(Stand der Bearbeitung: 14. Januar 2003)
Die (fragwürdige) Gesetzesredaktion des Gesetz Nr. 1381 zur Kommunalisierung unterer Landesbehörden (KomLbG) vom 27. November 1996 erschwert die Klärung an sich einfacher Zuständigkeitsfragen in teilweise unnötiger und letztlich unzumutbarer Weise. Saarländische Studenten sollten sich deshalb die hiermit verbundenen Probleme vor dem Examen zumindest einmal klarmachen, weil Zuständigkeitsfragen in Examensklausuren regelmäßig eine untergeordnete Rolle spielen und es daher wenig sinnvoll ist, wenn man zu ihrer Klärung unnötig viel Zeit aufwendet.
Die folgende Darstellung beschränkt sich allerdings exemplarisch auf die Regelungen des KomLbG zu den Zuständigkeiten der Landräte und der Landkreise. Für die Zuständigkeiten des Regionalverbandsdirektor und des Regionalverbandes Saarbrücken gilt jedoch Entsprechendes.
I. Regelung des Art. 1 § 2 KomLbG
Das Saarländische Gesetz Nr. 1381 zur Kommunalisierung unterer Landesbehörden (KomLbG) vom 27. November 1996 hatte im Wesentlichen den Zweck, die Aufgaben, die der Landrat als Behörde im verwaltungsorganisationsrechtlichen Sinne (siehe hierzu diesen Hinweis) im Wege der Organleihe als untere staatliche Verwaltungsbehörde für das Saarland wahrgenommen hat (vgl. § 8 Abs. 2 LOG), den Landkreisen als Auftragsangelegenheit (vgl. § 144 KSVG) zu übertragen (siehe zum Unterschied zwischen Organleihe und Auftragsangelegenheit diesen Hinweis).
Gesetzgebungstechnisch hätte sich dieses Ziel am einfachsten erreichen lassen, wenn man die entsprechenden Zuständigkeitsvorschriften, die dem Landrat bestimmte Aufgaben als untere Verwaltungsbehörde zuweisen, dahingehend geändert hätte, dass diese Aufgaben den Landkreisen als zuständigen Verwaltungsträgern als staatliche Auftragsangelegenheit übertragen worden wären. Aus dieser Formulierung hätte sich über die allgemeine Regelung des § 178 KSVG ergeben, dass zuständige Behörde für die Durchführung dieser Angelegenheiten der Landrat gewesen wäre (siehe hierzu diesen Hinweis).
Dies hätte allerdings erforderlich gemacht, dass der Gesetzgeber alle Fälle ermittelt, in denen der Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde zuständig war. Dies war mühsam und zwar auch deshalb, weil sich die Zuständigkeit des Landrats als untere staatliche Verwaltungsbehörde vor Erlass des Kommunalisierungsgesetzes teilweise auch aus der Generalklausel des (durch das KomLbG ebenfalls geänderten) § 9 Abs. 2 LOG a.F. ergeben konnte, nach der der Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde zuständig war für alle Landesangelegenheiten, soweit sie nicht ausdrücklich anderen Behörden übertragen waren. So ergab sich beispielsweise die Zuständigkeit des Landrats als untere staatliche Verwaltungsbehörde für die Wahrnehmung der Aufgaben der unteren Straßenverkehrsbehörde aus § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO i.V.m. § 9 Abs. 2 LOG a.F., da es in den Zuständigkeitsvorschriften zur StVO an einer allgemeinen Zuständigkeitsregel fehlte.
Daher hat der Gesetzgeber einen - für ihn - einfacheren Weg gewählt und in Art. 1 § 1 KomLbG abschließend aufgezählt, in welchen Fällen der Landrat weiterhin als untere staatliche Verwaltungsbehörde tätig werden soll, und in Art. 1 § 2 KomLbG generalklauselartig angeordnet, dass alle bisher vom Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde wahrgenommenen Aufgaben mit In-Kraft-Treten dieses Gesetzes als Auftragsangelegenheiten den Landkreisen übertragen werden. Eine ausdrückliche Änderung des Wortlauts der jeweiligen Zuständigkeitsvorschriften ist also nicht erfolgt. Vielmehr muss man nunmehr die alten Zuständigkeitsvorschriften mit Art. 1 § 2 KomLbG zusammenlesen, um die zuständige Behörde (und den zuständigen Behördenträger) zu ermitteln.
Dies setzt vor allem voraus, dass dem Rechtsanwender bekannt ist, in welchen Fällen sich vor In-Kraft-Treten des KomLbG die Zuständigkeit des Landrats als untere staatliche Verwaltungsbehörde aus der Generalklausel des § 9 Abs. 2 LOG a.F. ergab.
Zur Klärung etwa der Frage, welche Behörde bei Fehlen von Sonderbestimmungen untere Straßenverkehrsbehörde nach § 44 Abs. 1 Satz 1 StVO ist, musste man daher feststellen, dass eine ausdrückliche landesrechtliche Regelung nicht besteht, die ausdrücklich eine Behörde als untere Straßenverkehrsbehörde in den Fällen bezeichnet, die nicht von dem Gesetz und der Verordnung über die Zuständigkeiten nach der StVO ausdrücklich genannt sind, wissen, dass vor In-Kraft-Treten des KomLbG der Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde nach § 9 Abs. 2 LOG a.F. auch die Zuständigkeiten der unteren Straßenverkehrsbehörde wahrnahm, sofern nicht gesetzlich etwas anderes bestimmt ist, und schließlich dieses Wissen mit Art. 1 § 2 KomLbG kombinieren, um so endlich feststellen zu können, dass diese Aufgabe nunmehr von den Kreisen als Auftragsangelegenheit wahrgenommen wird und für diese daher der Landrat nunmehr als Kreisbehörde nach § 178 KSVG zuständig ist.
Dass sich nicht mehr unmittelbar dem Gesetz entnehmen ließ, welche Behörde bei Fehlen von Sondervorschriften untere Straßenverkehrsbehörde ist, ist nach In-Kraft-Treten des KomLbG bemerkt worden. In die Zuständigkeitsverordnung zur StVO vom 21. April 1994 (Amtsbl. S. 745; geändert durch Art. 10 § 1 Abs. 2 und § 4 Abs. 42 a des Gesetzes Nr. 1381 vom 27. November 1996, Amtsbl. S. 1313) sollte dementsprechend eine solche allgemeine Vorschrift mit aufgenommen werden. Dies erfolgte durch Art. 3 Abs. 15 Nr. 2 b des Gesetzes Nr. 1383 zur Vereinheitlichung und Bereinigung landesrechtlicher Vorschriften (5. RBG) vom 5. Februar 1997 (Amtsbl. S. 258) allerdings dergestalt, dass nicht unmittelbar die Zuständigkeitsverordnung zur StVO geändert wurde, sondern in Art. 10 § 4 KomLbG ein Absatz 42 a eingefügt wurde, der seinerseits § 2 der Zuständigkeitsverordnung zur StVO entsprechend änderte. Durch diese komplizierte Regelung sollte wohl sichergestellt werden, dass auch die übrigen Regelungen des KomLbG auf diese Zuständigkeitsänderung Anwendung finden. Übersichtlich war sie nicht! Nunmehr ordnet allerdings § 5 Abs. 1 des Straßenverkehrszuständigkeitsgesetzes (Art. 1 des Gesetzes Nr. 1476 vom 13. Juni 2001) ausdrücklich an, dass Straßenverkehrsbehörden nach § 44 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrs-Ordnung, soweit nichts anderes bestimmt ist, die Landkreise, der Regionalverband Saarbrücken, die Landeshauptstadt Saarbrücken und die kreisfreien Städte sind.
II. Regelung des Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG
Dass eine Gesetzesänderung nur durch die Generalklausel des Art. 1 § 2 KomLbG zu nicht unerheblichen Schwierigkeiten bei der Rechtsanwendung geführt hätte, wurde allerdings während des Gesetzgebungsverfahrens gesehen. Es wurde demnach "im Hinblick auf die im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden verfassungsrechtlichen Anforderungen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit" für ausgeschlossen gehalten, dass es den einzelnen rechtsanwendenden Stellen überlassen bleibt, die Rechtsfolgen der weitreichenden Verschiebung staatlicher Aufgaben in den davon betroffenen Rechtsvorschriften zu ziehen. Es sei vielmehr eine formell-gesetzliche Grundlage notwendig, insbesondere auch wegen Art. 120 SVerf. (Einzelbegründung zu Art. 10 KomLbG, LT-Drs. 11/851, S. 20). Damit war gemeint, dass es geboten sei, die einschlägigen Zuständigkeitsvorschriften ausdrücklich in ihrem Wortlaut zu ändern.
Hieraus hätte sich an sich die Notwendigkeit ergeben, nun auch die betroffenen Zuständigkeitsvorschriften einzeln ausdrücklich dahingehend zu ändern, dass die Durchführung der jeweiligen Aufgabe nunmehr den Landkreisen als staatliche Auftragsangelegenheit übertragen wird (s.o. I). Diese Konsequenz zog man jedoch nur in einigen Fällen: So enthält Art. 10 § 4 KomLbG in 43 Absätzen entsprechende Änderungen von 43 Vorschriften (die allerdings nicht alle die Zuständigkeiten der Kreise betreffen). Später kam noch ein weiterer Absatz hinzu (s.o. I). In den übrigen Fällen scheute man jedoch diese Konsequenz: Vielmehr ordnet Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG generalklauselähnlich an, dass
"soweit in den in der Anlage 1 zu diesem Gesetz bezeichneten Rechtsvorschriften der Landrat/die Landräte als allgemeine oder besondere untere staatliche Verwaltungsbehörden [...] für die Erfüllung bestimmter Aufgaben für zuständig erklärt sind, die jeweilige Regelung dahingehend geändert wird, dass an die Stelle der bisher zuständigen Behörden im vollen Umfang die Landkreise [...] treten."
Die Entwurfsbegründung führte insoweit aus, dass kein verfassungsrechtliches Hindernis bestehe, die zahlreichen gleichgelagerten Anwendungsfälle in generalisierender Form in einer einheitlichen Änderungsvorschrift zusammenzufassen. Eine solche Vorgehensweise sei auch geboten, um die Übersichtlichkeit dieses Gesetzes - gemeint war das KomLbG - nicht zu gefährden (Einzelbegründung zu Art. 10 § 1 KomLbG, LT-Drs. 11/851, S. 21).
Es ist jedoch höchst fraglich, ob die Übersichtlichkeit dieses - ohnehin weitgehend nur aus Änderungen anderer Gesetze bestehenden - Gesetzes wirklich gefährdet gewesen wäre, wenn weitere 44 Änderungen erfolgt wären. Es wäre im Zweifel nicht unübersichtlicher, sondern allenfalls länger geworden. Jedenfalls ist die Unübersichtlichkeit dieser Regelung noch dadurch gesteigert worden, dass durch Art. 3 Abs. 15 Nr. 3 des bereits erwähnten Gesetzes Nr. 1383 die Anlage zu Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG noch um einige Vorschriften erweitert worden ist, so dass auch diese Vorschriften durch die Generalklauseländerung des Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG (rückwirkend?) als geändert anzusehen sind.
Man kann auch Zweifel daran haben, ob diese generalklauselartige Gesetzesänderung dem Verkündungserfordernis der Art. 102 und Art. 103 SVerf entspricht, da aufgrund dieser Vorschrift nicht ohne weiteres erkennbar ist, welchen Wortlaut die einzelne Zuständigkeitsvorschrift nun wirklich hat. Siehe zu den durch diese Art der Gesetzesänderung entstehenden (praktischen und rechtsstaatlichen) Problemen: Konzelmann, Methode landesrechtlicher Rechtsbereinigung, 1997, S. 89 ff. mit zahlr. Beispielen und Nachweisen.
Problematisch ist an dieser Regelung jedoch vor allem, dass sie zu Gesetzesänderungen führt, die letztlich den Willen des Gesetzgebers nur sehr unvollkommen wiedergeben, was zunächst am Beispiel des § 62 Abs. 1 Satz 2 LBO verdeutlicht werden soll. Diese Vorschrift lautete vor In-Kraft-Treten des KomLbG unstreitig:
" Untere Bauaufsichtsbehörden sind die Landrätinnen oder Landräte als untere staatliche Verwaltungsbehörden [...]."
Nach In-Kraft-Treten des KomLbG soll diese Vorschrift nun durch Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG geändert worden sein. Hiervon geht jedenfalls Art. 11 des Gesetzes Nr. 1397 zur Neuordnung der saarländischen Vermessungs- und Katasterverwaltung vom 16. Oktober 1997 (Amtsbl. 1130) aus, der die LBO anlässlich einer erneuten Änderung als zuletzt geändert "durch Art. 10 des Gesetzes vom 27. November 1996 (Amtsbl. 1313)" bezeichnet.
Geht man also tatsächlich von einer Änderung des Wortlauts der LBO durch Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG aus, und nimmt man den dort vorgegebenen Änderungstext wörtlich, muss § 62 Abs. 1 Satz 2 LBO nun (wohl) heißen:
"Untere Bauaufsichtsbehörden sind die Landkreise [...]".
Damit wird zunächst der Unterschied zwischen juristischer Person und deren Organen verwischt: Der Landkreis hat Behörden, ist aber selber keine Behörde (siehe hierzu diesen Hinweis). Deshalb könnte sich die Frage stellen, ob im Anwendungsbereich des Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG die Anordnung des § 19 Abs. 2 AGVwGO mittelbar in Teilbereichen aufgehoben wird, indem er eine Behördeneigenschaft des Rechtsträgers fingiert und damit über § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 2 AGVwGO den Zustand herstellt, der nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ohnehin bestehen würde. Weiter kann fraglich sein, ob nach § 37 Abs. 3 SVwVfG Baugenehmigungen nun im Namen des Landrats bzw. der Landrätin (als Kreisbehörde) oder unmittelbar im Namen des Landkreises erfolgen müssen. Diese Fragen dürften jedoch noch im Wege der Auslegung lösbar sein: Offensichtlich ist - wie sich aus Art. 1 § 2 KomLbG ergibt - gemeint, dass der Landkreis die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde wahrnimmt, sich also die Behörde, die insoweit für den Landkreis tätig wird, nach Kommunalverfassungsrecht (also nach § 178 KSVG) richtet.
Wesentlich problematischer an dieser Formulierung ist allerdings, dass sich ihr nicht unmittelbar entnehmen lässt, ob die Landkreise die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörde nun als Auftragsangelegenheit nach § 144 KSVG oder als (pflichtige) Selbstverwaltungsaufgabe nach § 143 KSVG wahrnehmen. Dies wirft nun bei der LBO keine besonderen Probleme auf, da § 61 Abs. 1 LBO ausdrücklich anordnet, dass die Aufgaben der Bauaufsichtsbehörden staatliche Aufgaben sind. Jedoch fehlen solche Regelungen regelmäßig bei den anderen in Anlage 1 bezeichneten Zuständigkeitsvorschriften. Dass die jeweilige Aufgabe staatlich war, ergab sich hier vor In-Kraft-Treten des KomLbG vielmehr vor allem daraus, dass sie dem Landrat gerade als untere staatliche Verwaltungsbehörde zugewiesen wurde. Nimmt man die Wortlautänderung des Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG ernst, muss man daher in diesen Fällen nunmehr prüfen, ob es sich bei der jeweiligen Angelegenheit um eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft handelt oder handeln könnte (mit der Folge der Anwendbarkeit des § 143 KSVG) oder eher um eine staatliche Angelegenheit (mit der Folge der Anwendbarkeit des § 144 KSVG). Dies könnte in Einzelfällen Probleme aufwerfen, so dass zumindest in diesen Fällen die Gesetzesänderung des Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG nicht zu der von der Entwurfsbegründung gewünschten Rechtsklarheit führt.
Im Ergebnis wird man jedoch auch hier - unter Heranziehung des Art. 1 § 2 KomLbG - im Wege der Auslegung zu dem Ergebnis kommen müssen, dass alle durch das KomLbG auf die Landkreise übertragenen Aufgaben diesen als staatliche Aufgaben und damit als Auftragsangelegenheiten übertragen werden.
Damit stellt sich die Frage, ob Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG wirklich wörtlich zu verstehen ist, oder ob diese Regelung nicht in Anlehnung an Art. 1 § 2 KomLbG dahingehend auszulegen ist, dass in Wirklichkeit angeordnet wird:
"Soweit in den in Anlage 1 zu diesem Gesetz aufgeführten Rechtsvorschriften der Landrat/die Landräte als allgemeine oder besondere untere staatliche Verwaltungsbehörden [...] für die Erfüllung bestimmter Aufgaben für zuständig erklärt werden, wird die jeweilige Regelung dahingehend geändert, dass die Erfüllung dieser Aufgaben den Landkreisen als staatliche Aufgaben (Auftragsangelegenheiten) übertragen wird."
§ 62 Abs. 1 Satz 2 LBO würde dann lauten:
"Die Aufgaben der unteren Bauaufsichtsbehörden werden von den Landkreisen als staatliche Aufgaben (Auftragsangelegenheiten) [...] wahrgenommen."
Dies wirft seinerseits die interessante Frage auf, ob Gesetze, welche den Wortlaut eines anderen Gesetzes ändern, überhaupt auslegungsfähig sind, oder ob die Auslegung dieser Vorschriften nicht an ihrem klaren und eindeutigem Wortlaut scheitert. Die von der Regierung des Saarlandes herausgegebene Sammlung des bereinigten saarländischen Landesrechts nimmt jedenfalls Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG wörtlich und ersetzt in § 62 Abs. 1 Satz 2 LBO die Wörter "Landrätinnen oder Landräte als untere staatliche Verwaltungsbehörden" durch das Wort "Landkreise".
Eindeutig nicht erfasst werden durch Art. 10 § 1 Abs. 1 KomLbG jedenfalls die Fälle, in denen sich vor In-Kraft-Treten des KomLbG die Zuständigkeit des Landrats als untere staatliche Verwaltungsbehörde nicht aus Spezialvorschriften, sondern nur aus der Generalklausel des § 9 Abs. 2 LOG a.F. ergab (s.o. I). Hier bleibt es dabei, dass sich die Übertragung dieser Angelegenheiten als Auftragsangelegenheiten auf die Landkreise nur aus Art. 1 § 2 KomLbG ergibt, was eine Kenntnis der Rechtslage vor In-Kraft-Treten des KomLbG erforderlich macht.
© Klaus Grupp, (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer)