Leitsatz:

1.

Einem Kreisrechtsausschuß steht in bezug auf die Satzungen kreisangehöriger Gemeinden keine Inzident-Verwerfungskompetenz zu.

Zum Sachverhalt:

1.

Die Gemeinde S zog den Beigel. zu Beerdigungs- und Friedhofsgebühren von insgesamt 840 DM heran; darin war in Übereinstimmung mit der einschlägigen Satzung der Gemeinde S ein Auswärtigenzuschlag von 230 DM enthalten. Auf den Widerspruch des Beigel. hin hob der bekl. Kreisrechtsausschuß den Gebührenbescheid in Höhe von 230 DM auf und begründete das damit, die Satzungsbestimmung über den Auswärtigenzuschlag verstoße gegen § 6 KAG und sei daher nichtig. Die hiergegen gerichtete Klage der Gemeinde S hatte in zweiter Instanz Erfolg.

Entscheidungsgründe:

2.

Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat über die Berufung ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

3.

Die Berufung der Klägerin, die nach dem Teilerfolg in erster Instanz auf die vollständige Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 14.11.1989, also auch hinsichtlich des durch ihn aufgehobenen Gebührenbetrages von 230,00 DM (= Auswärtigenzuschlag) abzielt, ist im Hinblick auf die ausdrückliche Zulassung in dem angefochtenen Urteil statthaft (§ 131 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Nr. 1 und Abs. 4 VwGO n.F., Art. 21 Satz 2 des 4. Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 17.12.1990, BGBl. I S. 2809) und auch im übrigen zulässig.

4.

Sie erweist sich im weiteren als begründet. Der Beklagte war nicht berechtigt, den Gebührenbescheid der Klägerin vom 5.1.1989 in Höhe des Auswärtigenzuschlags von insgesamt 230,00 DM aufzuheben. Dadurch, daß er doch in diesem Sinne entschieden hat, wurde das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin rechtswidrig beeinträchtigt.

5.

Der Gebührenbescheid der Klägerin vom 5.1.1989 über insgesamt 840,00 DM entspricht in verwaltungsverfahrensrechtlicher Hinsicht den einschlägigen Anforderungen (§§ 12 Abs. 1 Nr. 3 lit. b und Nr. 4 lit. b KAG, 119, 157 AO) und beruht materiellrechtlich auf einer zutreffenden Anwendung der Gebührensatzung für die Benutzung der Friedhöfe und ihrer Einrichtungen in der Gemeinde S vom 15.11.1982 in der Fassung des 3. Nachtrags vom 4.2.1988 (im folgenden: Satzung). Das gilt speziell für den Ansatz des Auswärtigenzuschlags der Stufe I bei der Leichenhallen- und Reihengrabnutzungsgebühr (§§ 4 Abs. 1 lit. b und § 1 Abs. 2 der Satzung). Das hat bereits der Beklagte in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid zutreffend dargelegt und ist vom Verwaltungsgericht in seinem Urteil mit ergänzenden Ausführungen bestätigt worden. Insoweit besteht zwischen den Verfahrensbeteiligten auch kein Streit. Mithin könnte der allein noch umstrittene Teil des Widerspruchsbescheides vom 14.11.1989 nur Bestand haben, wenn entweder die der Gebührenfestsetzung zugrundeliegende Satzung insgesamt oder doch jedenfalls die im konkreten Fall relevante Normierung über den Auswärtigenzuschlag unwirksam wäre und zudem der Beklagte dieser Erkenntnis hätte entscheidend Rechnung tragen dürfen. Der Senat sieht davon ab, zu der erstgenannten Frage Stellung zu nehmen (zur Zulässigkeit von Auswärtigenzuschlägen bei Gebühren für die Benutzung kommunaler Einrichtungen vgl. Bauernfeind, Dahmen und Scholz, in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 1 Rdnr. 54, § 4 Rdnr. 175 und § 6 Rdnr. 612 mit umfangreichen Nachweisen über den Meinungsstand). Selbst wenn unterstellt wird, die satzungsmäßige Regelung über den Auswärtigenzuschlag sei wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht ungültig, war jedenfalls der Beklagte nicht befugt, auf den Widerspruch des Beigeladenen hin den Gebührenbescheid der Klägerin vom 5.1.1989 in dem entsprechenden Umfang aufzuheben. Ihm steht keine entsprechende Normverwerfungsbefugnis zu.

6.

Mit der höchstrichterlich (vgl. BGH, Urteil vom 10.4.1986, DVBl. 1986, 1264, und BVerwG, Urteil vom 21.11.1986, BVerwGE 75, 142 = NJW 1987, 1344; zu diesen beiden Entscheidungen Steiner, DVBl. 1987, 483, und Boujong, WiVerw 1991, 59 (79)) bisher nicht entschiedenen Frage einer materiellen Normverwerfungskompetenz (zur Unterscheidung zwischen formeller und materieller Normverwerfung vgl. - statt aller - Kopp, DVBl. 1983, 821) der Behörden im allgemeinen und der Ausschüsse gemäß § 5 AGVwGO im besonderen in bezug auf kommunale Satzungen hat sich der Senat in seinem Urteil vom 20.2.1989 - 1 R 102/87 - (DÖV 1990, 152 = NVwZ 1990, 172 = SKZ 1989, 277; zustimmend dazu Ortloff, NVwZ 1991, 627 (631)) auseinandergesetzt und ist dort mit Blick auf die Kompetenzverteilung zwischen Stadtrat, Stadtverwaltung und Stadtrechtsausschuß, den Gedanken der Einheit der Verwaltung und die Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit zu der Auffassung gelangt, daß der Verwaltung einer Stadt einschließlich des zur Entscheidung über Widersprüche berufenen Stadtrechtsausschusses in bezug auf städtische Satzungen keine Inzident-Verwerfungskompetenz zustehe; dies bedeute unter anderem, daß der Stadtrechtsausschuß, der bei der Bearbeitung eines Widerspruchs zu der Auffassung gelange, die dem angefochtenen Verwaltungsakt zugrundeliegende städtische Satzung sei in einem entscheidungserheblichen Punkt aus materiell rechtlichen Gründen nichtig, zunächst darauf verwiesen sei, seinen Standpunkt beim Stadtrat geltend zu machen und bis zum Eingang von dessen Erwiderung das Widerspruchsverfahren auszusetzen; teile der Stadtrat dann mit, er halte an seiner Satzung fest und bestehe auf deren Anwendung, müsse der Stadtrechtsausschuß dies respektieren und dürfe daher nicht von der Ungültigkeit der städtischen Satzung ausgehen, vielmehr habe er bei Erlaß einer abschließenden Entscheidung den Widerspruch gegen den der städtischen Satzung entsprechenden Verwaltungsakt zurückzuweisen; im Rahmen einer anschließenden Anfechtungsklage des Betroffenen müsse das Gericht - falls erforderlich - über die Wirksamkeit der städtischen Satzung befinden und, sofern es sie in einem relevanten Punkt für ungültig halte, den Verwaltungsakt aufheben. In Weiterführung dieser Rechtsprechung muß auch den bei den Landräten gebildeten Kreisrechtsausschüssen (§ 5 Abs. 1 AGVwGO) die Befugnis abgesprochen werden, eine kommunale Satzung, auf deren strikter Beachtung die Gemeinde nach Vorbringen von Einwänden besteht, wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht als nichtig anzusehen und daher bei einer Widerspruchsentscheidung nicht anzuwenden. Für diesen Standpunkt sprechen - im Anschluß an die das Urteil vom 20.2.1989 - 1 R 102/87 - (a.a.O.) tragenden Erwägungen - die Kompetenzverteilung zwischen Gemeinde und Landrat sowie die Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit (wie hier insbesondere BayVGH, Urteil vom 1.4.1982, BayVBl. 1982, 654; Pietzcker, AöR 101, 374 (392 ff. - mit Fn. 62 - und 399) - lit. c -); Dolde, BauR 1978, 153 (157 f.), und Grauvogel-Dürr, in Brügelmann, BBauG, § 10 Rdnr. 6; anderer Ansicht Gaentzsch, in Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, § 10 Rdnr. 19; Kopp, DVBl. 1983, 821; Pietzcker, DVBl. 1986, 806 (808), und Renck, BayVBl. 1983, 86; das Urteil des HessVGH vom 20.12.1989, NVwZ 1990, 885, betrifft entgegen dem weitergehenden Leitsatz ausweislich der Gründe einen Fall des formellen Verwerfungsrecht, da die betreffende Satzung nicht ordnungsgemäß bekanntgemacht worden war).

7.

In bezug auf die Kompetenzverteilung zwischen kreisangehörigen Gemeinden und dem Landrat hat der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid auf die dem Landrat zustehende Kommunalaufsicht (§ 128 Abs. 1 KSG) verwiesen. Diesem Umstand kommt auch nach Auffassung des Senats im gegebenen Zusammenhang ganz erhebliche Bedeutung zu. Er spricht jedoch nicht, wie der Beklagte angenommen hat, für, sondern gegen die Bejahung einer materiellen Normverwerfungskompetenz des Kreisrechtsausschusses. Bei seiner Argumentation übergeht der Beklagte, daß der Landrat in seiner Eigenschaft als Kommunalaufsichtsbehörde bereits in das kommunale Normsetzungsverfahren eingebunden ist. So wurden ihm hier die Satzung vom 15.11.1982 und deren spätere Änderungen entsprechend § 12 Abs. 2 Satz 2 KSVG vor ihrer Bekanntmachung vorgelegt, wie die entsprechenden Vermerke auf den von der Klägerin vorgelegten Satzungsexemplaren belegen. Die zwingend vorgeschriebene Vorlage einer Satzung vor ihrem Inkrafttreten bei der Kommunalaufsichtsbehörde hat den Sinn, diese in die Lage zu versetzen zu prüfen, ob die Satzung im Einklang mit den Gesetzen steht (vgl. § 127 Abs. 1 Satz 1 KSVG), und - falls nein - von dem Beanstandungsrecht nach § 130 KSVG Gebrauch zu machen (vgl. Lehne, Saarländisches Kommunalrecht, § 12 Rdnr. 2). Dadurch, daß der Beklagte als Kommunalaufsichtsbehörde nach der Vorlage keine Beanstandung in bezug auf die Satzung vom 15.11.1982 und die späteren Änderungssatzungen geltend gemacht hat, hat er sinngemäß entweder zum Ausdruck gebracht, die in den Satzungen enthaltenen Regelungen einschließlich derjenigen über den Auswärtigenzuschlag bei den Leichenhallen- und Grabnutzungsgebühren seien mit höherrangigem Recht vereinbar, oder aber, es werde jedenfalls von einer Beanstandung abgesehen. Von dieser Festlegung kann er sich dann aber später jedenfalls nicht ohne weiteres in einem Einzelfall lösen. Durch das Vorlageverfahren nach § 12 KSVG und die allgemeinen Regeln über die kommunalaufsichtlichen Befugnisse (§§ 129 ff. KSVG) wird ersichtlich abschließend geregelt, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Verfahren die Kommunalaufsichtsbehörde in die verfassungsrechtlich gewährleistete Satzungsautonomie der Gemeinde eingreifen darf. In Übereinstimmung damit hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 21.11.1986 (a.a.O.) für den Fall, daß eine kommunale Satzung genehmigt worden war, entschieden, die Kommunalaufsichtsbehörde dürfe jedenfalls nach Inkrafttreten der Satzung die erteilte Genehmigung nicht mehr zurücknehmen oder sonst die Ungültigkeit der Satzung förmlich feststellen, wenn sie aufgrund neuer Erkenntnisse zu der Überzeugung gelangt sei, die Satzung verstoße gegen geltendes Recht und sei daher ungültig; die einzige Möglichkeit der Kommunalaufsichtsbehörde bestehe vielmehr darin, die Gemeinde zu veranlassen, die betreffende Satzung in dem dafür vorgesehenen Verfahren förmlich aufzuheben oder in dem erforderlichen Umfang abzuändern. Davon ausgehend muß es als mit der Rechtsordnung nicht vereinbar angesehen werden, wenn der Beklagte - zudem nicht einmal in seiner Eigenschaft als Kommunalaufsichtsbehörde, sondern in der davon zu trennenden Funktion als Kreisrechtsausschuß - eine ihm gemäß § 12 Abs. 2 Satz 2 KSVG vorgelegte und nicht beanstandete Satzung im Rahmen eines konkreten Widerspruchsverfahrens als nichtig ansieht und bei seiner Widerspruchsentscheidung nicht anwendet. Damit wird ebenfalls über die gesetzliche Regelung hinaus aus und damit ohne die erforderliche Rechtsgrundlage in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde eingegriffen.

8.

Der Hinweis des Verwaltungsgerichts auf die den Kreisrechtsausschüssen gemäß den §§ 68 VwGO, 6 Abs. 2 AGVwGO übertragene Aufgabe, Verwaltungsakte auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen, greift demgegenüber nicht durch. Bereits in seinem Urteil vom 20.2.1989 - 1 R 102/87 - (a.a.O.) hat der Senat im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dargelegt, daß einem Rechtsausschuß, sofern nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist, keine weitergehende Regelungsbefugnis zusteht als der Ausgangsbehörde; unterliegt die Ausgangsbehörde aufgrund der gesetzlichen Kompetenzverteilung bestimmten Bindungen, gilt dasselbe für den Rechtsausschuß im Rahmen des Widerspruchsverfahrens. Daran wird festgehalten. Deshalb ist von Bedeutung, daß die für die Erhebung der Friedhofsgebühren allgemein und damit auch im Falle des Beigeladenen zuständige Verwaltung der Klägerin strikt an die vom Gemeinderat erlassene und in Kraft getretene Satzung gebunden war. Das schloß die Pflicht ein, im konkreten Fall in Übereinstimmung mit der in der Satzung enthaltenen Regelung beim Beigeladenen den Auswärtigenzuschlag anzufordern. Dieselbe Normbindung traf dann aber im Rahmen des vom Beigeladenen eingeleiteten Widerspruchsverfahren den Beklagten spätestens ab dem Zeitpunkt, zu dem die Klägerin auf das Schreiben vom 13.9.1989 hin mitgeteilt hatte, sie halte an der Regelung über den Auswärtigenzuschlag fest und fordere die strikte Beachtung der entsprechenden Bestimmungen durch den Rechtsausschuß. Jedenfalls danach war dem Beklagten eine Inzidentverwerfung der Satzung untersagt.

9.

Daß die Gesichtspunkte der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit mit ganz erheblichem Gewicht ebenfalls für die hier vertretene Auffassung sprechen, liegt auf der Hand. Wegen der Einzelheiten kann insoweit auf die Ausführungen in dem bereits mehrfach angesprochenen Urteil vom 20.2.1989 - 1 R 102/87 - (a.a.O.) verwiesen werden.

10.

Mit der Negierung einer materiellen Verwerfungskompetenz der Kreisrechtsausschüsse in bezug auf kommunale Satzungen wird der Beklagte entgegen seiner Ansicht nicht sogleich und unausweichlich gezwungen, eine seiner Überzeugung nach nichtige Satzungsbestimmung in einem konkreten Fall anzuwenden. Vielmehr ist ihm die hier auch wahrgenommene Möglichkeit eröffnet, die Gemeinde auf seine Bedenken gegen die Gültigkeit der einschlägigen Regelung hinzuweisen und sie aufzufordern, den bisher in dieser Sache eingenommenen Standpunkt zu überprüfen. Wenn die Gemeinde - wie die Klägerin - daraufhin die Gültigkeit ihrer Satzung verteidigt und auf deren strikter Anwendung durch den Rechtsausschuß besteht, kann der Beklagte, sofern er an seiner Meinung von der Nichtigkeit der Norm festhält, das Widerspruchsverfahren weiter aussetzen und an die Kommunalaufsichtsbehörde zwecks Prüfung der Frage herantreten, ob sie die Gebührensatzung in dem umstrittenen Punkt ebenfalls für nichtig erachtet und bejahendenfalls die Klägerin zur Aufhebung oder Änderung der Satzung auffordern, notfalls eine Anordnung nach § 132 KSVG treffen will. Ferner ist auf die Befugnis auch einer Behörde hinzuweisen, einen Normenkontrollantrag in bezug auf eine kommunale Gebührensatzung zu stellen (vgl. §§ 47 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 VwGO, 16 AGVwGO; zur Antragsbefugnis von Behörden im Normenkontrollverfahren siehe BVerwG, Beschluß vom 15.3.1989, BVerwGE 81, 307 = DVBl. 1989, 662). Auf diesem Weg hätte eine Klärung der Gültigkeit der für die Entscheidung des Kreisrechtsausschusses relevanten Satzungsbestimmung herbeigeführt werden können. Nur dann, wenn der Kreisrechtsausschuß von diesen Möglichkeiten keinen Gebrauch macht oder sich damit nicht durchzusetzen vermag, entsteht die Pflicht, eine nach seiner Meinung (teil-)nichtige Satzung seiner Widerspruchsentscheidung zugrundezulegen. Daß in dem dann gegebenen Konflikt der Wahrung der gesetzlichen Kompetenzordnung der Vorrang vor der Überzeugung des Rechtsausschusses von der materiellen Rechtslage Entscheidung zukommt, ist keineswegs so ungewöhnlich, wie der Beklagte und offenbar auch das Verwaltungsgericht angenommen haben. Es handelt sich dabei zunächst um eine Folge der Verteilung von Aufgaben innerhalb der Verwaltung auf verschiedene Stellen und die damit sinnvollerweise einhergehende Bindung innerhalb der Verwaltung an die Meinung der höheren beziehungsweise sachnäheren Stelle, und im weiteren geht es um die Kompetenzabgrenzung zwischen Verwaltung und Gerichten. Der davon im Einzelfall nachteilig Betroffene - im vorliegenden Fall: der Beigeladene - wird dadurch nicht schutzlos. Vielmehr kann er nach Zurückweisung seines Widerspruchs seinerseits eine gerichtliche Klärung darüber herbeiführen, ob er aufgrund der Satzung zu Recht - hier: mit dem Auswärtigenzuschlag - belastet worden ist; im Rahmen eines solchen Prozesses wird dann erforderlichenfalls über die Gültigkeit der einschlägigen Satzungsbestimmungen ihm gegenüber zu befinden sein.

11.

Von den vorstehend aufgezeigten Grundsätzen ausgehend kann die angefochtene Entscheidung des Beklagten auch in dem noch umstrittenen Umfang keinen Bestand haben. Der Beklagte war danach nicht befugt, dem Widerspruch des Beigeladenen in bezug auf den im Gebührenbescheid vom 5.1.1989 angesetzten Auswärtigenzuschlag von insgesamt 230,00 DM stattzugeben. Daß er dies dennoch getan hat, war der Klägerin gegenüber rechtswidrig, und dies zwingt dazu, das erstinstanzliche Urteil teilweise abzuändern und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 14.11.1989 insgesamt aufzuheben.