Leitsätze:

1.

Die Umbenennung einer Gemeindestraße ist eine Allgemeinverfügung im Sinne von Art. 35 Satz 2 BayVwVfG und kann die Anwohner in ihren Rechten verletzen.

2.

Zur Frage der Anhörung der Anwohner.

Tatbestand

1.

Der Rechtsstreit betrifft die Umbenennung eines im Stadtgebiet von M. gelegenen Teilstücks der ehemaligen X.-Straße in Y.-Straße. Die Klägerin ist Eigentümerin eines dort angrenzenden Grundstücks.

2.

Der Bauausschuß des Stadtrats der Beklagten beschloß die Umbenennung in seiner Sitzung vom 26. 1. 1984. Die Umbenennung wurde damit begründet, daß aufgrund eines rechtsverbindlichen Bebauungsplans eine Wohnanlage entstehe, deren bisher unbenannte Straßen Namen erhalten müßten. Weil das Baugebiet bereits in der Öffentlichkeit die Bezeichnung "Wohnanlage an der X.-Straße" führe, solle dessen Haupterschließungsstraße so benannt werden. Ferner wurde die Namenswahl erläutert. Deshalb müßte ein Teilstück der bisherigen X.-Straße umbenannt werden. Im Amtsblatt der Beklagten vom 20. 2. 1984 wurde die neue Straßenbenennung mit Namenserläuterung bekanntgemacht.

Tatbestand

1.

Der Rechtsstreit betrifft die Umbenennung eines im Stadtgebiet von M. gelegenen Teilstücks der ehemaligen X.-Straße in Y.-Straße. Die Klägerin ist Eigentümerin eines dort angrenzenden Grundstücks.

2.

Der Bauausschuß des Stadtrats der Beklagten beschloß die Umbenennung in seiner Sitzung vom 26. 1. 1984. Die Umbenennung wurde damit begründet, daß aufgrund eines rechtsverbindlichen Bebauungsplans eine Wohnanlage entstehe, deren bisher unbenannte Straßen Namen erhalten müßten. Weil das Baugebiet bereits in der Öffentlichkeit die Bezeichnung "Wohnanlage an der X.-Straße" führe, solle dessen Haupterschließungsstraße so benannt werden. Ferner wurde die Namenswahl erläutert. Deshalb müßte ein Teilstück der bisherigen X.-Straße umbenannt werden. Im Amtsblatt der Beklagten vom 20. 2. 1984 wurde die neue Straßenbenennung mit Namenserläuterung bekanntgemacht.

3.

Mit Schreiben vom 22. 2. 1984 teilte die Beklagte der Klägerin unter Hinweis auf den Stadtratsbeschluß vom 26. 1. 1984 mit, daß ihrem Anwesen eine neue Hausnummer zugeteilt werde. Es wurde bestimmt, daß die bisherige Hausnummer X.-Straße 4 mit Wirkung vom 1. 6. 1984 in die neue Hausnummer Y.-Straße 4 geändert wird. Zu diesem Zeitpunkt sei die neue Hausnummernbeschilderung anzubringen. Die rechtzeitige vorschriftsmäßige Beschilderung sei insbesondere dringend erforderlich, um das Anwesen in Notfällen rasch auffinden zu können. Falls die Klägerin ihrer Verpflichtung, die ordnungsgemäße Beschilderung vorzunehmen, nicht fristgerecht nachkomme, werde ein Zwangsgeld fällig. Dem Schreiben war eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt.

4.

Die Klägerin erhob Widerspruch.

5.

Mit Schreiben vom 9. 4. 1984 nahm die Beklagte zu einem Teil der Einwände der Klägerin Stellung. Anschließend legte sie den Widerspruch der Regierung von O. zur Entscheidung vor; ein Widerspruchsbescheid ist nicht ergangen.

6.

Klage und Berufung blieben erfolglos.

Aus den Gründen:

7.

1. Die Klage richtet sich nach dem Wortlaut des Klageantrags gegen den Bescheid der Beklagten vom 22. 2. 1984. Dieser Bescheid stellt einen die Klägerin belastenden Verwaltungsakt dar, gegen den die Anfechtungsklage nach § 42 VwGO zulässig ist. Sein Inhalt besteht in der der Klägerin auferlegten Pflicht, ab dem 1. 6. 1984 ein neues Hausnummernschild mit der Aufschrift Y.-Straße 4 anzubringen. Hierin liegt eine Einzelfallentscheidung mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG. Auch der äußeren Gestalt des Schreibens vom 22. 2. 1984 ist zu entnehmen, daß die Beklagte sich dessen bewußt war und einen Verwaltungsakt erlassen wollte. Sie hat dieses Schreiben mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen, die auf die Möglichkeit des Widerspruchs verwies, und gegen Postzustellungsurkunde zustellen lassen. Des weiteren hat sie für den Fall der Nichterfüllung der Beschilderungspflicht ein Zwangsgeld angedroht. Daß dieser Verwaltungsakt die Klägerin auch belastet, ergibt sich bereits daraus, daß ihr eine Handlungspflicht auferlegt wird, die außerdem mit der finanziellen Belastung durch den Neuerwerb des Hausnummernschildes verbunden ist.

8.

2. Die Klägerin wendet sich darüber hinaus auch gegen die Umbenennung der Straße als solche. Diese Entscheidung ist zwar Anlaß und Grundlage, nicht aber Inhalt des Bescheides der Beklagten vom 22. 2. 1984. Die Umbenennung erfolgte durch Beschluß des Bauausschusses des Stadtrates der Beklagten vom 26. 1. 1984; er wurde im Amtsblatt der Beklagten vom 20. 2. 1984 veröffentlicht. Damit war aus der Sicht der Beklagten die Umbenennung der Straße vollzogen. Der Bescheid vom 22. 2. 1984 sollte daher weder die Bekanntgabe noch den Vollzug des Beschlusses vom 26. 1. 1984 im Sinne der Art. 36 Satz 1, Art. 39 Abs. 2 BayGO darstellen. Dementsprechend regelt der Wortlaut des Bescheides vom 22. 2. 1984 allein die Pflicht zur Änderung der Beschilderung und erwähnt die Straßenumbenennung nur in den Gründen der Entscheidung. Obwohl es im Wortlaut des Klageantrags nicht zum Ausdruck kommt, ergibt doch die Auslegung des Begehrens der Klägerin, daß sie auch die Straßenumbenennung anfechten will und daß dies sogar den Kern ihrer Klage darstellt. Zum einen ist nämlich die Wirksamkeit des neuen Straßennamens die entscheidende Voraussetzung für das Verlangen nach einer neuen Beschilderung; zum anderen kann der Klägerin nicht damit gedient sein, daß sie allein zwar das alte Hausnummernschild führen darf, die übrige Straße aber einen neuen Namen trägt.

9.

Auch die Klage gegen die Umbenennung ist als Anfechtungsklage nach § 42 VwGO zulässig. Zuteilung und Änderung von Straßennamen sind Verwaltungsakte (vgl. BayVGH, BayVBl. 1966, 64; VGH n.F. 35, 156 = BayVBl. 1983, 20; VGH Bad.-Württ., NJW 1979, 1670/1671; 1981, 1749/1750; Kopp, VwVfG, 4. Aufl. 1986, RdNr. 6V zu § 35; Sieder/Zeitler, BayStrWG, RdNr. 4 u Art. 52; Ehlers, DVBI. 1970, 492/493; Niehues, DVBI. 1982, 317/318). Es handelt sich dabei um eine sog. intransitive Zustandsregelung, also einen sachbezogenen Verwaltungsakt, der nicht primär Rechtsbeziehungen zwischen Personen regelt, sondern bestimmte rechtserhebliche Eigenschaften einer Sache begründen soll (vgl. VOM Bad.-Württ., NJW 1981, 1750; Kopp, RdNr. 65; Sieder/Zeitler, RdNr. 4; Ehlers, a.a.O.; Niehues, a.a.O.). Nach der Definition des Art. 35 Satz 2 2. Alternative BayVwVfG sind derartige adressatlose dingliche Verwaltungsakte Allgemeinverfügungen und somit als Verwaltungsakte zu behandeln (Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 2. Aufl. 1983, RdNrn. 133 ff. zu § 35).

10.

Die Klägerin kann ferner im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, durch die Umbenennung der Straße in ihren Rechten verletzt zu sein. Ihrer Rechtsnatur als adressatloser dinglicher Verwaltungsakt entsprechend entfaltet die Straßenbenennung zwar auch im Verhältnis zu den Anliegern nur mittelbar rechtliche, faktische Wirkungen, die grundsätzlich die Klagebefugnis nicht begründen können (vgl. Kopp, VwGO, 7. Aufl. 1986, RdNr. 77 zu § 42). Die Anwohner einer Straße haben jedoch ein subjektives Recht darauf, daß die Gemeinde bei der Namensänderung ihre Interessen mitabwägt (VGH Bad.-Württ., a.a.O.; Sieder/Zeitler, RdNr. 7). Dieses Recht findet seine Grundlage unmittelbar in Art. 52 Abs. 1 BayStrWG, der insoweit für die Anlieger besondere Schutzwirkung entfaltet (vgl. VGH Bad.-Württ., a.a.O.; NJW 1979, 1671; noch weitergehend — Berücksichtigung auch mittelbarer Rechtswirkungen bei dinglichen Verwaltungsakten bzw. unmittelbare Betroffenheit der Anwohner von der Änderung des Straßennamens — Kopp, VwGO, RdNr. 77 zu § 42; VwVfG, RdNr. 67 zu § 35). Die Zuteilung, vor allem aber die Änderung eines Straßennamens können für die Anwohner eine Vielzahl von Nachteilen tatsächlicher, mittelbar aber auch rechtlicher (vgl. § 126 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB) Art zur Folge haben. Diese im Verhältnis zur Allgemeinheit ungleich stärkere Auswirkung mußte dem Gesetzgeber offenkundig sein. Es ist daher davon auszugehen, daß das in Art. 52 Abs. 1 BayStrWG eingeräumte Ermessen gerade auch im Hinblick auf die Belange der Anlieger vorgesehen wurde. Der Klägerin kommt daher auch eine ausreichende materielle Rechtsposition für einen Anspruch auf fehlerfreien Ermessensgebrauch zu; die Ausführungen im Senatsurteil vom 8. 9. 1982 (VGH n.F. 35, 156 = BayVBl. 1983, 20/21) werden insoweit nicht mehr aufrechterhalten.

11.

3. Die sonach zulässigen Klagen sind vom Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend als unbegründet abgewiesen worden. Rechtsgrundlage für die Straßenumbenennung ist Art. 52 Abs. 1 BayStrWG. Danach können die Gemeinden den öffentlichen Straßen Namen geben. Die insoweit von der Beklagten getroffene Entscheidung ist weder in formell- noch in materiellrechtlicher Hinsicht zu beanstanden.

12.

a) Eine Anhörung der Klägerin vor der Entscheidung über die Umbenennung war nicht erforderlich. Wie dargelegt, handelt es sich dabei um eine Allgemeinverfügung im Sinne von Art. 35 Satz 2 2. Alternative BayVwVfG; von einer Anhörung konnte daher gemäß Art. 28 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG abgesehen werden. Die gegen diese Bestimmung erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken (Kopp, VwVfG, RdNr. 48 zu § 28) werden nicht geteilt. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip und der Pflicht des Staates zur Achtung der Menschenwürde abgeleitete Recht auf Gehör im Verwaltungsverfahren dient der Verwirklichung der Rechte der Beteiligten durch das Verfahren und ist zugleich ein wichtiges Mittel zur Aufklärung des Sachverhalts (vgl. BVerfGE 9, 89/95; 58, 45/67). Bei dinglichen Verwaltungsakten, die in erster Linie den Zustand einer Sache regeln, können wegen ihrer allgemeinen Wirkungen die Belange der Betroffenen nicht in individueller, sondern nur in typisierter Form in die Ermessensentscheidung einfließen. Es fehlt damit hier die für den Anspruch auf rechtliches Gehör grundlegende Notwendigkeit des Eingehens auf individuelle Verhältnisse.

13.

Im übrigen wäre eine etwa erforderliche Anhörung mit heilender Wirkung nachgeholt worden (Art. 45 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG). Die Klägerin hat im Widerspruchsverfahren die Gelegenheit zur Äußerung genutzt, und die Beklagte hat dieses Vorbringen teils in ihren Antwortschreiben, teils durch Nichtabhilfe und Vorlage des Widerspruchs an die Widerspruchsbehörde berücksichtigt (vgl. Kopp, VwVfG, RdNr. 41 zu § 45). Dabei schadete es nicht, daß die Anhörung nicht von dem für die Umbenennung zuständigen Organ der Beklagten, dem Bauausschuß des Stadtrates (Art. 29, 32, 37 Abs. 1 Nr. 1 BayGO; vgl. Sieder/Zeit1er, RdNr. 5), vorgenommen wurde. Die Anhörung muß nämlich nicht notwendig unmittelbar durch das Organ vorgenommen werden, das die Entscheidung trifft; es genügt, wenn organisatorisch sichergestellt ist daß alle wesentlichen Ergebnisse der Anhörung so in den Entscheidungsvorgang einfließen, daß sie adäquate Berücksichtigung finden können (Kopp, VwVfG, RdNr. 5 zu § 28). Daß es daran im vorliegenden Fall gefehlt haben könnte, ist nicht ersichtlich. Der Vortrag der Klägerin enthielt keine neuen tatsächlichen Gesichtspunkte, sondern eine abweichende rechtliche Bewertung. Unter diesen Umständen war eine Vorlage an den Stadtratsausschuß nicht zwingend geboten.

14.

b) Die angefochtene Umbenennung leidet auch nicht an materiellen Rechtsfehlern. Art, 52 Abs. 1 BayStrWG legt die Namensgebung für die öffentlichen Straßen in das Ermessen der Gemeinden. Der im Zuge einer Umbenennung damit notwendig verbundene Akt der Aufhebung des bisherigen Namens steht gemäß Art. 49 Abs. 1 BayVwVfG ebenfalls im Ermessen der Gemeinde; die Bindungen, denen der Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts gemäß Art. 49 Abs. 2 BayVwVfG unterliegt, bestehen hier nicht, weil es sich bei der Straßenbenennung nicht um einen begünstigenden Verwaltungsakt handelt (BayVGH vom 8.9. 1982, a.a.O.; VGIT Bad.-Württ., NJW 1979,1670/1671). Der Gemeinde steht somit eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zu, die nur durch die allgemeinen gesetzlichen Grenzen des Ermessens (vgl. § 114 VwGO) beschränkt ist. Zweck der Straßenbenennung ist es in erster Linie, das Auffinden der anliegenden Gebäude und Einrichtungen zu ermöglichen. Neben dieser Ordnungs- und Erschließungsfunktion ist auch die Pflege örtlicher Traditionen und die Ehrung verdienter Bürger ein legitimer, von der Ermächtigung gedeckter Zweck (VGH Bad.-Württ,, NJW 1981, 1750). Dabei sind unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit die für die Umbenennung sprechenden Gründe gegen die Interessen der Anwohner an der Beibehaltung des bisherigen Straßennamens abzuwägen. Wegen der für die Anlieger damit verbundenen Nachteile muß die Namensänderung daher sachlich gerechtfertigt sein. Dies ist hier der Fall (wird ausgeführt).

15.

4. Die Rechtsgrundlage des zweiten Streitgegenstandes, des Bescheides vom 22. 2. 1984 über die Änderung der Hausnummernbeschilderung, bilden § 2 Abs. 4 und § 7 der Straßennamen und Hausnummernsatzung der Beklagten vom 27. 5. 1981 (MüABl. S. 310), zuletzt geändert durch Satzung vom 16. 12- 1983 (MüABl. S. 341), die ihrerseits auf der Ermächtigung in Art. 52 Abs. 2 BayStrWG beruht. Danach regeln die Gemeinden durch Satzung die Hausnummerierung und die Verpflichtung der Grundstückseigentümer, die Kosten hierfür zu tragen. Die Beklagte hat von dieser Ermächtigung in der Weise Gebrauch gemacht, daß die Hausnummern von Amts wegen erteilt werden (1 2 Abs. 4 der Satzung) und die Anbringung von den Grundstückseigentümern auf eigene Kosten vorzunehmen ist (1 7 der Satzung). Des weiteren ist das Aussehen der Nummernschilder festgelegt, insbesondere müssen sie jeweils den Straßennamen enthalten ( 4 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. der Anlage der Satzung). Wenn es auch im Wortlaut nicht unmittelbar zum Ausdruck kommt, so ist doch dem Zusammenhang dieser Vorschriften mit rechtsstaatlich noch hinreichender Klarheit zu entnehmen, daß nicht nur die Zuteilung der Hausnummern durch Verwaltungsakt erfolgt, sondern daß auch die Pflicht zur Anbringung der Nummernschilder durch Verwaltungsakt angeordnet werden kann. Der Bescheid vom 22. 2, 1984 faßt diese beiden Entscheidungsmöglichkeiten zusammen; er teilt eine Hausnummer zu und verpflichtet die Klägerin zur Anbringung eines Schildes.

16.

a) Auch gegen diesen Bescheid bestehen weder formell- noch materiellrechtliche Bedenken. Für die Frage der Anhörung kann dabei im vorliegenden Fall offenbleiben, ob die Erteilung einer Hausnummer einen dinglichen Verwaltungsakt, also eine Allgemeinverfügung im Sinne des Art. 35 Satz 2 BayVwVfG darstellt (wohl bejahend: BayVGH vom 8. 9. 1982, a.a.O.) und deshalb von einer Anhörung gemäß Art. 28 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG abgesehen werden kann. Jedenfalls die Anordnung, ein neues Hausnummernschild anzubringen, ist ein Verwaltungsakt im Sinne des Art. 35 Satz 1 BayVwVfG und wird von der Ausnahmevorschrift des Art. 28 Abs. 2 Nr. 4 BayVwVfG nicht erfaßt; die Klägerin hätte somit vor Erlaß dieses Verwaltungsakts angehört werden müssen. Dieser Verfahrensfehler wurde aber gemäß Art. 45 Abs. 1 Nr. 3 BayVwVfG — wie oben bereits näher dargelegt — nach Einlegung des Widerspruchs geheilt. Was die Organkompetenz anlangt, so konnte bei dieser Entscheidung und erst recht bei der damit verbundenen Anhörung die Gemeindeverwaltung tätig werden, weil es sich um eine laufende Angelegenheit im Sinne des Art. 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BayGO handelte, die nach Art. 39 Abs. 2 BayGO auf Gemeindebedienstete übertragen werden konnte (vgl. VGH Bad.-Württ., NJW 1979, 1671).

17.

b) Materiellrechtlich beruht die Pflicht der Klägerin zur Anbringung eines neuen Hausnummernschildes auf § 7 der Satzung. Durch die Umbenennung der Straße war das bisherige Hausnummernschild unrichtig geworden; als Grundstückseigentümerin war die Klägerin daher verpflichtet, ein neues Hausnummernschild anzubringen.