Lösungsvorschlag

Veränderungssperre

Stand der Bearbeitung: 28. März 2020

© Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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A) Vorüberlegungen: Sinnhaftigkeit der Einleitung eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO

Rathgeber überlegt zunächst, ob die Einleitung eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO gegenüber der Veränderungssperre sinnvoll ist. Veränderungssperren i.S.d. § 14 Abs. 1 BauGB werden nach § 16 Abs. 1 BauGB von der Gemeinde als Satzung beschlossen. Es handelt sich also um eine Satzung, die i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nach den Vorschriften des BauGB erlassen worden ist. Dementsprechend erscheint die Einleitung eines Normenkontrollverfahrens, in dem über die Gültigkeit der Veränderungssperre entschieden wird, durchaus als statthaft. Hat der Antrag Erfolg, würde das OVG die Veränderungssperre (mit Wirkung für und gegen jedermann, vgl. Hufen, § 38 Rn. 49) für unwirksam erklären (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO) mit der Folge, dass sie dem Bauvorhaben Labelles nicht mehr entgegen gehalten werden könnte.

I. Möglichkeit eines Rechtsbehelfsverfahrens zur Durchsetzung des Genehmigungsanspruchs

Allerdings ist klares Hauptanliegen von Frau Labelle, dass ihr die beantragte Baugenehmigung erteilt wird. Insoweit hat sie bereits fristgerecht Widerspruch gegen die Ablehnung des Bauantrages eingelegt, über den jedoch noch nicht entschieden worden ist. Grundsätzlich kann im Rechtsbehelfsverfahren gegen die Ablehnung einer Baugenehmigung auch geltend gemacht werden, dass gemeindliche Satzungen, die dem Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung entgegen stehen sollen, mit höherrangigem Recht unvereinbar und nichtig sind und daher den Baugenehmigungsanspruch nicht ausschließen können. Insoweit kann die Frage der Unvereinbarkeit einer Veränderungssperre mit höherrangigem Recht also auch inzident in dem Rechtsbehelfsverfahren geprüft werden, das auf Erteilung einer Baugenehmigung gerichtet ist

Anmerkung: Siehe hierzu OVG Weimar, 1 N 932/00 v. 16.5.2001, S. 10 = NVwZ-RR 2002, 415, 416; Güster, JA 2017, 928, 930; Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, § 14 Rn. 25.

Die Durchführung eines gegen die Veränderungssperre gerichteten Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO erscheint daher nicht zwingend notwendig, um den eigentlichen Begehren von Frau Labelle gerecht zu werden.

II. Normenkontrollverfahren zur Sicherung des Genehmigungsanspruchs?

Allerdings ist auch der Faktor Zeit zu berücksichtigen: Eine Baugenehmigung kann Frau Labelle nur erhalten, solange der beabsichtigte Bebauungsplan nicht in Kraft ist. Denn für die Frage, ob ein mit einer Verpflichtungsklage verfolgter Baugenehmigungsanspruch besteht, ist maßgeblicher Entscheidungs-Zeitpunkt nicht der Zeitpunkt der Antragstellung oder der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, sondern der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor Gericht. Zu diesem Zeitpunkt muss der Genehmigungsanspruch bestehen, während unerheblich ist, ob zum Zeitpunkt der Antragstellung ein Anspruch bestand.

Anmerkung: Siehe hierzu zuletzt BVerwG, 4 C 33/13 v.4.12.2014, Abs. 18 = BVerwGE 151, 36 Abs. 18; OVG Greifswald, 3 L 50/13 v. 17.6.2015, Abss. 53 = NVwZ-RR 2016, 14, 15; ferner Finkelnburg/Ortloff/Otto, § 8 Rn. § 12; Hufen, § 24 Rn. 14.

Daher sollte Frau Labelle alles tun, um das Verfahren zu beschleunigen.

Insoweit stellt sich hier für das Widerspruchsverfahren folgendes Problem: Der Erteilung der Baugenehmigung steht nach dem Sachverhalt nur die Veränderungssperre und die hierauf gestützte Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 Abs. 1 BauGB entgegen. Der Widerspruch kann somit nur Erfolg haben, wenn die Veränderungssperre nichtig ist, weil sie dann materiellrechtlich dem Baugenehmigungsanspruch nicht entgegen gehalten werden könnte. In diesem Fall wäre dann auch die Verweigerung des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB rechtswidrig, da dieses nur versagt werden darf, wenn das Bauvorhaben bauplanungsrechtlich unzulässig ist. Dementsprechend könnte sich die Widerspruchsbehörde nach § 36 Abs. 2 Satz 3 BauGB i.V.m. § 72 LBO über das fehlende Einvernehmen der Gemeinde wegen dessen Rechtswidrigkeit durch den Widerspruchsbescheid hinwegsetzen (was aber nach § 72 Abs. 3 LBO gesondert zu begründen wäre).

Anmerkung: Zu den Voraussetzungen und Rechtsfolgen des § 36 BauGB und der Ersetzungsbefugnis der Baugenehmigungsbehörde und der Widerspruchsbehörde siehe näher den Schwein-gehabt-Fall.

Dies alles setzt aber voraus, dass die Widerspruchsbehörde selbst die Vereinbarkeit der Veränderungssperre mit höherrangigem Recht überprüfen und sie unangewendet lassen kann, wenn sie die Veränderungssperre wegen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht für nichtig und deshalb unwirksam hält. Es ist aber nicht selbstverständlich, dass die Widerspruchsbehörde sich über die Veränderungssperre unter Berufung auf deren Rechtswidrigkeit und Nichtigkeit hinwegsetzen kann: Anders als die Gerichte ist nämlich die Widerspruchsbehörde an untergesetzliches Recht gebunden, sie hat keine Verwerfungskompetenz und kann damit, wenn sie eine Norm für nichtig hält, nicht einfach über sie hinweggehen.

Anmerkung: Siehe hierzu BGH, III ZR 29/12 v. 25.10.2012, Abs. 19 = NVwZ 2013, 167, Abs. 19; OVG Saarlouis, 1 R 102/87 v. 20.2.1989, Abs. 8 ff. = NVwZ 1990, 172, 173; OVG Saarlouis, 1 R 25/91 v. 9.12.1991, Abs. 6 ff. = NVwZ 1993, 396 f.; Panzer, in: Schoch/Schneider, Vorb. § 47 Rn. 10; Gril, JuS 2000, 1080 ff.; Maurer/Waldhoff, § 4 Rn. 64 ff.

Hieraus folgt aber nicht, dass die Widerspruchsbehörde in einem solchen Fall den Widerspruch als unbegründet zurückweisen dürfte. Sie hat vielmehr zunächst das Verfahren auszusetzen und beim zuständigen Organ - hier dem Stadtrat der Stadt Saarheim - eine Aufhebung der Norm anzuregen. In Betracht käme auch eine entsprechende Anregung an die Kommunalaufsichtsbehörde oder die Erhebung eines Normenkontrollantrages nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 18 AGVwGO, da auch die Widerspruchsbehörde "Behörde" i.S.d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sein kann (siehe hierzu Hufen, § 7 Rn. 5; Pietzner/Ronellenfitsch, Rn. 1216).

III. Ergebnis zu A

Dies alles kostet aber Zeit und es ist offen, wie die Widerspruchsbehörde tatsächlich mit dem Fall umgehen wird, insbesondere ob sie überhaupt Bedenken hinsichtlich der Wirksamkeit der Veränderungssperre hat. Daher erscheint es durchaus sinnvoll, die Frage der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO parallel zu dem noch laufenden, gegen die Ablehnung der Baugenehmigung gerichteten Rechtsbehelfsverfahren mit verbindlicher Wirkung sowohl für die Widerspruchsbehörde als auch für das ggf. später einzuschaltende Verwaltungsgericht klären zu lassen. Ggf. könnte - zur weiteren Beschleunigung - zusätzlich auch ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO gestellt werden, mit dem die vorläufige Nichtanwendung der Veränderungssperre gegenüber Frau Labelle erreicht werden könnte (vgl. Hufen, § 34 Rn. 13).

Allerdings macht eine solche Vorgehensweise im konkreten Fall nur dann Sinn, wenn ein Normenkontrollantrag im konkreten Fall auch Aussicht auf Erfolg hätte, wenn er also zulässig und begründet wäre.

B) Zulässigkeit eines Antrags nach § 47 VwGO

Ein Antrag nach § 47 VwGO wäre zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen der §§ 40 ff. VwGO vorliegen.

Anmerkung: Für die Prüfung der Sachentscheidungsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess siehe diesen Hinweis.

I. Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges (§ 40, § 47 Abs. 1 VwGO)

Eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO liegt im Grundsatz vor, wenn die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen dem öffentlichen Recht angehören. Nach diesen Grundsätzen wäre der Verwaltungsrechtsweg für die Kontrolle untergesetzlicher Normen jeder Art eröffnet, weil sich die Frage, ob eine Rechtsverordnung oder eine Satzung mit höherrangigem Recht vereinbar ist, immer ausschließlich nach öffentlichem Recht richtet (BVerwG, 5 CN 1/12 v. 18.4.2013, Abs. 9 = BVerwGE 146, 217, Abs. 9). Streitigkeiten um die Berechtigung der Exekutive zur Normsetzung sind auch nicht als öffentlich-rechtliche Streitigkeiten verfassungsrechtlicher Art anzusehen (BVerwG, 2 C 13.01 v. 4.7.2002, Abs. 13 = NVwZ 2002, 1505 f.).

§ 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO schränkt jedoch nach herrschender Meinung mit den Worten "im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit" den Verwaltungsrechtsweg für gerichtliche Normenkontrollen dergestalt ein, dass das OVG nur solche untergesetzlichen Rechtsnormen auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüfen darf, auf deren Grundlage sich Streitigkeiten ergeben können, für die der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist; denn mit dieser Formulierung wollte der historische Gesetzgeber (BT-Drs. III/55, S. 33) vermeiden, dass eine Entscheidung nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO nachfolgende Entscheidungen der Gerichte anderer Gerichtszweige bindet und diese damit der Verwaltungsgerichtsbarkeit praktisch unterordnet (ausführlich BVerwG, 5 CN 1/12 v. 18.4.2013, Abs. 10 f. = BVerwGE 146, 217, Abs. 10 f.). Vorliegend handelt es sich um eine Veränderungssperre nach § 16 BauGB, die gem. § 16 Abs. 1 BauGB eine Satzung darstellt, aufgrund derer es zu Streitigkeiten (etwa um die Zulässigkeit von Baugenehmigungen in dem Gebiet, für das diese gilt) kommen kann, für die der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist, da die für die Streitentscheidung maßgeblichen Normen in diesem Fall solche des BauGB bzw. der LBO sind.

Damit steht der Verwaltungsrechtsweg offen.

II. Statthaftigkeit (§ 47 Abs. 1 VwGO)

Das Normenkontrollverfahren ist nur gegen die in § 47 Abs. 1 VwGO genannten Rechtsnormen statthaft. Bei der von Frau Labelle angegriffenen Veränderungssperre handelt es sich um eine Satzung nach dem BauGB, so dass der Normenkontrollantrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO i.V.m. § 16 Abs. 1 BauGB statthaft ist.

Anmerkung: Zu Recht betont das OVG Saarlouis (OVG Saarlouis, 2 C 338/12 v. 19.12.2013, Abs. 25), dass die Normenkontrolle selbst dann statthaft wird, wenn behauptet wird, die Veränderungssperre sei nicht formell ordnungsgemäß zu Stande gekommen. Eine Norm ist bereits dann im Sinne des § 47 Abs. 1 VwGO "erlassen", wenn sie aus der Sicht des Normgebers Geltung für sich in Anspruch nimmt.

III. Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO)

Antragsbefugt ist jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit zu werden, sowie jede Behörde (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist insoweit zu bejahen, wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in einer eigenen Rechtsposition verletzt wird. Dabei sind an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Es reicht damit für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO aus, dass sich die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung negativ auf die Rechtsstellung des Antragstellers auswirken kann. Ob die Rechtsvorschrift gültig ist und der Antragsteller etwaige Auswirkungen daher hinzunehmen hat, ist im Rahmen der Begründetheit des Normenkontrollantrags zu überprüfen (zusammenfassend BVerwG, 3 BN 2/18 v. 17.7.2019, Abs. 11 f. = NVwZ-RR 2019, 1027 Abs. 11 f.).

Als Antragsbefugter nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kommt gegenüber Veränderungssperren primär der Grundstückseigentümer in Betracht (OVG Saarlouis, 2 C 44/18 v. 23.5.2019, Abs. 20 = BauR 2020, 608, 609). Im vorliegenden Fall ist Frau Labelle allerdings nicht Eigentümerin, sondern hat einen Mietvertrag über ein auf dem Flurstück Nr. 2970 gelegenes Geschäft in der Nassauer Straße abgeschlossen und für den Umbau des Geschäfts in das "Erotik-Zentrum" eine Baugenehmigung beantragt.

Dies schließt aber nicht aus, dass sie einen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung nach § 73 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 LBO haben kann. Denn dieser Anspruch setzt nicht voraus, dass der Antragsteller Grundstückseigentümer ist.

Anmerkung: Vgl. BVerwG, IV C 49.71 v. 23.3.1973, Abs. 13 f. = BVerwGE 42, 115, 116 f.; Finkelnburg/Ortloff/Otto, § 8 Rn. 15).

Insoweit war ein solcher Baugenehmigungsanspruch nach dem Sachverhalt auch bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre gegeben, so dass Frau Labelle möglicherweise durch die Anwendung der Veränderungssperre in ihrem subjektiv-öffentlichen Recht aus § 73 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 LBO verletzt sein kann, wenn die Veränderungssperre rechtswidrig sein sollte.

Anmerkung: Vgl. Jäde, ZfBR 2011, 115, 117. Anders als bei der Verfassungsbeschwerde wird die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 VwGO nicht dadurch ausgeschlossen, dass die eigentliche Rechtsverletzung erst durch den Vollzug der Norm (hier: Verweigerung der Baugenehmigung) eintritt: Dies wird durch die Worte "oder deren Anwendung" klargestellt (Hufen, § 19 Rn. 24).

Ob allein die möglicherweise bestehende Verletzung des Baugenehmigungsanspruchs durch die Anwendung der Veränderungssperre für die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ausreicht, wird allerdings unterschiedlich beurteilt. Teilweise wird hierfür gefordert, dass die Nutzungsabsicht bereits Ausdruck in einem abgelehnten Bauantrag gefunden haben muss, der aufgrund der Veränderungssperre abgelehnt wurde. Teilweise wird als ausreichend angesehen, dass jemand schlicht Nutzungsberechtigter des betroffenen Grundstücks ist. Teilweise wird schließlich eher allgemein angenommen, eine obligatorische Berechtigung könne zwar die Antragsbefugnis nahe legen, derartige Rückschlüsse von der zivilrechtlichen Rechtslage auf die öffentlich-rechtlich zu beurteilende Frage des Bestehens einer im Rahmen des Normenkontrollverfahrens erforderlichen wehrfähigen Rechtsposition seien jedoch nicht zwingend.

Anmerkung: Für die erstgenannte Ansicht z. B. OVG Münster, 10 a D 131/97.NE v. 25.11.1997, Abs. 20. Für die zweitgenannte Ansicht etwa OVG Bautzen, 1 C 29/12 v. 30.1.2015, Abs. 20 = SächsVBl. 2015, 269, 273; VGH München, 9 N 13.1681 v. 20.11.2013, Abs. 17 = KommJuR 2014, 343, 344; OVG Weimar, 1 N 252/14 v. 4.1.2017, S. 7 = BauR 2018, 481, 482. Für die drittgenannte Ansicht Jäde, ZfBR 2011, 115, 116 f.

Das fragliche Grundstück liegt hier im Geltungsbereich der angegriffenen Veränderungssperre, wegen derer der Baugenehmigungsantrag Frau Labelles auch abgelehnt worden ist. Damit erfüllt Frau Labelle auch die Kriterien, die die strengere Ansicht für das das Vorliegen der Antragsbefugnis eines obligatorisch Berechtigten gegenüber Veränderungssperren verlangt, sodass hier eine Antragsbefugnis jedenfalls gegeben ist (vgl. OVG Weimar, 1 N 932/00 v. 16.5.2001, S. 9 f. = NVwZ-RR 2002, 415, 416). Damit ist sie nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt.

IV. Passive Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO)

Richtiger Antragsgegner ist nach § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO die Körperschaft, die die Rechtsvorschrift erlassen hat, hier also der Satzungsgeber, mithin die Stadt Saarheim.

V. Beteiligtenfähigkeit (§ 61 VwGO)

Der Antragsteller ist als natürliche Person nach § 61 Nr. 1, 1. Alt. VwGO beteiligtenfähig; die Stadt Saarheim ist als juristische Personen nach § 61 Nr. 1, 2. Alt. VwGO beteiligtenfähig.

VI. Postulationsfähigkeit (§ 67 VwGO)

Nach § 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO muss sich Frau Labelle vor dem Oberverwaltungsgericht von einem Rechtsanwalt vertreten lassen. Die Stadt Saarheim hat die Wahlfreiheit, sich gem. § 67 Abs. 4 Satz 1 VwGO von einem Prozessbevollmächtigten vertreten zu lassen oder von der Möglichkeit des § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO Gebrauch zu machen, indem sie sich von einem eigenen Beschäftigten vertreten lässt.

Anmerkung: Unabhängig davon wäre eine ordnungsgemäße Vertretung der Stadt Saarheim jedoch keine Voraussetzung für die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags.

VII. Antragsfrist (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO)

Die Frist von einem Jahr nach Inkrafttreten der Veränderungssperre (§ 47 Abs. 2 Satz 1 letzter Halbsatz VwGO) kann nach dem Sachverhalt offenbar noch eingehalten werden.

VIII. Ergebnis zu B

Ein Antrag nach § 47 VwGO wäre somit noch zulässig.

C) Begründetheit

Der Normenkontrollantrag wäre begründet, wenn die angegriffene Veränderungssperre ungültig ist (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Zu beachten ist, dass das Normenkontrollverfahren nicht nur dem Individualrechtsschutz dient, sondern ein objektives Beanstandungsverfahren ist. Die Ungültigkeitserklärung einer Rechtsvorschrift nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO verlangt wegen deren Allgemeinverbindlichkeit also gerade nicht den Nachweis einer individuellen Rechtsverletzung gerade des Antragstellers (BVerwG, 3 BN 2/18 v. 17.7.2019, Abs. 12 = NVwZ-RR 2019, 1027 Abs. 12). Dies hat zur Folge, dass bei der Beeinträchtigung der Interessen des Antragstellers die angegriffenen Vorschriften insgesamt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden und nicht nur im Rahmen der geltend gemachten Rechte, aus denen u. U. die Antragsbefugnis abgeleitet wurde (BVerwG, 4 CN 1/07 v. 9.4.2008, Abs. 13 = BVerwGE 131, 100, 102).

Der Normenkontrollantrag wäre dementsprechend begründet, wenn die angegriffene Veränderungssperre an einem Fehler leidet, der nicht nach § 214, § 215 BauGB - die grundsätzlich auch auf Veränderungssperren als "Satzungen nach diesem Gesetzbuch" Anwendung finden (Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, Vorb. §§ 214–216 Rn. 2) - unbeachtlich ist.

Insoweit kommt eine Unbeachtlichkeit von Fehlern nach § 215 Abs. 1 BauGB vorliegend von vornherein nicht in Betracht, da die dort statuierte einjährige Rügefrist noch nicht abgelaufen ist. Bis zum Ablauf der Jahresfrist sind aber auch die in § 215 Abs. 1 BauGB genannten Fehler gegenüber jedermann auch unabhängig von ihrer schriftlichen Geltendmachung gegenüber der Gemeinde beachtlich (Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, § 215 Rn. 7) und können daher zur Ungültigkeit auch einer Veränderungssperre führen.

I. Formelle Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre

Nach dem Sachverhalt ist die Veränderungssperre vom Stadtrat der Stadt Saarheim formell ordnungsgemäß als Satzung erlassen worden. Die interne Zuständigkeit des Stadtrats folgte insoweit aus § 35 Nr. 12 KSVG i. V. m. § 16 Abs. 1 BauGB ("Die Veränderungssperre wird von der Gemeinde beschlossen.") und es bestehen auch keine Anhaltspunkte dafür, dass das Beschlussverfahren nach den §§ 44 ff. KSVG nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden wäre. Das BauGB selbst sieht keine besonderen Verfahrensregeln für den Erlass von Veränderungssperren vor, insbesondere ist eine Öffentlichkeits- oder Behördenbeteiligung entsprechend §§ 3 ff. BauGB nicht erforderlich, da diese Vorschriften nur für die Bauleitplanung (§§ 1 ff. BauGB) selbst gelten.

Anmerkung: Insoweit laufen § 214 und § 215 BauGB in Bezug auf Veränderungssperren (weitgehend?) leer, vgl. insoweit auch BVerwG, 4 NB 40/93 v. 21.12.1993, Abs. 14 = NVwZ 1994, 685 f.

Die Satzung müsste auch nach § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB "ortsüblich" bekannt gemacht worden sein (näher hierzu Scheidler, GewArch 2018, 217, 219). Mit dem Begriff der "Ortsüblichkeit" wird insoweit auf die für die jeweilige Behörde geltenden Vorschriften über öffentliche Bekanntmachungen verwiesen.

Anmerkung: Siehe hierzu OVG Bautzen, 1 C 29/12 v. 30.1.2015, Abs. 25 = SächsVBl. 2015, 269, 273; ferner U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, § 27a Rn. 34.

Für saarländische Gemeinden gilt daher die Verordnung über die öffentlichen Bekanntmachungen der Gemeinden und Gemeindeverbände (Bekanntmachungsverordnung - BekVO) auch für die Bekannmachtung von Veränderungssperren (OVG Saarlouis, 2 C 338/12 v. 19.12.2013, Abs. 31).

Anmerkung: Eine Zusammenstellung der einschlägigen Regelungen anderer Bundesländer für die öffentliche Bekanntmachung der Gemeinden finden sie hier.

Nach dem Sachverhalt steht insoweit fest, dass es sich bei "SaarheimInform" um das amtliche Bekanntmachungsorgan der Stadt Saarheim (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 BekVO) handelt, so dass eine "ortsübliche Bekanntmachung" hier erfolgt ist.

Anmerkung: Für einen krassen Fall formeller Fehler bei Beschluss einer Veränderungssperre siehe OVG Saarlouis, 2 C 338/12 v. 19.12.2013, Abs. 29 ff.

II. Materielle Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre

Allerdings könnte die Veränderungssperre an beachtlichen materiellen Fehlern leiden. Insoweit ist zu beachten, dass das planungsrechtliche Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB für den Erlass von Veränderungssperren nicht gilt. In materieller Hinsicht muss eine Veränderungssperre vielmehr "nur" den Anforderungen des § 14 Abs. 1 BauGB entsprechen.

Anmerkung: So BVerwG, 4 NB 40/93 v. 21.12.1993, Abs. 12 ff. = NVwZ 1994, 685 f.; BVerwG, 4 BN 6/14 v. 19.2.2014, Abs. 2 f. = KommJuR 2014, 346.

1. Wirksamer Aufstellungsbeschluss über einen Bebauungsplan

Erste Voraussetzung einer Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB ist, dass ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst wurde. Insoweit verweist § 14 Abs. 1 BauGB auf § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Das Vorliegen eines solchen Planaufstellungsbeschlusses ist eine materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die Veränderungssperre. Fehlt ein derartiger Aufstellungsbeschluss, ist eine gleichwohl beschlossene und gemäß § 16 Abs. 1 BauGB als Satzung bekanntgemachte Veränderungssperre nichtig . Insoweit gehört zu diesem Rechtmäßigkeitserfordernis auch, dass der Planaufstellungsbeschluss wirksam ist, also insbesondere ordnungsgemäß nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB "ortsüblich" bekannt gegeben wurde.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerwG, 4 N 1/92 v. 6.8.1992, Abs. 12 ff. = NVwZ 1993, 471; OVG Greifswald, 3 L 50/13 v. 17.6.2015, Abs. 66 f. = NVwZ-RR 2016, 14, 16; OVG Saarlouis, 2 C 44/18 v. 23.5.2019, Abs. 22 = BauR 2020, 608, 609; .OVG Weimar, 1 N 932/00 v. 16.5.2001, S. 11 = NVwZ-RR 2002, 415, 416.

Nach dem Sachverhalt hat der Saarheimer Stadt am 12. Oktober vergangenen Jahres einen Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans "Saarheimer Altstadt" gefasst, der insbesondere die Nassauer Straße, den Erich-Schultheiß-Platz und den Rathausplatz sowie die umliegenden Nebenstraßen umfassen soll. Seine Veröffentlichung in "SaarheimInform" erfüllte nach dem oben Gesagten auch die Voraussetzungen einer "ortsüblichen Bekanntgabe" i.S.d. § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB (vg. o. C I).

2. Zulässiger Inhalt der Veränderungssperre

Veränderungssperren nach § 14 Abs. 1 BauGB sind ferner nur zulässig, wenn sie sich auf die in § 14 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 2 BauGB vorgesehenen Regelungen beschränken. Insoweit ist zunächst nicht zu beanstanden, dass die Stadt Saarheim die Veränderungssperre nur für einen Teilbereich des zukünftigen Plangebiets und nicht für das gesamte Plangebiet erlässt. Sie muss nur diesen Gebietsteil genau genug bezeichnen und darf vor allem nicht über das Plangebiet hinausgehen (Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, § 14 Rn. 10). Dass das betroffene Gebiet in der Veränderungssperre mit "Grundstücke entlang der Nassauer Straße" hinreichend konkret bezeichnet ist, ist anzunehmen.

Indem die Veränderungssperre anordnet, dass die Errichtung von Vergnügungsstätten entlang der Nassauer Straße nicht durchgeführt werden darf, macht sie zudem von der Möglichkeit des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB Gebrauch, wonach für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschlossen werden kann, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen. Vorhaben i. S. des § 29 BauGB sind die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung baulicher Anlagen. Damit sind Vorhaben gemeint, die - unabhängig davon, ob die Voraussetzungen des § 2 LBO erfüllt sind - eine gewisse "bodenrechtliche" bzw. "städtebauliche" Relevanz aufweisen, d. h. die in § 1 Abs. 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren können, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer seine Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen.

Anmerkung: Vgl. Muckel/Ogorek, § 7 Rn. 14 ff.; ausführlich Scheidler, ZfBR 2016, 116, 117 ff.

Nach einer neueren Entscheidung des BVerwG fallen dementsprechend unter den planungsrechtlichen Begriff der baulichen Anlage alle Anlagen, die in einer auf Dauer gedachten Weise künstlich mit dem Erdboden verbunden werden und die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren können, die geeignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung hervorzurufen (BVerwG, 4 CN 7/16 v. 7.12.2017, Abs. 11 = BVerwGE 161, 53 Abs. 11). Dies ist insbesondere auch gegeben, wenn ein zuvor anderweitig genutztes Gebäude nunmehr in eine Vergnügungsstätte umgewandelt werden soll, da in diesem Fall die neue Nutzung eine andere Nutzungsart i.S. der aufgrund des § 9a Nr. 1 BauGB erlassenen BauNVO darstellt als die zuvor ausgeübte Nutzung.

Somit entspricht die Veränderungssperre auch inhaltlich den Anforderungen des § 14 Abs. 1 BauGB.

3. Erforderlichkeit der Veränderungssperre zur Sicherung der Bauleitplanung

Aus dem Umstand, dass Veränderungssperren nach § 14 Abs. 1 BauGB nur "zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich" beschlossen werden dürfen, wird ferner geschlossen, dass die Veränderungssperre zur Erreichung des mit ihr intendierten Sicherungszwecks erforderlich sein muss. Dies setzt voraus, dass bereits hinreichend konkrete und positive Planungsvorstellungen für das Gebiet vorliegen (a), die sich mit den Instrumenten der Bauleitplanung im konkreten Fall verwirklichen lassen (b), und dass ein hinreichend konkretes Bedürfnis zur Sicherung dieser Planungsvorstellung durch die Veränderungssperre besteht (c).

a) Hinreichend konkrete und positive Planungsvorstellungen für das von der Veränderungssperre erfasste Gebiet

Insoweit geht das BVerwG zunächst davon aus, dass eine "Sicherung der Planung" mittels einer Veränderungssperre nur dann "erforderlich" sein kann, wenn bereits eine hinreichend konkrete Planung vorliegt. Zwar müsse der Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans für das betroffene Plangebiet nicht schon bereits in allen Einzelheiten festgelegt sein. Allerdings muss der künftige Planinhalt für das gesamte Plangebiet bereits "in einem Mindestmaß konkretisiert und absehbar" sein.

Anmerkung: BVerwG 4 CN 16.03 v. 19.2.2004 = NVwZ 2004, 858, 859; BVerwG, 4 C 5/15 v. 9.8.2016, Abs. 18 = NVwZ-RR 2017, 717 Abs. 18; OVG Saarlouis, 2 C 44/18 v. 23.5.2019, Abs. 26 = BauR 2020, 608, 610.

Die Sperre kann damit vor dem Hintergrund der nicht unerheblichen Belastung bestehender Baurechte auf der Grundlage des Art. 14 Abs. 1 GG ihre Sicherungsfunktion rechtmäßig nur erfüllen, wenn die in Aussicht genommene Planung so hinreichend deutliche Konturen erlangt hat, dass sie als Maßstab zur Beurteilung möglicherweise entgegenstehender Vorhaben auch tatsächlich in einem vertretbaren Maß taugt (OVG Koblenz, 1 C 11407.10.OVG v. 7.12.2011, Abs. 31= ZfBR 2012, 374, 376). Die Planung muss dabei nicht bereits einen Stand erreicht haben, der nahezu den Abschluss des Verfahrens ermöglicht; ein detailliertes und abgewogenes Planungskonzept ist so nicht zu fordern. Ausreichend ist, dass sich aus dem Planaufstellungsbeschluss oder weiteren Verfahrensschritten wenigstens ansatzweise ersehen lässt, was Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans sein soll.

Anmerkung: So etwa BVerwG, 4 C 5/15 v. 9.8.2016, Abs. 18 = NVwZ-RR 2017, 717 Abs. 18; OVG Greifswald, 3 L 50/13 v. 17.6.2015, Abs. 70 = NVwZ-RR 2016, 14, 16 f.; VGH München, 9 N 13.1681 v. 20.11.2013, Abs. 19 = KommJuR 2014, 343, 344; Güster, JA 2017, 928, 929.

Diesen Mindestanforderungen wird etwa genügt, wenn die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre bereits einen bestimmten Baugebietstyp ins Auge gefasst und somit bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine reine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht dagegen i.d.R. (soweit nicht konkret von den einer Negativplanung ähnlichen Festsetzungsmöglichkeiten der § 9 Abs. 2a oder Abs. 2b BauGB Gebrauch gemacht werden soll) nicht aus. Wenn selbst Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen.

Anmerkung: Siehe hierzu OVG Bautzen, 1 C 29/12 v. 30.1.2015, Abs. 28 = SächsVBl. 2015, 269, 274; OVG Greifswald, 3 L 50/13 v. 17.6.2015, Abs. 78 f. = NVwZ-RR 2016, 14, 17; VGH Mannheim, 3 S 1524/04 v. 3.3.2005, Abs. 24 = NVwZ-RR 2006, 170, 171; OVG Saarlouis, 2 C 44/18 v. 23.5.2019, Abs. 28 = BauR 2020, 608, 610; zusammenfassend zur aktuellen Rechtsprechung Scheidler, GewArch 2018, 217, 218 f.

Hier beabsichtigt die Stadt im Plangebiet ein Kerngebiet nach § 7 BauNVO festzusetzen, wobei für den Bereich der Nassauer Straße die in einem solchen Gebiet an sich nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 BauNVO zulässigen Vergnügungsstätten nach § 1 Abs. 5 BauNVO ausgeschlossen werden sollen, was wiederum mit dem befürchteten Trading-Down-Effekt begründet wird. Darüber hinaus ist Ziel der (erstmaligen) Überplanung der Saarheimer Altstadt deren Sicherung als zentrales "Einkaufszentrum" der überwiegenden Bevölkerung der Stadt Saarheim und ihrer Umgebung, die Wahrung und Aufwertung der Umsatzmöglichkeiten des Einzelhandels sowie die Sicherung der Attraktivität der Innenstadt für Bewohner und Besucher. Diese angegebenen Planungsvorstellungen sind nicht nur im Sinne einer negativen Umschreibung dessen ausgestaltet, was die Stadt Saarheim verhindern will, sondern legen auch positiv dar, wie die angestrebte Entwicklung gestaltet werden soll. Sie sind im Einzelnen hinreichend bestimmt und weisen bereits einen hinreichenden Grad an Konkretisierung auf, der das nach herrschender Ansicht zu fordernde Mindestmaß übersteigen dürfte.

Mithin bestehen hinreichend konkrete Planungsvorstellungen für das Gebiet der Saarheimer Altstadt und konkret für die Nassauer Straße, für die die Veränderungssperre beschlossen worden ist.

b) Möglichkeit der Zielerreichung der Planvorstellungen im Wege planerischer Festsetzung

Es bestehen auch keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass sich das erstrebte Planungsziel der Aufwertung der Saarheimer Altstadt durch ihre Überplanung als Kerngebiet verbunden mit weitergehenden Festsetzungen, insbesondere mit Ausschlüssen bestimmter Arten baulicher Nutzungen, die "an sich" nach § 7 BauNVO zulässig sind (§ 1 Abs. 5 BauNVO), im konkreten Fall nicht erreichen ließe.

Anmerkung: Vgl. hierzu BVerwG, 4 BN 6/14 v. 19.2.2014, Abs. 3 = KommJuR 2014, 346; OVG Saarlouis, 2 C 44/18 v. 23.5.2019, Abs. 25 = BauR 2020, 608, 610.

Insoweit ist zunächst festzuhalten, dass gegenüber dem beabsichtigten Ausschluss von Vergnügungsstätten an der Nassauer Straße eine Festsetzung nach § 9 Abs. 2b BauGB nicht gegenüber der beabsichtigten Vorgehensweise der Festsetzung eines Kerngebiets unter Ausschluss von Vergnügungsstättennutzungen nach § 1 Abs. 5 BauNVO vorrangig ist: § 9 Abs. 2b BauGB ermöglicht eine Steuerung von Vergnügungsstätten ohne gleichzeitig die Art der baulichen Nutzung für das Baugebiet insgesamt festlegen zu müssen (Battis/Mitschang/Reidt, NVwZ 2013, 961, 963). Nicht ausgeschlossen werden soll hierdurch, dass der Ausschluss von Vergnügungsstätten nach § 1 Abs. 5 BauNVO in einem Bebauungsplan festgesetzt wird, der auch ein Baugebiet festsetzt.

Auch im Übrigen sind die Planungsinstrumente des BauGB auch mit Blick auf die Zielvorgaben des § 1 Abs. 5 BauGB gerade für die Verwirklichung der angestrebten Ziele der Stadt Saarheim im vorliegenden Fall gedacht. Gem. § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB sollen die Bauleitpläne eine nachhaltige städtebauliche Entwicklung, die die sozialen, wirtschaftlichen und umweltschützenden Anforderungen auch in Verantwortung gegenüber künftigen Generationen miteinander in Einklang bringt, und eine dem Wohl der Allgemeinheit dienende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten. Gerade die Sicherung einer Vielfalt des Angebots von Einzelhandelsgeschäften dient dem Wohl der Allgemeinheit, indem die Einwohner Saarheims in der Innenstadt kein reines Vergnügungsviertel mit Diskotheken, Spielhallen und "Erotik-Zentren" vorfinden, sondern die Möglichkeit haben, Einkäufe für den täglichen Bedarf zu tätigen. Letzteres dient nicht zuletzt auch der Verwirklichung des Auftrags des § 1 Abs. 6 Nr. 8 lit. a BauGB, der Berücksichtigung der Belange der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung (vgl. VGH Mannheim, 3 S 1524/04 v. 3.3.2005, Abs. 31 = NVwZ-RR 2006, 170, 171).

Auch ist nicht erkennbar, weshalb der beabsichtigte Bebauungsplan nicht i. S. des § 1 Abs. 3 BauGB für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich sein könnte. An diese Erforderlichkeit sind keine allzu strengen Anforderungen zu stellen, vielmehr reicht es aus, wenn es vernünftigerweise geboten ist, die bauliche Entwicklung durch die vorherige Planung zu ordnen (BVerwG, 8 C 46/91 v. 22.1.1993, Abs. 22 = BVerwGE 92, 8, 14 f.), und der Verwirklichung des Plans nicht auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (BVerwG, 4 CN 4/98 v. 12.8.1999, Abs. 24 = BVerwGE 109, 246, 249 f.). Was die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erfordert, ist damit nicht allein aus räumlichen Vorgegebenheiten sowie aus allgemeinen Grundsätzen oder sonstigen abstrakten Vorgaben zu bestimmen. Vielmehr bestimmt die Gemeinde kraft ihrer Planungshoheit und planerischen Gestaltungsfreiheit selbst, welche städtebauliche Entwicklung und Ordnung mit der Planung verfolgt wird; was städtebaulich erforderlich i.S. von § 1 Abs. 3 BauGB ist, hängt damit weitgehend von Willensentscheidungen der Gemeinde ab (BVerwG, 4 CN 6/99 v. 31. 8. 2000, Abs. 18 = BVerwGE 112, 41, 46 f.).

Vor diesem Hintergrund erscheint die Planung der Stadt Saarheim auch im vorliegenden Fall als i.S.d. § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich: Insbesondere ist sie von der Annahme geprägt, eine Fortgeltung des § 34 Abs. 2 BauGB i. V. m. § 7 BauNVO reiche zur Stärkung der Innenstadtentwicklung und der Verhinderung eines Trading-Down-Effekts nicht aus, was insgesamt als plausibel erscheint. Gründe, die der Verwirklichung der Planungsziele auf unabsehbare Zeit entgegen stehen könnten, sind nicht erkennbar.

c) Konkretes Bedürfnis der Sicherung der Planung

Die Veränderungssperre müsste auch zur Sicherung der Bauleitplanung beschlossen worden sein. Dazu müsste gem. § 14 Abs. 1 BauGB ein Bedürfnis zur Sicherung der Planung bestehen. Dies bedeutet die materielle Anforderung, dass die Veränderungssperre in räumlicher Hinsicht und inhaltlicher Reichweite erforderlich sein muss, was unter anderem dann der Fall ist, wenn bei der zuständigen Bauaufsichtsbehörde Bauanträge eingehen, die den beabsichtigten Festsetzungen des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans widersprechen und denen ohne Veränderungssperre stattgegeben werden müsste.

Hier war konkreter Anlass der Veränderungssperre, dass Frau Labelle einen Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung zur Änderung der Nutzung des früher als Schuhgeschäft genutzten Ladenlokals in ein "Erotik-Zentrum" der im Fall beschriebenen Art gestellt hat, das nach dem Sachverhalt als "Vergnügungsstätte" zu qualifizieren ist.

Anmerkung: Vergnügungsstätten im städtebaulichen Verständnis sind Anlagen, Betriebe und Nutzungen unterschiedlicher Ausprägung, die der Befriedigung bestimmter Triebe und Bedürfnisse oder der Zerstreuung durch - die Sinne in bestimmter Weise anregende - Unterhaltung dienen, in denen Veranstaltungen durchgeführt oder ein bestimmtes Triebverhalten angesprochen wird, jedoch weder ein höheres Interesse an Kunst, Kultur oder Wissenschaft noch sportliche Zwecke verfolgt werden (Finkelnburg/Ortloff/Kment, § 9 Rn. 46). Dies trifft für solche Anlagen zu, wie sie im Sachverhalt beschrieben wurden, nicht aber für "reine" Sexshops (vgl. Mitschang/Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, § 9 Rn. 189). Zur Frage der Behandlung von Bordellen als Vergnügungsstätten siehe den Unschuldslamm-Fall.

Eine solche Nutzungsänderung wäre nach bisheriger Rechtslage nach § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO zu genehmigen gewesen, würde jedoch den beabsichtigten Festsetzungen des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans widersprechen. Mithin konnte nur der Beschluss einer Veränderungssperre, mit der Rechtsfolge einer Unzulässigkeit widersprechender Bauvorhaben, die eingeleitete Planung sichern, sodass die Veränderungssperre auch erforderlich war (VGH Mannheim, 3 S 1524/04 v. 3.3.2005, Abs. 38 = NVwZ-RR 2006, 170, 173).

Insoweit erscheint es auch als angemessen, dass sich die Veränderungssperre auf den gesamten Bereich der Nassauer Straße bezieht, da jederzeit mit weiteren Nachahmern zu rechnen ist, weil dies gerade in der Dynamik eines Trading-Down-Effekts liegt.

d) Ergebnis zu II

Die Veränderungssperre war damit auch nach § 14 Abs. 1 BauGB zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich erforderlich.

4. Ergebnis zu II

Die Veränderungssperre leidet folglich auch nicht an materiellrechtlich beachtlichen Fehlern.

III. Ergebnis zu C

Da die Veränderungssperre weder in formeller noch materieller Hinsicht an beachtlichen Mängeln leidet, wäre ein Antrag von Frau Labelle unbegründet, da die angegriffene Satzung mit höherrangigem Recht vereinbar und damit gültig (vgl. § 47 Abs. 1 und Abs. 5 VwGO) ist.

D) Gesamtergebnis

Ein Normenkontrollantrag von Frau Labelle nach § 47 Abs. 1 VwGO wäre damit zwar zulässig, jedoch unbegründet und hätte somit keine Aussicht auf Erfolg. Rechtsanwalt Rathgeber sollte ihr daher mangels Erfolgsaussichten nicht dazu raten, einen solchen Antrag zu stellen, da sie so auch das gegen die Ablehnung der Baugenehmigung gerichtete Widerspruchsverfahren nicht "voranbringen" kann. Da der Erteilung der Baugenehmigung letztlich unüberwindlich die Veränderungssperre entgegensteht, wäre zudem Frau Labelle zu raten, den Widerspruch gegen die Ablehnung der Baugenehmigung zur Vermeidung von Kostennachteilen (nach § 9a Abs. 4 SaarlGebG und § 80 Abs. 1 Satz 3 SVwVfG) zurückzunehmen.

Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@uni-speyer.de

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