Lösungsvorschlag

Chefsache

Frage 1

Stand der Bearbeitung: 13. Juli 2019

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe hierzu:

Das BVerfG wird dem Antrag der Bundeskanzlerin stattgeben und feststellen, dass der Bundespräsident durch die Nichternennung Rumswegs zum Verteidigungsminister das Grundgesetz verletzt hat, wenn dieser Antrag zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Bei dem Antrag der Bundeskanzlerin handelt es sich um einen Antrag auf Entscheidung nach § 67 BVerfGG, also um einen Antrag auf Durchführung eines Organstreitverfahrens. Dieser Antrag ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und der § 13 Nr. 5, §§ 63 ff. BVerfGG vorliegen.

Anmerkung: Siehe zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG diesen Hinweis.

I. Beteiligtenfähigkeit des Antragstellers (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG)

Die Bundeskanzlerin wird zwar in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG nicht ausdrücklich erwähnt. Der Bundeskanzler ist aber im Grundgesetz mit eigenen Rechten ausgestattet (vgl. z.B. Art. 64 Abs. 1, Art. 65 Satz 1 und 4, Art. 68 Abs. 1 Satz 1, Art. 69 Abs. 1 und 3, Art. 115 b GG) und ist somit gemäß § 63 BVerfGG als Teil des obersten Bundesorgans "Bundesregierung" im Organstreitverfahren beteiligtenfähig.

Anmerkung: So wohl Geis/Meier, JuS 2011, 701 mit Fn. 10. Nach a. A. ist der Bundeskanzler selbst ein oberstes Bundesorgan (Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, § 63 Rn. 40). Diese Frage ist aber letztlich für die Beteiligtenfähigkeit des Bundeskanzlers im Organstreitverfahren ohne Bedeutung. Siehe ferner BVerfG, 2 BvE 1/16 v. 27.2.2018, Abs. 28 = BVerfGE 148, 11, 19 zur Beteiligtenfähigkeit von Bundesministern im Organstreitverfahren (hier werden Bundesminister als "andere Beteiligte" i. S. des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG qualifiziert).

II. Beteiligtenfähigkeit des Antragsgegners (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG)

Der Bundespräsident ist aufgrund der ausdrücklichen Regelung des § 63 BVerfGG im Organstreitverfahren beteiligtenfähig.

III. Tauglicher Organstreitgegenstand (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 64 Abs. 1 BVerfGG)

Gegenstand des Organstreits kann nach § 64 Abs. 1 BVerfGG nur eine "Maßnahme oder Unterlassung" des Antragsgegners sein, während der Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG eine "Streitigkeit über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans" genügen lässt, also weniger auf ein kontradiktorisches Verfahren, in dem zwei Beteiligte um ihre Kompetenzen streiten, als auf ein objektives Beanstandungsverfahren zur Klärung abstrakter Rechtsfragen hindeutet.

Das BVerfG hat für den bundesverfassungsrechtlichen Organstreit die Ausgestaltung des Organstreitverfahrens als kontradiktorisches Verfahren durch § 64 BVerfGG jedoch als zutreffende Konkretisierung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG verstanden und sie sogar letztlich als für verfassungsrechtlich geboten erachtet.

Anmerkung: Grundlegend insoweit BVerfG, 2 BvE 4/52 v. 7.3.1953 = BVerfGE 2, 143, 155 ff. [lesen !!!]; ferner: BVerfG, 2 BvE 1/07 v. 12.3.2007, Abs. 20, 29 = BVerfGE 117, 359, 366 und 370; BVerfG, 2 BvR 2436/10 und 2 BvE 6/08 v. 17.9.2013, Abs. 160 = BVerfGE 134, 141, 194; BVerfG, 2 BvE 5/15 v. 20.9.2016, Abs. 29 = BVerfGE 143, 1, 8; BVerfG, 2 BvE 6/16 v. 10.10.2017, Abs. 17 = BVerfGE 147, 31 Abs. 17;BVerfG, 2 BvE 1/18 v. 11.12.2018, Abs. 17 f. = BVerfGE 150, 194, 199 f.; BVerfG, 2 BvE 2/16 v. 17.9.2019, Abs. 28 = BVerfGE 152, 8, 20 f.; BVerfG, 2 BvE 3/19 v. 22.7.2020, Abs. 39 f. = NVwZ 2020, 1422 Abs. 39 f.; ausführlich hierzu Benda/Klein, Rn. 983 ff.

Inwieweit dies zutreffend ist, kann allerdings dahinstehen, da die Bundeskanzlerin hier keine abstrakte Rechtsfrage klären lassen will, sondern ein konkretes Unterlassen des Bundespräsidenten rügt, nämlich die Nichternennung Rumswegs zum Bundesverteidigungsminister. Diese Frage ist tauglicher Streitgegenstand auch i.S.d. § 64 Abs. 1 BVerfGG.

IV. Antragsbefugnis (§ 64 Abs. 1 BVerfGG)

Der Antrag der Bundeskanzlerin ist jedoch nur zulässig, wenn sie antragsbefugt ist, also eine Verletzung ihrer ihr durch das Grundgesetz übertragenen Rechte durch die Weigerung des Bundespräsidenten, Rumsweg zum Bundesverteidigungsminister zu ernennen, als möglich erscheint. Hier ist jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen, dass diese Weigerung des Bundespräsidenten ein Recht der Bundeskanzlerin aus Art. 64 Abs. 1 GG verletzt, nämlich dann, wenn dem Bundespräsidenten ein solches Weigerungsrecht nicht zusteht. Insofern ist die Bundeskanzlerin auch antragsbefugt.

V. Form und Frist (§ 64 Abs. 2 und 3 BVerfGG)

Der Antrag ist entsprechend § 64 Abs. 2 BVerfGG begründet und gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG fristgemäß eingereicht worden.

VI. Ergebnis zu A

Der Antrag ist damit insgesamt zulässig.

B) Begründetheit

Der Antrag der Bundeskanzlerin ist begründet, wenn durch die Weigerung des Bundespräsidenten, Rumsweg zu ernennen, tatsächlich Rechte der Bundeskanzlerin verletzt werden. Dies ist der Fall, wenn der Bundespräsident zur Ernennung der vom Bundeskanzler nach Art. 64 Abs. 1 GG vorgeschlagenen Personen verpflichtet ist, weil sich dann aus Art. 64 Abs. 1 GG ein Recht des Bundeskanzlers auf Ministerernennung herleiten lässt. Fraglich ist demnach, ob eine solche Verpflichtung des Bundespräsidenten besteht.

I. Bestehen einer Ernennungspflicht des Bundespräsidenten im Allgemeinen

Bei der in Art. 64 Abs. 1 GG getroffenen Regelung besteht Einigkeit darüber, dass der Bundespräsident einen Bundesminister jedenfalls nicht ohne Einverständnis des Bundeskanzlers ernennen oder entlassen kann, was sich letztlich unmittelbar aus dem Wortlaut der Vorschrift, dem Vorschlagsrecht des Bundeskanzlers, ergibt. Im Übrigen ist aber umstritten, inwieweit der Bundespräsident an den vom Bundeskanzler unterbreiteten Vorschlag gebunden ist. Fraglich ist demnach, wie Art. 64 Abs. 1 GG auszulegen ist.

Anmerkung: Siehe zum Folgenden nur Maurer, Staatsrecht I, § 14 Rn. 21; Schenke, in: Bonner Kommentar, Art. 64 Rn. 68 ff. (Bearbeitung 2014); Stern II, § 30 III 4, S. 245 ff., jeweils m.w.N.

1. Grammatikalische Auslegung

Der Wortlaut des Art. 64 Abs. 1 GG deutet zunächst auf einen (weiten) Ermessensspielraum des Bundespräsidenten hin: Das Wort "Vorschlag" in Art. 64 Abs. 1 GG legt - isoliert gesehen - die Unverbindlichkeit des vom Bundeskanzler unterbreiteten Vorschlages nahe (s. etwa Butzer, NJW 2017, 210, 211). Hierfür spricht etwa die Formulierung in Art. 63 Abs. 1 GG: Der Vorschlag des Bundespräsidenten, einen bestimmten Kandidaten zu wählen, ist für den Bundestag - wie sich aus der Regelung eindeutig ergibt - nicht verbindlich. Demgegenüber heißt es etwa in Art. 67 Abs. 1 Satz 2 GG nicht "Vorschlag" sondern "Ersuchen", dem der Bundespräsident folgen muss, ebenso in Art. 69 Abs. 3 GG, wo sich ebenfalls nur aus einem "Ersuchen" eine Verpflichtung ergibt.

2. Historische Auslegung

Auch die historische Auslegung spricht eher dafür, dem Bundespräsidenten ein Ermessen bei der Ministerernennung zuzugestehen: Art. 53 der Weimarer Reichsverfassung war mit Art. 64 Abs. 1 GG nahezu wortlautidentisch und die Weimarer Staatsrechtslehre ging davon aus, dass dem Reichspräsidenten hinsichtlich der Ministerernennung ein Ermessensspielraum zustehe (Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 14. Aufl. 1933, Nachdruck 1960, Art. 53 Anm. 1). Allerdings ist die Entstehungsgeschichte des Art. 64 Abs. 1 GG selbst nicht eindeutig, da sich der Parlamentarische Rat mit der Frage eines Ermessensspielraums des Bundespräsidenten bei der Ministerernennung nicht beschäftigt hat (siehe hierzu Schenke, in: Bonner Kommentar, Art. 64 Rn. 56 ff. [Bearbeitung 2014]).

3. Systematisch-teleologische Auslegung

Jedoch ist systematisch-teleologisch zu berücksichtigen, dass der Bundespräsident nicht befugt ist, den Bundeskanzler zu bestimmen, wie sich aus Art. 63 und Art. 67 GG ergibt. Dann wäre es aber systemwidrig, wenn er über Art. 64 Abs. 1 GG die Regierungsbildung beeinflussen könnte; wäre es anders, könnte der Bundespräsident einem - gegen seinen Willen gewählten - Kanzler die Regierungsbildung unter Umständen unmöglich machen (Missbrauchsargument).

Zudem steht Art. 64 Abs. 1 GG in engem Zusammenhang mit Art. 65 GG und der dort verankerten Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, die voraussetzt, dass der Bundeskanzler solche Personen in sein Kabinett berufen kann, die uneingeschränkt sein politisches Vertrauen besitzen, zumal er nach Art. 67 GG die politische Verantwortung auch für die Bundesminister übernehmen muss, was er aber nur kann, wenn es dem Bundespräsidenten verwehrt ist, persönlich Einfluss zu nehmen.

Anmerkung: Da die Bundesminister nach Art. 65 Satz 2 GG ein selbständiges Geschäftsleitungsrecht haben und mit Hilfe der Richtlinien nicht jede Einzelheit bestimmt werden kann, kommt es auf die politische Übereinstimmung zwischen Bundeskanzler und Bundesminister entscheidend an. Es lässt sich demnach nicht argumentieren, dass die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzler diesem ermögliche, seinen Willen durchzusetzen, so dass es deshalb keines besonderen Vertrauensverhältnisses bedürfe.

Hinzukommt, dass Art. 64 Abs. 1 GG für die Ernennung und Entlassung von Ministern eine einheitliche Regelung enthält: Wollte man dem Bundespräsidenten für die Ernennung einen Ermessensspielraum gewähren, müsste dies auch für die Entlassung gelten. Das würde jedoch bedeuten, dass der Bundespräsident dem Entlassungsvorschlag des Bundeskanzlers unter Umständen widersprechen und damit den Kanzler zwingen könnte, mit einem Minister gegen seinen Willen zusammenzuarbeiten, selbst wenn dieser Minister nicht mehr das politische Vertrauen des Bundeskanzlers besitzt.

Schließlich wäre ein Mitwirkungsrecht des Bundespräsidenten in politisch-materieller Hinsicht mit der Stellung des Bundespräsidenten unvereinbar.

Anmerkung: Siehe hierzu Schenke JZ 2015, 1009, 1010 f.; krit. zu diesem Argument aber Butzer, NJW 2017, 110, 114 f. (lesenwert!).

Die politischen Befugnisse des Bundespräsidenten sind nach dem Grundgesetz sehr begrenzt; anders als der Reichspräsident nach der Weimarer Reichsverfassung verfügt er nur in Ausnahmefällen nach dem eindeutigen Wortlaut der Verfassung über Möglichkeiten politischer Einflussnahme. Deshalb liegt es nahe, ihm politische Befugnisse nur zuzuerkennen, wenn sie - wie z.B. in Art. 68 Abs. 1 GG - ausdrücklich genannt sind. Immerhin ist der Bundespräsident auch sonst bei politisch relevanten Handlungen über Art. 58 GG an die politischen Ansichten der Bundesregierung gebunden, so dass es merkwürdig wäre, wenn er hierauf bei der Ernennung und Entlassung der Minister Einfluss nehmen könnte. Im Übrigen unterliegt der Bundespräsident auch keiner parlamentarischen Kontrolle, ist nicht vom Volk gewählt oder abrufbar. Hätte er bei der Ministerbestellung politische Befugnisse, würde somit das repräsentativ-demokratische parlamentarische System erheblich beeinträchtigt.

Anmerkung: Zur Pflicht zur politischen Neutralität des Bundespräsidenten siehe auch den "Zu-Tisch-bei-Petra-Prächtle"-Fall

Aus diesen systematisch-teleologischen Erwägungen ergibt sich somit, dass der Bundespräsident nach Art. 64 GG verpflichtet ist, einen Bundesminister auf Vorschlag des Bundeskanzlers zu ernennen. Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass ohne Ermessensspielraum das Ernennungsrecht des Art. 64 GG sinnlos sei. Zunächst ist die Ministerernennung die typische Aufgabe eines Staatsoberhauptes. Weiterhin hat der Bundespräsident nach ganz herrschender Meinung auch die rechtlichen Voraussetzungen der Ernennung zu prüfen, wozu (nach h.M.) gehören: (1.) Einhaltung der Inkompatibilitätsregeln (§ 4 und § 5 BMinG), (2.) Vorliegen des passiven Wahlrechts, (3.) Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter, (4.) Bekenntnis zur freiheitlich-demokratischen Grundordnung, (5.) Einverständnis des Kandidaten.

4. Ergebnis zu I

Aus dem Gesagten ergibt sich somit, dass der Bundespräsident grundsätzlich rechtlich verpflichtet ist, die vom Bundeskanzler vorgeschlagene Person zum Minister zu ernennen, sofern der Kandidat die rechtlichen Voraussetzungen hierfür erfüllt.

Anmerkung: Dies heißt allerdings nicht, dass ihm jegliche politische Einflussnahme auf die Ministerernennung verwehrt wäre. Hat er Bedenken gegen einen Kandidaten - auch aus politischen Gründen - so kann er diese selbstverständlich dem Bundeskanzler vortragen, der dann verpflichtet ist, sie zu prüfen und zu erörtern (Prinzip der Verfassungsorgantreue). Ob der Bundespräsident sich gegebenenfalls mit seinen Bedenken an die Öffentlichkeit wenden und den Bundeskanzler damit unter Druck setzen kann, wird man dagegen nur in Extremsituationen - als ultima ratio - zulassen können (vgl. Butzer, NJW 2017, 110, 114 f.).

II. Entgegenstehen der Koalitionsvereinbarung

Ein solches - vom Bundespräsidenten zu beachtendes - rechtliches Hindernis für die Ernennung Rumswegs zum Bundesminister könnte allerdings die zwischen der CLP und der F.M.P. geschlossene Koalitionsvereinbarung darstellen, nach der nicht der von der F.M.P. abgelehnte CLP-Mann Rumsweg, sondern der F.M.P.-Vorsitzende Osterwoge für das Amt des Bundesverteidigungsministers vorgesehen war. Hierfür würde insbesondere sprechen, dass der Bundespräsident selbst an deren Zustandekommen beteiligt war.

Solche Koalitionsvereinbarungen sind regelmäßige Erscheinungen der politischen Praxis und gehen fast immer der Wahl des Bundeskanzlers nach Art. 63 GG und der Regierungsbildung nach Art. 64 Abs. 1 GG voraus. Ihre Zulässigkeit ist im Grundgesetz nicht geregelt, allerdings sind sie auch nicht verboten, obwohl sie schon in der Weimarer Republik gang und gäbe waren, so dass gerade aus dem Nicht-Verboten-Sein auf ihre verfassungsrechtliche Zulässigkeit geschlossen werden kann. Aus ihrer verfassungsrechtlichen Zulässigkeit folgt aber noch nicht, dass sie - wie gesetzliche Verbote - einer Ernennung bestimmter Personen entgegenstehen könnten. Dies ist nur der Fall, wenn sie die an ihnen beteiligten Personen zu einem bestimmten Verhalten auch rechtlich verpflichten könnten.

Insoweit ist die Verpflichtungswirkung und damit die Rechtsnatur solcher Vereinbarungen maßgeblich:

1. Privatrechtlicher Charakter der Koalitionsvereinbarung?

Für eine rein privatrechtliche Natur der Koalitionsvereinbarungen spricht vor allem, dass die hieran Beteiligten - die politischen Parteien - nach mittlerweile wohl herrschender Auffassung keine Staatsorgane, sondern rechtsfähige bzw. nichtrechtsfähige Vereine im Sinne der §§ 21 ff. BGB sind, wovon insbesondere auch das Parteiengesetz in § 3 und § 37 ausgeht.

Anmerkung: Zur Rechtsnatur der Parteien siehe den Geschlossene-Gesellschaft-Fall. Möglich ist auch, die Parteien nicht als Vereine i.S.d. §§ 21 ff. BGB, sondern als juristische Personen des Privatrechts sui generis und damit als besondere, von § 1 ff. PartG geschaffene Gesellschaftsform des Privatrechts zu verstehen, siehe hierzu U. Stelkens, in: Bertschi u. a. [Hrsg.], Demokratie und Freiheit, 1999, S. 95, 120 ff.);

Sofern man nicht davon ausgeht, dass politische Parteien mit "verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten Beliehene" sind (so Menger, AöR 78 [1952/53], S. 149, 161), dürfte daher aus diesem rein privaten Status der Parteien folgen, dass sich die Verbindlichkeit der zwischen diesen geschlossenen Vereinbarungen allein nach Privatrecht richtet (so U. Stelkens, in: Bertschi u. a. [Hrsg.], Demokratie und Freiheit, 1999, S. 95, 118 m. w. N). Folge einer solchen Sichtweise wäre, dass eine Koalitionsvereinbarung als rein privatrechtliche Abrede den Bundespräsidenten bei der Ausübung der ihm durch die Verfassung zugewiesenen Befugnisse (natürlich) nicht binden könnte.

Dem entspricht, dass das BVerfG in einer jüngeren Entscheidung (BVerfG [K], 2 BvQ 55/13 v. 6.12.2013, Abs. 4 ff. = BayVBl. 2014, 172 f.) annimmt, dass Koalitionsvereinbarungen keine mit der Verfassungsbeschwerde angreifbaren "Akte öffentlicher Gewalt" i. S. des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG sind, da "jedenfalls der Abschluss einer Koalitionsvereinbarung zwischen - im Übrigen grundrechtsberechtigten - politischen Parteien und die dem vorangehende oder nachfolgende parteiinterne Willensbildung wirken nicht unmittelbar und dergestalt in die staatliche Sphäre hinein, dass sie als - auch in einem weit verstandenen Sinn - staatliches Handeln qualifiziert werden könnten."

2. Verfassungsrechtlicher Charakter der Koalitionsvereinbarung?

Der BGH ging demgegenüber in der Entscheidung aus dem Jahre 1959 (BGH, III ZR 160/57 v. 19.01.1959, Abs. 16 = BGHZ 29, 187, 190) davon aus, dass es sich bei der Koalitionsvereinbarung um eine Vereinbarung des Verfassungslebens handelt und damit um einen verfassungsrechtlichen Vertrag:

"Nach der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland sind die politischen Parteien die Institutionen, mittels derer die obersten Verfassungsorgane handlungsfähig gemacht werden; das Verfassungsorgan 'Bundesregierung' (ebenso 'Bundestag' und 'Bundesrat') hängt außerdem in seiner jeweils konkreten Gestalt, was Zusammensetzung und - unbeschadet des Art. 65 Satz 1 GG - die von ihm verfolgte Politik anlangt, von den Parteien ab. Daraus folgt: Die Mitwirkung der politischen Parteien (ihrer Fraktionen, Vorstände, Sprecher, Unterhändler usw.) im - aktuell-konkreten - Prozess der Regierungsbildung, der Bestimmung der Regierungspolitik, einschließlich ihrer Mitwirkung bei allen konkreten Maßnahmen (Schritten und Entscheidungen), die der Aufrechterhaltung einer Koalition und der Unterstützung einer Regierung oder der Aufkündigung einer Koalition, der Änderung der Regierungspolitik oder dem Sturz der Regierung dienen, gehören dem Verfassungsleben an und, soweit es rechtlich geordnet ist, ist diese Ordnung verfassungsrechtliche Ordnung. Die politischen Parteien sind insoweit verfassungsrechtliche Institutionen; das Handeln einzelner, das ihnen zuzurechnen ist, besitzt insoweit verfassungsrechtlichen Charakter; die dadurch entstehenden rechtlichen Beziehungen sind verfassungsrechtlicher Art."

Koalitionsvereinbarungen als verfassungsrechtliche Verträge anzusehen, entspricht - mit der vom BGH genannten Begründung - auch der (bisher) ganz herrschenden Meinung.

Anmerkung: Siehe hierzu Kloepfer, NJW 2018, 1799, 1801 f.; Schenke, in: Bonner Kommentar, Art. 63 Rn. 74 ff. [Bearbeitung 2014]; a. A. z. B. Schröder, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 63 Rn. 17. Oftmals wird behauptet, der BGH hätte die Koalitionsvereinbarungen als verwaltungsrechtliche Verträge angesehen. Das ist unzutreffend. Er nahm dies nur im Hinblick auf technische Fragen regelnde Vorverhandlungen an, nicht aber im Hinblick auf die eigentlichen Koalitionsvereinbarungen (vgl. BGH, III ZR 160/57 v. 19.01.1959, Abs. 17 = BGHZ 29, 187, 192).

Sieht man die Koalitionsvereinbarungen als verfassungsrechtliche Verträge an, bleibt jedoch die Frage ihrer Bindungswirkung noch offen. Überwiegend wird insoweit die Meinung vertreten, dass Koalitionsvereinbarungen nur politisch, nicht aber rechtlich bindend seien, so dass ihre Geltung nur solange bestehe, wie dies politisch opportun sei. Dies wird von der Praxis bestätigt, wodurch jedoch fraglich wird, ob dann noch von einer Vertragsnatur gesprochen werden kann. Sinnvoller erscheint es dann, die Koalitionsvereinbarungen als nur politisch (nicht rechtlich) bindende Abreden anzusehen (so deutlich Kloepfer, NJW 2018, 1799, 1802; Maurer, Staatsrecht I, § 14 Rn. 30). Hierfür spricht insbesondere, dass die Beteiligten keine Sanktionen für den Bruch der Vereinbarungen vorsehen. Selbst wenn man die Koalitionsvereinbarung aber als rechtlich bindend ansieht, kann dies nur soweit gelten, als dem die Verfassung nicht entgegensteht. Es könnten hierdurch allenfalls bestehende Handlungsspielräume eingeschränkt, nicht aber rechtliche Verpflichtungen - wie etwa die Pflicht des Bundespräsidenten, den vorgeschlagenen Minister nach Art. 64 Abs. 1 GG zu ernennen - ausgehöhlt werden. Deshalb sind Beteiligte der Abrede regelmäßig die Parteien, und auch nur für diese tritt die politische Bindung ein. Soweit die Wirkung z.B. auch auf die Fraktionen im Bundestag und auf die Bundesregierung bzw. den Bundeskanzler erstreckt werden soll, kann die Vereinbarung nur bedeuten, nach Möglichkeit auf die Fraktionen und die Regierung einzuwirken, das Verabredete durchzuführen (so auch BVerfG [K], 2 BvQ 55/13 v. 6.12.2013, Abs. 7 = BayVBl. 2014, 172 f.)

3. Ergebnis zu II

Unabhängig davon, welcher Auffassung zur Rechtsnatur der Koalitionsvereinbarungen gefolgt wird, ist damit deutlich, dass die Koalitionsvereinbarung im vorliegenden Fall jedenfalls kein rechtliches Hindernis darstellen kann, das dem Bundespräsidenten erlaubte, die Ernennung Rumswegs abzulehnen. Daran ändert auch nichts, dass der Bundespräsident selbst an dem Zustandekommen der Vereinbarung beteiligt war. Beteiligter der Abrede im engeren Sinne war er ohnehin nicht, weil er lediglich zugesagt hat, die Einhaltung der Vereinbarung nach Möglichkeit durchzusetzen. An der Unverbindlichkeit der Absprache würde dies ohnehin nichts ändern. Aus der Koalitionsvereinbarung unmittelbar ergibt sich daher keine Möglichkeit des Bundespräsidenten, Rumswegs Ernennung zu verweigern.

Anmerkung: Eine gerichtliche Durchsetzbarkeit von Koalitionsvereinbarungen kommt nicht in Betracht: Wird die Koalitionsvereinbarung als verfassungsrechtliche Vereinbarung angesehen, ist der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht eröffnet, da es sich bei einer Streitigkeit um Koalitionsvereinbarungen aufgrund deren verfassungsrechtlicher Rechtsnatur um eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art handelt. Der Rechtsweg zum BVerfG ist dann auch nicht eröffnet, da keines der im Grundgesetz und § 13 BVerfGG genannten verfassungsgerichtlichen Verfahren einschlägig ist und es keine § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO entsprechende Generalklausel für verfassungsrechtliche Streitigkeiten gibt. Insbesondere liegt - selbst wenn man mit dem BVerfG politische Parteien als beteiligtenfähig im Organstreitverfahren erachtet - kein zulässiger Organstreit i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 63 ff. BVerfGG vor, da es sich bei Streitigkeiten um eine Koalitionsvereinbarung nicht um eine Streitigkeit über die Rechte und Pflichten der Beteiligten aus dem Grundgesetz handelt (zweifelnd Maurer, Staatsrecht I, § 14 Rn. 31). Wird die Koalitionsvereinbarung als privatrechtliche Vereinbarung angesehen, ist sie, soweit sie als verbindlicher Vertrag betrachtet wird (wozu die Zuordnung zum Privatrecht nicht zwingt), gerichtlich gegenüber den an diesem Vertrag selbst nicht beteiligten Amtsträgern und Fraktionen nicht verbindlich, da es keine privatrechtlichen Verträge zu Lasten Dritter gibt. Allenfalls käme eine Schadensersatzpflicht der Partei, die ihrer Verpflichtung zur Einwirkung auf ihre Mitglieder nicht nachkommt, nach § 280 Abs. 1 BGB in Betracht. Wird die Vereinbarung - wofür im Regelfall alles sprechen wird - als privatrechtliche unverbindliche Absprache angesehen, wären Klagen auf Durchsetzung der Vereinbarung ohnehin unbegründet (vgl. U. Stelkens, in: Bertschi u. a. [Hrsg.], Demokratie und Freiheit, 1999, S. 95, 118 f.).

III. Ablehnungsrecht des Bundespräsidenten aufgrund der "bedingten" Ernennung der Bundeskanzlerin?

Nun meint der Bundespräsident, er habe Frau Gräfin von Eisen nur unter der Bedingung dem Bundestag zur Wahl vorgeschlagen, dass diese Rumsweg nicht zum Verteidigungsminister berufe. Jedoch kann sich hieraus kein Recht des Bundespräsidenten ergeben, die Ernennung Rumswegs abzulehnen. Er kann vom künftigen Bundeskanzler nicht verlangen, dass er seinen Wünschen - bezüglich der Besetzung der Ministerposten und/oder des Inhalts der Regierungspolitik - soweit als möglich entspricht und davon den Vorschlag nach Art. 63 Abs. 1 GG abhängig machen. Derartige Präsidialkapitulationen (benannt nach den Wahlkapitulationen, die die Kaiser früher vor ihrer Wahl den Kurfürsten abgeben mussten, wollten sie gewählt werden) sind anfangs teilweise für zulässig gehalten worden (so z.B. von Mangoldt/Klein, Art. 63 Anm. III 1 a). Diese Auffassung war aber noch zu sehr am Bild der Weimarer Republik orientiert, wo der Reichspräsident politische Einflussmöglichkeiten besaß. Das Grundgesetz verbietet indes eine derartige Einflussnahme, wie sich deutlich an Art. 63 und Art. 67 GG zeigt, die nur die Abhängigkeit des Bundeskanzlers vom Parlament, nicht aber vom Bundespräsidenten normieren. Der Bundespräsident ist nur in Ausnahmefällen zu politischen Ermessensentscheidungen befugt.

So wird von der h. M. auch angenommen, der Bundespräsident dürfe auch nach Art. 63 Abs. 1 GG nur einen solchen Kandidaten für die Wahl zum Bundeskanzler vorschlagen, der aller Voraussicht nach die Mehrheit erhalten wird (sofern keine rechtlichen Bedenken bestehen) und dürfe nicht den ihm politisch genehmen Kandidaten vorschlagen. Daraus ergibt sich auch, dass er keine politischen Bedingungen für die Ausübung des Vorschlagsrechts aufstellen darf, selbst wenn nur mit seiner Hilfe eine Koalitionsvereinbarung zustande kommt (so z. B. Schröder, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Art. 63 Rn. 28; a. A. Austermann, DÖV 2013, 865, 867).

IV. Ergebnis zu B

Der Bundespräsident war somit rechtlich verpflichtet, Rumsweg zum Bundesverteidigungsminister zu ernennen, und hat durch die Nichternennung das Recht der Bundeskanzlerin aus Art. 64 Abs. 1 GG verletzt.

C) Gesamtergebnis

Der Antrag der Bundeskanzlerin ist damit zulässig und begründet; das BVerfG wird ihm stattgeben und nach § 67 Satz 1 BVerfGG feststellen, dass der Bundespräsident durch die Nichternennung Rumswegs zum Bundesverteidigungsminister gegen Art. 64 Abs. 1 GG verstoßen hat.

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