Lösungsvorschlag

An die Kette gelegt

Frage 1

Stand der Bearbeitung: 5. Oktober 2019

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe

Der Antrag der SP-Landtagsfraktion hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist. Hier liegt ein Antrag auf Einleitung eines Organstreitverfahrens nach Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 9 Nr. 5, §§ 39 ff. VerfGHG vor. Damit kann die Fraktion gemäß § 42 VerfGHG die Feststellung erreichen, dass der Ministerpräsident durch die Nichtausfertigung des Gesetzes gegen Art. 102 SVerf verstoßen hat. Der Verfassungsgerichtshof wird einem solchen Antrag stattgeben, wenn er zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Der Antrag auf Einleitung eines Organstreitverfahrens ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen des Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 9 Nr. 5, §§ 39 ff. VerfGHG vorliegen.

Anmerkung: Vergleichen Sie zum Folgenden diesen Hinweis zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG. Die dortigen Hinweise können in den meisten Ländern entsprechend auf die Zulässigkeit eines Verfahrens vor den jeweiligen Landesverfassungsgerichten übertragen werden.

I. Beteiligtenfähigkeit des Antragstellers (Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 39 i.V.m. § 9 Nr. 5 VerfGHG)

Nach § 39 VerfGHG können im Organstreit nur die in § 9 Nr. 5 VerfGHG genannten Beteiligten Antragsteller im Organstreitverfahren sein. Da die SP-Fraktion als Teil des obersten Landesorgans Landtag von der Verfassung mit eigenen Zuständigkeiten ausgestattet ist (vgl. etwa Art. 70 Abs. 2, Art. 77 Abs. 1 Satz 2, Art. 88 Abs. 2, Art. 98, Art. 101 Abs. 3 SVerf) ist sie "andere Beteiligte" im Sinne dieser Vorschrift (SVerfGH, Lv 4/05 v. 12. 12. 2005, Rn. 14 = NVwZ-RR 2006, 665, 666).

II. Beteiligtenfähigkeit des Antragsgegners (Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 39 i.V.m. § 9 Nr. 5 VerfGHG)

Der Ministerpräsident ist nach Art. 68, Art. 86 ff., Art. 98, Art. 102 SVerf mit eigenen Zuständigkeiten ausgestattet. Ob er oder nur die Landesregierung oberstes Landesorgan gemäß Art. 97 Nr. 1 SVerf, § 39 i.V.m. § 9 Nr. 5 VerfGHG ist, kann daher dahinstehen, da er zumindest als ein durch die Verfassung mit eigenen Zuständigkeiten ausgestatteter "anderer Beteiligter" als Antragsgegner im Organstreitverfahren beteiligtenfähig ist.

III. Tauglicher Organstreitgegenstand (Art. 97 Nr. 1 GG, § 40 Abs. 1 VerfGHG)

Gegenstand des Organstreits kann nach § 40 Abs. 1 VerfGHG nur eine "Maßnahme oder Unterlassung" des Antragsgegners sein, während der Wortlaut des Art. 97 Nr. 1 SVerf eine "Streitigkeit über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Landesorgans" genügen lässt, also weniger auf ein kontradiktorisches Verfahren, in dem zwei Beteiligte um ihre Kompetenzen streiten, als auf ein objektives Beanstandungsverfahren zur Klärung abstrakter Rechtsfragen hindeutet. Das BVerfG hat für den bundesverfassungsrechtlichen Organstreit die Ausgestaltung des Organstreitverfahrens als kontradiktorisches Verfahren durch § 64 BVerfGG jedoch als zutreffende Konkretisierung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG verstanden und sie sogar letztlich als für verfassungsrechtlich geboten erachtet.

Anmerkung: Grundlegend insoweit BVerfG, 2 BvE 4/52 v. 7.3.1953 = BVerfGE 2, 143, 155 ff. [lesen !!!]; ferner: BVerfG, 2 BvE 1/07 v. 12.3.2007, Abs. 20, 29 = BVerfGE 117, 359, 366 und 370; BVerfG, 2 BvR 2436/10 und 2 BvE 6/08 v. 17.9.2013, Abs. 160 = BVerfGE 134, 141, 194; BVerfG, 2 BvE 5/15 v. 20.9.2016, Abs. 29 = BVerfGE 143, 1, 8; BVerfG, 2 BvE 6/16 v. 10.10.2017, Abs. 17 = BVerfGE 147, 31 Abs. 17; BVerfG, 2 BvE 1/18 v. 11.12.2018, Abs. 17 f. = BVerfGE 150, 194, 199 f.; BVerfG, 2 BvE 2/16 v. 17.9.2019, Abs. 28 = BVerfGE 152, 8, 20 f.; BVerfG, 2 BvE 3/19 v. 22.7.2020, Abs. 39 f. = NVwZ 2020, 1422 Abs. 39 f.; ausführlich hierzu Benda/Klein, Rn. 983 ff.

Inwieweit dies auch auf das Saarländische Verfassungs(prozess)recht übertragbar ist, kann allerdings dahinstehen, da die SP-Fraktion im vorliegenden Fall keine abstrakte Rechtsfrage klären lassen will, sondern eine konkrete Maßnahme des Ministerpräsidenten rügt, nämlich die Nichtausfertigung des Gesetzes Nr. 2116. Eine solche Rüge einer konkreten Maßnahme ist tauglicher Gegenstand eines Organstreits auch im Sinne von § 40 Abs. 1 VerfGHG.

IV. Antragsbefugnis (§ 40 Abs. 1 VerfGHG)

Der Antrag der SP-Fraktion ist jedoch nur zulässig, wenn sie antragsbefugt ist (§ 40 Abs. 1 VerfGHG). Hier kann die Fraktion nicht die Verletzung eigener Rechte geltend machen, da die ihr als Fraktion zustehenden Rechte durch die Maßnahme nicht berührt werden. § 40 Abs. 1 VerfGHG ermöglicht den Fraktionen aber auch, Rechte des Landtags als Rechte des Organs, dem sie angehören, in Form einer Prozessstandschaft geltend zu machen.

Anmerkung:Siehe hierzu SaarlVerfGH, Lv 4/05 v. 12.12.2005, Abs. 16 f. = NVwZ-RR 2006, 665, 666. Vgl. ferner zum § 40 Abs. 1 VerfGHG insoweit entsprechendem § 64 BVerfGG die Entscheidung BVerfG, 2 BvE 3/92 u. a. v. 12.7.1994 = BVerfGE 90, 286, 336. Demgegenüber spricht das BVerfG dem einzelnen Abgeordneten nicht das Recht zu, im Organstreitverfahren Rechte des Bundestages geltend zu machen: BVerfG, 2 BvE 3/92 u. a. v. 12.7.1994 = BVerfGE 90, 286, 343 ff.; BVerfG, 2 BvE 1/07 v. 12.3.2007, Abs. 21 ff. = BVerfGE 117, 359, 366 f.

Hier könnte durch die Nichtausfertigung des Gesetzes das Recht des Landtages zur Verfassungsänderung aus Art. 101 SVerf verletzt sein, da ohne Ausfertigung nach Art. 102, Art. 103 SVerf das Gesetz nicht in Kraft treten kann (vgl. Schnapp, JuS 1995, 286, 289).

V. Form und Frist (§ 40 Abs. 2 und 3 VerfGHG)

Es ist davon auszugehen, dass Form und Frist (drei Monate, nicht sechs Monate wie nach § 64 Abs. 3 BVerfGG) des § 40 Abs. 2 und 3 VerfGHG eingehalten wurden.

VI. Ergebnis zu A

Der Antrag ist damit zulässig.

B) Begründetheit des Antrags

Der Antrag der SP-Fraktion ist begründet, wenn die Weigerung des Ministerpräsidenten, das Gesetz Nr. 2116 gemäß Art. 102 SVerf auszufertigen, den Landtag in seinem Recht auf Erlass verfassungsändernder Gesetze aus Art. 101 SVerf verletzt. Dies ist der Fall, wenn der Ministerpräsident die Ausfertigung nicht verweigern durfte. Der Ministerpräsident verweigert hier die Ausfertigung aus drei Gründen: Zunächst soll das Gesetz Nr. 2116 formell nicht ordnungsgemäß zustande gekommen sein, außerdem soll es mit Art. 101 Abs. 2 SVerf und dem Grundgesetz nicht vereinbar sein. Insofern ist getrennt voneinander zu untersuchen, ob dem Ministerpräsidenten hinsichtlich der erhobenen Rügen überhaupt ein Prüfungsrecht zusteht und - sollte dies bejaht werden - ob er dieses Prüfungsrecht zutreffend ausgeübt hat, ob also die erhobenen Rügen zutreffen.

I. Rüge des fehlerhaften Zustandekommens des Gesetzes

Schon dem Wortlaut nach steht dem Ministerpräsidenten bei der Ausfertigung nach Art. 102 SVerf ein formelles Prüfungsrecht zu, d.h. er hat zu prüfen, ob ein Gesetz in einem verfassungsmäßigen Verfahren zustande gekommen ist. Nur diese Gesetze darf er ausfertigen (Gröpl, in: Wendt/Rixecker, Art. 102 Rn. 5; ders., in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfahrt, § 1 Rn. 100).

Fraglich ist dementsprechend, ob das Gesetz in einem verfassungsmäßigen Verfahren zustande gekommen ist. Das Gesetz wurde gemäß Art. 98 SVerf von der SP-Fraktion ordnungsgemäß eingebracht und von allen 51 Abgeordneten des Saarländischen Landtags (Art. 66 Abs. 1 SVerf) einstimmig, also von mehr als 2/3 der Mitglieder des Landtages angenommen (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 SVerf). Schließlich ändert das Gesetz auch ausdrücklich den Wortlaut der Verfassung, so dass auch dem Erfordernis des Art. 101 Abs. 1 Satz 1 SVerf genüge getan worden ist.

Zweifel an der formellen Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes könnten sich hier allenfalls daraus ergeben, dass das Gesetz in nur einer Lesung verabschiedet wurde, also nicht der in den von § 43 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über den Landtag des Saarlandes i. V. mit §§ 32 ff. GeschO LT aufgestellte Grundsatz dreier Lesungen für Verfassungsänderungen eingehalten wurde.

Anmerkung: Die ausdrückliche Ermächtigung des Saarländischen Gesetzgebers, die inneren Angelegenheiten des Landtags durch Gesetz zu regeln, ist eine Besonderheit des saarländischen Verfassungsrechts (hierzu ausführlich Spaniol, LKRZ 2013, 412 ff.). Üblicherweise werden die inneren Angelegenheiten des Parlaments nämlich ausschließlich durch die Geschäftsordnungen der Parlamente geregelt. Bei diesen Geschäftsordnungen handelt es sich nach BVerfG, 2 BvE 1/51 v. 6.3.1952 = BVerfGE 1, 144, 148 f. um autonome Satzungen, d.h. dass sie nur für die Mitglieder des Parlaments und nur für die Dauer der Wahlperiode des Parlaments gelten, das die Geschäftsordnung beschlossen hat, was indes nicht ausschließt, dass - wie es der Staatspraxis entspricht - in der ersten Sitzung eines neu gewählten Parlaments die Geschäftsordnung des früheren Parlaments übernommen wird. Die Regelung der inneren Angelegenheiten des Parlaments durch Gesetz - wie dies im Saarland teilweise geschieht - hat dagegen zur Folge, dass diese Regelung die Mitglieder eines neuen Parlaments unmittelbar bindet, ohne dass es einer förmlichen Übernahme dieser Regelungen bedürfte (Spaniol, LKRZ 2013, 412, 415). Auf Bundesebene wird die Wahl der Gesetzesform an Stelle einer Geschäftsordnung zur Regelung innerer Angelegenheiten deshalb als bedenklich angesehen und nur für zulässig gehalten, wenn hierdurch Bundesregierung und Bundesrat keinen ins Gewicht fallenden Einfluss auf den Geschäftsgang des Bundestages gewinnen, der Kern der Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages nicht berührt wird und überdies gewichtige sachliche Gründe für die Wahl der Gesetzesform sprechen (BVerfG, 2 BvE 14/83, 4/84 v. 14.1.1986 = BVerfGE 70, 324, 360 f.; BVerfG, 2 BvE 8/11 v. 28.2.2012, Abs. 118 = BVerfGE 130, 318, 349 f.). Da Art. 70 Abs. 1 SVerf allerdings eine Regelung der inneren Angelegenheiten des Landtags auch durch Gesetz ausdrücklich zulässt, wird man derartige Überlegungen auf das saarländische Verfassungsrecht nicht übertragen können (Catrein/Flasche, in: Wendt/Rixecker, Art. 70 Rn. 3; s. a. auch (hierzu ausführlich Spaniol, LKRZ 2013, 412, 413 ff.).

Jedoch stellen Verstöße gegen das Gesetz über den Landtag und die Geschäftsordnung als solche keine Verfassungsverstöße dar und berühren damit auch nicht die Frage, ob ein Gesetz in einem verfassungsmäßigen Verfahren zustande gekommen ist (SaarlVerfGH, Lv 4/05 v. 12.12.2005, Abs. 21 ff. = NVwZ-RR 2006, 665, 666 f.). Da dem Gesetz hier einstimmig zugestimmt wurde, ist auch nicht erkennbar, dass durch den Geschäftsordnungs- bzw. Landtagsgesetz-Verstoß Rechte der parlamentarischen Minderheiten auf Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren verletzt wurden (vgl. Degenhart, Rn. 221). Somit ist das Gesetz Nr. 2116 formell ordnungsgemäß in einem verfassungsmäßigen Verfahren verabschiedet worden (Gröpl, in: Wendt/Rixecker, Art. 98 Rn. 12). Dem Ministerpräsidenten stand also insoweit ein Prüfungsrecht zu, das er jedoch fehlerhaft ausgeübt hat.

II. Rüge der materiellen Unvereinbarkeit mit der Landesverfassung

Fraglich ist zunächst, ob der Ministerpräsident auch zur Überprüfung der materiellen Vereinbarkeit des Gesetzes mit der Landesverfassung berechtigt und evtl. sogar verpflichtet ist.

1. Bestehen eines materiellen Prüfungsrechts

Aus dem Wortlaut des Art. 102 SVerf lässt sich nicht eindeutig entnehmen, ob der Ministerpräsident bei der Ausfertigung eines Landesgesetzes auch seine materielle Verfassungsmäßigkeit prüfen kann und u. U. auch muss: Zwar deutet der Wortlaut des Art. 102 SVerf darauf hin, dass der Ministerpräsident alle in einem verfassungsmäßigen Verfahren zu Stande gekommenen Gesetze auszufertigen hat, jedoch muss ein verfassungsgemäßes Verfahren nicht zwingend nur auf die Art. 98 ff. SVerf bezogen werden. Man könnte etwa auch annehmen, dass ein materiell verfassungswidriges Gesetz niemals in einem verfassungsmäßigen Verfahren zustande kommen kann, da der Landtag ein solches Gesetz auch formell nicht verabschieden darf. Inwieweit der Saarländische Ministerpräsident oder das in anderen Bundesländern sonst für die Ausfertigung von Landesgesetzen zuständige Verfassungsorgan die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit der Landesverfassung zu prüfen hat, wird in der Literatur kaum behandelt (siehe aber Blome/Grosse-Wilde, DÖV 2009, 615 ff.; Hederich, NdsVBl. 1999, 77 ff.). Jedoch wird diese Frage auf Bundesebene in Bezug auf den Bundespräsidenten (vgl. Art. 82 GG) ausgiebig diskutiert; allerdings sind die dort vorgebrachten Argumente sehr auf die besondere Rolle des Bundespräsidenten als "Pouvoir neutre" zugeschnitten (sehr deutlich [aus der Sicht des Bundespräsidenten a.D. selbst] bei Rau, DVBl. 2004, 2 f.), so dass sie nicht ohne weiteres auf das saarländische Verfassungsrecht übertragen werden könnten.

Anmerkung: Siehe zum Prüfungsrecht des Bundespräsidenten den Bahnreform-Fall.

Vielmehr kann die Frage, ob und inwieweit dasjenige Staatsorgan, dem die Ausfertigung eines Gesetzes obliegt, die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes zu prüfen hat, nicht allgemein, sondern nur aus der jeweiligen Landesverfassung heraus beantwortet werden (so auch Blome/Grosse-Wilde, DÖV 2009, 615, 617; Hederich, NdsVBl. 1999, 77, 80 ff.; für die Verfassung von Berlin z. B. Härth, JR 1978, 489, 492 f.):

a) Saarländischer Ministerpräsident keine "Pouvoir neutre"

Insoweit ist einerseits zu beachten, dass der Saarländische Ministerpräsident - anders als der Bundespräsident - keine "Pouvoir neutre" ist, sondern im Verfassungsgefüge eine politisch herausragende Rolle spielt (vgl. Art. 91 Abs. 1 SVerf), so dass damit eine vergleichsweise größere Gefahr einer rein politischen Ausübung des Prüfungsrechts besteht (Blome/Grosse-Wilde, DÖV 2009, 615, 619; Gröpl, in: Wendt/Rixecker, Art. 102 Rn. 6; ders., in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfahrt, § 1 Rn. 101). Jedoch vermag andererseits einer solchen Gefahr die politische Verantwortlichkeit des Ministerpräsidenten vor dem Saarländischen Landtag wirksam zu begegnen (vgl. Art. 88 SVerf). Allein der Umstand, dass der Ministerpräsident an politischen Auseinandersetzungen aktiv teilnimmt, spricht also nicht zwingend gegen ein materielles Prüfungsrecht. Vielmehr spricht für ein materielles Prüfungsrecht, dass es Fälle gibt, in denen eine formelle Prüfung ohne eine materielle, inhaltliche Prüfung nicht möglich ist. Dies wäre etwa bei Gesetzen der Fall, die nach Art. 98a ff. SVerf aufgrund eines Volksbegehrens erlassen werden.

Anmerkung: Nach Art. 99 Abs. 1 Satz 3 SVerf muss beispielsweise inhaltlich überprüft werden, ob es sich nicht um ein finanzwirksames Gesetz, insbesondere um ein Gesetz über Abgaben, Besoldung, Staatsleistung und den Staatshaushalt, handelt, über das ein Volksbegehren nicht stattfindet.

b) Verfassungsgerichtshof des Saarlandes als "Hüter der Verfassung"

Gegen ein materielles Prüfungsrecht spricht allerdings, dass die Saarländische Verfassung den Verfassungsgerichtshof des Saarlandes zum "Hüter der Verfassung" bestellt hat: Art. 97 Abs. 1 Nr. 2 und Art. 101 Abs. 3 SVerf sehen auch gerade die Möglichkeit einer abstrakten Normenkontrolle vor. Der Ministerpräsident könnte insoweit also in Konkurrenz zum Verfassungsgerichtshof treten (so Blome/Grosse-Wilde, DÖV 2009, 615, 620). Gerade bei dem hier vorliegenden Fall der Überprüfung eines verfassungsändernden Gesetzes am Maßstab des Art. 101 Abs. 2 SVerf kommt dem Bedeutung zu, da ein verfassungsänderndes Gesetz nicht erst nach seiner Verabschiedung überprüft, sondern bereits seine Vorlage im Verfahren nach Art. 101 Abs. 3 SVerf einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterzogen werden kann (siehe hierzu Pestalozza, § 31 Rn. 12).

Jedoch ist auch dieses Argument nicht zwingend: Eine "Vorprüfung" durch den Ministerpräsidenten muss nicht systemfremd sein, sondern kann verhindern helfen, dass ein verfassungswidriges Gesetz bereits entsteht, während die verfassungsgerichtliche Kontrolle zumindest im Regelfall erst nach Inkrafttreten eines Gesetzes eingreift. Auch im Fall des Art. 101 Abs. 3 SVerf macht dies noch Sinn: Selbst wenn schon die Gesetzesvorlage für ein verfassungsänderndes Gesetz nach Art. 101 Abs. 3 SVerf angegriffen wird, ist der Landtag nicht gehindert, während des laufenden verfassungsgerichtlichen Verfahrens ein der Vorlage entsprechendes Gesetz zu erlassen. Ein Prüfungsrecht würde es dem Ministerpräsidenten hier erlauben, die Ausfertigung auszusetzen und das Ergebnis des Verfahrens abzuwarten, was seinerseits dem Sinn und Zweck des Art. 101 Abs. 3 SVerf entsprechen würde, verfassungswidrige Verfassungsänderungen gar nicht erst zur Entstehung kommen zu lassen.

c) Bedeutung des Amtseides nach Art. 61 Abs. 2 SVerf

Schließlich sprechen auch die Bindung des Ministerpräsidenten an die Saarländische Landesverfassung gemäß Art. 61 Abs. 2 SVerf und sein Amtseid, nach dem sich der Ministerpräsident verpflichtet, die Verfassung zu wahren (Art. 89 SVerf), für ein materielles Prüfungsrecht: Gerade Art. 61 Abs. 2 SVerf verlangt die Übereinstimmung aller Akte der saarländischen Staatsgewalt mit der Saarländischen Verfassung, so dass anzunehmen ist, dass der Ministerpräsident auch bei der Ausfertigung nach Art. 102 SVerf nur solche Akte vornehmen und vollziehen darf, die im Einklang mit der Saarländischen Verfassung stehen.

d) Ergebnis zu 1

Nach alledem sprechen wohl die besseren Argumente für ein materielles Prüfungsrecht des Saarländischen Ministerpräsidenten. Dies gilt auch in Bezug auf die Frage, ob ein verfassungsänderndes Gesetz den Anforderungen des Art. 101 Abs. 2 SVerf entspricht.

Anmerkung: Gerade im Hinblick auf den Wortlaut des Art. 102 SVerf ist natürlich auch eine andere Ansicht vertretbar. Wichtig für die Bewertung ist nur, dass der Bearbeiter nicht unbesehen die Argumente zum Prüfungsrecht des Bundespräsidenten übernimmt, sondern versucht, aus der Saarländischen Verfassung heraus zu argumentieren und auch dem Umstand gerecht zu werden, dass hier ein verfassungsänderndes Gesetz überprüft werden soll.

2. Vereinbarkeit des Gesetzes Nr. 2116 mit Art. 101 Abs. 2 SVerf

Somit ist nunmehr zu untersuchen, ob der Ministerpräsident sein Prüfungsrecht ordnungsgemäß ausgeübt hat, d.h., ob also tatsächlich das Gesetz Nr. 2116 den Grundsätzen des demokratischen und sozialen Rechtsstaates i.S.d. Art. 101 Abs. 2 SVerf widerspricht. Hier kann allein die Regelung des neuen Art. 95 Abs. 3 Satz 4 SVerf Zweifel aufwerfen, nach dem der Landtag den Vertretern des Saarlandes im Bundesrat durch Beschluss Weisungen erteilen kann, soweit im Bundesrat Abstimmungen über Bundesgesetze und Bundesrechtsverordnungen stattfinden. Während ein Verstoß gegen das Sozialstaatsprinzip von vornherein nicht erkennbar ist, wird das Demokratieprinzip durch eine strengere Anbindung der Exekutive an die Legislative auch im Bereich der Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung eher noch gestärkt. Fraglich könnte allenfalls sein, ob der neue Art. 95 Abs. 3 Satz 4 SVerf gegen das Gewaltenteilungsprinzip und damit gegen das in Art. 60 SVerf normierte Rechtsstaatsprinzip verstößt.

Insoweit könnten Bedenken bestehen, weil der Landtag im Fall des neuen Art. 95 Abs. 3 Satz 4 SVerf in einen Bereich eingreift, der - jedenfalls nach deutscher Verfassungstradition - herkömmlicherweise der Landesregierung vorbehalten ist

Anmerkung: Siehe hierzu aber auch Bismark DVBl. 1983, 829, 834 f.; Konow DÖV 1970, 22, 24).

Teilweise wird hieraus gefolgert, dass eine Bindung der Regierung an Beschlüsse des Parlaments in diesem Bereich auch im Wege der Verfassungsänderung nicht geschaffen werden dürfe, weil hierdurch in einen Kernbereich der Exekutive eingegriffen werde, was mit dem Gewaltenteilungsprinzip schlechthin nicht vereinbar wäre.

Anmerkung: So etwa Linck, DVBl. 1974, 861, 863; Konow, DÖV 1970, 22, 24 Fußn. 20; Stern II, S. 138 f. und wohl auch StGH Baden-Württemberg, GR 1/85 v. 18.3.1986, Abs. 5 ff. = ESVGH 36, 161, 162.

Tatsächlich erkennt das BVerfG auch an, dass es die Existenz eines solchen unentziehbaren Kernbereichs exekutivischer Befugnisse gibt, in die durch die Legislative nicht eingegriffen werden könne. Die Teilung der Gewalten sei ein tragendes Organisations- und Funktionsprinzip, das der Kontrolle und damit der Mäßigung der Staatsherrschaft diene. Das BVerfG hebt aber auch hervor, dass das Prinzip der Gewaltenteilung - jedenfalls was die Abgrenzung zwischen Legislative und Exekutive angehe - nirgends rein verwirklicht sei, sondern zahlreiche Gewaltenverschränkungen bestünden. Das Rechtsstaatsprinzip fordert also keine absolute Trennung der Gewalten; jedoch darf keine Gewalt ein von der Verfassung nicht vorgesehenes Übergewicht über eine andere Gewalt erhalten und/oder der für die Erfüllung ihrer verfassungsrechtlichen Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten beraubt werden.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 2 BvF 2/93 v. 17. 7.1996, Abs. 42 ff. = BVerfGE 95, 1, 15 ff.; BVerfG, 2 BVE 5/11 v. 21.10.2014, Abs. 136 ff. = BVerfGE 137, 185, 234 f.; BVerfG, 2 BvR 1282/11 v. 30.6.2015, Abs. 125 ff. = BVerfGE 139, 321, 361 ff.; BVerfG, 2 BvE 2/15 v. 13.10.2016, Abs. 118 ff. = BVerfGE 143, 101, 136 ff.; BVerfG, 2 BvE 1/15 v. 13.6.2017, Abs. 91 f. = BVerfGE 146, 1, 40 f.; BVerfG, 2 BvE 2/11 v. 7.11.2017, Abs. 228 ff. = BVerfGE 147, 50 Abs. Abs. 228 ff.; siehe zur Bedeutung des Gewaltenteilungsgrundsatzes im Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive auch den Out-of-Area-Fall und den Südumfahrung-Saarheim-Fall.

Jedoch ist bei einer Regelung, wie sie der neue Art. 95 Abs. 3 Satz 4 SVerf vorsieht, der Kernbereich exekutivischer Befugnisse wohl noch nicht angetastet.

Anmerkung: In diese Richtung auch Holzner, BayVBl. 2012, 677, 681; Maurer, Staatsrecht I, § 16 Rn. 8a.

Insoweit ist zunächst hervorzuheben, dass die neue Regelung von einer grundsätzlichen Zuständigkeit der Landesregierung ausgeht, also die Arbeit der Landesregierung im Bundesrat nicht vollständig an die Weisungen des Landtages bindet. Nur wenn der Landtag es von sich aus für nötig hält - also nur im Einzelfall - sollen die Vertreter des Saarlandes an eine Weisung des Landtages gebunden sein. Zudem erstreckt sich die Weisungsbefugnis des Landtages nur auf solche Verhandlungsgegenstände des Bundesrates, die sich auf materielle Gesetzgebung beziehen, also auf eine Tätigkeit, die genuin tatsächlich eher dem Parlament als der Regierung obliegt. Von einer Aushöhlung der Kompetenzen der Exekutive in diesem Bereich kann daher wohl noch nicht gesprochen werden (wie hier Grimm/Hummrich, DÖV 2005, 280, 288).

Dies verdeutlicht etwa auch ein Blick auf Art. 23 Abs. 2 und 3 GG, der sich mit dem vergleichbaren Problem der internen Zuständigkeit für das Abstimmungsverhalten der Bundesregierung in den Organen der Europäischen Union befasst: Hier ist ein Stellungnahmerecht des Bundestages vorgesehen, das die Bundesregierung bei ihren Verhandlungen nach Art. 23 Abs. 3 Satz 2 GG zu berücksichtigen hat. Dass durch dieses Stellungnahmerecht in den Kernbereich exekutivischer Befugnisse eingegriffen worden ist, diese Vorschriften also deshalb wegen Verstoßes gegen Art. 79 Abs. 3 GG als nichtig anzusehen sind, ist aber bisher noch nicht behauptet worden. Vielmehr fordert das BVerfG in ständiger Rechtsprechung insoweit sogar eine starke Parlamentsbeteiligung und sieht hierin eine notwendige Stärkung der demokratischen Legitimation des Handelns der EU.

Anmerkung: BVerfG, 2 BvE 2, 5/08, 2 BvR 1010, 1022, 1259/08, 182/09 v. 30. 6. 2009, Abs. 406 ff. = BVerfGE 123, 267, 432 ff.; BVerfG, 2 BvE 4/11 v. 19.6.2012, Abs. 94 ff. = BVerfGE 131, 152, 195 ff. Die Parallele zu Art. 23 Abs. 3 Satz 2 GG zieht im vorliegenden Zusammenhang auch Streinz, Festschrift für Christoph Vedder, 2017, S. 770, 779 ff.; Weiß, JuS 2019, 97, 102.

Somit verstößt das Gesetz Nr. 2116 nicht schon gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz und ist deshalb mit Art. 101 Abs. 2 SVerf vereinbar.

Anmerkung: Erwähnt werden kann hier auch Art. 58 Abs. 2 Satz 2 der Verfassung von Berlin, nach dem die vom Regierenden Bürgermeister bestimmten Richtlinien der Politik der Billigung des Abgeordnetenhauses bedürfen, und außerdem auch Art. 118 Abs. 1 Satz 1 der Landesverfassung der freien und Hansestadt Bremen, nach dem die Richtlinien der Politik von der Bürgerschaft (nicht dem Senat) erlassen werden. Dass diese Bestimmungen wegen Verstoßes gegen das Gewaltenteilungsprinzip nach Art. 28 GG nichtig sind, ist ebenfalls noch nicht behauptet worden (vgl. Arndt, VBlBW 1986, 416, 417).

Der Ministerpräsident hat also auch insoweit sein Prüfungsrecht fehlerhaft ausgeübt.

III. Rüge der materiellen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz

Schließlich verweigert der Ministerpräsident die Ausfertigung des Gesetzes Nr. 2116 nach Art. 102 SVerf auch, weil es mit dem Grundgesetz nicht übereinstimme. Auch dies vermag jedoch nur eine Verweigerung der Ausfertigung nur zu rechtfertigen, wenn dem Ministerpräsident ein entsprechendes Prüfungsrecht zukommt. Tatsächlich scheint nahe zu liegen, wenn man dem Ministerpräsidenten schon ein materielles Prüfungsrecht zugesteht, dieses auch auf die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz - und sonstigem Bundesrecht - zu erstrecken und es nicht nur auf die Vereinbarkeit mit Landesverfassungsrecht zu begrenzen. Für ein solches Prüfungsrecht auch am Maßstab des Grundgesetzes, würde zunächst auch hier die Bindung des Ministerpräsidenten an Gesetz und Recht (Art. 61 Abs. 2 SVerf) und sein Amtseid sprechen, durch den sich der Ministerpräsident verpflichtet, das Recht zu wahren (Art. 89 SVerf).

1. Beeinträchtigung des Entscheidungsmonopols des BVerfG?

Gegen eine Erstreckung der Prüfungskompetenz des Ministerpräsidenten auch auf die Vereinbarkeit der Vorschrift mit Bundesrecht dürfte jedoch schon folgende Überlegung sprechen: Ein materielles Prüfungsrecht des Bundespräsidenten wird auch deshalb für zulässig gehalten, weil die Frage, ob er das Prüfungsrecht zutreffend ausgeübt hat, Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein kann, in dem inzident dann die Verfassungsmäßigkeit des auszufertigenden Gesetzes geprüft wird. Das Entscheidungsmonopol des BVerfG bezüglich der Frage der materiellen Vereinbarkeit eines Gesetzes mit dem Grundgesetz wird daher durch die Annahme eines Prüfungsrechts des Bundespräsidenten im Ergebnis nicht beeinträchtigt. Ähnliche Erwägungen lassen auch ein materielles Prüfungsrecht des Saarländischen Ministerpräsidenten am Maßstab der Landesverfassung zu: Das Entscheidungsmonopol des Verfassungsgerichtshofs bezüglich der materiellen Vereinbarkeit von Landesgesetzen mit der Landesverfassung wird ebenfalls im Ergebnis nicht angetastet, da nach Weigerung der Ausfertigung ebenfalls noch die Möglichkeit eines Organstreitverfahrens nach Maßgabe des Landesverfassungsrechts offen steht.

Jedoch würde das Entscheidungsmonopol des BVerfG bezüglich der Vereinbarkeit eines Gesetzes mit dem Grundgesetz in Frage gestellt, wenn man dem Ministerpräsidenten eine Prüfungskompetenz auch am Maßstab des Grundgesetzes zugestehen wollte: Denn in einem etwa nachfolgenden Organstreitverfahren könnte allein das Landesverfassungsgericht inzident über die Vereinbarkeit des auszufertigenden Gesetzes mit dem Grundgesetz entscheiden, da die Voraussetzungen für eine Vorlage vor dem BVerfG nach Art. 100 Abs. 3 GG regelmäßig nicht vorliegen und im Organstreitverfahren die Möglichkeit einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG nicht besteht, da ja ein entscheidungserhebliches Gesetz mangels Verkündung noch gar nicht vorliegt. Erst nach Inkrafttreten des Gesetzes wäre - etwa im Wege einer abstrakten Normenkontrolle - das BVerfG zur Prüfung der Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz berufen. Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes dürfte hierüber nicht entscheiden, sondern wäre ggf. gemäß Art. 100 Abs. 1 GG zur Vorlage an das BVerfG verpflichtet.

Somit erscheint es zur Sicherung des Entscheidungsmonopols des BVerfG durchaus als geboten, dem Ministerpräsidenten bei Zweifeln über die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit dem Grundgesetz kein Ausfertigungsverweigerungsrecht zuzugestehen, sondern ihn auf den Weg der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. §§ 76 ff. BVerfGG zu verweisen.

Anmerkung: Im Wege der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 76 ff. BVerfGG. Die Landesregierung kann auf diesem Weg auch eine Überprüfung "eigenen" Landesrechts (BVerfG, 2 BvF 2/58 v. 27.4.1959 = BVerfGE 9, 268 ff.) und sogar auch "eigenen" Landesverfassungsrechts (BVerfG, 2 BvF 1/00 v. 8.2.2001, Abs. 58 f. = BVerfGE 103, 111, 124) erreichen.

2. Grundgesetz als Teil der Landesverfassung?

Hiergegen lässt sich auch nicht einwenden, dass nach Ansicht des BVerfG das Landesverfassungsrecht nicht nur durch die Landesverfassungsurkunde bestimmt sein muss, sondern dass in das Landesverfassungsrecht auch die Bestimmungen der Grundgesetzes hineinwirken können. Beide Elemente zusammen sollen erst die Verfassung des Gliedstaates ausmachen, wobei allerdings die Einzelheiten erheblich umstritten sind.

Anmerkung: Ausführlich und zusammenfassend hierzu BVerfG, 2 BvK 1/00 v. 7.5.2001, Abs. 66 ff. = BVerfGE 103, 332, 351 ff. Siehe hierzu auch den Aufgerundet-Fall und den Parteilichkeit-II-Fall.

Hieraus könnte man schließen, dass ein Verstoß eines Landesgesetzes gegen das Grundgesetz immer auch einen Verstoß gegen die Landesverfassung bedeute.

Anmerkung: So etwa die "amtlichen Lösungshinweise des Landesjustizprüfungsamtes Baden-Württemberg" zu einem vergleichbaren Fall, zit. nach Arndt, VBlBW 1986, 189, 191).

Allerdings hat das BVerfG diesen Ansatz nicht konsequent durchgeführt und lässt insoweit mit Rücksicht auf die grundsätzliche Selbstständigkeit der Verfassungsräume des Bundes und der Länder (hierzu Stern I, S. 707) auch eine gewisse Zurückhaltung erkennen. So betont das BVerfG etwa ausdrücklich, dass die Grundrechte nicht zu den Bestimmungen des Grundgesetzes gehören, die bei Fehlen eines Grundrechtskatalogs in der Landesverfassungsurkunde in die Landesverfassung als ungeschriebenes Landesverfassungsrecht "hineingelesen" werden müssten (BVerfG, 2 BvK 1/00 v. 7.5.2001, Abs. 54 ff. = BVerfGE 103, 332, 347 ff.). Ebenso wenig soll die Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern nach Art. 70 ff. GG auch zwingender Teil einer Landesverfassung sein (BVerfG, 2 BvK 1/00 v. 7.5.2001, Abs. 59 ff. = BVerfGE 103, 332, 349 ff.). Die Gesetzgebungskompetenzvorschriften der Art. 70 ff. GG werden dementsprechend auch nicht von allen Landesverfassungsgerichten als Teil der Landesverfassung angesehen.

Anmerkung: Siehe z. B. ThürVerfGH, VerfGH 28/12 v. 7.12. 2016, S. 25 = ThürVBl 2017, 87, 91; s. ferner die Zusammenstellung bei Möstl, BayVBl. 2017, 659, 660.

Dieser in der bisherigen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zum Ausdruck Zurückhaltung ist zuzustimmen, da ein "Einwirken" des Grundgesetzes auf die Landesverfassungen ihre jeweilige Eigenständigkeit verwischt. Für eine strikte Trennung spricht auch Art. 28 Abs. 1 GG, der schon nach seinem Wortlaut den Ländern zwar bestimmte Vorgaben für die Ausgestaltung des Landesverfassungsrechts macht, jedoch selbst kein unmittelbar verbindliches Landesverfassungsrecht für die Länder setzt.

Anmerkung: Allerdings hat das BVerfG jüngst - in einer Kammerentscheidung - hervorgehoben, es läge zumindest nahe, dass ein von den Landesverfassungsgerichten festzustellender Verstoß gegen Landesverfassungsrecht auch dann anzunehmen sei, wenn die Maßnahme eines Landesorgans gegen solche Bestimmungen des Grundgesetzes verstößt, die die Verfassungsautonomie der Länder begrenzen, wie etwa das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 GG und die Grundrechte des Grundgesetzes sowie die in die Landesverfassungen hineinwirkenden Elemente des Grundgesetzes (BVerfG [K], 2 BvR 1576/13 v. 31.3.2016, Abs. 53 ff. = NVwZ-RR 2016, 521 Abs. 53 ff.). Hauptargument der Kammer ist insoweit Art. 100 Abs. 1 GG: Denn jedenfalls wenn es sich bei dieser Maßnahme um ein Landesgesetz handele, seien gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG auch Landesverfassungsgerichte zur Vorlage von Landesrecht an das BVerfG verpflichtet, wenn sie von der Verletzung des Grundgesetzes durch Landesrecht überzeugt seien. Diese Überzeugung setze voraus, dass die Landesverfassungsgerichte Landesrecht auch tatsächlich an den für sie verbindlichen Vorgaben des Grundgesetzes überprüfen und daher das Grundgesetz auch anwenden und erforderlichenfalls auslegen. Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG sei keine Beschränkung auf offensichtliche und schwerwiegende Verstöße gegen das Grundgesetz zu entnehmen. Schließlich verpflichte Art. 100 Abs. 3 GG zu einer sogenannten Divergenzvorlage, wenn ein Landesverfassungsgericht bei der Auslegung des Grundgesetzes von der Entscheidung des BVerfG oder eines anderen Landesverfassungsgerichts abweichen wolle. Auch dies impliziere, dass die Landesverfassungsgerichte das Grundgesetz tatsächlich auslegen; andernfalls wäre ein Landesverfassungsgericht niemals zu einer Divergenzvorlage verpflichtet (ausführlich, lesenswert und kritisch zu dieser Argumentation Möstl, BayVBl. 2017, 659, 659 ff.; ferner Igloffstein, BayVBl. 2017, 669, 673 ff.; Lindner, AöR 143 [2018], 437 ff.; ders., DÖV 2021, 12, 19 f.).

Soweit sich also keine zwingenden Gründe finden lassen, einzelne Bestimmungen des Grundgesetzes zu einem ungeschriebenen Bestandteil auch aller Landesverfassungen zu erklären, ist davon auszugehen, dass der Inhalt des Landesverfassungsrechts nicht auch durch das Grundgesetz bestimmt wird.

Anmerkung: Wer dies - jedenfalls im Hinblick auf Art. 28 Abs. 1 GG - anders sieht (wie wohl BVerfG [K], 2 BvR 1576/13 v. 31.3.2016, Abs. 53 ff. = NVwZ-RR 2016, 521 Abs. 53 ff.), müsste dann schon an dieser Stelle die Vereinbarkeit der Regelung des Gesetzes Nr. 2116 mit denjenigen des Grundgesetz prüfen, die als Bestandteil des Landesverfassungsrechts gelten. Siehe hierzu die entsprechenden Ausführungen im Lösungsvorschlag zur Frage 2.

3. Ergebnis zu III

Daher sprechen wohl die besseren Argumente dafür, dem Ministerpräsidenten im Rahmen des Art. 102 SVerf kein Prüfungsrecht bezüglich der materiellen Vereinbarkeit eines Gesetzes mit Bundesrecht und insbesondere dem Grundgesetz zuzusprechen.

Anmerkung: In diese Richtung auch Blome/Grosse-Wilde, DÖV 2009, 615, 620 f.; Hederich, NdsVBl. 1999, 77, 81, 84. Da die Frage von der staatsrechtlichen Literatur kaum behandelt wird, ob der demjenigen Landesorgan, dem nach Landesverfassungsrecht die Ausfertigung von Landesgesetzen obliegt, auch eine Prüfungsrecht im Hinblick auf die Vereinbarkeit des Landesgesetzes mit dem Grundgesetz zusteht, können natürlich vergleichbare Ausführungen von den Bearbeitern nicht erwartet werden. Es ist selbstverständlich auch vertretbar, unter Verweis auf die vorherigen Ausführungen von einem Prüfungsrecht des Ministerpräsidenten auch in Bezug auf Bundesrecht auszugehen. Dann muss geprüft werden, ob die Regelung des Gesetzes Nr. 2116 mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Siehe hierzu die entsprechenden Ausführungen im Lösungsvorschlag zur Frage 2.

Indem der Ministerpräsident sich auch ein Prüfungsrecht in Bezug auf die Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz angemaßt hat, hat er somit insoweit gegen Art. 102 SVerf verstoßen.

IV. Ergebnis zu B

Folgt man der Auffassung, dass der Ministerpräsident bei Art. 102 SVerf kein Prüfungsrecht bezüglich der Vereinbarkeit des Gesetzes mit Bundesrecht hat, ist der Antrag der SP-Fraktion also insgesamt begründet, da der Ministerpräsident zur Ausfertigung des Gesetzes Nr. 2116 gemäß Art. 102 SVerf verpflichtet war und somit durch seine Weigerung, das Gesetz auszufertigen, das Recht des Landtages auf Erlass verfassungsändernder Gesetze aus Art. 101 SVerf verletzt hat.

C) Gesamtergebnis

Nach der hier vertretenen Auffassung ist der Antrag der SP-Fraktion zulässig und begründet und hat damit Aussicht auf Erfolg. Dementsprechend wird der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes gemäß § 42 VerfGHG feststellen, dass der Ministerpräsident durch die Nichtausfertigung des Gesetzes gegen Art. 102 SVerf verstoßen hat.

Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@uni-speyer.de

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