Verwaltungsgericht Ansbach 
Urteil vom 11. 1. 1996
- AN 4 K 95.00192
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 (weitere Fundstellen: BayVBl. 1997, 441 f.)

 

Leitsätze:

1. Wird eine gemeindliche öffentliche Einrichtung (hier: ein Freibad) durch eine GmbH betrieben, deren alleiniger Gesellschafter die Gemeinde ist (Eigengesellschaft) und die die betreffende öffentliche Aufgabe eigenverantwortlich und im eigenen Namen erfüllt, stehen den Benutzern grundsätzlich keine "Verschaffungsansprüche" gegen die Gemeinde zu, wenn nicht die grundsätzliche Zugangsberechtigung zu der Einrichtung, sondern eine bestimmte Gestaltung der Eintrittspreise in Frage steht.

2. Eine Überprüfung der Preisgestaltung anhand öffentlich-rechtlicher Vorschriften, insbesondere auch des Äquivalenzprinzips, findet in diesem Fall grundsätzlich allein durch die Zivilgerichte im Verhältnis der Benutzer zur Gesellschaft statt.

 

 

Aus den Gründen:

1.

Jedenfalls aber ist die Klage unbegründet, denn tatsächlich steht ein Verschaffungsanspruch dem Kläger nicht zu, soweit er eine Einwirkung der Beklagten [Stadt G.) auf die Beigeladene [Stadtwerke G. GmbH) hinsichtlich des Preises für eine Saisonkarte begehrt.

2.

Die Beigeladene ist Eigentümerin und Betreiberin des Waldbades; sie ist gemäß § 3 des Gesellschaftsvertrages "zu allen Maßnahmen und Geschäften berechtigt, die der Erreichung des Gesellschaftszweckes mittelbar oder unmittelbar dienen". Insbesondere werden die Entgelte für die Benutzung des Waldbades von der Beigeladenen direkt und in eigenem Namen erhoben. Die Beigeladene ist nicht lediglich mit der Durchführung bestimmter Aufgaben im Bereich der gemeindlichen Daseinsvorsorge im Namen der Beklagten betraut, vielmehr erfüllt sie die Aufgaben eigenverantwortlich und im eigenen Namen. Das Benutzungsverhältnis besteht allein zwischen der Beigeladenen und den Besuchern des Bades und ist privatrechtlich ausgestaltet; die Benutzer haben privat-rechtliche Entgelte aufgrund einer "Preistafel", bei der es sich um allgemeine Geschäftsbedingungen handelt, zu entrichten, nicht etwa Gebühren aufgrund einer Gebührensatzung. Dies entspricht auch dem Regelfall, daß eine GmbH als juristische Person des Privatrechts privatrechtlich handelt; öffentlich-rechtlich könnte sie nur tätig werden, wenn ihr aufgrund „Beleihung" durch einen Hoheitsträger bestimmte hoheitliche Befugnisse ausdrücklich übertragen worden wären. Ist das Benutzungsverhältnis aber privatrechtlich ausgestaltet, sind Ansprüche gegen die Beigeladene vor den ordentlichen Gerichten geltend zu machen.

3.

Dagegen bestehen keinerlei vertragliche Beziehungen zwischen der Beklagten und den Badbenutzern, so daß folgerichtig grundsätzlich auch keine Ansprüche der Benutzer gegenüber der Beklagten bestehen. Ansprüche gegen die Beklagte könnten sich nur aufgrund eines besonderen gesetzlichen Tatbestandes ergeben, etwa des bereits erwähnten "Verschaffungsanspruches".

4.

Zwar ist vorliegend das Waldbad, obwohl durch die Beigeladene eigenverantwortlich betrieben, noch als öffentliche Einrichtung der Beklagten i.S. des Art. 21 Abs. 1 GO zu qualifizieren. Das Bad, das bis 1975 durch die Beklagte selbst betrieben worden ist, wird auch nach seiner Privatisierung im öffentlichen Interesse zur Erfüllung gemeindlicher Aufgaben im Bereich der Daseinsvorsorge unterhalten und ist weiterhin der allgemeinen Benutzung durch Gemeindeangehörige bzw. die Allgemeinheit zugänglich gemacht. Die Beigeladene ist eine "Eigengesellschaft" der Beklagten, d.h. die Beklagte ist alleiniger Gesellschafter. Auch die Zusammensetzung des Aufsichtsrates läßt dies deutlich erkennen.

5.

Ein Verschaffungsanspruch in entsprechender Anwendung des Art. 21 Abs. 1 GO steht dem Kläger vorliegend gleichwohl nicht zu, denn ihm wurde nicht etwa die grundsätzliche Berechtigung abgesprochen, das Waldbad zu benutzen, vielmehr wendet er sich ausschließlich gegen eine bestimmte Preisgestaltung. Insoweit ist aber nach ständiger Rechtsprechung gerade zu unterscheiden zwischen dem Anspruch auf Zugang zu einer gemeindlichen öffentlichen Einrichtung, der unabhängig von der Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses immer öffentlich-rechtlicher Natur und daher stets vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen ist, und Streitigkeiten über die Modalitäten der Benutzung, die bei privatrechtlicher Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses privatrechtlicher Natur und daher vor den ordentlichen Gerichten auszutragen sind ("Zwei-Stufen-Theorie"; siehe z.B. Widtmann/ Grasser, Bayer. Gemeindeordnung, 5. Aufl., Art. 21 Anm. 6). "Diese Unterscheidung zwischen dem öffentlich-rechtlichen Streit über das "Wie" der Benutzung der Einrichtung betrifft ( ... ) Einrichtungen der kommunalen Daseinsvorsorge jeder Art einschließlich solcher Einrichtungen, die die Gemeinde nicht selbst betreibt, sondern von einer von ihr begründeten und/oder beherrschten selbständigen juristischen Person des Privatrechts betreiben läßt; sie ist sogar in diesen Fällen wegen der Verschiedenheit der Streitgegner besonders augenfällig. Der Bürger kann daher auch bei einer derartigen Fallgestaltung, wenn ihm der Zugang zu der Einrichtung verweigert wird, zur Durchsetzung seines öffentlich-rechtlichen Benutzungsanspruchs die Gemeinde vor dem Verwaltungsgericht (VG) verklagen. Gibt das VG der Klage statt, so muß ihm die Gemeinde den Zugang zu der Einrichtung, sofern sie darüber nicht ohnehin selbst entscheidet, durch Einwirkung auf die ihr unterstehende privatrechtliche Betriebsgesellschaft verschaffen" (BVerwG, Beschluß vom 29.2.1990, NVwZ 1991, 59; s. auch BVerwG, Beschluß vom 21. 7.1989, NJW 1990, 134/135). Damit ist der öffentlich-rechtliche Verschaffungsanspruch entsprechend Art. 21 Abs. 1 GO aber gerade auf die "erste Stufe" beschränkt. Auf der "zweiten Stufe" hingegen ist der Kläger auf den ordentlichen Rechtsweg verwiesen. Nachdem somit öffentlich-rechtliche Ansprüche gegen die Beklagte ausscheiden, privatrechtliche Ansprüche aber nur gegen die Beigeladene denkbar sind, weil die Badbenutzer nur mit dieser in vertraglichen Beziehungen stehen, bestehen Ansprüche gegen die Beklagte im Hinblick auf die Frage der Preisgestaltung grundsätzlich nicht.

6.

Öffentlich-rechtliche Ansprüche gegen die Beklagte kämen allenfalls ausnahmsweise in Betracht bei einer Preisgestaltung, die so extrem ausfiele, daß der Kläger dadurch von der Benutzung des Bades faktisch ausgeschlossen wäre, also in Wahrheit die "erste Stufe" betroffen wäre. Trotz der Verdoppelung des Preises für eine Saisonkarte seit 1993 liegt ein solcher Extremfall hier aber nicht vor, denn ein Preis von 200,00 DM für eine solche Karte ist durchaus vertretbar und amortisiert sich, wie die Beklagte und die Beigeladene überzeugend im einzelnen dargelegt haben, bereits nach 40 von 240 möglichen Badbesuchen. Außerdem ist die Beigeladene schon nicht verpflichtet, überhaupt Dauerkarten anzubieten. Ob daneben in bestimmten Sonderfällen ausnahmsweise auch ein Verschaffungsanspruch auf der "zweiten Stufe" bestehen könnte - in Betracht käme vor allem der Fall des Anschluß- und Benutzungszwanges zugunsten des privaten Dritten -, brauchte vorliegend nicht entschieden zu werden, da hier ein derartiger Ausnahmefall offenkundig nicht vorliegt.

7.

Öffentlich-rechtliche Ansprüche gegen die Beklagte hinsichtlich der Preisgestaltung ergeben sich auch nicht daraus, daß nach völlig herrschender Ansicht eine Gemeinde sich nicht durch privatrechtliehe Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses oder durch Gründung einer juristischen Person des privaten Rechts öffentlich-rechtlichen Bindungen, insbesondere den Grundrechten und den anerkannten Grundsätzen des Gebührenrechts, darunter auch das Äquivalenzprinzip, entziehen kann, eine "Flucht ins Privatrecht" also nicht möglich ist. So hat z.B. der Bayer. Verwaltungsgerichtshof in einem Fall, in dem ebenfalls der Erlaß einer Entgeltregelung begehrt wurde, die Einrichtung aber von der Körperschaft des öffentlichen Rechts selbst betrieben wurde, ausgeführt: "Der Kläger kann aus einer Bindung der Beklagten an öffentlich-rechtliche Vorgaben, wie er sie bei einem Tätigwerden der Beklagten auch auf dem Gebiet des bürgerlichen Rechts behauptet, nicht die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs ableiten. Materiell-rechtliche Bindungen an Vorschriften des öffentlichen Rechts im Privatrecht sind nicht rechtswegbestimmend; sie betreffen die Begründetheit der Klage (vgl. BVerwG, NVwZ 1991, 59). Die Entscheidung, ob öffentlich-rechtliche Bindungen in einem bürgerlich-rechtlichen Rechtsverhältnis bestehen, treffen die zur Entscheidung über die bürgerlich-rechtliche Rechtsstreitigkeit berufenen Zivilgerichte" (BayVGH, Beschluß vom 4.5.1994, BayVBl. 1995,310/311). Wenn aber schon in diesem Fall einer objektiv öffentlich-rechtlichen Vorschrift kein entsprechendes subjektiv-öffentliches Recht korrespondieren muß, sondern eine Nachprüfung durch die Zivilgerichte ausreicht, muß dies erst recht gelten, wenn wie hier die Einrichtung von einer GmbH eigenverantwortlich betrieben wird, denn Zweck der Einschaltung einer GmbH ist gerade eine größere rechtliche Verselbständigung des öffentlichen Unternehmens, die dann aber auch - geradezu systembedingt - einerseits eine gewisse Verminderung der Beeinflussungsmöglichkeiten durch die Stadt und damit auch den Stadtrat, andererseits eine gewisse Beschränkung der Möglichkeiten seitens der Benutzer, stets die Stadt selbst in Anspruch zu nehmen, mit sich bringt. Zwar wurde der öffentlich-rechtliche Zulassungsanspruch in Form des Verschaffungsanspruchs auf den Fall ausgedehnt, daß eine öffentliche Einrichtung von einer juristischen Person des Privatrechts betrieben wird; dies ist aber dadurch gerechtfertigt, daß der Anspruch auf der „ersten Stufe" wie dargelegt stets öffentlich-rechtlicher Natur ist und außerdem die Frage der Zulassung für die betroffenen Gemeindeeinwohner in der Regel von weit grundsätzlicherer Bedeutung ist als die näheren Modalitäten der Preisgestaltung. Wollte man aber die Gemeinde auch auf der "zweiten Stufe" öffentlich-rechtlichen Verschaffungsansprüchen aussetzen - und das obwohl bei einem Regie- oder Eigenbetrieb mit privatrechtlicher Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses keine Nachprüfung vor den Verwaltungsgerichten stattfände -, hätte die durchaus allgemein anerkannte "Wahlfreiheit" hinsichtlich der Organisationsform öffentlicher Einrichtungen ihre praktische Bedeutung weitgehend verloren wenn schon nicht einmal die nähere Ausgestaltung der Benutzungsmodalitäten von der GmbH eigenverantwortlich vorgenommen werden dürfte, könnte im Ergebnis von einer rechtlichen Verselbständigung kaum mehr gesprochen werden. Umgekehrt muß der Kläger aber dadurch, daß er auf zivilrechtliche Ansprüche gegen die Beigeladene verwiesen ist, keinen Rechtsverlust befürchten, da die Beachtung der öffentlich-rechtlichen Rechtsvorschriften, also auch des Äquivalenzprinzips, vom Zivilgericht vollumfänglich nachgeprüft wird und die prinzipielle Gleichwertigkeit der beiden Rechtswege im Hinblick auf die Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) allgemein anerkannt ist (BVerwG, NVwZ 1991, 59).

8.

Der geltend gemachte Anspruch kann schließlich auch nicht aus der vom Kläger zitierten Literaturmeinung abgeleitet werden: "Da die Bemessung von Gebühren für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen einem Satzungsvorbehalt unterliegt, darf das Vertretungsorgan einer kommunalen Gebietskörperschaft die Entscheidung über die einem öffentlichen Unternehmen geschuldeten (privatrechtlichen) Entgelte folglich ebenfalls nicht aus der Hand geben" (Koch, Der rechtliche Status kommunaler Unternehmen in Privatrechtsform, Reihe Kommunalrecht - Kommunalverwaltung, Band 9, 1994, S. 223). Dieser Satz bezieht sich bereits ausweislich seiner Stellung im Text auf den Fall, daß die Aufgabe bei der Gemeinde verbleibt und der private Dritte nur mit der Durchführung im Namen der Gemeinde betraut ist, während vorliegend die Beigeladene die Aufgabe gerade eigenverantwortlich und in eigenem Namen erfüllt. Außerdem betrifft der "Satzungsvorbehalt" - gemeint ist hiermit Art. 2 Abs. 1 KAG bzw. die entsprechenden Vorschriften der anderen Länder, wonach Abgaben aufgrund einer besonderen Abgabesatzung erhoben werden, die die Schuldner, den die Abgabe begründenden Tatbestand usw. bestimmen muß nicht den vorliegenden Fall. "Dieser Satzungszwang folgt aus dem Grundsatz des Gesetzesvorbehaltes; er soll sicherstellen, daß Eingriffe in Freiheit und Eigentum nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen. Ein Eingriff liegt aber nur bei einer einseitigen hoheitlichen Regelung vor, also bei der Erhebung öffentlicher Abgaben durch einen Bescheid. Die Anforderung privatrechtlicher Entgelte fällt darunter nicht, sie stellt keinen Grundrechtseingriff dar, so daß das Satzungserfordernis für sie nicht gilt" (OVG Lüneburg, Urteil vom 26.8.1976, NJW 1977, 450/451). Auch Art. 93 Abs. 1 GO, wonach Vertreter der Gemeinde in Organen eines Unternehmens, an dem die Gemeinde beteiligt ist, der Aufnahme von Krediten und der Beteiligung des Unternehmens an einem anderen Unternehmen nur nach vorherigem Beschluß des Gemeinderates zustimmen dürfen, zeigt, daß eine Beschlußfassung durch den Stadtrat bzw. eine Genehmigung der von den Organen der Gesellschaft getroffenen Entscheidungen nicht generell erforderlich ist, denn sonst wäre das Zustimmungserfordernis nicht gerade allein für diesen Spezialfall gesetzlich normiert worden.

9.

Außer in den ausdrücklich im Gesetz vorgesehenen Fällen muß sich die Gemeinde freilich auch dann effektive Einwirkungsrechte auf die Gesellschaft sichern, wenn nur so bestimmte Ansprüche realisiert werden können, denen die Gemeinde seitens des Bürgers ausgesetzt ist. So muß die Gemeinde sich z.B. zur Verwirklichung des Verschaffungsanspruches auf der "ersten Stufe" entsprechende Einwirkungsmöglichkeiten vorbehalten, da ihr sonst die Erfüllung des Anspruches unmöglich wäre mit der Folge, daß sie Schadensersatzansprüchen des Bürgers ausgesetzt sein könnte. In diesen Fällen ist die Erforderlichkeit einer Einwirkungsmöglichkeit also die Folge eines bereits bestehenden subjektiven Rechts des Bürgers. Dagegen folgt aus einem rein objektiv-rechtlich, nämlich aus dem Grundsatz des "Vorbehaltes des Gesetzes", begründeten "Satzungserfordernis", wie Koch es fordert - selbst wenn es entgegen den vorstehenden Ausführungen vorliegend überhaupt gelten würde -, nicht das vom Kläger behauptete subjektive Recht. Dem Kläger steht, wie bereits dargelegt, gerade kein Verschaffungsanspruch hinsichtlich einer. bestimmten Preisgestaltung zu, so daß er auch aus einem behaupteten "Satzungsvorbehalt" nichts für sich herleiten kann.

10.

Nachdem der Kläger somit bereits keine Einwirkung der Beklagten auf die Beigeladene im Sinne einer seinen Vorstellungen entsprechenden Preisgestaltung verlangen kann, brauchte nicht mehr entschieden zu werden, ob die Beklagte ihren nach Ansicht des Klägers bestehenden Pflichten nicht bereits durch den Beschluß des Stadtrates vom 24.2.1994, mit dem der Beschluß des Aufsichtsrates der Beigeladenen vom 23.2. 1994 zustimmend zur Kenntnis genommen wurde, ausreichend nachgekommen ist. Nur zur Abrundung wird daher darauf hingewiesen, daß der Stadtrat zwar, wäre er mit der vom Aufsichtsrat beschlossenen Preisgestaltung nicht einverstanden gewesen, nicht selbst eine andere Preisgestaltung hätte beschließen können, daß aber gleichwohl für das Vorhandensein effektiver Einwirkungsmöglichkeiten bereits die Besetzung des Aufsichtsrates vor allem mit Stadtratsmitgliedern entsprechend dem Stärkeverhältnis der im Stadtrat vertretenen Parteien spricht, weiterhin die Tatsache, daß das „Ersuchen" vom 27. 1. 1994 tatsächlich erfolgreich war, und schließlich auch die Möglichkeit der Beklagten als Alleingesellschafterin, als "ultima ratio" die Gesellschaft aufzulösen.