Leitsätze:

1.

Das Erheben von Gebühren für die Durchsuchung von Personen und des von ihnen mitgeführten Gepäcks bei Betreten der nicht allgemein zugänglichen Bereiche des Flugplatzes - sog. Luftsicherheitsgebühr - begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

2.

§§ 29 c, 31 Abs. 2 Nr. 19 und 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG (Fassung 1981) sind verfassungsgemäß. Der Bund ist gemäß Art. 73 Nr. 6 GG in Verb. mit Art. 87 d GG zu einer Gebührenregelung zuständig.

3.

Mit Art. 104 a Abs. 2 und Abs. 5 Satz 1 GG ist es vereinbar, daß der Bundesgesetzgeber im Rahmen einer für ihn bestehenden ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz das Gebührenrecht in Fällen der Auftragsverwaltung regelt.

4.

Die Ermächtigungsgrundlage des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG (Fassung 1981) genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

5.

Das Erheben einer "Luftsicherheitsgebühr" steht mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung in Einklang. Der Bundesgesetzgeber war verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, die durch die angeordneten Sicherheitsmaßnahmen entstehenden Kosten ausschließlich der Allgemeinheit aufzubürden.

6.

Das verordnungsrechtliche Gebührenrecht ist - soweit es Grundlage für die Erhebung der "Luftsicherheitsgebühr" ist - durch die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Das Verordnungsrecht ergibt, daß der Verordnunggeber das befördernde Luftverkehrsunternehmen als Kostenschuldner bestimmt hat.

Tatbestand:

1.

Die Klägerin - ein Luftfahrtunternehmen - wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem das beklagte Land von ihr Gebühren für die Überprüfung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen verlangt.

2.

Die Kontrollen dienen dem Schutz des Luftverkehrs gegen Flugzeugentführungen, Sabotageakte und sonstige gefährliche Eingriffe. Die Fluggäste haben sich der Durchsuchung zu unterziehen, bevor sie den engeren Sicherheitsbereich des Flughafens betreten dürfen (vgl. § 29 c LuftVG). Zur Wahrnehmung dieser Aufgaben kann sich die zuständige Luftfahrtbehörde geeigneter Personen als Hilfsorgane bedienen. Die sog. Luftsicherheitsgebühr wird seit dem 1. Juli 1990 aufgrund der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung - LuftKostV - vom 8. Juni 1990 (BGBl I S. 1020) erhoben. Nr. 23 des Abschnitts VIII der Anlage der Verordnung (Gebührenverzeichnis) lautet:

"Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Überprüfung in sonstiger Weise (§ 29 c Abs. 2 LuftVG) je Fluggast 3,50 bis 6,50 DM

a) Luftfahrtunternehmen und Luftfahrzeughalter sind verpflichtet, der nach § 29 c LuftVG zuständigen Luftfahrtbehörde die Anzahl der durchsuchten oder überprüften Fluggäste mitzuteilen.

b) Die Einzelheiten werden von dieser Behörde festgelegt und den Kostenschuldnern bekanntgegeben."

3.

Die Behörden nehmen deutsche und ausländische Luftfahrtunternehmen, welche inländische Flughäfen benutzen, auf Zahlung der "Luftsicherheitsgebühr" in Anspruch. Grundlage der Bemessung ist die von den Unternehmen jeweils mitgeteilte Anzahl der durchsuchten oder überprüften Fluggäste. In nahezu allen Fällen, die das Revisionsgericht verhandelt hat, wurde je Fluggast eine Gebühr von 3,50 DM zugrunde gelegt, in einigen Fällen auch 4,50 DM. Die Durchführung der Durchsuchung war unterschiedlich. In einigen Bundesländern wurden Polizeikräfte eingesetzt. Auf den Flughäfen in den neuen Bundesländern einschließlich des Flugplatzes Berlin-Schönefeld waren Beamte des Bundesgrenzschutzes tätig. Im übrigen wurden Privatpersonen gemäß § 29 c Abs. 1 Satz 3 LuftVG als "Hilfsorgane" eingesetzt.

4.

Die Klägerin hält - mit den anderen Luftfahrtunternehmen in anhängigen Klageverfahren - den ihr zugegangenen Kostenbescheid für rechtswidrig. Hierzu ist vorgetragen worden:

5.

Die Rechtsgrundlagen seien in formeller und in inhaltlicher Hinsicht unzureichend. Dem Bundesgesetzgeber fehle die erforderliche Kompetenz. Die Gebührenerhebung stehe im Widerspruch zu dem verfassungsrechtlich geprägten Abgabensystem. Die Ermächtigungsgrundlage des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG sei unbestimmt. Insbesondere sei es verfassungswidrig, daß für den Schutz der Allgemeinheit vor äußeren Gefahren einzelne Personen aufzukommen hätten. Derartige Kosten müsse der Staat insgesamt übernehmen. Der Zugriff gerade auf die Luftfahrtunternehmen als Kostenschuldner lasse sich auch nicht auf § 13 des Verwaltungskostengesetzes stützen, weil diese die Durchsuchungen weder veranlaßt hätten noch durch sie begünstigt seien. Zweifelhaft sei auch, ob die Pflicht zur Mitteilung der Zahl der beförderten Personen rechtmäßig sei.

6.

Das erstinstanzliche Gericht hat die fristgerecht erhobene Klage als unbegründet abgewiesen. Es hat die Verfassungsmäßigkeit und die Gesetzmäßigkeit der Rechtsgrundlagen bejaht. Das klagende Luftfahrtunternehmen sei auch zu Recht als Kostenschuldner ausgewählt worden.

7.

Die Klägerin hat die vom erstinstanzlichen Gericht zugelassene Sprungrevision eingelegt und verfolgt ihr Klagebegehren - ihre Rechtsauffassung vertiefend - weiter. Sie beantragt, der Klage unter Aufhebung der erstinstanzlichen Entscheidung stattzugeben. Die beklagte Behörde ist dem Revisionsvorbringen entgegengetreten und verteidigt ihre Kostenerhebung. Der Oberbundesanwalt unterstützt die Auffassung des erstinstanzlichen Gerichts.

Gründe:

8.

Die zulässige Sprungrevision ist nicht begründet. Das erstinstanzliche Urteil verletzt kein Bundesrecht. Die Klägerin ist zur Zahlung der ihr auferlegten Abgabe verpflichtet.

9.

Die Vorschriften, auf welche die Heranziehung zu der "Luftsicherheitsgebühr" gestützt ist, halten den Bedenken der Klägerin stand. Abschnitt VIII Nr. 23 der Anlage (Gebührenverzeichnis) zu § 2 Abs. 1 der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) in der durch die Verordnung vom 8. Juni 1990 (BGBl I S. 1020) geänderten Fassung besitzt eine ausreichende gesetzliche Grundlage. Die Vorschrift sowie das ermächtigende Luftverkehrsgesetz - LuftVG -, namentlich § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG und die von dieser Vorschrift in Bezug genommenen §§ 29 c und 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG, die im Zusammenspiel die Reichweite der gesetzlichen Ermächtigung für die angegriffene Gebührenregelung erschließen, sind formell und inhaltlich verfassungsgemäß. Die Klägerin ist auch die richtige Kostenschuldnerin.

10.

Abschnitt VIII Nr. 23 der Anlage zur LuftKostV in der hier maßgebenden Fassung ist auf § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 (BGBl I S. 61) gestützt. Danach erläßt der Bundesminister für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrats die zur Durchführung des Luftverkehrsgesetzes notwendigen Rechtsverordnungen u.a. über die Kosten für Amtshandlungen, insbesondere Prüfungen und Untersuchungen nach diesem Gesetz. Die Verordnung hat die gebührenpflichtigen Tatbestände zu bestimmen und kann dafür feste Sätze oder Rahmensätze vorsehen. Die Gebührensätze sind so zu bemessen, daß der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wird. Als von den Luftfahrtbehörden auszuführende Aufgaben bezeichnet § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG "den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§ 29 c)". § 29 c Abs. 1 LuftVG erstreckt die örtliche Zuständigkeit der Luftfahrtbehörden bei Ausführung der bezeichneten Aufgabe auf das Flugplatzgelände und ermächtigt sie, sich bei der Durchsuchung von Personen und des von ihnen mitgeführten Gepäcks geeigneter Personen im Geltungsbereich der Tarifverträge des öffentlichen Dienstes als Hilfsorgane zu bedienen, die unter ihrer Aufsicht tätig sein müssen. § 29 c Abs. 2 LuftVG ermächtigt die Luftfahrtbehörden u.a., Fluggäste und sonstige Personen, die nicht allgemein zugängliche Bereiche des Flugplatzes betreten haben oder betreten wollen, anzuhalten und aus diesen Bereichen zu verweisen, wenn diese u.a. eine Durchsuchung ihrer Person und mitgeführter Gegenstände oder deren Überprüfung in sonstiger Weise nach Waffen und anderen im einzelnen bestimmten gefährlichen Gegenständen ablehnen.

11.

1. Der Bundesgesetzgeber hat mit den genannten Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes die verfassungsrechtlichen Grenzen seiner Gesetzgebungskompetenz nicht überschritten. Das ergibt sich aus Art. 73 Nr. 6 GG und dem Zusammenhang dieser Gesetzgebungskompetenz mit Art. 85 Abs. 1 und Art. 87 d GG.

12.

Der Bund besitzt für den Bereich des Luftverkehrs die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit. Art. 73 Nr. 6 GG erfaßt nicht nur den "reinen" Flugverkehr. Die Kompetenzregelung ist vielmehr in einem umfassenden Sinne dahin zu verstehen, daß das gesamte Luftfahrtwesen der Kompetenz des Bundes vorbehalten ist. Die jeweilige Gesetzgebungskompetenz des Bundes umfaßt auch Regelungen, welche der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in dem jeweiligen Sachbereich dienen; sie sind diesem Kompetenzbereich zuzuordnen. Dazu ist allerdings erforderlich, daß die Regelung mit diesem Sachbereich in einem notwendigen Zusammenhang steht (vgl. BVerfGE 3, 407 <433>; 8, 143 <149>; 78, 374 <386 f.>). In diesem Sinne wird für das Ordnungsrecht vielfach ein als erforderlich zu erachtendes organisatorisches Folgekonzept bestehen (vgl. BVerfGE 22, 180 <209 ff.>; 88, 203 <331>). Das gilt erst recht, wenn - wie hier - die Frage nur darin besteht, ob der Bund zur Abwehr sog. abstrakter Gefahren zuständig ist. Bestätigt wird diese Auslegung durch Art. 87 d Abs. 1 GG. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat 1961 für den Regelfall die Luftverkehrsverwaltung als bundeseigene Verwaltung vorgesehen und damit der Regelung des Art. 85 Abs. 1 GG unterworfen. Nach allgemeiner Auffassung begründet Art. 85 Abs. 1 GG ergänzend eine Gesetzgebungskompetenz zugunsten des Bundes (vgl. BVerfGE 26, 338 <385>).

13.

Ein danach notwendiger Zusammenhang zwischen dem Sicherheits- und Ordnungsrecht und dem allgemeinen Luftverkehr besteht. Ein Luftverkehr ohne staatlich verbürgte Luftsicherheit ist von der Verfassung nicht gewollt. Die Sicherheit ist immanente Voraussetzung dafür, daß Luftverkehr wirkungsvoll stattfinden kann. Sicherheit bedingt Abwehr möglicher Gefahren. Das gilt hinsichtlich des Luftverkehrs um so mehr, als eine Abwehr nur konkreter Gefahren im Sinne des allgemeinen Polizeirechts dem Sachproblem nicht hinreichend gerecht würde. Die abzuwehrenden Gefahren lassen sich vielfach nicht von vornherein lokalisieren. Mit Art. 87 d GG ist anerkannt, daß das Luftfahrtwesen insgesamt, d.h. auch einschließlich des Schutzes gegen Flugzeugentführungen und Sabotageakte, eine überörtliche, die Grenzen der Bundesländer überschreitende nationale Aufgabe darstellt. Diese Auffassung wird durch die bisherige Staatspraxis - die für Auslegung von Gesetzgebungszuständigkeiten bedeutsam sein kann - bestätigt. Es gibt schließlich auch keinen Anhalt für die Annahme, der Verfassungsgeber habe mit Art. 73 Nr. 6 GG die Zuständigkeit des Bundes auf die sog. Betriebsgefahr beschränken wollen. Daß nach Art. 87 d GG Teile der Luftfahrtverwaltung durch bundesgesetzgeberische Entscheidung den Ländern - indes dann nur als Auftragsverwaltung - überantwortet werden können, steht dieser Auslegung nicht entgegen, sondern bestätigt sie vielmehr.

14.

Der Bundesgesetzgeber hält sich mit § 29 c LuftVG im Rahmen der so umschriebenen Zuständigkeit. Er sieht in § 29 c LuftVG Sicherungsmaßnahmen im Luftverkehr vor. Er bestimmt in Verbindung mit der Eigensicherung der Verkehrsflughäfen, worin das Sicherheitsniveau für Flugzeuge bestehen soll, die von deutschen Flughäfen starten wollen. Damit will der Gesetzgeber die Bedrohung durch Entführung von Luftfahrzeugen, die Geiselnahme von Fluggästen, Bombendrohungen gegen Luftfahrzeuge und Einrichtungen der Luftfahrt abwehren und mittelbar die Handlungsfreiheit staatlicher Organe gewährleisten.

15.

Mit § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG hat der Bund von der ihm durch Art. 87 d Abs. 2 GG eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht, durch einfaches Bundesgesetz die Zuständigkeit der Länder im Wege der Auftragsverwaltung zu begründen. Art. 87 d Abs. 2 GG erlaubt, daß der Bundesgesetzgeber einzelne Aufgaben überträgt. Das ist hier geschehen. Um jeden Zweifel auszuschließen, hat der Bundesgesetzgeber in § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG durch einen Klammerzusatz auf § 29 c LuftVG verwiesen.

16.

Auch für Regelungen zur Gebührenerhebung (§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG) ergibt sich die Zuständigkeit des Bundes aus Art. 73 Nr. 6 GG im Zusammenhang mit Art. 85 Abs. 1 und Art. 87 d GG. Das Grundgesetz enthält insofern zwar keine ausdrückliche Regelung. Daraus folgt indes nicht, daß es dem Bundesgesetzgeber untersagt wäre, Gebührentatbestände zu schaffen. Vielmehr läßt sich daraus nur entnehmen, daß der Verfassungsgeber das Gebührenrecht nicht als eine eigenständige Sachmaterie angesehen hat, sondern als einen Bestandteil jenes Bereiches, in dem Verwaltungsbehörden öffentliche Aufgaben wahrnehmen, für die eine Kostendeckung durch Gebühren in Betracht kommt. Übrigens bestätigt Art. 80 Abs. 2 GG, daß der verfassunggebende Parlamentarische Rat eine Kompetenz des Bundes für Gebührenregelungen im Bereich der bundeseigenen Verwaltung voraussetzte, ohne daß dies in Art. 73 GG ausdrücklich erwähnt wird. Von dieser Kompetenz hat der Bund in anderen Sachbereichen bereits mehrfach Gebrauch gemacht, ohne daß insoweit jemals verfassungsrechtliche Bedenken geäußert worden wären (vgl. z.B. § 38 RuStAG, § 20 PaßG). Da weder der Bund noch die Bundesländer jeweils gegenüber dem anderen einen Vorrang zur Regelung des Gebührenrechts beanspruchen können, hat die Gesetzgebungskompetenz als Annex dem jeweiligen Verwaltungsverfahrensrecht und dem Ordnungsrecht zu folgen (vgl. BVerwGE 8, 93 f.). Im Falle einer ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit bedeutet dies, daß der Bund die exklusive Kompetenz besitzt, Gebührentatbestände auch insoweit zu schaffen, als er - wie in Art. 87 d Abs. 2 GG vorgesehen - den Ländern Aufgaben zur eigenen Erledigung überträgt. Nur dann, wenn der Bundesgesetzgeber den Ländern gemäß Art. 71 GG die Befugnis zur landesgesetzlichen Gebührenregelung ausdrücklich überträgt, erwächst diesen hierfür eine abgeleitete Gesetzgebungskompetenz. Das wird für den Bereich der Luftfahrt durch den Sachzusammenhang mit Art. 87 d Abs. 1 GG in Verb. mit Art. 85 GG nochmals unterstrichen. § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG hält sich im Rahmen dieser so bestimmten ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes.

17.

§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG verletzt auch nicht die besonderen Kompetenzvorschriften der Art. 105 ff. GG. Die grundgesetzliche Finanzverfassung stellt eine in sich differenzierte, Gesamtstaat und Gliedstaaten in ihrem Anteil am Gesamtertrag der Volkswirtschaft sorgsam ausbalancierende Regelung dar (vgl. BVerfGE 55, 274 <300>; 78, 249 <266>). Diese Ordnung würde gestört, wenn unter Rückgriff auf die jeweilige Sachgesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern daneben beliebig Abgaben erhoben werden könnten und damit weiterer Zugriff auf die Ressourcen des Bürgers genommen werden könnte (vgl. BVerfGE 55, 274 <300 ff.>). Insoweit hat die Finanzierung staatlicher Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinden grundsätzlich aus der Ertragshoheit, wie sie Art. 105 ff. GG differenziert normiert, zu erfolgen (vgl. K. Vogel, in: Isensee/Kirchhof <Hrsg.>, Handbuch des Staatsrechts, Bd. I 1987, § 27 Rn. 70). Wenn auch diese Beurteilung mit der Kurzformel des Steuerstaates einprägsam zu kennzeichnen ist, so schließt dies jedenfalls nicht Regelungen über eine Deckung von Verwaltungsaufwand durch Gebühren aus, wie wiederum Art. 80 Abs. 2 GG belegt. Daß die durch § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG eröffnete Abgabenpflicht den Grundsatz des Steuerstaates nicht in Zweifel zieht, liegt auf der Hand.

18.

Der Bundesgesetzgeber hat ferner nicht unter Verwendung des Ausdrucks "Kosten (Gebühren und Auslagen)" in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG der Sache nach und damit verschleiernd einen Steuertatbestand geschaffen. Das hierauf gerichtete klägerische Vorbringen trifft nicht zu. Das Grundgesetz bestimmt den Begriff der Steuer nicht. Im allgemeinen wird hierzu auf die Definition in § 3 Abs. 1 Satz 1 AO verwiesen (vgl. BVerfGE 7, 244 <251>; 29, 402 <408 f.>; 36, 66 <70>; 55, 274 <298 ff.>). Danach ist Steuer eine Geldleistung, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung eines öffentlich-rechtlichen Gemeinwesens darstellt und von diesem zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt wird, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft (vgl. zusammenfassend auch P. Kirchhof, Staatliche Einnahmen, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, 1990 § 88 Rn. 53 ff.). Legt man dies zugrunde, dann hat der Bundesgesetzgeber mit § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG keinen Steuertatbestand geschaffen. Die Kosten sollen - wie die nähere Ausformung der Ermächtigungsgrundlage zweifelsfrei ergibt - eine Gegenleistung abgelten, welche der Bundesgesetzgeber in einer von ihm bestimmten und im Einzelfall erbrachten Amtshandlung sieht.

19.

§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG verletzt schließlich auch nicht Art. 104 a Abs. 2 oder Abs. 5 GG. Insbesondere "umgeht" die gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG ermöglichte Gebühr nicht Grundsätze getrennter Haushaltsführung des Bundes und der Bundesländer. Dabei wird zugunsten des klagenden Luftfahrtunternehmens hier unterstellt, daß Art. 104 a GG auch den Bereich der Gebühren erfaßt. Der Bund ist nicht gehindert, als Gesetzgeber für eine angemessene Haushaltsdeckung der Länder zu sorgen. Das gilt jedenfalls dann, wenn er für die Sachmaterie eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz besitzt und von der ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Möglichkeit der Auftragsverwaltung Gebrauch gemacht hat. Nach Art. 104 a Abs. 2 GG hat der Bund die Ausgaben zu tragen, die sich daraus ergeben, daß die Länder in seinem Auftrage tätig werden. Daß die Länder hier im Auftrage des Bundes tätig zu sein haben, ergibt sich - wie ausgeführt - aus Art. 87 d Abs. 2 GG in Verb. mit § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG. Danach hätte der Bund die den Ländern entstehenden Zweckausgaben auszugleichen. In dieser Weise ist vor dem Inkrafttreten der Kostenverordnung vom 8. Juni 1990 auch verfahren worden. Art. 104 a Abs. 2 GG ist jedoch kein Verbot zu entnehmen, gesetzliche Regelungen so zu treffen, daß es zu einer ausgleichsbedürftigen und ausgleichsfähigen Belastung der Länder gar nicht erst kommt. Die Verfassungsbestimmung regelt nur das interne Lastenverhältnis zwischen den Ländern einerseits und dem Bund andererseits. Sie setzt voraus, daß bei der Auftragsverwaltung der Länder erstattungsfähige Zweckausgaben überhaupt entstehen. Art. 104 a Abs. 2 GG nimmt nur die verfassungsrechtliche Rechtsprechung auf, daß der Bund im Falle der Auftragsverwaltung die Länder von den diesen entstehenden Ausgaben zu befreien hat (vgl. BVerfGE 9, 305 <328 f.>; 14, 221 <233 f.>; vgl. auch BVerfGE 86, 148 <215>). Über die Art und Weise, wie dies zu geschehen hat, enthält sich Art. 104 a Abs. 2 GG jeder Aussage. In keinem Fall ist Ziel dieser Bestimmung, die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Schaffung von Gebührentatbeständen zur Entlastung der Länder einzuschränken.

20.

Auch Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 GG ergibt nichts anderes. Die Vorschrift präzisiert die Grundregel des Art. 104 a Abs. 1 GG in der Weise, daß Bund und Länder bei der Wahrnehmung der Verwaltungsaufgaben jeweils die ihnen entstehenden Verwaltungskosten selbst zu tragen haben. Insoweit ist Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 GG auch gegenüber Art. 104 a Abs. 2 GG die speziellere Regelung. Art. 104 a Abs. 5 GG betrifft aber ebenfalls nur das interne Verhältnis zwischen Bund und Ländern. Zwischen beiden soll grundgesetzlich vorbestimmt sein, wer in welchem Umfange Kosten zu tragen hat. Die Frage der Kostentragung soll insoweit verfassungsrechtlich dem politischen Streit entzogen sein.

21.

Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 GG ist insbesondere keine bindende Entscheidung darüber zu entnehmen, daß die Länder die ihnen entstehenden Verwaltungskosten stets auch materiell tragen müßten. Zwar kann man Bedenken dahin haben, ob der Bund die den Ländern entstehenden Verwaltungskosten etwa freiwillig durch Zahlungsausgleich übernehmen dürfte. Ziel der Verfassungsänderung war gerade, ein größeres Maß an Klarheit im Finanz- und Haushaltswesen zu erreichen und das Entstehen von Mischfinanzierungen möglichst zu verhindern. Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 GG verlangt indes keine Gebührenfreiheit. Das wäre aber das Ergebnis, wenn einerseits die Länder gerade angesichts der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes an einer Gebührengesetzgebung gehindert wären und dem Bund andererseits eine bundesgesetzliche Gebührenregelung versagt wäre. Vielmehr entspricht es dem Grundsatz länderfreundlichen Verhaltens, wenn der Bund durch seine Gesetzgebung dafür Sorge trägt, daß die den Ländern im Falle der Auftragsverwaltung entstehenden Verwaltungskosten im Sinne des Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 GG durch Gebührentatbestände auf Dritte dann abwälzbar sind, wenn es den Ländern an einer entsprechenden eigenen Gesetzgebungskompetenz ermangelt. In diesem Sinne ist auch Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 GG keine Einschränkung der Bundesgesetzgebung zu entnehmen.

22.

2. §§ 29 c, 31 Abs. 2 Nr. 19 und 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG stehen auch inhaltlich mit dem Grundgesetz in Einklang.

23.

Es kann dahinstehen, ob die körperlichen Durchsuchungen, deren Intensität durch das Ziel der Gefahrenabwehr bestimmt wird, nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 oder Abs. 1 GG zu beurteilen sind. Denn jedenfalls sind die Maßnahmen, zu denen der Gesetzgeber ermächtigt, hinreichend gerechtfertigt. Sie sind nach Ziel, Mittel und Umfang erforderlich, verhältnismäßig und zumutbar. Der Eingriff ist, mag er auch von dem einen oder anderen Fluggast als unangenehm empfunden werden, so geringfügig, daß er den Bereich der Lästigkeit nicht überschreitet, die jedermann im wohlverstandenen Interesse seiner eigenen, aber auch fremder Sicherheit willen hinzunehmen bereit sein muß. Mit seinen vorgesehenen Maßnahmen kommt der Gesetzgeber gerade seiner grundrechtlichen Schutzpflicht nach, im Rahmen seiner Möglichkeiten das Leben der Bürger vor Einwirkungen Dritter zu schützen (vgl. BVerfGE 46, 160 <164>; 49, 89 <140 ff.>; 56, 54 <78>; 77, 170 <214>; 85, 191 <212>; 88, 203 <251 ff.>). Hierbei hat er eine weitgehende Gestaltungsbefugnis (vgl. BVerfGE 77, 170 <214 f.>).

24.

Die Luftfahrtunternehmen werden durch § 29 c LuftVG in ihren Grundrechten - etwa aus Art. 12 Abs. 1 GG - ohnehin nicht unmittelbar berührt. Auch mittelbar haben die vorgesehenen Maßnahmen keine berufsregelnde Wirkung. Selbst wenn - mittelbar - ein Eingriff anzunehmen wäre, beträfe er jedenfalls nur die Berufsausübung und wäre als solcher zumutbar, weil er durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls - auch insoweit des wohlverstandenen Eigeninteresses - gerechtfertigt ist (vgl. dazu auch BVerfGE 46, 120 <145>; 57, 139 <158 f.>; 77, 308 <332>; 81, 156 <189>).

25.

Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen auch insoweit nicht, als § 29 c Abs. 1 Satz 3 LuftVG die Luftfahrtbehörden ermächtigt, die Durchsuchung geeigneten Zivilpersonen als H i l f s o r g a n e n zu übertragen, die "unter ihrer Aufsicht tätig" werden. Der Staat ist nicht gehalten, jede von ihm als erforderlich angesehene Maßnahme durch eigene Dienstkräfte zu erledigen. Er kann sich - soweit dies zweckmäßig ist, eine staatliche Kontrolle gewährleistet bleibt und ein engerer Bereich grundrechtlicher Freiheit unberührt bleibt - zur Erfüllung seiner Aufgaben auch privater Personen bedienen und den Bürger hierauf verweisen (vgl. auch BVerfGE 68, 272 <282 ff.>; 73, 301 <316 ff.>). Die in § 29 c Abs. 1 Satz 3 LuftVG geschaffene Regelung ermöglicht es auch, die Durchsuchungen durch geeignete Zivilpersonen als "Amtshandlung" im Sinne des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG anzusehen. Auch die bereits erörterte grundrechtliche Schutzpflicht gibt nicht vor, in welcher Weise der Staat dieser Pflicht zu genügen hat. Das gilt insbesondere dann, wenn es sich um eine Aufgabe handelt, die nicht in die wirkliche Privatsphäre der kontrollierten Fluggäste eindringt.

26.

Auch § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG ist inhaltlich mit dem Grundgesetz vereinbar. Dabei ist diese Ermächtigungsgrundlage durch § 2 VwKostG zu ergänzen. Danach hat sich der Verordnunggeber beim Erlaß von Rechtsverordnungen, die aufgrund bundesrechtlicher Ermächtigung gebührenpflichtige Tatbestände, Gebührensätze sowie die Auslagenerstattung regeln, im Rahmen der §§ 3 bis 7 VwKostG zu halten.

27.

Die Ermächtigungsgrundlage entspricht den Anforderungen, die sich aus Art. 80 Abs. 1 GG ergeben. Der Gesetzgeber hat insbesondere Zweck, Inhalt und Ausmaß dieser Ermächtigung selbst bestimmt und insoweit Tendenz und Programm der Rechtsverordnung umrissen (vgl. BVerfGE 7, 282 <301 ff.>; 20, 257 <269 ff.>; 20, 283 <291>; 38, 61 <83>; 80, 1 <20 f.>; 85, 97 <104 f.>). Die hiergegen erhobenen Bedenken sind nicht begründet. Es genügt, daß sich Zweck, Inhalt und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung mit Hilfe allgemeiner Auslegungssätze erschließen lassen (BVerfGE 19, 17 <30>; 33, 358 <365>; 58, 257 <277>; 62, 203 <210>; 80, 1 <20 f.>). Das ist der Fall.

28.

Der Zweck der Ermächtigung ist aus dem Gesetz ohne weiteres ablesbar. Es sollen Gebühren für erbrachte Leistungen - nämlich für Amtshandlungen nach dem Luftverkehrsgesetz - erhoben werden können. Dazu müssen diese kostenrechtlich näher bestimmt werden. Das ist insbesondere hinsichtlich der durch § 29 c LuftVG veranlaßten Leistungen nicht zweifelhaft. Auch der Inhalt der Ermächtigung ist deutlich. Der Verordnunggeber wird ermächtigt, Gebührentatbestände festzulegen. Er kann dazu u.a. auch Gebührensätze und weitere Einzelheiten festlegen, die für den sachgerechten Vollzug üblicherweise erforderlich sind. Ergänzend hat er dabei die in §§ 3 ff. VwKostG vorgesehenen Regelungen umzusetzen. Schließlich ist auch das Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung hinreichend bestimmt. Dieses ergibt sich bereits aus dem Zweck der Ermächtigung. Darüber hinaus werden die Maßstäbe angegeben, nach denen der Verordnunggeber unter anderem die Gebührenhöhe zu bestimmen hat. Dazu zählt auch das vom Gesetzgeber umschriebene Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip (vgl. BVerfGE 33, 358 <366>). Hingegen ist es verfassungsrechtlich nicht geboten, daß der Gesetzgeber die Gebührenhöhe durch Angabe eines Rahmens zahlenmäßig festlegt. Hiervon darf er sich gerade bei Angabe näherer Berechnungskriterien entlasten. Es muß insoweit lediglich entscheidbar bleiben, ob sich ein Verordnunggeber im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung gehalten hat (vgl. BVerfGE 34, 52 <60>). Das ist hinsichtlich § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG möglich. Der Verordnunggeber ist aufgrund der Ermächtigungsgrundlage ohne weiteres in der Lage, den ihm vorgegebenen und erkennbaren gesetzgeberischen Willen sinnvoll zu konkretisieren.

29.

Der Gesetzgeber hat sich - absichtlich - einer ausdrücklichen Aussage darüber enthalten, wer Kostenschuldner ist (zur Entstehungsgeschichte vgl. Entwurf der Bundesregierung vom 25. Mai 1979, BT-Drucks. 8/3431 S. 14 und Gegenäußerung der Bundesregierung vom 27. November 1979 zur Stellungnahme des Bundesrats, BT- Drucks. 8/3431 S. 23). Aus dem Zusammenspiel von § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG einerseits und § 29 c Abs. 2 und § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG andererseits ist jedoch ohne weiteres erkennbar, daß der Gesetzgeber die Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen und deren Überprüfung für kostenpflichtig ansieht. Insoweit schließt § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG jede Überlegung aus, daß es - etwa auf der Grundlage des § 13 Abs. 1 VwKostG - für die Durchsuchungsmaßnahmen keinen Kostenschuldner gebe. Der Gesetzgeber hat zwar mit § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG nicht selbst verbindlich entscheiden wollen, wer von den vernünftigerweise allein in Betracht kommenden Kostenschuldnern als solcher heranzuziehen ist. Er hat aber bereits selbst festgelegt, daß die Durchsuchungen und Überprüfungen im Sinne des § 29 c LuftVG kostenpflichtige Amtshandlungen sind. Insoweit hat der Bundesgesetzgeber die Kostenschuldnerschaft als solche bereits entschieden.

30.

Es ist - auch für den Bundesgesetzgeber - ohne Zweifel, daß nach Lage der tatsächlichen Verhältnisse als Kostenschuldner nur der einzelne Fluggast oder das befördernde Luftfahrtunternehmen in Betracht kommen konnte. Auch dies ergibt eine verständige Auslegung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG. Der Gesetzgeber war jedoch verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, auch die Frage zu beantworten, wer von beiden Kostenschuldner sein soll, wenn der Verordnunggeber von seiner Ermächtigung Gebrauch macht. Eine derartige Entscheidung durfte er dem pflichtgemäßen Auswahlermessen des Verordnunggebers überlassen. Zwar läßt sich verfassungsrechtlichen Grundsätzen das Gebot entnehmen, daß der Gesetzgeber wesentliche Fragen im Verfahren parlamentarischer Öffentlichkeit selbst zu entscheiden hat (vgl. BVerfGE 33, 125 <158 ff.>; 33, 303 <345 f.>; 41, 251 <260>; 49, 89 <126>; 58, 257 <268>; 63, 266 <288>; 68, 1 <87>; 77, 170 <230 f.>; 80, 124 <132>). Mit Rücksicht auf die Eigenart des hier betroffenen Sachbereichs war eine eingehende Regelung jedoch nicht geboten (vgl. BVerfGE 49, 89 <134 ff.>; 68, 1 <98 ff.>; 77, 170 <232>). Der Gesetzgeber durfte bei seiner Entscheidung die mutmaßlichen wirtschaftlichen Auswirkungen bedenken, die eine Entscheidung der Kostenpflicht haben würde. Die Sachlage ergab hier, daß diese Auswirkungen sich in ihrem ökonomischen Ergebnis kaum voneinander unterscheiden. Wurde der einzelne Fluggast im rechtlichen Sinne als Kostenschuldner bestimmt, so traf ihn die Kostenlast unmittelbar. Wurde hingegen das Luftfahrtunternehmen als Kostenschuldner bestimmt, so war zu erwarten, daß - wie es auch tatsächlich geschieht - die Unternehmen ihre Kostenlast auf den Fluggast abwälzen werden, der alsdann mittelbar betroffen ist. Insoweit durfte der Gesetzgeber einen ihm ohne weiteres erkennbaren ökonomischen Kreislauf als gegeben annehmen. Das enthob ihn seiner etwaigen eigenen Entscheidungspflicht, da sich die verbleibende Auswahlentscheidung weitgehend nur noch an den Bedürfnissen der Verwaltungsökonomie, der praktischen Handhabbarkeit und der tatsächlichen Ausgestaltung der Abgabenerhebung auszurichten hatte. Ohnedies unterlag eine Gebührenverordnung nach Art. 80 Abs. 2 GG der kontrollierenden Zustimmung des Bundesrates.

31.

Die in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG vorgesehene Gebühr widerspricht inhaltlich auch nicht dem grundgesetzlichen Abgabensystem.

32.

Einen verfassungsrechtlich abschließend geprägten Gebührenbegriff gibt es nicht. Unter Gebühren werden allgemein öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden, die aus Anlaß individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfGE 50, 217 <225 f.> m.w.Nachw.). Das Grundgesetz läßt dem Gebührengesetzgeber einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausreichenden Zwecke er dabei mit anstreben will. Er darf als Gebühr - wie erörtert - keine verdeckte Steuer einführen (vgl. auch BVerfGE 20, 257 <269>) und ebenso nicht eine verdeckte, die verfassungsrechtlichen Grenzen überschreitende Sonderabgabe (dazu BVerfGE 55, 274 <297 ff.>; 57, 139 <167>; 67, 256 <274 ff.>; 75, 108 <147>; 78, 249 <266>; 81, 156 <186 f.>; 82, 159 <178 ff.>). § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG genügt diesem grundgesetzlichen Erscheinungsbild einer Gebühr.

33.

Es stellt das Vorliegen einer Gebühr nicht in Frage, wenn die Leistung, die der Staat sich "entgelten" lassen will, auch oder sogar in erster Linie aus Gründen des öffentlichen Wohls verlangt wird und damit zugleich oder überwiegend allgemeine öffentliche Interessen verfolgt werden. Jede staatliche Handlungsweise muß einen Bezug zum öffentlichen Wohl haben. Daß eine gebührenpflichtige Amtshandlung in diesem Sinne öffentliche Interessen verfolgt, ist danach noch kein Hindernis, von einer Gebühr im herkömmlichen Sinne auszugehen. Die Intensität der Verfolgung öffentlicher Interessen kann allerdings - in ihrem Verhältnis zum verbleibenden privaten und individuellen Interesse - unterschiedlich sein. Auch dies hindert nicht, von einer gebührenpflichtigen Amtshandlung auszugehen. Es gibt in der Staatspraxis seit jeher eine Vielzahl von Gebühren, welche für Handlungen des Staates zugunsten der verlangten Sicherheit erhoben werden. Daß bei einer gebührenpflichtigen Amtshandlung das Individualinteresse das öffentliche Interesse überwiegt, ist jedenfalls von Verfassungs wegen nicht bereits begriffliches Element einer Gebühr.

34.

Daß die Durchsuchung, welche § 29 c Abs. 2 LuftVG erfassen will, als eine "Amtshandlung" gelten soll, läßt sich nicht bezweifeln. Dabei ist es für den Charakter der Amtshandlung unerheblich, ob die Durchsuchung "freiwillig" ist oder erzwungen wird. Es ist für die Normprüfung auch unerheblich, ob die tatsächliche Abwicklung noch den Charakter einer Amtshandlung besitzt. Dahin geäußerte Bedenken betreffen nicht die Rechtswirksamkeit der gesetzlichen Ermächtigung und können überdies im Verfahren der Sprungrevision nicht mehr geltend gemacht werden. Der Bundesgesetzgeber ist frei, von dem im Verwaltungskostengesetz zugrunde gelegten System im Einzelfall abzurücken und einen insoweit eigenen Begriff der Amtshandlung zugrunde zu legen. Das ist hier geschehen. An diese Leistung knüpft die Zahlungspflicht (Gebühr) an. Die erbrachte Leistung - die Sicherheitskontrolle - ist individuell zurechenbar, da eine Konnexität zwischen dem Leistungsinhalt und dem individuellen Erfolg besteht. Aufgrund der Sicherheitskontrolle wird für die kontrollierten Fluggäste und das sie befördernde Flugzeug einschließlich des Bordpersonals das Gefährdungsrisiko, wie es § 29 c Abs. 1, 2 LuftVG umschreibt, konkret gemindert. Daß diese erstrebte Minderung des Gefahrenrisikos auch im allgemeinen öffentlichen Interesse liegt, ist zwar nicht zu bezweifeln. Das nimmt der Amtshandlung und dem damit verbundenen Leistungserfolg jedoch nicht die für eine Gebühr vorausgesetzte und erforderliche Individualität. Ebenso ist es insoweit rechtlich unerheblich, daß der Gesetzgeber auf eine gebührenrechtliche Regelung verzichten und die von ihm als nötig angesehene Sicherheitskontrolle auch zu Lasten der Allgemeinheit aus dem Steueraufkommen finanzieren könnte. Es ist gerade die politische Entscheidungsbefugnis des Gesetzgebers und des von ihm ermächtigten Verordnunggebers, darüber zu befinden, ob er eine amtliche Leistung gebührenpflichtig machen will.

35.

§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG ist auch im übrigen inhaltlich grundgesetzgemäß. Allgemeine Grenzen ergeben sich für den Gebührengesetzgeber aus objektiven Verfassungsgrundsätzen, insbesondere aus dem Gleichheitssatz und aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. BVerfGE 50, 217 <227>). Dem genügt die gesetzliche Ermächtigung.

36.

§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG steht insbesondere mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang. Eine Ungleichbehandlung ist in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG nicht erkennbar. Indem der Gesetzgeber die Kostenschuldnerschaft entweder der Fluggäste oder der Luftfahrtunternehmen zuläßt, entscheidet er zugleich, daß nur diese Gruppe die durch die Durchsuchung entstandenen Kosten aufzubringen hat und daß andere Personen, insbesondere die Gesamtheit, insoweit mit den Kosten, welche durch die Gefahrenabwehr im Sinne des § 29 c LuftVG entstehen, nicht belastet werden. Diese vom Gesetzgeber gewollte Sonderung ist mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung vereinbar.

37.

Entschließt sich der Gesetzgeber, eine Gebührenquelle zu erschließen und dadurch eine bestimmte Personengruppe zu belasten, so ist der allgemeine Gleichheitssatz dann nicht verletzt, wenn der Gesetzgeber für seine Entscheidung tragfähige Gründe besitzt (vgl. BVerfGE 81, 108 <117>; 85, 238 <244>, jeweils zur Steuergleichheit). Das ist hier der Fall: Die Belastung der in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG bestimmten Gruppe der Kostenpflichtigen und damit spiegelbildlich die Verschonung des öffentlichen Haushalts und der Gesamtheit der steuerpflichtigen Bürger ist nicht unangemessen. Die Differenzierung knüpft an einen Sachverhalt an, der gerade die Kostenlast der öffentlichen Hand auslöst und selbst ein verfassungslegitimes Handeln des Staates darstellt. Das benutzte Differenzierungskriterium - die Teilnahme am Flugverkehr und dessen Durchführung - ist für sich genommen verfassungsgemäß. Ausdrückliche Verbote bestehen nicht. Die vom Staat vorgesehenen und auch erbrachten Amtshandlungen beziehen sich auf den privaten Luftfahrtverkehr. Dieser vollzieht sich grundsätzlich nach marktwirtschaftlichen Regeln. Bereits dies rechtfertigt es, den aus öffentlichen Gründen erforderlichen Sicherheitsstandard als einen Teil der wirtschaftlichen Kosten dieses Verkehrssystems anzusehen und dies durch eine Gebührenregelung näher zu bestimmen. Damit qualifiziert der Gesetzgeber diese als gebührenpflichtig normierten Kosten als Teil eines ökonomischen Verteilungssystems. Insoweit folgt er dem Grundsatz einer Verteilungsgerechtigkeit, welche die Kosten jenen aufbürdet, die bei grober und typisierender Betrachtungsweise einen Vorteil von dem gewählten und durchgesetzten Sicherheitsstandard im Luftverkehr erfahren. Daß auch andere - insbesondere der Staat selbst - einen Vorteil von den in § 29 c LuftVG vorgesehenen Maßnahmen haben, hindert den Gesetzgeber nicht, eine Unterscheidung danach vorzunehmen, daß ein Personenkreis diesen Vorteilen näher, ein anderer entfernter steht. Mit der Gebühr zieht der Gesetzgeber die Konsequenz daraus, daß es gerade auch als ungerecht angesehen werden kann, wenn die Gemeinschaft der Bürger für einen solche Vorteile schaffenden Aufwand aufkommen müßte. In einem verfassungspolitischen Sinne handelt es sich um das "Spannungsverhältnis" zwischen erforderlicher Gleichbehandlung und bestehender Differenzierung. Es ist unverändert Sache des Gesetzgebers, dieses Spannungsverhältnis zu bestimmen und zu gewichten und sachgerechte Regelungen zu schaffen.

38.

Die getroffene Unterscheidung ist auch nicht so unwesentlich, daß dadurch der allgemeine Gleichheitssatz mißachtet wäre. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die anders geartete Situation beim Eisenbahn- und allgemeinen Straßenverkehr. Auch wenn der Gesetzgeber den privaten Luftverkehr als im öffentlichen Interesse liegend ansieht, verpflichtet ihn dies nicht, den von ihm als erforderlich angesehenen Sicherheitsstandard als Teil einer aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu finanzierenden infrastrukturellen und verkehrlichen "Grundversorgung" zu behandeln. Obwohl das jährliche Fluggastaufkommen inzwischen beträchtlich ist und dem privaten Luftverkehr nur noch eingeschränkt eine verkehrliche Sonderrolle zukommt, läßt sich entgegen dem Vorbringen der klagenden Luftverkehrsgesellschaft nicht feststellen, daß - im Verhältnis zum Verkehrsaufkommen auf Eisenbahn und Straße - eine Nivellierung eingetreten ist, die dem Gesetzgeber jede Sonderung verbietet. Der Gesetzgeber hat mit der Kostenregelung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG zudem nur einen Teil jener Aufwendungen für gebührenpflichtig bestimmt, die ihm durch die präventive Abwehr möglicher äußerer Gefahren erwachsen. Dem Staat erwachsen durch eine Vielzahl anderer Maßnahmen, die dem effektiven Schutz des Flugplatzgeländes und des eigentlichen Flugverkehrs gegen Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs dienen, erhebliche Kosten, die durch den allgemeinen Haushalt und damit von der Allgemeinheit getragen werden. Das gilt namentlich für den erhöhten Einsatz von Polizei und anderen Dienstkräften, um eine effektive Überwachung zu gewährleisten. Wenn der Gesetzgeber daher festlegt, daß jener Kostenanteil, der auf personalintensive Durchsuchungen der Fluggäste zurückzuführen ist, nicht durch den allgemeinen Haushalt finanziert werden soll, dann trifft er damit letztlich einen angemessenen Ausgleich zwischen jenen, die sich dieses Verkehrsmittels bedienen oder an seiner Existenz wirtschaftlich interessiert sind, und jenen, die hiervon einen unmittelbaren Vorteil nicht haben. Damit hält er sich im Rahmen dessen, was er in politischer Verantwortung ohne verfassungsrechtliche Hindernisse entscheiden darf.

39.

§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG verletzt auch nicht das rechtsstaatliche Übermaßverbot oder das Sozialstaatsprinzip. Die den Fluggästen oder den Luftfahrtunternehmen aufgebürdeten Kosten sind letztlich geringfügig. Sie hindern offensichtlich niemanden daran, von der Möglichkeit des privaten Luftverkehrs Gebrauch zu machen. Übermäßige Kosten würden zudem nicht die Verfassungsgemäßheit der Ermächtigungsgrundlage in Zweifel ziehen, sondern nur nach der sachgerechten Kostenentscheidung des Verordnunggebers fragen lassen. Auch ungeschriebene Grundsätze der staatlichen Daseinsvorsorge ergeben nicht, daß der Staat Leistungen, die mit den Durchsuchungen nach § 29 c LuftVG verbunden sind, kostenfrei zur Verfügung zu stellen hätte. Daß der Gesetzgeber mit § 29 c LuftVG zugleich seiner allgemeinen Schutzpflicht genügen will, ändert hieran nichts. Denn die - hier angenommene - Schutzpflicht erfüllt der Staat bereits damit, daß er einen entsprechenden Schutz organisiert. Er muß dazu individuell zurechenbare Leistungen nicht kostenlos erbringen. Es hieße die Bedeutung des Sozialstaatsprinzips und der daraus folgenden Grundsätze des Lastenausgleichs und der Wahrung des Existenzminimums verkennen, wollte man nach derartigen Maßstäben § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG beurteilen. Die vom Gesetzgeber normierte Kostenpflicht entspricht - wie schon erwähnt - Grundsätzen einer ökonomischen Verteilungsgerechtigkeit. Die darauf beruhenden finanziellen Belastungen entsprechen ersichtlich der Leistungsfähigkeit der Kostenpflichtigen (vgl. etwa BVerfGE 55, 274 <303>; 66, 214 <223>).

40.

3. Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich zugleich, daß Abschnitt VIII Nr. 23 Anlage LuftKostV durch die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage gedeckt ist.

41.

Der Einwand, es liege keine Amtshandlung im kostenrechtlichen Sinne vor, da die Kontrolle nicht durch Bedienstete der Luftfahrtbehörde durchgeführt werde, ist unbegründet. Es ist unerheblich, ob die Durchsuchung durch ziviles Personal "unter Aufsicht" des Staates im Sinne des allgemeinen Sprachgebrauchs noch eine "Amtshandlung" ist. Der gesetzgeberische Zusammenhang von § 29 c in Verb. mit § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG ergibt, daß es sich um eine solche handelt. Der Bundesgesetzgeber ist frei, von dem im Verwaltungskostengesetz zugrunde gelegten System abzurücken und einen insoweit eigenen Begriff der "Amtshandlung" zu bestimmen. Dem ist der Verordnunggeber in Abschnitt VIII Nr. 23 des Gebührenverzeichnisses gefolgt.

42.

Die Zahlungspflicht nach dieser Vorschrift knüpft an eine amtliche Leistung an, die gegenüber dem Fluggast wie auch gegenüber dem befördernden Luftfahrtunternehmen kostenrechtlich individualisierbar ist. Die erbrachte Leistung - die Sicherheitskontrolle - läßt sich auf den einzelnen Fluggast und auf das befördernde Luftfahrtunternehmen zurechenbar beziehen. Insoweit besteht eine von § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG vorausgesetzte innere Konnexität zwischen dem (amtlichen) Leistungsinhalt und dem individuellen "Erfolg". Aufgrund der Sicherheitskontrolle wird für die Fluggäste und für das sie befördernde Flugzeug (einschließlich des Bordpersonals) das Gefährdungsrisiko, wie es § 29 c Abs. 1, 2 LuftVG 1980 umschreibt, konkret gemindert. Auch darin folgt der Verordnunggeber der gesetzlichen Ermächtigung.

43.

Auch mit dem festgelegten Gebührenrahmen hat der Verordnunggeber die gesetzliche Ermächtigung nicht verlassen. Rahmengebühren sind verwaltungskostenrechtlich zulässig, wie sich aus § 4 VwKostG ergibt. Daß mit dem Gebührenrahmen von 3,50 bis 6,50 DM das Kostendeckungsprinzip nicht gewahrt wäre, ist weder im vorinstanzlichen Verfahren noch im Revisionsverfahren ernsthaft in Frage gestellt worden.

44.

4. Es ist schließlich rechtmäßig, die Klägerin in Anspruch zu nehmen. Sie ist als Luftfahrtunternehmen Kostenschuldner.

45.

Die Klägerin bestreitet nicht, daß die zugrunde gelegte Zahl der beförderten Fluggäste zutrifft. Auch gebührenpflichtige Amtshandlungen liegen vor, wie das erstinstanzliche Gericht näher festgestellt hat. Die Revision kann dies in verfahrensrechtlich zulässiger Weise auch nicht in Zweifel ziehen. Auch gegen die Berechnung der Gebührenhöhe ergeben sich keine sachlichen Bedenken. Die Rechtmäßigkeit der Kostenberechnung läßt sich auch nicht dadurch in Frage stellen, daß zwischen der Zahl der beförderten Passagiere und der der durchsuchten Fluggäste Unterschiede bestehen können. Abweichungen - sollten sie gegeben sein - sind geringfügig. Sie werden durch den Grundsatz zulässiger Typisierung und angemessener Verwaltungsökonomie gerechtfertigt und sind bereits mit der Pauschalierung des Gebührensatzes abgedeckt.

46.

Daß Kostenschuldner das Luftfahrtunternehmen ist, ergibt sich bereits unmittelbar aus Abschnitt VIII Nr. 23 des Gebührenverzeichnisses. Die Vorschrift verordnet neben dem Gebührentatbestand und dem Gebührenrahmen zugleich ein bestimmtes Erhebungsverfahren. Danach haben zum einen die Luftfahrtunternehmen und Luftfahrzeughalter den zuständigen Luftfahrtbehörden "die Anzahl der durchsuchten oder überprüften Fluggäste" mitzuteilen (Buchst. a) und zum anderen die Behörden die Einzelheiten festzulegen und "den Kostenschuldnern" bekanntzugeben (Buchst. b). Beide Tatbestände stehen in einem sachlichen Zusammenhang; sie sind aufeinander bezogen. Daraus folgt, daß die Verordnung sie als Einheit betrachtet und damit die Adressaten der Mitteilungspflicht zugleich als die alleinigen Kostenschuldner ansieht und bestimmt. Die Angaben der Luftfahrtunternehmen und Luftfahrzeughalter dienen den zuständigen Luftfahrtbehörden nicht lediglich zu Kontrollzwecken. Sie sind vielmehr Berechnungsgrundlage für die zu treffende Kostenentscheidung. Daß die Luftfahrtunternehmen und Luftfahrzeughalter Zahlen mitzuteilen haben, ergibt zudem nur dann Sinn, wenn sie Kostenschuldner sind. Wäre es der einzelne Fluggast, so könnte ihm gegenüber im Zusammenhang mit der Kontrolle ein Kostenbescheid ergehen. Einer Mitteilung der Anzahl der durchsuchten Fluggäste seitens der Luftfahrtunternehmen bedürfte es nicht.

47.

Dieses Auslegungsergebnis wird durch die Entstehungsgeschichte der Änderungsverordnung vom 8. Juni 1990 bekräftigt. Da eine Kostenerhebung bei den einzelnen Fluggästen angesichts der Vielzahl der monatlich entstehenden Gebührentatbestände als äußerst aufwendig angesehen wurde, erörterte man von Anfang an eine Kostenerhebung bei den einzelnen Luftfahrtunternehmen. Das kam bereits in der Begründung, welche der Bundesminister für Verkehr dem Bundesrat vorlegte, deutlich zum Ausdruck (vgl. BR-Drucks. 241/90 S. 24) und entsprach auch den politischen Absichten und Forderungen des Bundesrats (vgl. BR-Drs. 173/89 Beschluß S. 4). Dies hat in der Regelung des Abschnitts VIII Nr. 23 des Gebührenverzeichnisses auch seinen hinreichend deutlichen Ausdruck gefunden.

48.

Die Klägerin wäre jedoch auch dann zu Recht in Anspruch genommen worden, wenn Abschnitt VIII Nr. 23 des Gebührenverzeichnisses die Frage, ob das Luftfahrtunternehmen oder der Fluggast Kostenschuldner ist, offengelassen hätte; denn dann ergäbe sich die Kostenschuldnerschaft der Luftfahrtunternehmen aus § 13 Abs. 1 Nr. 1 in Verb. mit Abs. 2 VwKostG, wie die beklagte Behörde angenommen hat. Zur Begründung dieses Ergebnisses bedarf es keiner Vertiefung der Frage, ob das Luftfahrtunternehmen oder der Fluggast im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG durch die getroffenen Maßnahmen "begünstigt" ist oder ob diese die Maßnahmen "veranlaßt" haben. Diese Frage hat der Bundesgesetzgeber bereits in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Satz 1 LuftVG in Verb. mit § 29 c LuftVG entschieden. Dieser gesetzgeberischen Entscheidung können nicht Fragen des allgemeinen Verwaltungskostenrechts entgegengesetzt werden.

49.

Folglich hatte die beklagte Behörde - unterstellt, die Kostenschuldnerschaft wäre nicht bereits in Abschnitt VIII Nr. 23 des Gebührenverzeichnisses entschieden - nur über die Auswahl der Kostenschuldner nach § 13 Abs. 2 VwKostG zu befinden. Diese Entscheidung hat sie in tatsächlicher Hinsicht getroffen. Allerdings hat sie diese Ermessens-Entscheidung entgegen § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG unbegründet gelassen. Darin liegt bei der gegebenen Sach- und Rechtslage kein Rechtsfehler. Die Entscheidung war im Hinblick auf die gesetzliche und die verordnungsrechtliche Regelung in einer Weise vorgeprägt, daß die beklagte Behörde Weiteres nicht auszuführen hatte, wenn sie das klagende Luftfahrtunternehmen in Anspruch nehmen wollte. Eine zusätzliche Begründung hätte sich in einem bloßen Hinweis erschöpft. Offenkundige Gründe der Verwaltungsökonomie sprechen zudem so sehr für die Kostenschuldnerschaft des klagenden Luftfahrtunternehmens, daß sich für die beklagte Behörde weitere Erwägungen erübrigten. Für eine Gebührenbefreiung nach § 6 VwKostG bestand kein Anlaß.

50.

Die beklagte Behörde hat die Gebührenhöhe mit 3,50 DM je Fluggast angesetzt. Da sie damit die untere Grenze der Rahmengebühr zugrunde gelegt hat, erübrigten sich auch insofern Ermessenserwägungen.