Lösungsvorschlag

Mittelstandsförderung

Stand der Bearbeitung: 14. November 2020

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe hierzu

Philipp Ducal jun. will von Rathgeber wissen, ob der "Zuwendungsaufhebungsbescheid" vom 18. September rechtswidrig ist (A) und was geschehen kann, wenn er sich nicht dagegen wehrt (B).

A) Rechtswidrigkeit des "Zuwendungsaufhebungsbescheides"

Bevor die Frage der Rechtswidrigkeit des "Zuwendungsaufhebungsbescheides" sinnvoll geprüft werden kann, ist zunächst seine Rechtsnatur zu bestimmen.

I. Vorfragen

Bei dem "Zuwendungsaufhebungsbescheid" könnte es sich um einen Verwaltungsakt gemäß § 35 des nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 für Landesbehörden geltenden SVwVfG handeln. Durch den Bescheid soll der "Zuwendungsbescheid" aufgehoben werden, der der Ducal-GmbH zuvor erteilt wurde. Die Rechtsnatur des "Aufhebungsbescheides" hängt daher von der Rechtsnatur des "Zuwendungsbescheides" ab.

Anmerkung: Zur Prüfung der Rechtsnatur einer behördlichen Maßnahme siehe diesen Hinweis.

1. Rechtsnatur des "Zuwendungsbescheides"

Bei dem "Zuwendungsbescheid" handelt es sich eindeutig um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 SVwVfG: Dies ergibt sich sowohl aus seiner Form (Bezeichnung als Bescheid, Rechtsbehelfsbelehrung, Beifügung von "Nebenbestimmungen") als auch aus seinem Inhalt, aus dem unmissverständlich folgt, dass durch eine einseitige (= hoheitliche) Regelung der Behörde "Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Energie und Verkehr" der Ducal-GmbH ein Anspruch auf Auszahlung der 37.500,- Euro gewährt werden sollte. Bei dieser Regelung handelt es sich auch um eine Regelung "auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts". Zwar wird davon ausgegangen, dass im Falle des Nichtvorhandenseins entgegenstehender gesetzlicher Regelungen einem Hoheitsträger bei der Gewährung von Leistungen grundsätzlich Wahlfreiheit zwischen privatrechtlichen und hoheitsrechtlichen Handlungsformen zusteht (Maurer/Waldhoff, § 3 Rn. 25). Insoweit wäre zwar grundsätzlich vorstellbar, dass die Mittel zur Fortbildungsförderung in Form eines privatrechtlichen Zuwendungsvertrags vergeben werden (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 113). Fehlen besondere Anhaltspunkte für eine privatrechtliche Ausgestaltung eines Rechtsverhältnisses, ist jedoch zu vermuten, dass die Behörde hoheitlich handeln wollte (Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 1 Rn. 102). Gerade wenn es - wie hier - um die Gewährung verlorener Zuschüsse geht, wäre eine privatrechtliche Gestaltungsweise jedoch völlig atypisch (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 35 Rn. 113), so dass hier gerade auch wegen der eindeutig gewählten Form von einer öffentlich-rechtlichen Ausgestaltung des Zuwendungsverhältnisses auszugehen ist.

2. Wirksamkeit des "Zuwendungsbescheids"

Der Zuwendungsbescheid ist auch durch Bekanntgabe (§ 41 SVwVfG) an die Ducal-GmbH wirksam geworden (§ 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG). Die Adressierung an den Geschäftsführer der GmbH war insoweit notwendig, da die GmbH als juristische Person selbst nicht handlungsfähig ist (vgl. § 12 Abs. 1 Nr. 3 SVwVfG), zumal in dem Bescheid auch deutlich wurde, dass sich der Bescheid nicht an den Geschäftsführer persönlich, sondern an die GmbH richtete (siehe hierzu U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 37 Rn. 25).

3. Ergebnis zu I

Dementsprechend stellt sich auch der "Aufhebungsbescheid" als Verwaltungsakt dar. Seine Regelung beschränkt sich ausdrücklich nur auf die Aufhebung der Zuwendung. Die Festsetzung einer Erstattung der bereits geleisteten Zahlungen wird nur angekündigt, nicht jedoch bereits in dem "Zuwendungsaufhebungsbescheid" selbst festgesetzt.

II. Rechtmäßigkeit einer rückwirkenden Aufhebung des Zuwendungsbescheides

Daher ist nur fraglich, ob die rückwirkende "Aufhebung" des Zuwendungsbescheides als solche rechtmäßig ist.

Anmerkung: Zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.

Eine rückwirkende Aufhebung des Zuwendungsbescheides ist mangels weitergehender spezialgesetzlicher Regelungen nur nach § 48 SVwVfG oder § 49 Abs. 3 SVwVfG möglich. An der formellen Rechtmäßigkeit des Aufhebungsbescheides bestehen insoweit keine Zweifel. Insbesondere ist die Ducal-GmbH vor Erlass des Bescheides angehört (§ 28 Abs. 1 SVwVfG) und der Bescheid hinreichend begründet worden (§ 39 Abs. 1 SVwVfG). Als für die Gewährung der Zuwendungen zuständige Behörde war das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Energie und Verkehr auch für die Aufhebung entsprechender Zuwendungsbescheide zuständig.

1. Rechtmäßigkeit einer rückwirkenden Aufhebung des Zuwendungsbescheides nach § 48 VwVfG

Als Rechtsgrundlage für die rückwirkende Aufhebung des Zuwendungsbescheides käme zunächst § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG in Betracht.

Anmerkung: Nach der Systematik des § 48 SVwVfG ist eigentliche Ermächtigungsgrundlage für die Rücknahme eines Verwaltungsaktes immer § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG. § 48 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 bis 4 SVwVfG schränkt diese Ermächtigung nur für den Fall des begünstigenden Verwaltungsaktes ein.

Dies setzt - unabhängig davon, ob es sich um einen begünstigenden oder einen nicht-begünstigenden Verwaltungsakt i.S.d. § 48 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG handelt - zunächst voraus, dass der Zuwendungsbescheid rechtswidrig ist, wovon das Ministerium anscheinend ausgeht.

Anmerkung: Zur Prüfung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.

a) Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheides

Zweifel an einer Verletzung der §§ 9 ff. SVwVfG in Bezug auf die Zuwendungsgewährung an die Ducal-GmbH bestehen nicht.

aa) Vereinbarkeit des Zuwendungsbescheides mit dem Mittelstandsförderungsgesetz

Die Rechtswidrigkeit dieser Zuwendung kann sich hier nicht aus dem Fehlen einer gesetzlichen Subventionsermächtigung ergeben, da eine solche in dem Mittelstandsförderungsgesetz vorhanden ist.

Anmerkung: Mit dem Saarländischen Mittelstandsförderungsgesetz vergleichbare Gesetze haben alle Bundesländer mit Ausnahme Berlins und Sachsens erlassen. Eine Zusammenstellung dieser Gesetze finden Sie hier.

Dieses sieht in § 8 Abs. 1 i. V. m. § 10 MFG ausdrücklich vor, dass zur Erreichung der in§ 1 Abs. 2 MFG genannten Ziele auch finanzielle Fördermaßnahmen in Form von nichtrückzahlbaren Zuschüssen gewährt werden dürfen, und dass zu diesen Zielen insbesondere die Unterstützung bei der Schaffung und des Erhalts von Arbeits- und Ausbildungsplätzen in der mittelständischen Wirtschaft und durch Unterstützung der mittelständischen Unternehmen bei der Deckung ihres Fachkräftebedarfs gehört. Hierzu lassen sich auch Maßnahmen zur beruflichen Bildung des bei mittelständischen Unternehmens beschäftigten Personals zählen. Daher bedarf es hier keiner Klärung der Frage, inwieweit der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes auch für den Bereich der Leistungs-, insbesondere der Subventionsverwaltung gilt.

Anmerkung: Siehe hierzu den Sanitäter-Fall; ferner Bungenberg/Motzkus, WiVerw 2013, 73, 82 ff.; Ehlers, DVBl. 2014, 1, 3 f.; Korte, Jura 2017, 656, 657 f.; Maurer/Waldhoff, § 6 Rn. 19 ff.

Denn selbst wenn man annimmt, dass eine gesetzliche Ermächtigung auch für die Gewährung von Subventionen notwendig ist, können an den Inhalt und die Bestimmtheit einer solchen Ermächtigungsgrundlage keine über die Regelung des MFG hinausgehenden Anforderungen gestellt werden.

(1) Vereinbarkeit des Zuwendungsbescheides mit dem MFG

Nach dem Sachverhalt steht fest, dass es sich bei der Ducal-GmbH um ein mittelständisches Unternehmen i.S. des § 2 MFG handelt, so dass insoweit keine Zweifel an der materiellen Rechtmäßigkeit des Zuwendungsbescheides bestehen. Diese könnten sich jedoch daraus ergeben, dass letztlich unklar bleibt, ob durch die konkrete Fördermaßnahme tatsächlich die in § 1 Abs. 2 MFG genannten Ziele erreicht wurden, insbesondere also, ob sie nach § 1 Abs. 2 Nr. 4, 9 und 10 MFG dazu beigetragen hat, die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit der Ducal-GmbH zu verbesser, und damit die bei ihr vorhandenen Arbeitsplätze zu erhalten bzw. sie bei der Deckung ihres Fachkräftebedarfs zu unterstützen.

Ob diese Ziele tatsächlich erreicht wurden, kann hier aber dahingestellt bleiben. Denn es kann nicht angenommen, dass aufgrund § 8 i. V. m. § 10 Abs. 2 MFG nur solche Maßnahmen gefördert werden dürfen, bei denen von Anfang an tatsächlich feststeht, dass sie die Ziele des § 1 Abs. 2 MFG erreichen. Dies würde letztlich die Durchführung jedes geförderten Projekts mit dem Risiko belasten, dass sich seine Förderung im Nachhinein als rechtswidrig erweist und die Fördermittel zurückerstattet werden müssen. Sinnvollerweise kann daher § 8 Abs. 1 i. V. m. § 10 MFG nur eine nachvollziehbare Prognoseentscheidung seitens des Ministeriums dahingehend verlangen, dass die Förderung einer bestimmten Maßnahme den Zielen des § 1 Abs. 2 MFG dienlich ist. Eine solche Prognose ließ sich hier nach dem Sachverhalt durchaus stellen: Das einmonatige "Erfahrungssammeln" von Mitarbeitern "provinzieller" Hotelbetriebe in Großstadthotels der gehobenen Preisklasse ist nicht von vornherein ungeeignet, den Service in den "provinziellen" Hotels und damit deren Wettbewerbsfähigkeit zu erhöhen.

(2) Vereinbarkeit des Zuwendungsbescheides mit § 10 Abs. 5 MFG i.V.m. § 44 Abs. 1 Satz 1 LHO

Zweifel an der materiellen Rechtmäßigkeit des Zuwendungsbescheides könnten sich jedoch auch aus § 10 Abs. 5 Satz 2 MFG i.V.m. § 44 Abs. 1 Satz 1 LHO ergeben, wenn man davon ausgeht, dass ein Interesse des Landes an einer Förderung dieser Fortbildung nicht besteht bzw. dieses Interesse auch ohne Zuwendung hätte befriedigt werden können. Jedoch betont § 1 MFG das Interesse des Landes an der Förderung mittelständischer Unternehmen ganz generell. Da das geförderte Projekt nach dem Sachverhalt auch den Vergaberichtlinien für die Förderung von Fortbildungsveranstaltungen entsprach, ist auch davon auszugehen, dass die Fortbildung aufgrund der finanziellen Lage der Ducal-GmbH ohne die finanzielle Förderung nicht hätte durchgeführt werden können. Daher wurden auch die Vorgaben des § 10 Abs. 5 MFG i.V.m. § 44 Abs. 1 Satz 1 LHO beachtet.

(3) Ergebnis zu aa

Der Zuwendungsbescheid entspricht somit den Vorgaben des MFG.

bb) Vereinbarkeit des Zuwendungsbescheides mit Art. 108 Abs. 3 AEUV

Der Zuwendungsbescheid könnte jedoch gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV i.V.m. Art. 2 ff. der Verordnung (EU) Nr. 2015/1589 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 AEUV verstoßen, nach dem die Mitgliedstaaten die beabsichtigte Einführung einer Beihilfe i.S.d. Art. 107 AEUV nur durchführen dürfen, wenn die Kommission insoweit deren Vereinbarkeit mit dem gemeinsamen Markt festgestellt hat, was wiederum voraussetzt, dass die Kommission von der Einführung dieser Beihilfe zuvor unterrichtet worden ist. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH führt die Unterlassung einer solchen Unterrichtung zur Rechtswidrigkeit der Beihilfegewährung, was die Mitgliedstaaten (bzw. die beihilfegewährende Stelle) verpflichtet, die Beihilfe von dem begünstigten Unternehmen zurück zu fordern.

Anmerkung: Die einschlägige Rechtsprechung wird zusammenfassend dargestellt bei EuGH (GK), C-349/17 v. 5.3.2019, Abs. 56 ff. und 83 ff. – Eesti Pagar AS. Siehe auch die Bekanntmachung der Kommission über die Rückforderung rechtswidriger und mit dem Binnenmarkt unvereinbarer staatlicher Beihilfen (2019/C 247/01). Einführend zum Verfahren bei rechtswidrigen Beihilfen: Hilbert, Jura 2017, 1150, 1156 ff.

Hier lässt sich dem Sachverhalt nicht entnehmen, dass das Saarland die Kommission vor Auszahlung der Zuwendung an die Ducal-GmbH über dieses Vorhaben unterrichtet hat. Voraussetzung der sog. Notifizierungspflicht ist jedoch, dass es sich bei der Zuwendung überhaupt um eine Beihilfe i.S.d. Art. 107 Abs. 1 AEUV handelte, also um eine aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe gleich welcher Art, die durch Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und deshalb den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt.

Gestützt auf Art. 109 AEUV i.V.m. (der Vorgängerregelung zu) Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2015/1588 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen hat die Kommission zur Klarstellung des Beihilfebegriffs die Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission vom 18. Dezember 2013 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De-minimis-Beihilfen erlassen. Soweit die dort genannten Voraussetzungen einer De-minimis-Beihilfe erfüllt sind, gilt die Zuwendung als eine Maßnahme, die nicht alle Tatbestandsmerkmale des Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllt und deshalb der Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV nicht unterliegt (Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2015/1588).

Solche De-minimis-Beihilfen liegen nach Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 vor, wenn die Gesamtsumme der einem Unternehmen gewährten De-minimis-Beihilfen innerhalb von drei Steuerjahren 200.000,00 Euro nicht übersteigen. Hier lässt sich dem Sachverhalt nicht entnehmen, dass die Ducal-GmbH weitere Beihilfen i.S.d. Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 erhält und die ihr gewährte Zuwendung liegt deutlich unter dem Schwellenwert des Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013.

Somit unterfiel die Zuwendungsgewährung nicht der Notifizierungspflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV, so dass der Zuwendungsbescheid auch insoweit nicht rechtswidrig ist, zumal auch den Pflichten nach Art. 6 der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 Rechnung getragen wurde.

Anmerkung: Vgl. zur Bedeutung des EU-Beihilferechts für die kommunale Praxis und insbesondere auch zur Rolle der Gruppenfreistellungsverordnungen in diesem Zusammenhang den Beitrag von Käppel/Scheider/Tschirmer, EWS 2015, 310 ff. (mit Ausführungen auf S. 311 und 314 ff. zur "De-Minimis-Verordnung"). Die Gruppenfreistellungsverordnungen können die Praxis von Rechtsunsicherheiten entlasten werfen allerdings durchaus auch Vertrauensschutzprobleme bei Fehlbeurteilungen hinsichtlich der Freistellungsvoraussetzungen bei einer Beihilfe auf: (siehe OVG Greifswald, 2 L 100/07 v. 14.8.2008 = NordÖR 2009, 38 ff. zur "De-Minimus-Verordnung"). Bei allen sog. "Gruppenfreistellungsverordnungen" behandelt der EuGH jedenfalls die unterlassene Anmeldung wegen fehlerhafter Beurteilung der Freistellungsvoraussetzung als "normale" Missachtung des Art. 108 Abs. 3 AEUV, so dass Vertrauensschutz nur bei von der Kommission selbst verursachten Rechtsirrtümern gewährt wird (EuGH (GK), C-349/17 v. 5.3.2019, Abs. 93 ff. – Eesti Pagar AS).

cc) Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheides wegen Beifügung der Nebenbestimmung Nr. 6.8.

Die Zuwendungsgewährung könnte auch rechtswidrig sein, wenn sie mit einer rechtswidrigen Nebenbestimmung verbunden worden ist. Insoweit könnten Zweifel im Hinblick auf die Nebenbestimmung Nr. 6.8. bestehen. Hierbei könnte es sich um eine Auflage i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG handeln. Diese ist ein selbständiger, wenn auch zu der Hauptregelung akzessorischer Verwaltungsakt ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 83) und deshalb etwa auch auf Grundlage des SVwVG vollstreckt werden kann (§ 1 Abs. 1, § 13, § 18, § 20 SVwVG). Hier verlangt die Behörde von der Ducal-GmbH eindeutig ein bestimmtes Tun (Vorlage von Rechnungen als Verwendungsnachweisen) und macht durch die Bezeichnung der Nebenbestimmung als "Auflage" sowie den Hinweis auf ihre selbständige Vollstreckbarkeit hinreichend deutlich, dass es sich auch tatsächlich um eine "ernst" gemeinte Auflage i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG und nicht "nur" einen bloßen Hinweis bezüglich des Verfahrens der Überprüfung der zweckentsprechenden Mittelverwendung handelt (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 103). Fraglich ist insoweit zunächst, ob und ggf. welche Auswirkungen die Rechtswidrigkeit einer solchen Auflage auf den Zuwendungsbescheid haben könnte.

Anmerkung: Die Frage des Verhältnisses zwischen Nebenbestimmungen und Hauptverwaltungsakt ist insgesamt wenig geklärt, so dass vertiefte Kenntnisse in diesen Zusammenhang kaum erwartet werden können.

(1) Möglichkeit der "Infizierung" des gesamten Zuwendungsbescheides wegen der Rechtswidrigkeit einer Nebenbestimmung?

§ 10 Abs. 5 Satz 2 MFG betont ausdrücklich, dass Rechtsansprüche auf finanzielle Fördermaßnahmen durch das MFG nicht begründet werden. Daher stand sowohl das "Ob" als auch das "Wie" der Gewährung der Fördermaßnahme im Ermessen der Behörde. Daher durfte die Behörde den Bescheid nach § 36 Abs. 2 SVwVfG im Rahmen des § 40 SVwVfG auch mit Nebenbestimmungen versehen. Dabei geht das Gesetz von einer einheitlichen Ermessensentscheidung hinsichtlich der Gesamtregelung (Haupt-Verwaltungsakt mit Nebenbestimmungen), die deshalb auch nur einheitlich als rechtswidrig oder rechtmäßig qualifiziert werden kann. Ist somit bei einem Verwaltungsakt, dessen Erlass im Ermessen der Behörde steht, (nur) eine Nebenbestimmung rechtswidrig, "infiziert" dies die Gesamtregelung (Haupt-Verwaltungsakt ggf. mit weiteren Nebenbestimmungen), weil die Beifügung der rechtswidrigen Nebenbestimmung Ausdruck einer insgesamt fehlerhaften Ausübung der einheitlichen Ermessensentscheidung ist (U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 23).

(2) Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung Nr. 6.8.

Fraglich ist daher, ob die in der Nebenbestimmung Nr. 6.8. enthaltene Auflage i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG rechtswidrig ist. Insoweit ist § 36 Abs. 3 SVwVfG zu beachten, nach dem eine Nebenbestimmung nicht dem Zweck des (Haupt-)Verwaltungsakts zuwiderlaufen darf. Hier schließt die Auflage die Vorlage von Selbstkostenabrechnungen als Verwendungsnachweis aus, obwohl nach dem Zweck des Zuwendungsbescheides gerade Eigenaufwendungen gefördert werden sollte, wie sich unmissverständlich aus dem Zuwendungsbescheid selbst - durch Bezugnahme auf die Antragsunterlagen und das dort geschilderte Programm - ergab. Damit lief die Verwendungsnachweisklausel aber Zweck des Zuwendungsbescheides zuwider: Hätte die Ducal-GmbH die Auflage erfüllt, hätte sie ein ganz anderes Fortbildungsprogramm durchgeführt als das, für das ihr die Zuwendung gewährt worden war. Damit liegt ein Verstoß gegen § 36 Abs. 3 SVwVfG vor, so dass die Auflage rechtswidrig ist (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 145).

(3) Ergebnis zu cc

Der Zuwendungsbescheid war daher wegen Beifügung einer rechtswidrigen Nebenbestimmung insgesamt rechtswidrig.

b) Besondere Voraussetzungen für die Rücknahme begünstigender Verwaltungsakte

Da die Bewilligung der Förderung eine Begünstigung in Form einer einmaligen Geldleistungsgewährung für die Ducal GmbH darstellt, wäre jedoch nach § 48 Abs. 1 Satz 2 SVwVfG die Rücknahme des Zuwendungsbescheides nur nach Maßgabe des § 48 Abs. 2 Satz 1 SVwVfG möglich. Dementsprechend ist eine Rücknahme des Bewilligungsbescheides ausgeschlossen, soweit die Ducal GmbH auf dessen Bestand vertraut hat und ihr Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist. Fraglich ist daher zunächst, ob die Ducal GmbH auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat.

Dem Sachverhalt lässt sich dies nicht ohne weiteres entnehmen, doch ist auch kein Grund ersichtlich, warum die Ducal GmbH nicht auf die Bestand des Bescheides vertraut haben sollte; denn von der Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung auf die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheides zu schließen, liegt nicht unbedingt auf der Hand. Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte kann daher davon ausgegangen werden, dass ein Vertrauen bestand (vgl. BVerwG, I WB 166/84 v. 25.06.1988, Abs. 20 = BVerwGE 83, 195, 198).

Dieses Vertrauen erscheint auch nach dem Regelbeispiel des § 48 Abs. 2 Satz 2 SVwVfG als schutzwürdig, da die Ducal GmbH in Vertrauen auf den Bestand des Zuwendungsbescheides die Schulungsmaßnahme durchgeführt und damit eine entsprechende Vermögensdisposition getroffen hat. Allerdings könnte man das Vertrauen der Ducal GmbH für insoweit nicht schutzwürdig halten, weil diese jedenfalls nicht damit rechnen konnte, dass der Zuwendungsbescheid ohne jede den Verwendungsnachweis regelnde Nebenbestimmung erlassen würde (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 23).

c) Vorliegen einer ermessensgerechten Rücknahmeentscheidung

Letztlich kommt es hierauf aber nicht entscheidend an. Denn selbst wenn man das Vertrauen der Ducal GmbH für nicht schutzwürdig halten würde, ist jedenfalls keine am Zweck des Rücknahmeermessens des § 48 Abs. 2 Satz 1 SVwVfG orientierte Entscheidung getroffen worden (vgl. § 40 Alt. 1 SVwVfG): Die Behörde hat sich nicht auf die Rechtswidrigkeit des Zuwendungsbescheides und die bei der Entscheidung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG zu treffende Abwägung zwischen den Geboten gesetzmäßiger Verwaltung und Vertrauensschutz nicht auseinandergesetzt (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 48 Rn. 28), sondern hat allein auf die Nichtbeachtung der Nebenbestimmung Nr. 6.8. abgestellt, die eine Rücknahme des Zuwendungsbescheides wegen Rechtswidrigkeit dieser Nebenbestimmung als keinesfalls ermessensgerecht erscheinen lässt.

d) Ergebnis zu 1

Da die Behörde hinsichtlich der allein in Betracht kommenden Rücknahme des Zuwendungsbescheides wegen Rechtswidrigkeit der ihm beigefügter Nebenbestimmung jedenfalls kein Ermessen ausgeübt hat, kommt § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG als Rechtsgrundlage des Zuwendungsaufhebungsbescheides hier nicht in Betracht.

2. Rechtmäßigkeit einer rückwirkenden Aufhebung nach § 49 Abs. 3 SVwVfG

Als Rechtsgrundlage für die rückwirkende Aufhebung des Zuwendungsbescheides könnte jedoch auch § 49 Abs. 3 SVwVfG in Betracht kommen.

Anmerkung: Zu den Voraussetzungen des § 49 Abs. 3 VwVfG zusammenfassend Folnovic/Hellriegel, NVwZ 2016, 638 ff.

a) Anwendbarkeit des § 49 Abs. 3 SVwVfG

Jedoch ist fraglich, ob diese Vorschrift hier überhaupt Anwendung finden kann, da es sich bei dem Bescheid - wie oben (A II 1 a cc) festgestellt - um einen rechtswidrigen Verwaltungsakt handelt, § 49 Abs. 3 SVwVfG aber nur den Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte ausdrücklich zulässt. Allerdings ist weitgehend anerkannt, dass rechtswidrige Verwaltungsakte erst recht auch nach § 49 Abs. 3 SVwVfG mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden können, da dort, wo der rechtmäßige Verwaltungsakt widerrufen werden kann, der rechtswidrige keinen Schutz vor Aufhebung verdient Dies führt dazu, dass die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes letztlich kein eigenständiges Tatbestandsmerkmal des § 49 SVwVfG mehr ist.

Anmerkung: Wie hier BVerwG, 8 C 33.84 v. 21.11.1986, Abs. 9 = NVwZ 1987, 498; BVerwG, 8 C 16/17 v. 19.8.2018, Abs. 13 ff. = BVerwGE 163, 102 Abs. 13 ff.; BVerwG, 8 C 7/18 v. 12.9.2019, Abs. 14 = GewArch 2020, 66 Abs. 14; OVG Münster, 4 A 466/14 v. 10.11.2016, Abs. 28 = GewArch 2017, 157; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 6; Struzina, DÖV 2017, 906 ff.; anders Ehlers, GewArch 1999, 305, 312.

Damit stellt sich die Frage, ob einer der Tatbestände des § 49 Abs. 3 vorliegt. Voraussetzung wäre insoweit zunächst, dass es sich bei dem Zuwendungsbescheid um einen Verwaltungsakt handelt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, weil sich § 49 Abs. 3 SVwVfG nur auf solche Verwaltungsakte bezieht (für andere Verwaltungsakte ist nur ein Widerruf mit Wirkung für die Zukunft nach § 49 Abs. 1 oder Abs. 2 SVwVfG möglich).

Nach zutreffender Auffassung liegt eine solche Zweckbindung nur vor, wenn sie sich aus dem Verwaltungsakt selbst ergibt, wie insbesondere auch § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG verdeutlicht (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 94 f.). Eine solche Zweckbindung ist hier gegeben: Die Mittel wurden (in Form einer einmaligen Geldleistung) ausschließlich für die Durchführung des von der Ducal-GmbH geplanten Fortbildungsprogramms gewährt. § 49 Abs. 3 SVwVfG kann somit auf deren Widerruf Anwendung finden.

b) Widerruf nach § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG

Möglicherweise kommt hier bereits der Widerrufsgrund des § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG in Betracht. Dann müssten die der Ducal-GmbH ausgezahlten Mittel nicht entsprechend dem im Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet worden sein. Gemeint ist hiermit der nächstliegende, im Verhalten des Empfängers angestrebte Zweck, nicht etwaige Fernziele (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 101). Damit kommt als Zweckverfehlung auch eine u. U. nicht eingetretene gesteigerte Wettbewerbsfähigkeit der saarländischen Hotels nicht in Betracht, da dies bloßes Motiv der Zuwendungsgewährung war. Im Verwaltungsakt - durch Bezugnahme auf die Antragsunterlagen und das dort geschilderte Programm - bestimmter Zweck war vielmehr die Durchführung des Fortbildungsprogramms, für das die Zuwendung seitens der Ducal-GmbH beantragt worden war.

Anmerkung: Zur Bestimmung des Regelungsinhalts eines Verwaltungsakts siehe diesen Hinweis.

Dieses Programm ist durchgeführt worden, so dass der Zweck des Zuwendungsbescheides erreicht worden ist. Allerdings könnte fraglich sein, ob die gewährten Mittel auch zur Erfüllung dieses Zwecks verwendet worden sind. Dies wäre dann nicht der Fall, wenn sich das Fortbildungsprogramm für die Ducal-GmbH im Ergebnis als kostenneutral erwiesen hätte. Hiervon scheint das Ministerium auszugehen, wenn es die Verwendungsnachweise der Ducal-GmbH nicht anerkennt. Jedoch ist dies allenfalls eine nicht bewiesene Vermutung des Ministeriums, die angesichts der "Vorgeschichte" der Zuwendungsgewährung nicht unbedingt nahe liegt: Die Zuwendung war unter genauer Offenlegung der Art und Weise der Durchführung der Fortbildungsveranstaltung beantragt worden. Aus dem Antrag, auf den die Zuwendungsgewährung Bezug nimmt, ging unmissverständlich hervor, dass dieses Programm nicht durch "Ankauf" fremder Leistungen, sondern durch eigene Sachleistungen erbracht werden sollte, deren Wert genau aufgeschlüsselt wurde. Unter diesen Umständen kann es dem Zuwendungsempfänger nicht zum Nachteil gereichen, wenn es - außer durch Selbstkostennachweise und den Umstand, dass das Programm tatsächlich durchgeführt wurde - keine Beweise in Form von Rechnungen für die tatsächliche Mittelverwendung gibt.

Dementsprechend ist hier von einer zweckentsprechenden Mittelverwendung auszugehen. Ein Widerruf auf der Grundlage des § 49 Abs. 3 Nr. 1 SVwVfG ist demnach ausgeschlossen.

c) Widerruf nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG

Jedoch könnte der Widerrufsgrund des § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG einschlägig sein. Dann müsste die Ducal-GmbH eine mit dem Zuwendungsbescheid verbundene Auflage nicht erfüllt haben. Hier war mit dem Zuwendungsbescheid durch die Bezugnahme auf die "Allgemeinen Nebenbestimmungen" auf dem Formblatt in Nr. 6.8. eine Auflage i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 SVwVfG verbunden. Nach dieser Auflage ist eine zweckentsprechende Verwendung der Zuwendung ausschließlich durch die Vorlage von Rechnungen nachzuweisen, während ein Nachweis durch Selbstkostenabrechnungen ausdrücklich ausgeschlossen ist. Diese Auflage hat die Ducal-GmbH nicht erfüllt und kann sie auch nicht erfüllen, da sie die Leistungen, für die sie Zuwendungen erhalten hat, eben nicht von Dritten eingekauft, sondern selbst erbracht hat. Dem Wortlaut nach ist der Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG demnach erfüllt.

aa) Notwendigkeit der Rechtmäßigkeit der Auflage

Da diese Auflage jedoch rechtswidrig war (s. o. A II 1 a cc) ist jedoch fraglich, ob über den Wortlaut des § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG hinaus die Auflage auch rechtmäßig sein muss. Dies wird teilweise unter Berufung darauf angenommen, dass die Behörde ihre Befugnisse zum Widerruf eines Verwaltungsaktes nicht dadurch erweitern können soll, dass sie diesem eine rechtswidrige Auflage beifügt. Hierauf kann es jedoch in Bezug auf das Vorliegen des Widerruftatbestandes nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG nicht ankommen, da die Auflage mittlerweile formell bestandskräftig geworden ist: Wie bei jedem Verwaltungsakt hindert auch bei einer Auflage der Ablauf der Rechtsbehelfsfrist - letztlich aus Gründen der Rechtssicherheit - die Überprüfung seiner Rechtmäßigkeit. Dass dies auch im Rahmen des § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG gelten muss, zeigt sich daran, dass es in den Fällen, in denen der Einsatz von Nebenbestimmungen notwendig wird, regelmäßig um die Bewältigung komplexer Sachverhalte geht, bezüglich derer die Rechtmäßigkeit bzw. die Rechtswidrigkeit der getroffenen Entscheidung durchgehend nicht auf der Hand liegt. Gerade hier ist ein Bedürfnis nach Rechtssicherheit besonders offensichtlich.

Anmerkung: Siehe hierzu OVG Magdeburg, I S 642/98 v. 11.8.1999, Abs. 11 = NVwZ 2000, 585; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 49; siehe ferner auch den Sanitäter-Fall.

Hier war der Zuwendungsbescheid mit einer ordnungsgemäßen Rechtsbehelfsbelehrung versehen, so dass er einen Monat nach Bekanntgabe nach § 74 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 58 VwGO einschließlich seiner Nebenbestimmungen unanfechtbar geworden ist.

Anmerkung: Die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens nach §§ 68 ff. VwGO wäre hier unzulässig gewesen, da der Zuwendungsbescheid von einer obersten Landesbehörde erlassen worden ist (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

bb) Notwendigkeit der Wirksamkeit der Auflage

Allerdings ist unstreitig, dass nur eine wirksame Auflage zum Widerruf berechtigt (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 48). Hier ist die Auflage als Verwaltungsakt der Ducal-GmbH gegenüber nach § 43 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG wirksam geworden, da sie ihr zusammen mit dem eigentlichen Zuwendungsbescheid bekanntgegeben wurde (§ 41 SVwVfG) und durch die Bezugnahme auf das "Formblatt" auch hinreichend deutlich wurde, dass sie zusammen mit dem Zuwendungsbescheid erlassen werden sollte (vgl. U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 30).

Die Auflage könnte jedoch dennoch wegen Nichtigkeit nach § 44 SVwVfG unwirksam sein (vgl. § 43 Abs. 3 SVwVfG). Hier käme allenfalls eine Nichtigkeit nach § 44 Abs. 1 SVwVfG in Betracht. Dass die Auflage gegen § 36 Abs. 3 SVwVfG verstößt und deshalb an einem Fehler leidet, ist bereits dargelegt worden (s. o. A II 2 c bb). Es ist allerdings sehr zweifelhaft, ob es sich bei diesen Fehler um einen besonders schwerwiegenden und offenkundigen Fehler i.S.d. § 44 Abs. 1 SVwVfG handelt.

Anmerkung: Anders als im VwVfG des Bundes und den Verwaltungsverfahrensgesetzen der meisten anderen Bundesländer spricht § 44 Abs. 1 SVwVfG noch von "Offenkundigkeit", während in § 44 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes durch das 2. VwVfGÄndG vom 6. August 1998 (BGBl. I. 2022) der dort zunächst ebenfalls verwendete Begriff der "Offenkundigkeit" durch den der "Offensichtlichkeit" ersetzt worden ist, um eine einheitliche Begrifflichkeit zu erreichen, ohne dass sich hierdurch inhaltlich etwas ändern sollte, siehe hierzu Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 44 Rn. 122, 204.

Der Fehler muss über die unrichtige Rechtsanwendung hinausgehen und schlechthin unerträglich für die Rechtsordnung sein. Ein unvoreingenommener Betroffener muss ohne weiteres erkennen können, dass er die durch den fraglichen Verwaltungsakt getroffene Regelung missachten kann, ohne das Risiko einer Sanktion einzugehen (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 44 Rn. 104). Dies wird man hier nicht ohne weiteres annehmen können, da die Verwendungsnachweisklausel in der gewählten Form im Grunde geeignet ist, die zweckentsprechende Mittelverwendung entsprechend § 44 Abs. 1 Satz 2 LHO nachzuweisen. Der Fehler der Behörde lag nur darin, dass sie dem Zuwendungsbescheid der Ducal-GmbH vorformulierte Nebenbestimmungen beigefügt hatte, die im Hinblick auf die Besonderheit der zur fördernden Maßnahme nur teilweise "passten". Dies stellte sich letztlich erst im Nachhinein in aller Deutlichkeit heraus, so dass man hier jedenfalls von einer Offenkundigkeit des Fehlers nicht ausgehen kann.

Anmerkung: Dies kann man sicherlich auch anders sehen; dann läge ein Widerrufsgrund auch nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG nicht vor und die Aufhebung der Zuwendung wäre schon deshalb rechtswidrig.

Folgt man dem, ist die Auflage Nr. 6.8. nicht nichtig und deshalb wirksam.

cc) Ergebnis zu c

Ein Widerrufsgrund nach § 49 Abs. 3 Nr. 2 SVwVfG lag damit vor.

d) Ermessensausübung (§ 40 SVwVfG)

Liegen die Widerrufsvoraussetzungen nach § 49 Abs. 3 SVwVfG vor, steht der Widerruf im Ermessen der widerrufenden Behörde. Der Widerruf konnte somit nur rechtmäßig erfolgen, wenn das Ermessen im Rahmen des § 40 SVwVfG ausgeübt wird. Fraglich ist insoweit, ob der Widerruf entsprechend dem Zweck der Ermächtigung ausgesprochen wurde. Dieser lässt sich dahingehend konkretisieren, dass das öffentliche Interesse an einer Beseitigung des Verwaltungsaktes mit dem Interesse des Begünstigten an seiner Fortgeltung zu einem angemessenen Ausgleich gebracht werden muss. Dies ist jedenfalls dann der Fall, wenn der Widerruf aus Gründen erfolgt, die im Rahmen der Zwecke liegen, die in den Rechtsvorschriften vorgezeichnet sind, auf Grund derer der Verwaltungsakt erlassen worden ist.

Anmerkung: Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 9. Siehe hierzu auch den Sanitäter-Fall.

Hier ging das Ministerium ersichtlich davon aus, dass die Auflage Nr. 6.8. auch in Zusammenhang mit der hier in Frage stehenden Zuwendung rechtmäßig ist. Da dies nach dem bisher Gesagten nicht zutraf, ist zweifelhaft, ob das öffentliche Interesse an der Beseitigung des Verwaltungsaktes, das für das Ministerium offensichtlich überwog, richtig gewichtet wurde. Bei Rechtswidrigkeit der Auflage besteht unter Umständen gar kein öffentliches Interesse an deren Erfüllung und damit auch nicht an der Beseitigung des Zuwendungsbescheides. Es könnte daher ein Ermessensfehlgebrauch vorliegen, der dem Zweck der Ermächtigung nicht gerecht würde. Zwar verbietet die Bestandskraft der Auflage grundsätzlich eine Überprüfung ihrer Rechtmäßigkeit. Wenn die Rechtswidrigkeit der Auflage jedoch - wie hier - ohne weiteres ersichtlich ist, kann ein öffentliches Interesse an ihrer Durchsetzung nicht bestehen (Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 49 Rn. 49). Dementsprechend durfte das Ministerium dem Interesse an der Durchsetzung der Auflage nicht das Gewicht zumessen, das es ihm beigemessen hat.

Im Übrigen wird man auch von einem teilweisen Ermessensausfall ausgehen können (so OVG Magdeburg, I S 642/98 v. 11.8.1999, Abs. 15 ff. = NVwZ 2000, 835, 836): Sinn der Ermesseneinräumung in § 49 Abs. 3 SVwVfG ist eine den Besonderheiten des Einzelfalles gerecht werdende Entscheidung zu treffen. Dies setzt voraus, dass die Besonderheiten des Einzelfalles - die hier eben darin bestehen, dass ausdrücklich Eigenaufwendungen gefördert werden sollten, für die Rechnungen Dritter nicht erstellt werden können - auch berücksichtigt werden. Das Ministerium hat hier jedoch seine Entscheidung letztlich schematisch völlig ohne Berücksichtigung der Besonderheiten des Subventionsverhältnisses gefällt (vgl. auch U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 36 Rn. 32).

Folglich war die Widerrufsentscheidung der Behörde wegen Ermessensfehlgebrauch und Ermessensausfall ermessensfehlerhaft. Das Ermessen war hier wohl sogar dahingehend auf "Null" reduziert, dass ein Widerruf allein wegen Nichtbeachtung der Auflage Nr. 6.8. nicht erfolgen durfte.

e) Ergebnis zu 2

Da andere Gründe für einen Widerruf nicht erkennbar sind, lagen im Ergebnis auch die Voraussetzungen für einen ermessensgerechten Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit nach § 49 Abs. 3 SVwVfG nicht vor.

3. Ergebnis zu II

Damit konnte eine rückwirkende Aufhebung des Zuwendungsbescheides weder auf § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG noch auf § 49 Abs. 3 SVwVfG gestützt werden. Weitere Rechtsgrundlagen für den "Zuwendungsaufhebungsbescheid" vom 18. September sind nicht ersichtlich

III. Ergebnis zu A

Der "Zuwendungsaufhebungsbescheid" vom 18. September ist damit rechtswidrig.

B) Folgen des Hinnehmens des "Zuwendungsaufhebungsbescheides"

Wenn sich die Ducal-GmbH nicht gegen den Zuwendungsaufhebungsbescheid" vom 18. September förmlich wehrt, also innerhalb eines Monats gegen den Bescheid Klage erhebt (die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens nach §§ 68 ff. VwGO wäre unzulässig, da der Zuwendungsbescheid von einer obersten Landesbehörde erlassen worden ist, vgl. § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO), wird dieser Bescheid unanfechtbar werden.

Die Ducal-GmbH hat dann grundsätzlich jeden Anspruch auf "Aufhebung" des Bescheides verloren, sofern nicht ein Wiederaufgreifensgrund nach § 51 SVwVfG entsteht, was hier aber kaum denkbar ist. Allenfalls könnte die Ducal-GmbH einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über einen Antrag auf Rücknahme des Widerrufs als belastenden Verwaltungsakt nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SVwVfG haben. Jedoch wird die Ablehnung einer erneuten Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines unanfechtbaren Verwaltungsakts mit der Begründung, dass eine solche in Hinblick auf seine Bestandskraft nicht in Betracht komme, regelmäßig nicht als ermessensfehlerhaft angesehen, sofern nicht weitere besondere Umstände hinzutreten (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 51 Rn. 20). Folge der Unanfechtbarkeit des Aufhebungsbescheides wird also sein, dass - obwohl er rechtswidrig ist - seine Wirkungen eintreten, der Zuwendungsbescheid also mit Wirkung für die Vergangenheit aufgehoben ist.

Dies hat wiederum zur Folge, dass der Tatbestand des § 49a Abs. 1 Satz 1 SVwVfG verwirklicht wird, so dass die Ducal-GmbH zur Erstattung der geleisteten 37.500,- Euro dem Grunde nach verpflichtet wäre (§ 49a Abs. 2 SVwVfG i.V.m. § 818 Abs. 2 BGB). Auf den Wegfall der Bereicherung nach § 49a Abs. 2 Satz 1 SVwVfG i.V.m. § 818 Abs. 3 BGB könnte sich die Ducal-GmbH nach § 49a Abs. 2 Satz 2 SVwVfG nicht berufen, da sie (bzw. ihrem Geschäftsführer) zumindest in Folge grober Fahrlässigkeit die Umstände nicht kannte, die zum Widerruf führten: Auch im öffentlichen Recht besteht eine Pflicht, das "Kleingedruckte" zu lesen. Angesichts der eindeutigen Regelung der Nebenbestimmung Nr. 6.8. hätte daher zumindest Anlass für eine Rückfrage vor Verwendung der Zuwendung bestanden.

Schließlich besteht noch die Gefahr, dass die Ducal-GmbH den zu erstattenden Betrag nach § 49a Abs. 3 SVwVfG zu verzinsen hat.

Folglich sollte die Ducal-GmbH innerhalb der Frist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO gegen den "Zuwendungsaufhebungsbescheid" Klage erheben. Die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens nach §§ 68 ff. VwGO wäre hier unzulässig, da der "Zuwendungsaufhebungsbescheid" von einer obersten Landesbehörde erlassen worden ist (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

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