, ob und in welchem Maß es sich um eine feste Verbindung mit dem Erdboden handelt. So spielt die Art der Verbindung bauplanungsrechtlich jedenfalls dann keine Rolle, wenn die von dem Verfügungsberechtigten dem Vorhaben zugewiesene Funktion deutlich mache, dass es an die Stelle eines anderen, üblicherweise mit dem Boden ortsfest verbundenen Vorhabens, etwa eines Wochenendhauses, treten solle. Aus planungsrechtlicher Sicht seien an die "Ortsfestigkeit" ohnehin keine hohen technischen Anforderungen zu stellen. Insoweit können daher Wohnwagen den bauplanungsrechtlichen Begriff der Anlage erfüllen, soweit sie als Ersatz für ein Gebäude dienen.

Erforderlich für den bauplanungsrechtlichen Anlagenbegriff ist weiterhin, dass eine derart geschaffene Anlage auch planungsrechtlich relevant ist bzw. planungsrechtlich relevant sein kann. Sie muss die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen. Diese – den weiten Begriff des Bauens gewissermaßen korrigierende – Einschränkung ist geboten, weil erst sie gewährleistet, dass mit dem bodenrechtlichbundesrechtlichen Begriff der baulichen Anlage wirklich nur das erfasst wird, was innerhalb der Trennung von Bauordnungs- und Bodenrecht mit Rücksicht auf die spezifische Zielsetzung gerade des Bodenrechts von den §§ 30 ff. BauGB erfasst werden soll.

Ob im vorliegenden Fall die Wohnwagen selbst diesen bauplanungsrechtlichen Anlagenbegriff erfüllen, kann hier aber dahin stehen: Der (landesrechtliche) Begriff der baulichen Anlage i.S. der Landesbauordnungen hat eine andere Funktion als der (bundesrechtliche) bauplanungsrechtliche Begriff der baulichen Anlage, der den §§ 29 ff. BauGB zu Grunde liegt (BVerwG, IV C 33.71 v. 31.08.1973, Abs. 21 = BVerwGE 44, 59, 60 f.). Denn es macht einen prinzipiellen Unterschied, ob der Begriff dazu dient, den Anwendungsbereich des Bauordnungsrechts zu beschreiben, oder ob der Begriff dazu dient, den Anwendungsbereich von Vorschriften zu eröffnen, die Belange des Bauplanungsrechts berühren. Selbst wenn also die Campingwagen bauliche Anlagen i.S.d. §§ 29 ff. BauGB wären, würde dies nicht dazu führen, dass der bauordnungsrechtliche Anlagenbegriff (eben wegen seiner unterschiedlichen Funktionen) "bundrechtskonform" auszuweiten wäre.

III. Ergebnis zu A

Da es sich bei den abgestellten Campingwagen nicht um eine Anlage i.S.d. § 2 Abs. 1 LBO handelt, kann ihre Beseitigung nach § 82 Abs. 1 LBO somit nicht deshalb angeordnet werden, weil diese selbst in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet worden seien.

B) Untersagung der Nutzung des Grundstücks als Abstellplatz

Gelten die Campingwagen selbst nicht als bauliche Anlage, ist weiter fraglich, ob Artig durch die Aufschüttung des Gartens mit Schotter und dem Abstellen der Campingwagen die Nutzung seines Grundstücks derart geändert hat, dass man diese Nutzung nach § 82 Abs. 2 LBO versagen kann. Dabei ist zu beachten, dass es Großklos nur um die Beseitigung der Campingwagen, nicht um die Beseitigung der Oberflächenbefestigung geht.

I. Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen des § 82 Abs. 2 LBO

Dann müsste es sich bei dem als Abstellplatz genutzten Grundstück zunächst um eine "Anlage" i.S.d. § 82 Abs. 2 LBO handeln, die im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt wird.

1. Grundstück als Anlage ?

"Anlagen" i.S.d. § 82 Abs. 2 LBO sind sowohl "bauliche Anlagen" i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBO als auch die in § 1 Abs. 1 Satz 2 LBO angesprochenen "Anlagen". Insbesondere auch die Fiktionen des § 2 Abs. 1 Satz 3 LBO zeigen, dass ein naturbelassenes Grundstück als solches keine bauliche Anlage ist bzw. auch nicht als solche gilt. Es muss sich um eine von Menschenhand geschaffene Anlage handeln.

Anmerkung: Siehe hierzu: VGH Mannheim, 5 S 2067/15 v. 11.7.2017, Abs. 24 = BauR 2017, 2148; OVG Saarlouis, 2 R 306/87 v. 9.2.1990, Abs. 4 = BRS 50 Nr. 147; Hornmann, Hessische Bauordnung, 3. Aufl. 2019, § 2 Rn. 6; Jeromin, LBauO Rh-Pf, 4. Aufl. 2016, § 2 Rn. 8.

Die schlichte (kurzzeitige) Nutzung eines Grundstücks, das sonst etwa als Weideland genutzt wird, als Abstellplatz ist daher kein bauordnungsrechtliches relevantes Vorhaben. Wie bei den Aufschüttungen und Abgrabungen - hierbei handelt es durch künstliche Eingriffe auf Dauer angelegte Veränderungen der Geländeoberfläche (OVG Magdeburg, 2 M 69/17 v. 4.9.2017, Abs. 13 = NVwZ-RR 2018, 222 Abs. 13) - wird für den Anlagenbegriff vielmehr eine (beabsichtigte) Veränderung der Geländeoberfläche verlangt, die über deren schlichte Nutzung hinausgeht (vgl. Mann, in: Große-Suchsdorf, Niedersächsische Bauordnung, Kommentar, 10. Aufl. 2020, § 2 Rn. 12).

2. Grundstück als Abstellplatz?

Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2, 4 und 6 LBO gelten als bauliche Anlagen aber auch Abstell- und Ausstellungsplätze (Nr. 2), Campingplätze (Nr. 4) und Abstellplätze für Kraftfahrzeuge (Nr. 6). Da das Grundstück hier als Abstellungs- bzw. Ausstellungsplatz durch die Oberflächenbefestigung (Schotterdecke) hergerichtet worden ist, um die Campingwagen bei schlechtem Wetter davor zu bewahren, im Boden zu versinken, liegt eine "bauliche Anlage" i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 2 LBO und damit eine "Anlage" i.S.d. § 82 Abs. 2 LBO vor.

Anmerkung: Vgl. hierzu auch OVG Greifswald, 3 L 108/11 v. 4.9.2013, Ab. 47 = NordÖR 2013, 514, 515 f.; OVG Magdeburg, 2 M 88/17 v. 6.3.2018, Abs. 11 = NVwZ-RR 2018, 683 Abs. 11; VGH Mannheim, 5 S 2067/15 v. 11.7.2017, Abs. 24 = BauR 2017, 2148.

3. Nutzung in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften

Damit Artig die Nutzung seiner Gartens als Abstellplatz nach § 82 Abs. 2 LBO untersagt werden kann, müsste er diesen Garten in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften nutzen (§ 82 Abs. 2 LBO). Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn die Nutzung seit ihrer Aufnahme in Widerspruch zum materiellen Baurecht steht und nicht durch eine Baugenehmigung gedeckt ist, also formell und materiell illegal ist.

Anmerkung: Ob die formelle Illegalität einer Anlage allein eine Nutzungsuntersagung rechtfertigen kann, ist umstritten (vgl. OVG Saarlouis, 2 R 175/82 v. 9.3.1984, Abs. 2 ff. = NVwZ 1985, 122 f.; OVG Saarlouis, 2 B 367/09 v. 30.6.2009, Abs. 12). Hierauf kommt es jedoch nur dann an, wenn das Vorhaben materiell legal ist. Dagegen ist eine Beseitigungsanordnung bzw. Nutzungsuntersagung ausgeschlossen, wenn ein Vorhaben nur materiell illegal ist, jedoch von einer Baugenehmigung gedeckt ist. Hier genießt das Vorhaben solange Bestandsschutz, bis die Baugenehmigung aufgehoben worden ist (deutlich Fischer, NVwZ 2004, 1057, 1059; Lindner, JuS 2014, 118, 121; Lindner/Struzina, JuS 2016, 226, 228 f.).

a) Formelle Illegalität

Eine Nutzung in Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften liegt bereits vor, wenn für die Umnutzung des Grundstücks von einem Garten zu einem Abstellplatz nach § 60 Abs. 1 LBO eine Baugenehmigung erforderlich gewesen wäre, da dann der Abstellplatz ohne die erforderliche Baugenehmigung errichtet worden wäre (vgl. § 73 Abs. 6 LBO). Aus dem Sachverhalt ergibt sich, dass Artig keine Baugenehmigung für die Errichtung des Abstellplatzes hatte. Daher ist zunächst fraglich, ob für die Errichtung des Abstellplatzes eine Baugenehmigung notwendig gewesen wäre. Nach dem Grundsatz des § 60 Abs. 1 LBO wäre hierfür eine Baugenehmigung erforderlich gewesen, soweit sich aus § 61, § 62 und § 63 LBO nichts anderes ergibt.

Da Artig sein früheres Gartengrundstück durch die Oberflächenbefestigung in eine Verkaufs- und Ausstellungsfläche für seine Campingwagen verwandelt hat, liegt jedenfalls die Errichtung einer baulichen Anlage i.S.d. § 60 Abs. 1 LBO vor (s. o. B I 1). Deren Errichtung ist auch nicht nach § 61 Abs. 1 Nr. 12 LBO genehmigungsfrei, weil die Voraussetzungen seiner verschiedenen Varianten ersichtlich nicht vorliegen.

Da das Vorhaben des Artig genehmigungsbedürftig war, Artig aber keine Baugenehmigung für die Nutzungsänderung hatte, ist das Vorhaben formell illegal.

b) Materielle Illegalität

Die von Artig vorgenommene Nutzungsaufnahme könnte auch materiell illegal sein. Da Verstöße gegen Bauordnungsrecht nicht erkennbar sind, kommt hier nur ein Verstoß gegen die bauplanungsrechtlichen Vorgaben der §§ 29 ff. BauGB in Betracht.

Anmerkung: Im Baugenehmigungsverfahren wäre im vorliegenden Fall nach § 64 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 LBO die Beachtung des Bauordnungsrechts - mit Ausnahme der in § 64 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LBO genannten Vorschriften - nicht zu prüfen, weil die Baugenehmigung nach § 64 Abs. 1 i. V.m. § 63 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LBO im vereinfachten Baugenehmigungsverfahren zu erteilen wäre. Hierauf kommt es aber für die materielle Illegalität einer baulichen Anlage nicht an. Eine Verfügung nach § 82 LBO kann vielmehr auch wegen solcher Baurechtsverstöße ergehen, die im vereinfachten Genehmigungsverfahren nicht zu prüfen sind (deutlich OVG Berlin-Brandenburg, OVG S 99.09 v. 23.6.2010, Abs. 4 = NVwZ-RR 2010, 794, 795; VG Neustadt a.d.W., 4 K 646/02.NW v. 4.7.2002, Abs. 11). Die durch die Genehmigung vermittelte Legalisierungswirkung ist also auf den Umfang des gesetzlichen Prüfprogramms beschränkt. § 60 Abs. 2 Satz 1 LBO formuliert dies letztlich unmissverständlich (so auch OVG Saarlouis, 2 A 5/16 v. 23.5.2016, Abs. 23 = BauR 2017, 1352, 1353): "Die [...] Beschränkung der bauaufsichtlichen Prüfung nach [...] § 64 entbinde[t] nicht von der Verpflichtung zur Einhaltung der Anforderungen, die durch öffentlich-rechtliche Vorschriften an Anlagen gestellt werden und lassen die bauaufsichtlichen Eingriffsbefugnisse unberührt." Siehe hierzu den Sonnendeck-Fall.

aa) Anwendbarkeit der §§ 29 ff. BauGB

Fraglich ist jedoch zunächst, ob die §§ 29 ff. BauGB insoweit überhaupt anwendbar sind. Dann müsste es sich bei dem Vorhaben Artigs um die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung einer "baulichen Anlage" i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB bzw. um eine "Aufschüttung und Abgrabung größeren Umfangs, eine Ausschachtung, Ablagerung oder Lagerstätte". Eine bauliche Anlage in diesem Sinne liegt - entsprechend dem oben Gesagtem (s. A II) - vor bei einem Vorhaben, das unabhängig davon, ob die Voraussetzungen des § 2 LBO erfüllt sind, eine gewisse "bodenrechtliche" bzw. "städtebauliche" Relevanz aufweist, also die in § 1 Abs. 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berührt, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer seine Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen. Darüber hinaus kann nur dann ein "Vorhaben" i.S.d. § 29 BauGB vorliegen, wenn die übrigen in § 29 BauGB genannten "Veränderungen" am Grundstück vorgenommen wurden; die bloße Aufnahme einer bestimmten Grundstücksnutzung erfüllt diese Vorgaben grundsätzlich nicht.

Anmerkung: Siehe hierzu OVG Magdeburg, 2 M 88/17 v. 6.3.2018, Abs. 19 = NVwZ-RR 2018, 683 Abs. 19; Ihnen, NdsVBl. 2001, 315, 316.

Dies wäre jedoch anders, wenn eine Grundstücksnutzung als "Lagerstätte" aufgenommen wird. Denn für eine Nutzungsform als "Lagerstätte" ist lediglich eine gewisse Dauerhaftigkeit der Lagerung, nicht jedoch eine Grundstücksbefestigung etc. erforderlich.

Anmerkung: Siehe hierzu OVG Greifswald, 3 M 216/02 v. 4.4.2003, Abs. 15; VGH Mannheim, 5 S 2067/15 v. 11.7.2017, Abs. 34 f.4 = BauR 2017, 2148, 2150: Scheidler, ZfBR 2016, 116, 121)

Nach einer neueren Entscheidung des BVerwG fallen dementsprechend unter den planungsrechtlichen Begriff der baulichen Anlage alle Anlagen, die in einer auf Dauer gedachten Weise künstlich mit dem Erdboden verbunden werden und die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren können, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen (BVerwG, 4 CN 7/16 v. 7.12.2017, Abs. 11 = BVerwGE 161, 53 Abs. 11).

Bei der Einrichtung einer Verkaufsfläche von 150 qm, der Abdeckung mit Schotter und dem Aufstellen von Campingwagen zu Verkaufszwecken, liegt jedoch die Errichtung einer baulichen Anlage i. S. des § 29 BauGB vor: Denn gerade durch das Abdecken mit Schotter wird der Abstellplatz i. S. des § 29 Abs. 1 BauGB "gebaut" (vgl. BVerwG, 4 C 15/90 v. 14.9.1992, Abs. 4 = NVwZ 1993, 985, 986).

bb) Vereinbarkeit mit § 30 BauGB

Da der Sachverhalt keine Aussagen über das Vorliegen weder eines qualifizierten noch eines einfachen Bebauungsplans macht, sind hier nur die Regeln der § 34, § 35 BauGB heranzuziehen.

cc) Vereinbarkeit mit § 34 BauGB

Fraglich ist daher zunächst, ob sich die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens nach § 34 BauGB richtet. Dann müsste sich das Grundstück Artigs innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils befinden. Der Bereich des Hauses, auf dem sich die Aufschüttung befindet, ist hier unmittelbar im Anschluss an ein Grundstück, auf dem ein Gebäude steht, das das letzte Gebäude eines in Zusammenhang bebauten Ortsteils ist. Grundsätzlich endet der Innenbereich unabhängig vom Verlauf der Grundstücksgrenzen unmittelbar hinter letzten Baukörper des im Zusammenhang bebauten Ortsteils (BVerwG, 4 C 7/10 v. 16.9.2010, Abs. 12 = NVwZ 2011, 436 Abs. 12 m. w. N.). Eine Fläche, die unmittelbar an das letzte vorhandene Gebäude des Innenbereichs anschließt, zählt damit bereits zum Außenbereich. So ist die Sachlage auch hier: Das Gebäude ist auf drei Seiten von anderen Wohngebäuden umgeben, aber der Grundstücksteil, auf dem Artig die Verkaufs- und Ausstellungsfläche errichtet hat, liegt nicht mehr im Innenbereich, sondern im Außenbereich, so dass sich die Zulässigkeit des Vorhabens allein nach § 35 BauGB richtet.

dd) Vereinbarkeit mit § 35 BauGB

Von daher stellt sich die Frage, ob das Vorhaben mit § 35 BauGB vereinbar ist. Insoweit ist von Bedeutung, ob es sich bei dem Vorhaben um ein nach § 35 Abs. 1 BauGB sog. privilegiertes Vorhaben handelt, das schon dann zulässig ist, wenn ihm öffentliche Belange nach § 35 Abs. 3 BauGB nicht entgegenstehen, oder um ein "sonstiges Vorhaben" i.S.d. § 35 Abs. 2 BauGB, das immer dann unzulässig ist, wenn es öffentliche Belange i.S.d. § 35 BauGB beeinträchtigt.

Anmerkung: Siehe zur Systematik und den Grundgedanken des § 35 BauGB: Herbolsheimer/Krüper, Jura 2020, 22 ff.; Scheidler, BauR 2019, 190 ff.

(1) Zulässigkeit als privilegiertes Vorhabens nach § 35 Abs. 1 BauGB

Hier könnte allenfalls eine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB in Betracht kommen. Dann müsste die Ausstellungsfläche wegen ihrer besonderen Anforderungen an die Umgebung oder wegen ihrer besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden können. Jedoch sind solche Gründe nicht ersichtlich, und gerade ein Vergleich mit der gängigen Praxis zeigt, dass z. B. auch Autohändler nicht einer solchen Privilegierung unterliegen.

(2) Zulässigkeit als "sonstiges Vorhaben" nach § 35 Abs. 2 BauGB

Das Vorhaben könnte dementsprechend nur nach § 35 Abs. 2 BauGB zulässig sein. Insoweit geht die Rechtsprechung davon aus, dass - entgegen seinem Wortlaut - § 35 Abs. 2 BauGB der Behörde kein Ermessen einräumt, auch ein "sonstiges Vorhaben" im Außenbereich also genehmigt werden muss, wenn es keine öffentlichen Belange beeinträchtigt. Begründet wird dies vor allem damit, dass die Baufreiheit Bestandteil des nach Art. 14 GG geschützten Eigentums sei und damit allein dem Gesetzgeber vorbehalten sei, den Inhalt des Eigentums zu bestimmen (BVerwG, I C 30.62 v. 29.4.1964 = BVerwGE 18, 247, 249 ff.). Dies ist nicht unbestritten (vgl. z. B. Ortloff, NVwZ 1988, 320 ff.), kann hier jedoch dahingestellt bleiben, wenn das Vorhaben öffentliche Belange beeinträchtigt, da dann die Voraussetzungen des § 35 Abs. 2 BauGB schon tatbestandlich nicht gegeben sind.

Wann öffentliche Belange beeinträchtigt sind, führt § 35 Abs. 3 BauGB in nicht abschließenden "Regelbeispielen" auf. Die für den Außenbereich nicht unwesentliche Ansammlung von Campingwagen stellt eine Störung der natürlichen Eigenart der Landschaft dar, bei der das Orts- und Landschaftsbild nicht unwesentlich verunstaltet wird. Somit kann § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB eingreifen. Durch das Vorhaben Artigs werden also öffentlich-rechtliche Belange nach § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB beeinträchtigt, so dass es auch nicht gem. § 35 Abs. 2 BauGB mit dem Bauplanungsrecht vereinbar ist.

(3) Ergebnis zu dd

Das Vorhaben widerspricht somit § 35 BauGB.

ee) Ergebnis zu b

Somit ist die Nutzung des Grundstücks als Abstellplatzes auch materiell illegal.

c) Ergebnis zu 3

Das Grundstück wird somit in Widerspruch zu öffentlichen Vorschriften genutzt.

4. Artig als richtiger Adressat der Nutzungsuntersagung?

Da die Frage, gegen wen eine Maßnahme nach § 82 Abs. 2 LBO zu richten ist, in der LBO - mit Ausnahme des hier nicht anwendbaren § 52 LBO - nicht geregelt ist, sind insofern entsprechend § 8 Abs. 2 Satz 2 SPolG die allgemeinen Vorschriften der §§ 4 ff. SPolG heranzuziehen (Guckelberger, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, § 5 Rn. 158): Hier beruht die materiell illegale Nutzung vor allem auf dem Verhalten Artigs, der auf seinem Grundstück die Campingwagen aufstellt, so dass er als Verhaltensstörer (§ 4 Abs. 1 SPolG) anzusehen ist. Darüber hinaus ist er als Eigentümer des Grundstücks für die dort veranstaltete Nutzung nach § 5 Abs. 2 Satz 1 SPolG verantwortlich.

Anmerkung: Die Frage, ob der polizeirechtlich in Anspruch Genommene überhaupt in Anspruch genommen werden darf, ist keine Frage des Entschließungs- oder gar des Rechtsfolgeermessens und damit auch keine Frage der Verhältnismäßigkeit. Sie darf auf keinen Fall mit der Frage verwechselt werden, ob die Auswahl zwischen mehreren Pflichtigen ohne Ermessensfehler getroffen wurde. Auch stellt sich diese Frage nur, wenn mehrere Personen nach den §§ 4 ff. SPolG materiell verpflichtet sind, also überhaupt als Adressaten einer Gefahrenabwehrverfügung in Betracht kommen, siehe hierzu den Baumfällig-Fall.

II. Ordnungsgemäße Ermessensausübung (§ 40 VwVfG)

§ 82 Abs. 2 LBO räumt der Bauaufsichtsbehörde bezüglich der Rechtsfolge in unterschiedlicher Weise Ermessen ein, nämlich sowohl hinsichtlich des "Ob" des Tätigwerdens (Entschließungsermessen), hinsichtlich des Inhalts der Maßnahme (Auswahlermessen hinsichtlich des Mittels) und hinsichtlich des Adressaten der Maßnahme (Auswahlermessen bezüglich des Störers). Eine Nutzungsuntersagung wäre daher nur dann rechtmäßig, wenn kein Verstoß gegen § 40 SVwVfG begangen würde

Hinsichtlich des "Ob" des Tätigwerdens sind keine Bedenken ersichtlich: Grossklos überlegt ja gerade, welche Mittel ihm zur Verfügung stehen. Er hat dies auch gemäß § 40 Alt. 1 SVwVfG entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgeübt, weil eindeutig allein bauaufsichtsrechtliche Erwägungen für die Nutzungsuntersagung maßgeblich waren.

Auch hinsichtlich des "Wie" des Tätigwerdens bestehen keine Bedenken: Insbesondere wurden die gesetzlichen Grenzen des Ermessens gemäß § 40 Alt. 2 SVwVfG eingehalten, zu denen vor allem auch das Verhältnismäßigkeitsprinzip (vgl. § 2 SPolG) gehört.

Anmerkung: Zum Verhältnismäßigkeitsprinzip als Ermessensgrenze i. S. des § 40 Alt. 2 VwVfG, § 114 Satz 1 Alt. 1 VwGO: BVerfG [K], 2 BvR 1487/17 v. 24.7.2017, Abs. 41 = NVwZ 2017, 1526 Abs. 41; BVerwG, 1 VR 3/17 v. 13.7.2017, Abs. 11 = NVwZ 2017, 1531, Abs. 11; allgemein zur Prüfung des Verhältnismäßigkeitsprinzips siehe diesen Hinweis.

Die Untersagung der Nutzung des Grundstücks als Abstellfläche für Campingwagen ist geeignet, baurechtsgemäße Zustände wieder herzustellen, und insoweit auch erforderlich, weil der Bauaufsichtsbehörde andere, noch mildere Mittel zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands nicht zur Verfügung stehen. Schließlich ist auch die Verhältnismäßigkeit i.e.S. gewahrt: Artig kann sich insbesondere gerade nicht auf Bestandsschutz berufen, weil die Nutzung eben nicht - wie festgestellt - durch eine Baugenehmigung gedeckt ist.

Somit wäre die Anordnung einer Nutzungsuntersagung auch nicht ermessensfehlerhaft.

III. Ergebnis zu B

Damit war die Nutzungsänderung formell und materiell illegal und kann auch ermessensgerecht untersagt werden. Daher kann Grossklos auf der Grundlage des § 82 Abs. 2 LBO Artig die Nutzung des Grundstücks als Abstell- und Verkaufsplatz untersagen.

C) Gesamtergebnis

Grossklos kann zwar nicht die Beseitigung der Wohnwagen nach § 82 Abs. 1 LBO anordnen, weil diese selbst gegen baurechtliche Vorschriften verstoßen würden, wohl aber die weitere Nutzung des Grundstücks als Abstellplatz für Campingwagen nach § 82 Abs. 2 LBO untersagen.

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