Leitsätze

1.

Veranstaltet die Deutsche Bundesbahn im Rahmen ihrer Öffentlichkeitsarbeit für einen kleineren Kreis von Pressevertretern, die auf dem Gebiet des öffentlichen Verkehrswesens journalistisch tätig sind, sogenannte überregionale Pressefahrten zur Unterrichtung über bestimmte Fragen des Güter- oder Personenverkehrs, so handelt die Deutsche Bundesbahn nicht privatrechtlich, sondern öffentlich-rechtlich.

2.

Für die Klage eines dem geladenen Teilnehmerkreis nicht zugehörenden Journalisten, ihn künftig zu überregionalen Pressefahrten einzuladen, ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben.

3.

Die Auswahl der Teilnehmer für eine von der Deutschen Bundesbahn veranstaltete Pressefahrt ist sachgerecht, wenn sie sich danach ausrichtet, ob sich die Teilnehmer bisher schon auf dem Gebiet des öffentlichen Güter- oder Personenverkehrs fachjournalistisch betätigt haben.

Tatbestand

1.

Der Kläger ist Journalist. Er berichtet über Behörden, Gerichte und sonstige öffentliche Einrichtungen mit Sitz in K.

2.

Die Bundesbahndirektion K. veranstaltet neben Pressekonferenzen und gelegentlichen Pressefahrten in ihrem Bezirk in halbjährlichen Abständen sogenannte überregionale Pressefahrten. Sie lädt den Kläger zu den Pressekonferenzen und den Bezirksfahrten, nicht aber zu den überregionalen Pressefahrten ein.

3.

Der Bitte des Klägers, ihn zu einer Pressefahrt nach Bremen einzuladen, die dem Container-Verkehr der Bundesbahn gewidmet war, wurde nicht entsprochen. Der Präsident der Bundesbahndirektion teilte ihm nach der Veranstaltung mit, es sei nur eine begrenzte Teilnehmerzahl vorgesehen; es könnten nur Journalisten eingeladen werden, die sich für die Probleme der Deutschen Bundesbahn besonders interessierten und die gewonnenen Eindrücke pressemäßig auswerteten. Gleichzeitig wurde dem Kläger das den Teilnehmern der Pressefahrt überlassene Informationsmaterial übersandt.

4.

Die daraufhin erhobene Klage mit dem Antrag, die Beklagte zu verurteilen, den Kläger zu den überregionalen Pressefahrten einzuladen, die künftig von der Bundesbahndirektion K. veranstaltet und zu denen Vertreter von Presseagenturen und der St. Zeitung eingeladen werden, hilfsweise, festzustellen, daß die Beklagte dadurch rechtswidrig gehandelt habe, daß die Bundesbahndirektion K. den Kläger zu den bisherigen überregionalen Pressefahrten nicht eingeladen hat, blieb in allen Instanzen ohne Erfolg.

Aus den Gründen

5.

Die Revision hat keinen Erfolg.

6.

1. Das Berufungsgericht hat den Verwaltungsrechtsweg zu Recht bejaht.

7.

Die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte setzt gemäß § 40 VwGO voraus, daß es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art handelt, die nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen ist. Da weder eine verfassungsrechtliche Streitigkeit vorliegt noch eine ausdrückliche Zuweisung an andere Gerichte getroffen ist, fragt es sich, ob sich die Beklagte - nach dem als richtig unterstellten Sachvortrag des Klägers - bei Durchführung überregionaler Pressefahrten auf dem Boden des öffentlichen Rechts oder des Zivilrechts bewegt.

8.

Nach dem tatsächlichen Vorbringen des Klägers - dem das Berufungsgericht gefolgt ist - veranstaltet die Beklagte diese Fahrten für Journalisten im Rahmen ihrer Öffentlichkeitsarbeit. Die überregionalen Pressefahrten sollen die teilnehmenden Journalisten und damit mittelbar die Öffentlichkeit über Aufgaben, Einrichtungen und Dienstleistungen der Deutschen Bundesbahn unterrichten. Dem Kläger, der nicht zu dem Kreis der regelmäßig eingeladenen Journalisten zählt, geht es seinem Vorbringen nach bei der Teilnahme an den überregionalen Pressefahrten nicht um die dabei unentgeltlich gewährten "Neben-"Leistungen, wie freie Fahrt, Beköstigung etc. Er erstrebt seine Teilnahme vielmehr der Sachinformationen wegen, insbesondere solcher Informationen, die den Teilnehmern in Form von Besichtigungen, mündlichen Instruktionen, Erläuterungen etc. zuteil werden. Der Kläger möchte diese Informationen ebenfalls erhalten und journalistisch verwerten.

9.

Der Kläger macht damit als Pressevertreter einen Informationsanspruch gegen eine Behörde geltend. Der Kläger nimmt die Beklagte nicht als Teilnehmerin am allgemeinen Wirtschaftsverkehr, sondern als Trägerin öffentlicher Verwaltung in Anspruch. Die Deutsche Bundesbahn ist Teil der allgemeinen Bundesverwaltung (Finger, Eisenbahngesetze, 6. Aufl. (1970), Anm. 1 zu § 1 BbG; Schmidt, NJW 1964, 2393). Die Bundesbahndirektionen sind Bundesbehörden (§ 6 Abs. 2 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) - BbG -, Ziff. III Abs. 1 der Verwaltungsordnung der Deutschen Bundesbahn).

10.

Die Beklagte erfüllt auf dem Gebiet des Verkehrswesens eine staatliche Aufgabe (Finger, a.a.O., Anm. 3 a zu § 6 BbG; Schmidt, a.a.O., S. 2390 "Staatsverwaltung in der Form der Leistungsverwaltung"). Sie dient dem öffentlichen Zweck, auf die bestmögliche Weise (§ 28 BbG) den allgemeinen Schienenverkehr in Deutschland zu bewerkstelligen. Die Öffentlichkeitsarbeit der Beklagten, in deren Rahmen auch die überregionalen Pressefahrten fallen, soll diese öffentliche Aufgabe unterstützen. Sie steht mit dem öffentlichen Zweck der Deutschen Bundesbahn in derart untrennbarem Zusammenhang, daß auch sie diesem öffentlichen Zweck dient.

11.

Aus der öffentlichen Zielsetzung der Verkehrsaufgaben und der zu ihrer Unterstützung geleisteten Öffentlichkeitsarbeit kann nun allerdings nicht ohne weiteres der Schluß gezogen werden, daß sich die Beklagte zur Erreichung dieser Ziele stets öffentlich-rechtlicher Mittel bedient. Die öffentliche Hand kann sich zur Erreichung öffentlicher Zwecke auch auf den Boden des Zivilrechts begeben. Der Schluß von der öffentlichen Aufgabe auf die hoheitliche Form ihrer Erfüllung ist keineswegs zwingend (BVERWGE 35, 103 = DVBl. 1971, 111 mit Anm. Bettermann). So nimmt die Beklagte im Güter- und Personenverkehr in ihren rechtlichen Beziehungen zu den Benutzern am Privatrechtsverkehr teil und bedient sich durchweg privatrechtlicher Handlungsformen. Auch die Öffentlichkeitsarbeit spielt sich z.T. in den Formen des Privatrechts ab; so wenn die Beklagte im Wettbewerb mit privaten Verkehrsbetrieben eine mit der Wirtschaft vergleichbare Werbung betreibt; oder wenn sie Empfänge veranstaltet, die sich auf gesellschaftlicher Ebene bewegen und der Kontaktpflege dienen.

12.

Bei dieser Art von Öffentlichkeitsarbeit handelt die Deutsche Bundesbahn privatrechtlich ("fiskalisch").

13.

Soweit dagegen die Öffentlichkeitsarbeit der Beklagten die Information von Pressevertretern über Gegenstände betrifft, die in den Bereich der staatlichen Aufgabe der Deutschen Bundesbahn fallen, handelt sie in Ausübung hoheitlicher Befugnisse. Auskunfts- und Informationspflichten obliegen der Beklagten nicht als Privatrechtssubjekt, sondern als Träger öffentlicher Verwaltung. Die einschlägigen Pressevorschriften sind öffentlichrechtlicher Natur. Das gilt nicht nur für den in Baden-Württemberg ausdrücklich gesetzlich begründeten Auskunftsanspruch (§ 4 des baden-württembergischen Gesetzes über die Presse (Landespressegesetz) vom 14. Januar 1964 (Ges.Bl. S. 11) -LPrG -), sondern darüber hinaus für alle Vorschriften presserechtlichen Inhalts, welche Auskunfts- oder Informationsrechte bzw. -pflichten im Verhältnis zwischen Presse und Behörde zueinander regeln. Nicht nur bei den allgemeinen Pressekonferenzen, sondern auch bei den überregionalen Pressefahrten wird die Beklagte schlicht hoheitlich tätig. Einladungen zu diesen Veranstaltungen sind nicht als Verwaltungsakte, sondern als schlichte Amtshandlungen zu qualifizieren.

14.

Insoweit macht es keinen rechtserheblichen Unterschied, ob die behandelten Themen von allgemein verkehrsrechtlicher oder verkehrspolitischer Bedeutung sind oder ob sie einem Sachgebiet gewidmet sind, bei dem sich die Deutsche Bundesbahn und ihre Benutzer auf privatrechtlicher Ebene gegenüberstehen, wie beim Güter- und Personenverkehr (vgl. Jerschke, Öffentlichkeitspflicht der Exekutive und Informationsrecht der Presse, 1971, Schriften zum Öffentlichen Recht, Bd. 153 S. 244).

15.

2. Auch in der Sache selbst greift die Revision nicht durch.

16.

Das Berufungsgericht hat dahin erkannt, daß der Kläger weder aus dem baden-württembergischen Landesrecht noch aus Bundes(verfassungs)recht einen im Klageweg durchsetzbaren Anspruch auf Teilnahme an künftigen überregionalen Pressefahrten hat. Nach der Rechtsansicht des Berufungsgerichts verpflichtet die Vorschrift des § 4 LPrG (wonach die Behörden in den durch Abs. 2 gezogenen Grenzen verpflichtet sind, den Vertretern der Presse die der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe dienenden Auskünfte zu erteilen) die Beklagte nur, Fragen von Pressevertretern zu beantworten, nicht aber, die Presse von sich aus zu unterrichten und mit sogenannten Eigeninformationen zu versehen. Insoweit beruht das angefochtene Urteil auf der Anwendung und Auslegung irrevisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO). Dem Senat obliegt nur zu prüfen, ob die Auslegung, die das Berufungsgericht dem Landesrecht hat zuteil werden lassen, mit Bundesrecht vereinbar ist und ob sonst Bundesrecht verletzt worden ist, wobei im vorliegenden Fall die bundesrechtlichen Prüfungsmaßstäbe Art. 5 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 GG zu entnehmen sind.

17.

Eine Verletzung von Bundes(verfassungs)recht ist nicht erkennbar.

18.

a) Das Klagebegehren findet zunächst in Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG keine Stütze. Diese Verfassungsvorschrift gewährleistet jedermann - damit auch der Presse - neben der Meinungsäußerungs- und -verbreitungsfreiheit auch das Grundrecht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten (sogenannte Informationsfreiheit). Allgemein zugänglich ist eine Informationsquelle, wenn sie technisch geeignet und bestimmt ist, der Allgemeinheit Informationen zu verschaffen (BVerfGE 27, 71 (83) und 28, 175 (188)), wie dies in erster Linie bei den Massenkommunikationsmitteln der Fall ist. Der behördliche Bereich, um den es hier geht, gehört nicht zu den einem unbestimmten Personenkreis faktisch und damit allgemein zugänglichen Quellen (Löffler, NJW 1964, 2278; Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz, Rdnrn. 81, 90 zu Art. 5).

19.

b) Der Klaganspruch findet auch in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG keine Grundlage.

20.

Das dort geschützte Grundrecht der Pressefreiheit gewährleistet die institutionelle Eigenständigkeit der Presse (BVerfGE 10, 118 (121); 12, 205 (260)). Die Pressefreiheit beginnt nicht erst mit der pressemäßigen Verbreitung einer eigenen Meinung, sondern umfaßt bereits die Beschaffung der Information und deren Verbreitung (BVerfGE 20, 162 (176); 21, 271 (279)). Den im Pressewesen tätigen Personen und Unternehmen wird damit in gewissem Zusammenhang eine bevorzugte Rechtsstellung gesichert (BVerfGE 20, 162 (175)).

21.

Ob aus der Pressefreiheitsgarantie des Satzes 2 auch ein rechtlich durchsetzbarer Auskunftsanspruch gegenüber Behörden hergeleitet werden kann - so daß § 4 LPrG als die Ausprägung eines verfassungsrechtlichen Gebotes erscheint -, bedarf hier keiner abschließenden Stellungnahme (vgl. hierzu bejahend: Löffler, NJW 1964, 2278; in der Grundtendenz wohl auch BVerfGE 20, 162 (175) im Hinblick auf die "öffentliche Aufgabe" der Presse; Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10. Dezember 1971 - BVerwG VII C 45.69 - (BVERWGE 39, 159); anderer Ansicht: Maunz-Dürig-Herzog, a.a.O., Rdnrn. 122 ff., 137; Jerschke, a.a.O. S. 169 ff. mit weiteren Nachweisen). Denn der Kläger verlangt von der Beklagten nicht Auskunft über ein näher umrissenes Thema, wobei Initiative und Themenwahl von dem fragenden Journalisten ausgehen, sondern er beansprucht von der Beklagten, mit Eigeninformationen versehen zu werden, welche diese von sich aus unter eigener Themenwahl erteilt. Ebenso wie sich die Tätigkeit der amtlichen Pressestellen nicht auf das Auskunftsrecht der Presse gründet, sondern der Öffentlichkeitsarbeit dient (Rudolf, Presse und Rundfunk, in "Besonderes Verwaltungsrecht", herausgegeben von I. v. Münch, 3. Aufl. (1972), 637), gilt dies auch für andere Veranstaltungen, welche die Behörden zur Unterrichtung von Pressevertretern einrichten. Ein Rechtsanspruch der Presse auf Versorgung mit Eigeninformationen von seiten der öffentlichen Hand über alle die Öffentlichkeit interessierenden amtlichen Vorgänge läßt sich aus der grundrechtlich gewährleisteten Pressefreiheit nicht ableiten.

22.

Die Veranstaltung von überregionalen Pressefahrten ist eine "freiwillige Leistung" der Deutschen Bundesbahn.

23.

3. Ein "Recht" des Klägers auf Teilnahme an überregionalen Pressefahrten der Beklagten könnte sich nach alledem allein aus dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergeben.

24.

Insoweit ist zunächst davon auszugehen, daß der besondere, im Vergleich zu allgemeinen Pressekonferenzen wesentlich individuellere Charakter der Informationsfahrten eine Beschränkung der Teilnehmerzahl gebietet. Die Bestimmung der Zahl der Teilnehmer liegt bei diesen Veranstaltungen im Ermessen der Beklagten. Sie darf sich auch von Kostengründen leiten lassen. Gegen die Beschränkung der Zahl der teilnehmenden Journalisten auf 20 sind keine Einwendungen rechtlicher Art zu erheben.

25.

Damit ergibt sich bei einer größeren Anzahl interessierter Journalisten die Notwendigkeit einer Auswahl. Die Beklagte ist dabei an den Gleichheitssatz gebunden. Sie muß sich von sachgerechten Erwägungen leiten lassen und darf keinesfalls willkürlich verfahren. Insbesondere muß sie auch die sich aus der Pressefreiheit ergebenden Prinzipien als grundlegende Wertentscheidungen der Verfassung beachten. Die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG getroffene besondere Wertentscheidung des Grundgesetzes schränkt das Auswahlermessen der Beklagten ein (vgl. BVerfGE 36, 321 (330)); eine Auswahl, die dem in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ausgedrückten Willen des Verfassungsgebers zuwiderliefe, wäre nicht sachgerecht. Auf seiten der an der Teilnahme interessierten Journalisten entspricht dem Gebot der Gleichbehandlung und der Beachtung des Grundrechtsschutzes der Pressefreiheit, dem die Behörde unterliegt, ein Anspruch auf eine in diesem Sinne ermessensfehlerfreie Teilnehmerauswahl. Rechtlich durchsetzen kann der einzelne Pressevertreter seine Teilnahme nur ausnahmsweise, wenn gerade seine Nichtberücksichtigung sach- und rechtswidrig wäre.

26.

Aus der Gewährleistung der Pressefreiheit ist zu folgern, daß die Behörde, wenn sie Eigeninformationen erteilt, diese grundsätzlich allen interessierten Journalisten in gleicher Weise zugänglich machen muß, ohne Rücksicht auf sachliche oder persönliche Qualifikationen (vgl. Jerschke, a.a.O. S. 245). Die Behörde darf nicht zwischen "guter" und "schlechter" Presse unterscheiden oder etwa nur solche Journalisten informieren, die in ihrer bisherigen journalistischen Tätigkeit einseitig und unkritisch ein nur positives Bild ihrer Einrichtungen und Dienstleistungen der Öffentlichkeit vermittelt haben. Die öffentliche Hand muß eine neutrale Informationsstelle sein.

27.

Dieser Grundsatz darf jedoch einer Unterrichtung von Pressevertretern auch in kleinerem Kreise nicht entgegenstehen. Andernfalls wäre nur noch eine uniforme Massenunterrichtung der Presse in der Form allgemeiner Pressekonferenzen möglich, andere individuellere Formen der Information müßten unterbleiben. Sie erscheinen jedoch zur Erfüllung der "öffentlichen Aufgabe" der Presse neben den Pressekonferenzen und zu deren Ergänzung unentbehrlich. Die verfassungsmäßige Garantie der Pressefreiheit wird bei Presseveranstaltungen für einen kleineren Kreis nur dann verletzt, wenn die Auswahl der Teilnehmer auf eine Reglementierung oder Steuerung der Presse oder eines Teils von ihr hinausliefe. Das ist, worauf im gegenwärtigen Fall abzustellen ist, nicht der Fall, wenn die Informationsveranstaltung einem bestimmten Fachthema gewidmet ist - hier: aus dem Bereich des öffentlichen Güter- oder Personenverkehrs - und die zu dieser Veranstaltung eingeladenen Journalisten danach ausgewählt werden, ob sie sich bisher schon auf diesem Gebiet fachjournalistisch betätigt haben. Eine nach solchen Kriterien getroffene Auswahl ist sachgerecht; sie verstößt weder gegen Art. 5 Abs. 1 GG noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

28.

In Anwendung auf den gegenwärtigen Rechtsstreit ergibt sich hiernach: Die Beklagte war nicht verpflichtet und wird bei gleichbleibenden Verhältnissen auch künftig nicht verpflichtet sein, den Kläger zu überregionalen Pressefahrten einzuladen. Der Kläger trägt selbst nicht vor, daß seine journalistische Tätigkeit vorzugsweise Verkehrsfragen und insbesondere solchen aus dem Bereich des öffentlichen Schienenverkehrs gegolten habe oder gelte. Ob andernfalls die Beklagte verpflichtet wäre, dem Kläger jedenfalls gelegentlich die Teilnahme an einer überregionalen Pressefahrt zu ermöglichen und dafür gegebenenfalls einen der bisherigen ständigen Teilnehmer ausscheiden zu lassen, bedarf keiner Entscheidung.

29.

4. Der Kläger wird, wenn die Beklagte ihn auch künftig nicht an überregionalen Pressefahrten teilnehmen läßt, in der Ausübung seines Berufes als Journalist nicht unzulässig behindert. Der Kläger fühlt sich in der Freiheit der Berufsausübung dadurch beschränkt, daß die Beklagte eine ihm gegenüber obliegende Informationspflicht nicht erfülle. Da dies jedoch, wie dargelegt, nicht der Fall ist, kann sich der Kläger auch nicht mit Erfolg auf Art. 12 Abs. 1 GG berufen.

30.

5. Nach alledem hat das Berufungsgericht die Klage nach dem Hauptantrag und nach dem Hilfsantrag zu Recht für unbegründet angesehen. Die Revision des Klägers war daher zurückzuweisen.