Lösungsvorschlag

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Stand der Bearbeitung: 28. Juli 2019

© Klaus Grupp (Universität des Saarlandes) und Ulrich Stelkens (Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer)

mit freundlicher Unterstützung der jurmatiX GbR, Ottweiler

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Siehe:

Der Antrag der Saarländischen Landesregierung, dass das das saarländische Ladenöffnungsgesetz (LÖG Saarland) i.d.F. des "Gesetzes Nr. 3002 zur Ermöglichung des abendlichen Einkaufs" verfassungsgemäß ist, hat Aussicht auf Erfolg, wenn er zulässig und begründet ist.

A) Zulässigkeit

Bei dem Antrag handelt es sich um einen Antrag auf Durchführung einer abstrakten Normenkontrolle i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. § 13 Nr. 6, §§ 76 ff. BVerfGG.

Anmerkung: Zur Zulässigkeit eines Antrags nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG ausführlich und (sehr) lesenswert: Mückl, Jura 2005, 463 ff.; ferner Brunner, JA 2014, 838 ff.; Geis/Schmidt, JuS 2012, 121 ff. Zur Zulässigkeit eines Verfahrens vor dem BVerfG im Allgemeinen siehe diesen Hinweis.

I. Antragsberechtigung (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG)

Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG ist eine Landesregierung - und damit auch die Saarländische Landesregierung - im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle antragsbefugt. Dass dem Antrag ein entsprechender Kabinettsbeschluss zu Grunde liegt, wie dies für die Zulässigkeit eines von einer Landesregierung gestellten Antrags erforderlich ist (Mückl, Jura 2005, 463, 464), kann hier unterstellt werden.

II. Tauglicher Antragsgegenstand (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG)

Das LÖG Saarland i.d.F. des "Gesetzes Nr. 3002 zur Ermöglichung des abendlichen Einkaufs" ist ein Landesgesetz und damit Landesrecht i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Abs. 1 BVerfGG.

III. Antragsgrund (§ 76 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 BVerfGG) und "objektives Klarstellungsinteresse"

Nach § 76 Abs. 1 BVerfGG scheint die abstrakte Normenkontrolle unzulässig zu sein, da weder ein Fall der Nr. 1 noch ein Fall der Nr. 2 vorliegt.

1. Reichen bloße Zweifel über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz aus?

Dies wäre jedoch dann unbeachtlich, wenn man der Meinung folgt, die § 76 Abs. 1 BVerfGG für verfassungswidrig hält, und es - dem Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG folgend - ausreichen lässt, dass Zweifel über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz bestehen. Zweifel in diesem Sinne können nicht nur vorliegen, wenn ein Fall des § 76 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 2 BVerfGG gegeben ist, sondern auch, wenn - wie hier - die Rechtslage lediglich unklar ist und Meinungsverschiedenheiten über das Gesetz bestehen, auch wenn diese Meinungsverschiedenheiten sich tatsächlich noch nicht in einer Nichtanwendung der streitgegenständlichen Norm konkretisiert haben. Demnach könnten auch bloße Meinungsverschiedenheiten im Schrifttum ausreichen, Zweifel über die Vereinbarkeit einer Norm mit dem Grundgesetz auszulösen. Voraussetzung für die Zulässigkeit des Normenkontrollverfahrens ist - entgegen § 76 Abs. 1 BVerfGG - nach dieser Ansicht nur, dass ein Antragsberechtigter den aufgetretenen Zweifel für erheblich genug ansieht, um von seinem Anrufungsrecht Gebrauch zu machen. Die Berechtigung der Zweifel wird im Rahmen der Begründetheit untersucht. § 76 Abs. 1 BVerfGG wäre daher insoweit wegen Verstoßes gegen Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG verfassungswidrig und (teil-)nichtig, als er für die Zulässigkeit eines Antrages nicht das Vorliegen von Zweifeln in diesem Sinn genügen lässt.

Anmerkung: So etwa W. Meyer, in: von Münch/Kunig, Art. 93 Rn. 68; Pestalozza, § 8 Rn. 13; Robbers, S. 61 f.; Schlaich/Korioth, Rn. 130; Bedenken auch bei Benda/Klein, Rn. 688.

2. Notwendigkeit eines besonderen objektiven Interesses an der Klarstellung der Gültigkeit der Norm?

Dieser - zunächst ganz herrschenden - Ansicht hat sich das BVerfG in einem Beschluss vom 24. Juni 1997 (BVerfG, 2 BvF 1/93 v. 24.6.1997, Abs. 22 f. = BVerfGE 96, 133, 137 f.) nicht angeschlossen. Es stellt in diesem Beschluss vielmehr ausdrücklich fest, dass § 76 Abs. 1 BVerfGG mit dem Grundgesetz vereinbar sei, und stützt diese Ansicht darauf, dass die vom Gesetzgeber getroffene Regelung des § 76 Abs. 1 BVerfGG auf der Grundlage des Art. 94 Abs. 2 Satz 1 GG ergangen sei und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in zulässiger Weise konkretisiere. Allgemein sei für die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrages ein "besonderes objektives Interesse an der Klarstellung der Gültigkeit der Norm" zu fordern.

Anmerkung: So bereits BVerfG, 2 BvF 3/56 v. 23.1.1957 = BVerfGE 6, 104, 110; BVerfG, 2 BvF 1/72 v. 4.3.1975 = BVerfGE 39, 96, 106; BVerfG, 2 BvF 1/78 v. 24.7.1979 = BVerfGE 52, 63, 80; ferner BVerfG, 2 BvF 1/93 v. 24.6.1997, Abs. 22 = BVerfGE 96, 133, 137 f.; BVerfG, 2 BvF 1/94 v. 2.3.1999, Abs. 30 = BVerfGE 100, 249, 257; BVerfG, 2 BvF 3/90 v. 6.7.1999, Abs. 110 = BVerfGE 101, 1, 30; BVerfG, 2 BvF 1/15 v. 19.9.2018, Abs. 138 = BVerfGE 150, 1, 77 f.

Dieses "objektive Klarstellungsinteresse" soll bei einem Antrag auf Normverwerfung gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG schon dann gegeben sein, wenn der Antragsteller von der Unvereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Bundesrecht überzeugt sei, da er als Organ oder Organteil in besonderer Weise auf die Bundesverfassung verpflichtet sei. Dagegen sei das besondere Interesse bei einem Antrag auf Bestätigung einer Norm gemäß § 76 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG erst dann gegeben, wenn ein besonderer Anlass vorliege, der darin bestehe, dass "die Norm von den dafür zuständigen Stellen wegen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht nicht angewandt, nicht vollzogen oder in sonst relevanter Weise missachtet und ihre Geltung damit in einer ihre praktische Wirksamkeit beeinträchtigenden Weise in Frage gestellt wird."

3. Ergebnis zu III

Für die Ansicht des BVerfG spricht zwar, dass regelmäßig eine Vermutung für die Verfassungsmäßigkeit einer Norm besteht, so dass ohne konkreten Anlass im Regelfall kein Interesse bestehen wird, die Gültigkeit einer Norm feststellen zu lassen. Jedoch darf andererseits nicht übersehen werden, dass Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG gerade keine besonderen Antragsvoraussetzungen für die Zulässigkeit einer abstrakten Normenkontrolle normiert, sondern davon ausgeht, dass die in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ausdrücklich genannten Antragsteller einen Normenkontrollantrag nur aus wichtigem Grund stellen werden (so Pestalozza, § 8 Rn. 13). Daher sollte es grundsätzlich auch der Einschätzung dieser Antragsteller überlassen bleiben, ob ein solcher wichtiger Grund vorliegt. Dass es auch außerhalb des Anwendungsbereiches des § 76 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG einen wichtigen Grund für die Feststellung der Gültigkeit einer Norm geben kann, zeigt sich zudem dann, wenn die Gültigkeit einer Norm von potentiellen Antragstellern immer wieder bezweifelt wird, ohne dass diese ihrerseits einen Antrag nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG stellen, weil man sich von der bestehenden Rechtsunsicherheit Vorteile verspricht. Daher ist vorliegend nicht dem BVerfG, sondern der ganz herrschenden Meinung in der Literatur zu folgen, nach der der Antrag der Landesregierung des Saarlandes hier trotz § 76 Abs. 1 BVerfGG zulässig wäre.

Anmerkung: Gegen die Auffassung des BVerfG auch Pestalozza, JZ 1998, 1039, 1042 f. insbes. Fn. 43; krit. auch Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, § 76 Rn. 45 ff. Natürlich ist auch die Auffassung des BVerfG vertretbar. Wer ihr folgt und den Antrag für unzulässig hält, muss seine Begründetheit im Rahmen eines Hilfsgutachtens prüfen. Ein anderes Verständnis der genannten Entscheidung des BVerfG findet sich bei M. Graßhof, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, § 76 Rn. 31.

IV. Ergebnis zu A

Die abstrakte Normenkontrolle ist nicht subsidiär gegenüber anderen Möglichkeiten der Antragsteller, die gerügten Verfassungsverstöße zu beseitigen (BVerfG, 2 BvF 1/15 v. 19.9.2018, Abs. 138 = BVerfGE 150, 1, 78). Auch ist für die abstrakten Normenkontrolle i.S.d. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. § 13 Nr. 6, §§ 76 ff. BVerfGG keine Antragsfrist vorgesehen, so dass unerheblich ist, dass das LÖG Saarland in seiner ursprünglichen Fassung bereits aus dem Jahr 2006 stammt. Der Antrag der Landesregierung nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. § 13 Nr. 6, §§ 76 ff. BVerfGG ist damit zulässig.

B) Begründetheit

Der Antrag der Landesregierung ist dann begründet, wenn das LÖG Saarland i.d.F. des "Gesetzes Nr. 3002 zur Ermöglichung des abendlichen Einkaufs" verfassungsgemäß ist. Insoweit ist zum Einen fraglich, ob das "Gesamtkonzept" des LÖG verfassungsgemäß ist, ob und inwieweit der saarländische Gesetzgeber also berechtigt war, allgemeine Ladenöffnungszeiten einzuführen bzw. hieran festzuhalten (I). Zum anderen ist fraglich, ob die Sonderregelung für Bahnhofsapotheken verfassungsgemäß ist (II).

I. Verfassungsmäßigkeit des LÖG Saarland im Allgemeinen

Das LÖG Saarland ist verfassungsgemäß, wenn das Gesetz formell und materiell verfassungsgemäß ist.

1. Gesetzgebungskompetenz des Landes

Das den Ländern und nicht dem Bund (mittlerweile) die Gesetzgebungskompetenz für das Recht zur Regelung der Ladenöffnungszeiten zusteht, ergibt sich aus Art. 70 i. V. m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG i.d.F. des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl. I 2034 - sog. "Föderalismusreform I"). Hieraus folgt, dass die Länder - wie dies auch Gegenstand des LÖG Saarland ist - (jedenfalls) die Gesetzgebungskompetenz bezüglich der Festsetzung der Zeiten haben, in denen Güter und Dienstleistungen in Ladengeschäften angeboten werden dürfen (vgl. Kämmerer/Thüsing, GewArch 2006, 266, 268). "Ladenschluss" i. S. des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ist damit der gesetzlich geregelte Rahmen der täglichen Verkaufszeit in Einzelhandelsgeschäften (BVerfG, 1 BvR 931/12 v. 14.1.2015, Abs. 32 = BVerfGE 138, 261, 275).

a) Möglichkeit der Ersetzung des Bundes-Ladenschlussgesetzes durch Landesgesetz

Nach Art. 125a Abs. 1 S. 2 GG durfte der Landesgesetzgeber das "alte" Gesetz über den Ladenschluss des Bundes auch durch das LÖG Saarland ersetzen (vgl. BerlVerfGH, 120/07 v. 1.4.2008 Abs. 56 = NVwZ 2008, 1005, 1006). Diese Ersetzungskompetenz besteht nicht nur dann, wenn das LÖG Saarland sich inhaltlich erheblich vom Gesetz über den Ladenschluss des Bundes unterscheidet. Auch wenn das Landesgesetz - wie dies beim LÖG Saarland politisch gewollt war (vgl. insoweit auch LT-Drs. 13/1083-Neu2, S. 8) - dem zu ersetzenden Bundesrecht weitgehend entspricht, kann eine Ersetzung aus Gründen der Rechtsklarheit geboten sein.

b) Gesetzgebungskompetenz für die Arbeitszeitregelung des § 10 LÖG?

Kompetenzrechtliche Zweifel könnten sich jedoch im Hinblick auf § 10 LÖG ergeben, weil dort arbeitsschutzrechtliche Aspekte des Ladenschlusses geregelt sind und sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG auf das Gebiet des Arbeitsrechts einschließlich des Arbeitsschutzes erstreckt und der Bund ein Arbeitszeitgesetz erlassen hat.

Anmerkung: Da im Sachverhalt die Frage der Gesetzgebungskompetenz speziell für § 10 LÖG gar nicht angesprochen wird, sollte hierauf bei der Fallbearbeitung gewiss nicht der Schwerpunkt gelegt werden. Allerdings ist es natürlich gut, wenn die Problematik gesehen wird.

Insoweit ist zunächst festzuhalten, dass derartige arbeitsschutzrechtliche Normen sich nicht (auch) der Gesetzgebungskompetenz der Länder zur Regelung des Ladenschlusses nach Art. 70 Abs. 1 i.V. m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zuordnen lassen: Dies lässt sich insbesondere nicht daraus herleiten, dass das durch das LÖG ersetzte Gesetz über den Ladenschluss des Bundes in § 17 eine mit § 10 LÖG vergleichbare Regelung enthalten hatte. Denn der verfassungsändernde Gesetzgeber hat in Ansehung des damaligen Ladenschlussgesetzes lediglich eine Kompetenznorm zugunsten des Bundes (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) verändert, obwohl das Gesetz Bundes-Ladenschlussgesetz stets auf zwei Kompetenztitel (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) gestützt wurde. Insbesondere ist § 17 dieses Gesetzes immer schon ausschließlich dem Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG zugeordnet worden. Der Zuständigkeitstransfer zu Gunsten der Länder für das Ladenschlussrecht im Rahmen der Föderalismusreform hat nicht beide Kompetenzgrundlagen erfasst. Es ist nicht ersichtlich, dass mit der Verfassungsänderung zur Kompetenz für den Ladenschluss die Zuständigkeit für alle bislang im Ladenschlussgesetz des Bundes getroffenen Regelungen auf die Landesgesetzgeber übergehen sollte. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hatte hier ausschließlich die handelsbezogenen Aspekte des Ladenschlussrechts im Blick. Die einstige regulatorische Entscheidung des Bundesgesetzgebers, innerhalb des Ladenschlussgesetzes und nicht etwa im Arbeitszeitgesetz Vorgaben zu den Arbeitszeiten an Samstagen, Sonn- und Feiertagen für Verkaufsstellen zu normieren, ist für die neue kompetenzrechtliche Zuordnung im Zuge der Föderalismusreform damit nicht prägend geworden (BVerfG, 1 BvR 931/12 v. 14.1.2015, Abs. 33 ff. = BVerfGE 138, 261, 275 ff.)

Indes schließt dies arbeitsschutzrechtliche Regelungen der Länder (auch) in Zusammenhang mit dem Ladenöffnungsrecht nicht zwingend aus. Denn die Länder sind zur Regelung des Arbeitsschutz- und damit des Arbeitszeitrechts nach Art. 72 Abs. 1 i. v. m. Art. 74 Nr. 12 GG solange und soweit berechtigt, wie der Bund von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz keinen abschließenden Gebrauch gemacht hat. Zwar hat der Bundesgesetzgeber insoweit im Arbeitszeitgesetz grundsätzlich umfassende Regelungen getroffen. Diese Regelungen können jedoch gerade gegenüber dem Ladenschlussrecht nicht als abschließend verstanden werden, da das Bundes-Arbeitszeitgesetz auch bisher durch das Bundesladenschlussgesetz ergänzt worden ist, mit der Ersetzung des Bundes-Ladenschlussgesetzes durch Landesgesetz nach Art. 125a Abs. 1 S. 2 GG und dem hieraus folgenden Wegfall der arbeitszeitrechtlichen Komponente des Bundes-Ladenschlussgesetzes also das Bundes-Arbeitszeitrecht für Ladenangestellte als lückenhaft erscheint und insoweit durch die Länder nach Art. 72 Abs. 1 GG ergänzt werden kann.

Anmerkung: So BVerfG, 1 BvR 931/12 v. 14.1.2015, Abs. 41 ff. = BVerfGE 138, 261, 279 ff.; noch offen gelassen bei BVerfG, 1 BvR 2857 und 2858/07 v. 1.12.2009, Abs. 161 = BVerfGE 125, 39, 88; ablehnend Schmitz NVwZ 2008, 18, 22; und das Sondervotum Paulus zu BVerfG, 1 BvR 931/12 v. 14.1.2015 = BVerfGE 138, 261, 289 ff.

c) Ergebnis zu 1

Dem Saarland stand daher die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass des LÖG insgesamt zu.

2. Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG

Hinsichtlich der materiellen Verfassungsmäßigkeit des LÖG Saarland i.d.F. des "Gesetzes Nr. 3002 zur Ermöglichung des abendlichen Einkaufs" erscheint nur ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 1 S. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG als möglich. Denn durch die Festlegung der allgemeinen Landeschlusszeiten ab 22:00 Uhr für montags bis samstags und der grundsätzliche Ausschluss der Ladenöffnung am Sonntag könnte die Berufsfreiheit der Verkaufsstelleninhaber aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzen.

a) Schutzbereich

Durch das LÖG Saarland werden die Ladeninhaber darin beschränkt, ihr Geschäft nach Belieben zu öffnen, indem ihnen vorgeschrieben wird, es zu bestimmten gesetzlich vorgeschriebenen Zeiten zu schließen. Die Tätigkeit des Ladeninhabers ist unproblematisch auch als Beruf anzusehen, da hierunter jede auf Dauer angelegte Tätigkeit verstanden wird, die der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dienen muss. Nach ständiger Rechtssprechung des BVerfG schützt - anders als der Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 GG dies nahelegt - Art. 12 Abs. 1 GG zudem nicht nur die Berufswahl, sondern auch die Berufsausübung (Kingreen/Poscher, Rn. 933). Folglich fällt die Entscheidung, wann ein Ladengeschäft geöffnet sein soll, in den Schutzbereich der Berufsfreiheit.

b) Eingriff

Indem das LÖG Saarland den Ladeninhabern vorschreibt, wann sie ihre Geschäfte geschlossen halten müssen, wird in diesen Aspekt der Berufsfreiheit auch eingegriffen.

c) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Schon seinem Wortlaut nach erlaubt Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG dem Gesetzgeber, die Berufsausübung durch Gesetz zu regeln. Bei dem LÖG Saarland handelt es sich auch um eine solche Berufsausübungsregelung, da es sich bei einer solchen Regelung lediglich um die Festlegung der Bedingungen und Modalitäten handelt, in denen sich die Ausübung der beruflichen Tätigkeit vollziehen soll. Grundrechtlich geschützte Interessen können im Regelfall jedoch nur durch Normen eingeschränkt werden, die ihrerseits formell und materiell in jeder Hinsicht mit der Verfassung übereinstimmen (BVerfG [K], 2 BvR 282/13, 2 BvQ 56/12 v. 4.11.2015, Abs. 18 = NJW 2016, 1436, Abs. 18 m. w. N.).

Dass das LÖG Saarland (i.d.F. des "Gesetzes Nr. 3002 zur Ermöglichung des abendlichen Einkaufs") formell ordnungsgemäß zustande gekommen ist, ist bereits dargelegt worden. Das LÖG Saarland müsste aber auch materiell verfassungsmäßig sein. Hier kommt allenfalls ein Verstoß gegen das rechtsstaatliche Verhältnismäßigkeitsprinzip in Betracht.

Anmerkung: Siehe zur Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes diesen Hinweis.

Fraglich ist also, ob das LÖG Saarland zur Erreichung der mit ihm beabsichtigten Zwecke geeignet, erforderlich und angemessen (verhältnismäßig i.e.S.) ist.

aa) Legitime Zwecke des LÖG Saarland?

Da das LÖG Saarland ausweislich seiner Gesetzesbegründung "unter Beibehaltung des Bewährten" das bisherige Recht nur fortschreiben, nicht aber inhaltlich revolutionieren sollte (vgl. LT-Drs. 13/1083-Neu2, S. 10), ist anzunehmen, dass es denselben Zwecken dienen sollte, wie das bisherige Bundesladenschlussgesetz.

Anmerkung: Vgl. auch BerlVerfGH, 120/07 v. 1.4.2008, Abs. 58 ff. = NVwZ 2008, 1005, 1006 f. [für Berlin LadÖffH]; R. Böttner, SächsVBl. 2016, 273, 276 [für SächsLadÖffG]).

Dieses diente nach Ansicht des BVerfG mehreren legitimen Zwecken: Es verschaffe den Ladenangestellten den Vorteil eines zusammenhängenden freien Wochenendes, schütze sie vor abendlicher Arbeitszeit und erleichtere die Verwaltungskontrolle der Einhaltung der Arbeitszeitbestimmungen. Darüber hinaus bezwecke es die Wettbewerbsneutralität, indem es alle Ladeninhaber ungeachtet der Größe des Geschäfts und der Zahl des Personals seinen Regeln unterwerfe, und sichere zudem auch die allgemeine Nacht-, Sonn- und Feiertagsruhe.

Anmerkung: Vgl. BVerfG, 1 BvR 760/57 v. 29.11.1961 = BVerfGE 13, 237, 240; BVerfG, 1 BvR 1236/99 v. 16.1.2002, Abs. 36 ff. = BVerfGE 104, 357, 365; BVerfG, 1 BvR 636/02 v. 9.6.2004, Abs. 118 ff. = BVerfGE 111, 10, 32.

Insoweit ist auch bereits festgestellt worden, dass auch der Arbeitsschutz heute noch legitimes Ziel des Landesladenöffnungsrechts sein kann (s. o. B I).

bb) Geeignetheit

Dass das LÖG Saarland zur Erreichung der genannten Ziele geeignet ist, erscheint unproblematisch.

cc) Erforderlichkeit

Zweifelhaft erscheint indes, ob die Regelung insoweit auch erforderlich ist. So wurde in der Literatur zum Ladenschlussgesetz des Bundes hervorgehoben, dass der Schutz vor überlangen Arbeitszeiten bereits im ArbeitszeitG gewährleistet sei und dass eine sinnvolle Arbeitszeitverteilung einzel- bzw. tarifvertraglich durchgesetzt werden könne. Zur Gewährleistung der Wettbewerbsneutralität sei das Wettbewerbsrecht besser geeignet, und der Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe sei bereits Gegenstand des Sonn- und Feiertagsrechts der Länder.

Anmerkung: S. z. B. F. Böttner, NJ 1999, 518 ff.; Heckmann, in: Achterberg/Püttner/Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht I, 2. Aufl. 2000, § 3 Rn. 29 ff.; ders., JZ 1999, 1143 ff.; Hufen, NJW 1986, 1291; Fuchs, NVVwZ 2005, 1026, 1027 f.; Kehrberg, GewArch 2001, 14 ff.; Kirste, NJW 2001, 790 ff.; Schunder, Das Ladenschlussgesetz - heute, 1994, S. 146 ff.; ebenso heute z. B. R. Böttner, SächsVBl. 2016, 273, 277 f..

Das BVerfG (BVerfG, 1 BvR 636/02 v. 9.6.2004, Abs. 124 = BVerfGE 111, 10, 34) hatte dem jedoch entgegen gehalten, dass Ladenbesitzer ohne die Ladenschlussregelungen einen Anreiz haben könnten, Verkaufsstellen auch oder gar vorrangig dann zu öffnen, wenn andere Arbeitnehmer nicht arbeiten müssen. Dies wäre ihnen durch das Arbeitszeitgesetz nicht untersagt, das kein grundsätzliches Nachtarbeitverbot enthalte. Daher würden die in den Verkaufsstellen Arbeitenden bei der Verteilung der Arbeitszeit auf den Tagesablauf aus dem Rhythmus des öffentlichen Lebens und der Freizeitgestaltung anderer herausfallen. Dies ließe sich auch durch tarifvertragliche Regelungen nicht verhindern, da nicht gesichert sei, ob dem Ladenschlussrecht entsprechende Regelungen überhaupt in die Tarifverträge aufgenommen würden und entsprechende Tarifbindungen auch nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Tarifvertragsgesetz für allgemeinverbindlich erklärt würden. Das BVerfG ging damit noch von der Erforderlichkeit des Ladenschlussrechts aus.

Da arbeitszeitrechtliche Ziele auch durch das LÖG Saarland verfolgt werden dürfen (s. o. B I), lässt sich dies auch auf das LÖG Saarland übertragen.

cc) Angemessenheit

Fraglich ist allerdings, ob die Festsetzung einheitlicher Ladenschlusszeiten auch angemessen (verhältnismäßig i.e.S.) sind, ob also die Zweck-Mittel-Relation stimmt.

(1) Angemessenheit des grundsätzlichen Sonntagsöffnungsverbots

Dabei ist zu beachten, dass das BVerfG aus Art. 140 GG i.V.m. 139 WRV eine verfassungsrechtliche Schutzpflicht des Landesgesetzgebers zum grundsätzlichen Verbot der Ladenöffnung an Sonntagen herleitet (BVerfG, 1 BvR 2857 und 2858/07 v. 1.12.2009, Abs. 159 ff. = BVerfGE 125, 39, 88 ff.), dem aber durch das Konzept des § 8 LÖG Saarland hinreichend Rechnung getragen wird. Insoweit kommt dann aber auch keine unverhältnismäßiger Eingriff in die Berufsfreiheit in Betracht.

Anmerkung: Diese Problematik spielt für die Lösung des konkreten Falles allenfalls eine eingeschränkte Rolle, so dass die Argumentation entsprechend kurz gehalten werden kann: Im hiesigen Verfahren geht es ja nicht darum, inwieweit der Landesgesetzgeber zur Beschränkung der Ladenöffnungszeiten an Sonntagen verpflichtet ist (siehe hierzu die Zusammenstellung der einschlägigen Rechtsprechung bei Preusche, GewArch 2017, 136 ff.), sondern inwieweit er hierzu berechtigt ist (s. insoweit aber auch die Überlegungen von R. Böttner, SächsVBl. 2016, 273, 278 ff., der unter heutigen Bedingungen nur differenzierte Lösungen für angemessen hält). Zur Frage der verfassungsrechtlichen Grenzen für Sonntagsöffnungen für Ladengeschäfte siehe auch BVerfG, 1 BvR 458/10 v. 27.10.2016, Abs. 59 ff. = BVerfGE 143, 161, 190 ff.; BVerwG, 6 CN 1/13 v. 26.11.2014, Abs. 15 und 35 ff. = BVerwGE 150, 327, Abs. 15 und 35 ff.; BVerwG, 8 B 66/14 v. 4.12.2014, Abs. 6 ff. = NVwZ-RR 2015, 256, Abs. 6 ff.; BVerwG, 8 CN 2.14 v. 11.11.2015, Abs. 22 ff. = BVerwGE 153, 183 Abs. 22 ff.; BVerwG, 8 CN 1/16 v. 17.5.2017, Abs. 16 ff. = BVerwGE 159, 17 Abs. 16 ff.; BVerwG, 8 CN 1/16 v. 17.5.2017, Abs. 18 ff. = NVwZ 2017, 1713 ff.; BVerwG, 8 CN 1/17 v. 12.12.2018 = BVerwGE 164, 64 ff.; BVerwG, 8 CN 1.19 v. 22.6.2020 = GewArch 2020, 173 ff.; BVerwG, 8 CN 3.19 v. 22.6.2020 = GewArch 2020, 178 ff.; ausführlich hierzu ferner Knauff, GewArch 2016, 217 ff. und 272 ff.

(2) Angemessenheit der Begrenzung der werktäglichen Ladenöffnungszeiten

Hinsichtlich der Ladenöffnungszeiten an Werktagen ist dagegen bei der hier gebotenen Abwägung zwischen dem von dem Gesetz verfolgten Gemeinwohlbelang und dem Interesse des Einzelnen, in dessen Rechte eingegriffen wird, insbesondere die im Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG zum Ausdruck kommende Wertung zu berücksichtigen, dass die Berufswahl grundsätzlich frei sein soll (BVerfG, 1 BvR 596/56 v. 11.6.1958 = BVerfGE 7, 377, 406), so dass Eingriffe in die Berufswahlfreiheit schwerer zu rechtfertigen sind, als Eingriffe in die bloße Berufsausübung. Insoweit hat das BVerfG folgende "Abwägungsregel" entwickelt (sog. Drei-Stufen-Theorie): Objektive Berufszulassungsregeln sind nur zur Abwehr nachweisbarer schwerer Gefahren für überragend wichtige Gemeinschaftsgüter zulässig. Subjektive Berufszulassungsregeln sind zulässig zum Schutz bedeutsamer Gemeinschaftsgüter. Reine Berufsausübungsregelungen können nur durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt werden.

Anmerkung: Ähnlich wie die Wechselwirkungslehre zu Art. 5 Abs. 1 GG (siehe hierzu den High-ist-Okay-Fall) wird man die Drei-Stufen-Theorie nicht als besondere Grundrechtsschranke zu verstehen haben, sondern letztlich als typisierte Verhältnismäßigkeitsprüfung i.e.S. Der Drei-Stufen-Theorie ist damit zu entnehmen, welchen Rang ein mit einer staatlichen Maßnahme verfolgter Zweck haben muss, um bestimmte Eingriffe in die Berufsfreiheit als angemessen, zumutbar oder verhältnismäßig i.e.S. erscheinen zu lassen (in diese Richtung auch Stern III/2, S. 801 f.; wie hier mit ausführlicher Begründung J. Ipsen, JuS 1990, 634 ff.).

Da die Ladenschlusszeiten bereits als Berufsausübungsregelungen qualifiziert worden sind, bedeutet dies, dass sie schon dann als verhältnismäßig i.e.S. anzusehen sind, wenn vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen lassen.

Anmerkung: Vgl. BVerfG, 1 BvR 760/57 v. 29.11.1961 = BVerfGE 13, 237, 240; BVerfG, 1 BvR 1236/99 v. 16.1.2002, Abs. 34 ff. = BVerfGE 104, 357, 364 f.; BVerfG, 1 BvR 636/02 v. 9.6.2004, Abs. 133 ff. = BVerfGE 111, 10, 36 f.).

Insoweit billigt das BVerfG dem Gesetzgeber zudem einen großen Entscheidungsspielraum zu: Bei Eingriffen in das Wirtschaftsleben sei es zunächst Sache des Parlaments, auf der Grundlage wirtschaftspolitischer Vorstellungen und Ziele und unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Gebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen im Interesse des Gemeinwohls zu ergreifen seien.

Anmerkung: st. Rspr, z. B. BVerfG, 1 BvR 760/57 v. 27.6.1961 = BVerfGE 13, 97, 105; BVerfG, 1 BvL 5/64 u. a. v. 18.12.1968 = BVerfGE 25, 1, 12; BVerfG, 1 BvR 636/02 v. 9.6.2004, Abs. 142 f. = BVerfGE 111, 10, 38 f.; BerlVerfGH, 120/07 v. 1.4.2008, Abs. 58 ff. = NVwZ 2008, 1005, 1006 f.

Unter Berücksichtigung dieses Entscheidungsspielraums, scheinen einheitliche Ladensschlusszeiten auch im Hinblick auf die Berufsfreiheit der Ladeninhaber nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG nicht als unzumutbar.

Anmerkung: Mit guten Gründen kann man auch vertreten, dass das LÖG Saarland nicht mehr angemessen und somit verfassungswidrig ist, wobei insbesondere bei der Wertung auch der Umstand zu berücksichtigen ist, dass das LÖG Saarland wie das frühere Bundes-Ladenschlussgesetz von zahlreichen Ausnahmen durchbrochen ist (BVerfG, 1 BvR 636/02 v. 9.6.2004, Abs. 134 ff. = BVerfGE 111, 10, 36 ff.). Tatsächlich waren deshalb bei der Entscheidung zum Bundes-Ladenschlussgesetz vom 9. Juni 2004 vier der acht Richter (vgl. 15 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG) insbesondere deshalb nicht (mehr) von der Angemessenheit des Bundes-Ladenschlussgesetzes überzeugt, weil der Gesetzgeber mit diesen Durchbrechungen zu erkennen gebe, dass er den von ihm verfolgten Zielen keinen besonderen Wert mehr zumesse (BVerfG, 1 BvR 636/02 v. 9.6.2004, Abs. 155 ff. = BVerfGE 111, 10, 43). Hinsichtlich dieser Durchbrechungen ist zudem auch innerhalb des BVerfG umstritten, ob sie vor dem Hintergrund des Art. 3 Abs. 1 GG Bestand haben können (vgl. BVerfG, 1 BvR 636/02 v. 9.6.2004, Abs. 170 bis 174 = BVerfGE 111, 10, 48 f.). Diese Diskussionen werden auf der Ebene des Landes-Ladenöffnungsrechts fortgeführt (vgl. R. Böttner, SächsVBl. 2016, 273, 276 ff.; ferner Schmitz NVwZ 2008, 18, 19 ff. dessen Überlegungen zu unterschiedlichen verfassungsgerichtlichen Vergleichsmaßstäben bei "alten" und "neuen" Gesetzen jedoch nicht ohne weiteres überzeugen).

d) Ergebnis zu 2

Durch das LÖG Saarland i.d.F. des "Gesetzes Nr. 3002 zur Ermöglichung des abendlichen Einkaufs" wird folglich auch Art. 12 Abs. 1 GG nicht verletzt.

3. Ergebnis zu I

Das Gesamtkonzept des LÖG Saarland ist nach wie vor verfassungsgemäß und durfte vom saarländischen Gesetzgeber eingeführt und beibehalten werden.

II. Verfassungsmäßigkeit der Sonderregelung für Bahnhofsapotheken

Hinsichtlich der durch das "Gesetz Nr. 3002 zur Ermöglichung des abendlichen Einkaufs" eingeführten Sonderregelung für Bahnhofs- und Flughafenapotheken könnte ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG vorliegen.

1. Verstoß gegen Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG

Die Ergänzung des § 6 LÖG Saarland durch den neuen Absatz 2 könnte gegen Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG verstoßen. Hiernach dürfen die Grundrechte nur durch Gesetze eingeschränkt werden, die allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Der neue § 6 Abs. 2 LÖG Saarland schränkt zumindest das Grundrecht des Betreibers der Saarheimer Bahnhofsapotheke aus Art. 12 Abs. 1 GG ein, weil er seine Apotheke nur noch innerhalb der für alle Apotheken geltenden Ladenöffnungszeiten betreiben darf (vgl. BVerfG, 1 BvR 760/57 v. 29.11.1961 = BVerfGE 13, 237, 239 f.). Auch handelt es sich in tatsächlicher Hinsicht um die Regelung eines Einzelfalles, weil nur eine einzige Bahnhofsapotheke im Saarland existiert. Jedoch soll die Regelung auch für noch zu errichtende Flughafen- und Bahnhofsapotheken gelten. Sie betrifft deshalb nur derzeit einen Einzelfall, ist aber für eine größere Zahl von Apotheken auf dem saarländischen Flughafen und den saarländischen Bahnhöfen konzipiert, so dass Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG nicht verletzt ist. Genauso wenig wäre Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt, wenn bei Inkrafttreten der Bestimmung überhaupt noch keine Apotheke auf dem Flughafen oder auf Bahnhöfen existiert hätte. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG soll dementsprechend nicht verhindern, dass ein bekannt gewordener Einzelfall den Anstoß zu einer generellen Regelung gibt, der nicht nur den bekannt gewordenen Einzelfall, sondern auch künftige Fälle umfasst.

Anmerkung: Siehe hierzu BVerfG, 1 BvR 148/57 v. 29.11.1961 = BVerfGE 13, 225, 228 f.; BVerfG, 2 BvF 4/03 v. 12.3.2008, Abs. 85 = BVerfGE 121, 30, 49; BVerfG, 2 BvR 2302/11, 2 BvR 1279/12 v. 11. 7. 2013, Abs. 127, 131 = BVerfGE 134, 33, 88 ff.; BVerfG, 2 BvR 1282/11 v. 30.6.2015, Abs. 131 f. = BVerfGE 139, 321, 365; s. ferner BVerfG, 1 BvR 2821/11 u. a. v. 6.12.2016, Abs. 392 ff. = BVerfGE 143, 246, 392 ff.

Folglich ist auch Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG nicht verletzt.

Anmerkung: Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG wird dementsprechend vor allem verhindern, dass eine Regelung ausschließlich zu Lasten konkreter Einzelpersonen erlassen wird. Insoweit wird Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG allerdings nur als besondere Ausprägung des Gleichheitssatzes gesehen. Wenn also triftige Gründe für eine Einzelfallgesetzgebung vorliegen, soll dieses dennoch verfassungsgemäß sein (so deutlich BVerfG, 1 BvR 454/91 u. a. v. 10.3.1992 = BVerfGE 85, 360, 374; BVerfG, 2 BvR 2302/11 und 2 BvR 1279/12 v. 11.7.2013, Abs. 128 f. = BVerfGE 134, 33, 88 ff.; ebenso Kunig, Jura 1993, 308, 311 f.). Nach dieser Auffassung will Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG nur verhindern, dass der Gesetzgeber willkürlich aus einer Reihe gleichgelagerter Sachverhalte einen Fall herausgreift und zum Gegenstand einer Sonderregel macht (BVerwG, 9 C 4/18 v. 29.3.2019, Abs. 19 = BVerwGE 165, 138 Abs. 19). Hierfür spricht insbesondere, dass andernfalls Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG dann in ein Spannungsverhältnis zu anderen Grundsätzen der Verfassung - namentlich mit dem Vorbehalt des Gesetzes in Form des Parlamentsvorbehalts - geraten könnte, wenn der Normgeber nur in der Gestalt des förmlichen Gesetzes zur Rechtssetzung befugt ist. So kann vermieden werden, dass die Staatsgewalt auch in Konstellationen zur Untätigkeit gezwungen wäre, in denen ein (zwingendes) Regelungsbedürfnis für den singulären Sachverhalt besteht (strenger dagegen wohl BVerfG, 2 BvR 1282/11 v. 30.6.2015, Abs. 131 f. = BVerfGE 139, 321, 365).

2. Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG

Die Regelung des neuen § 6 Abs. 2 LÖG Saarland könnte jedoch das Recht der Betreiber der Flughafen- und Bahnhofsapotheken aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzen. Art. 3 Abs. 1 GG ist verletzt, wenn der neue § 6 Abs. 2 LÖG Saarland zwei (oder mehr) in den wesentlichen Punkten vergleichbare Sachverhalte ungleich behandelt, ohne dass sich für diese Ungleichbehandlung ein sachlicher Grund finden lässt.

Anmerkung: Siehe hierzu auch den Strickliesel-Fall. Allgemein zur Prüfung des Art. 3 Abs. 1 GG: Mülder/Weitensteiner, Jura 2019, 51 ff.

Hier werden Flughafen- und Bahnhofsapotheken gegenüber sonstigen Verkaufsstellen in Flughäfen und Bahnhöfen ungleich behandelt, indem sie den für alle Apotheken geltenden besonderen Ladenöffnungszeiten des § 4 LÖG Saarland unterworfen werden, obwohl in der Apotheke - nicht anders als in den anderen Verkaufsstellen des Flughafens und der Bahnhöfe - ebenfalls Reisebedarf verkauft wird (woraus sich die Sonderstellung der Verkaufsstellen in Flughäfen und Bahnhöfen gegenüber den "normalen", § 3 LÖG Saarland unterworfenen Verkaufsstellen erklärt). Umgekehrt werden aber die Flughafen- und Bahnhofsapotheken und andere Apotheken gerade gleichbehandelt, indem diesen Apotheken keine Sonderstellung gegenüber den "normalen" Apotheken eingeräumt wird, denen allgemein die Aufgabe obliegt, die Bevölkerung mit Arzneimitteln zu versorgen.

Zur Regelung des § 8 Abs. 3 des Gesetzes über den Ladenschluss des Bundes hat das BVerfG (BVerfG, 1 BvR 148/57 v. 29.11.1961 = BVerfGE 13, 225, 227 f.) daher angenommen, dass der Bundesgesetzgeber nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, wenn er einen Sachverhalt, der Gemeinsamkeiten mit zwei verschiedenen und unterschiedlich geregelten Sachverhalten aufweise, einem dieser Sachverhalte zuordne (mit der [notwendigen] Folge der Ungleichbehandlung gegenüber dem anderen Sachverhalt), weil gerade die Ähnlichkeit mit diesem Sachverhalt die Ungleichbehandlung gegenüber dem anderen Sachverhalt rechtfertige. Welchem dieser Sachverhalte der zu regelnde Sachverhalt zuzuordnen sei, liege insoweit im Ermessen des GesetzgebersFolgt man dem, dann liegt hier kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor.

Anmerkung: Vgl. hierzu auch VG Stuttgart, 4 K 908/99 v. 5.11.1999, Abs. 8 f. = GewArch 2000, 126 f.

4. Ergebnis zu II

Nach alledem ist auch die Sonderregelung für Flughafen- und Bahnhofsapotheken verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

III. Ergebnis zu B

Das saarländische Ladenöffnungsgesetz i.d.F. des "Gesetzes Nr. 3002 zur Ermöglichung des abendlichen Einkaufs" ist demzufolge insgesamt verfassungsgemäß, mithin nicht verfassungswidrig, weshalb der Antrag der Landesregierung begründet ist.

C) Gesamtergebnis

Der Antrag der Landesregierung ist folglich zulässig und begründet und hat damit Aussicht auf Erfolg. Entsprechend dem gestellten Antrag wird das BVerfG ausdrücklich feststellen, dass das LÖG Saarland i.d.F. des "Gesetzes Nr. 3002 zur Ermöglichung des abendlichen Einkaufs" verfassungsgemäß ist.

Fragen und Anregungen zur Lösung? stelkens@uni-speyer.de

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