Leitsätze:

1.

Den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit kommt beim Widerruf einer Subventionsbewilligung wegen Zweckverfehlung eine ermessenslenkende Bedeutung zu.

2.

Wird der mit der Gewährung von Subventionen verfolgte Zweck verfehlt und steht der Widerruf der Bewilligung im behördlichen Ermessen, so ist im Regelfall nur die Entscheidung f ü r den Widerruf ermessensfehlerfrei. In Fällen dieser Art bedarf es einer Darlegung der Ermessenserwägungen nur bei Vorliegen atypischer Gegebenheiten; liegen solche vor, so kann die Behörde ihre Ermessensentscheidung auch noch im Verwaltungsstreitverfahren entsprechend ergänzen.

Tatbestand:

1.

Der Kläger ist Landwirt und beantragte im August 1987 die Gewährung eines Grünbrache-Zuschusses für sieben verschiedene Flurstücke. Im Antrag verpflichtete er sich, diese Fläche für die Zeit vom 1. September 1987 bis 31. August 1988 als Grünbrache zu behandeln, sie nicht zu düngen sowie den Aufwuchs nicht zu Futterzwecken zu verwenden oder in irgendeiner Form zu vermarkten, auch nicht nach Ablauf des Verpflichtungszeitraums. Mit Bescheid vom 23. September 1987 bewilligte daraufhin die Beklagte einen Zuschuß von 24 808,41 DM. Dabei legte sie die Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen an landwirtschaftliche Betriebe für die Produktionsstillegung landwirtschaftlich genutzter Ackerflächen durch Grünbrache (Grünbrache-Programm) vom 30. September 1987 (NdsMBl 1987, 974) für 1988 zugrunde.

2.

Am 6. Juni 1988 erhielt die Beklagte den Hinweis, auf der Grünbrachefläche des Klägers weideten Schafe. Bei einer am 10. Juni 1988 durchgeführten Ortsbesichtigung stellten Bedienstete der Beklagten fest, daß die Grünbracheflächen des Klägers mit Weizen und Hafer begrünt, auf den Flächen zu 1, 2, 4, 5 und 6 der Aufwuchs von Schafen "abgehütet" und auf der Fläche zu Nr. 7 Spuren nach Herbizideinwirkung vorhanden seien.

3.

Mit Bescheid vom 21. Juli 1988 erkannte die Beklagte nur noch eine Fläche von 1,38 ha als Grünbrachefläche an und errechnete einen Zuschuß von 2 185,92 DM. Auf diesen Bescheid setzte die Beklagte einen Stempelaufdruck mit folgenden Worten: "Der Bescheid vom 23. September 1987 ist aufgehoben und wird hiermit ersetzt." In einer beigefügten Anlage wird dargelegt, für die Flächen zu Nrn. 1, 2, 4, 5 und 6 habe der beantragte Grünbrache-Zuschuß nicht gewährt werden können, da der Aufwuchs nicht zu Futterzwecken habe verwendet werden dürfen. Für die Fläche Nr. 7 habe der Kläger auf den Zuschuß verzichtet. Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Bescheid vom 21. Oktober 1988 zurück.

4.

Durch Urteil vom 13. Mai 1992 hat das Verwaltungsgericht der Anfechtungsklage des Klägers stattgegeben. Auf die Berufung der Beklagten hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 24. Oktober 1994 das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das Berufungsgericht im wesentlichen ausgeführt:

5.

Die Beklagte habe durch den angegriffenen Bescheid vom 21. Juli 1988 ihren Zuwendungsbescheid vom 23. September 1987 in dem in Rede stehenden Umfang ermessensfehlerfrei widerrufen. Rechtsgrundlage für den Widerruf sei § 19 des Haushaltsgesetzes 1987 - HG 1987 - vom 25. Februar 1987 (Nds.GVBl S. 15), das im Zeitpunkt der Bewilligung des Zuschusses im Jahre 1987 maßgeblich gewesen sei. Danach könne ein Zuwendungsbescheid ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn - erstens - Zuwendungen entgegen dem im Zuwendungsbescheid bestimmten Zweck verwendet oder - zweitens - mit der Zuwendung verbundene Auflagen nicht erfüllt worden seien (§ 19 Abs. 1 Satz 1 HG 1987). Soweit der Zuwendungsbescheid widerrufen werde, sei die Zuwendung zu erstatten (§ 19 Abs. 2 Satz 1 HG 1987).

6.

Im vorliegenden Fall sei sowohl der Widerrufstatbestand der nicht zweckgerechten Verwendung der Zuwendung als auch der Widerrufstatbestand der Nichterfüllung von mit dem Zuwendungsbescheid verbundenen Auflagen gegeben. Allerdings begründe die Erfüllung eines Widerrufstatbestands keine Verpflichtung zum Widerruf; vielmehr stehe ein Widerruf nach § 19 Abs. 1 Satz 1 HG 1987 im Ermessen der Beklagten. Im vorliegenden Fall habe die Beklagte ihr Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt.

7.

Richtig sei, daß der angefochtene Widerrufsbescheid vom 21. Juli 1988 insoweit lediglich einen Stempelaufdruck des Inhalts enthalte, der (Zuwendungs-)Bescheid vom 23. September 1987 sei aufgehoben. Auch der von der Beklagten als Widerspruchsbehörde erlassene Widerspruchsbescheid weise unter Nrn. 1 bis 3 nur die Begründung auf, daß die im Zuwendungsbescheid genannten Grünbracheflächen abgeweidet worden seien und allein diese Tatsache die Kürzung des Grünbrache- Zuschusses rechtfertige. Jedoch habe die Beklagte im Verwaltungsstreitverfahren ausreichende sachliche Gründe für den Widerruf und die ihre Entscheidung tragenden Ermessenserwägungen angegeben. Zwar seien mit diesen Ausführungen erst im Verwaltungsstreitverfahren Ermessenserwägungen eingeführt worden, doch sei das hier deshalb rechtlich unbedenklich, weil Ausgangs- und Widerspruchsbehörde identisch seien.

8.

Die Ermessensentscheidung der Beklagten halte auch einer gerichtlichen Überprüfung nach Maßgabe des § 114 VwGO stand. Die Beklagte habe die Interessen des Staates an einer den Richtlinien über die Gewährung von Grünbrache-Zuschüssen entsprechenden Verwendung der staatlichen Haushaltsmittel in ihre Ermessenserwägungen einstellen und diesem haushaltsrechtlichen Gesichtspunkt das ausschlaggebende Gewicht beimessen dürfen. Es bestehe ein wichtiges öffentliches Interesse daran, daß staatliche Haushaltsmittel nur dann gezahlt würden, wenn tatsächlich eine Produktionsstillegung von Ackerflächen eintrete. Andererseits habe die Beklagte auch die Interessen des Klägers als Zuwendungsempfänger berücksichtigt. Namentlich die Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes, der Verhältnismäßigkeit, der Sozialstaatlichkeit und der Gleichheit vor dem Gesetz hätten indes in der Begründung der Ermessensentscheidung keiner besonderen Erwägung bedurft, weil der Kläger insoweit keine substantiierten Darlegungen gemacht habe, die die Beklagte hätten veranlassen müssen, auf sie näher einzugehen.

9.

Zur Begründung seiner Revision trägt der Kläger im wesentlichen vor: Die Rücknahmeentscheidungen der Beklagten verstießen gegen § 114 VwGO. Beide Bescheide ließen keinerlei Ermessenserwägungen erkennen. Die Annahme des Berufungsgerichts, Ermessenserwägungen könnten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren "nachgeschoben" werden, wenn Ausgangs- und Widerspruchsbehörde identisch seien, verletze die §§ 113, 114 VwGO. Wer das Nachschieben/Nachholen von Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren für zulässig halte, müsse denknotwendig den Grundsatz aufgeben, daß es bei der Entscheidung über eine Anfechtungsklage auf den Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids, also auf den Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, ankomme. Er müßte also mit der insoweit nahezu durchgängigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts "brechen".

Entscheidungsgründe:

10.

Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten ihr Einverständnis hierzu erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

11.

Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil steht mit dem Bundesrecht in Einklang. Der Widerruf des Bewilligungsbescheides ist nicht mit Ermessensfehlern behaftet.

12.

1. Das Berufungsurteil unterliegt der revisionsgerichtlichen Überprüfung nur in eingeschränktem Maße. Die Gewährung und Rückforderung von Grünbrache-Zuschüssen richtet sich im vorliegenden Fall nach niedersächsischem Landesrecht, dessen Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht irrevisibel ist. Der erkennende Senat hat daher davon auszugehen, daß der Widerruf vom Landesrecht gedeckt ist. Ein Revisionserfolg würde somit die entscheidungserhebliche Verletzung von neben dem Landesrecht anzuwendenden bundesrechtlichen Bestimmungen voraussetzen. Als solche kommen ersichtlich nur die Regelungen über die Begründungsbedürftigkeit von Ermessensentscheidungen (§ 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG), über die Heilung von Verfahrens- und Formfehlern (§ 45 Abs. 1 und 2 VwVfG) sowie über die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung von Ermessensentscheidungen (§ 114 VwGO) in Betracht.

13.

2. In dem angefochtenen Urteil geht das Oberverwaltungsgericht in Auslegung des Landesrechts davon aus, daß der Widerruf des Bewilligungsbescheids vom 23. September 1987 im Ermessen der Beklagten stand. Hierzu hat es in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß die Beklagte bei der Erklärung des Widerrufs - nicht erst im Laufe des Verwaltungsstreitverfahrens - ihr Ermessen auch betätigt hat. Das Berufungsgericht hat nicht etwa angenommen, die Beklagte habe - entgegen dem Vorbringen des Klägers - ihren Ermessensspielraum anfänglich verkannt und sich zur Rücknahme verpflichtet gehalten. An diese Bewertung des Widerrufs als Ermessensentscheidung ist der Senat nach Maßgabe des § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Die Auslegung von Behördenerklärungen durch das Tatsachengericht kann nämlich vom Bundesverwaltungsgericht nur darauf überprüft werden, ob allgemeine Erfahrungssätze, Denkgesetze oder verbindliche Auslegungsregeln verletzt sind (Urteil vom 19. Februar 1982 - BVerwG 8 C 27.81 - Buchholz 406.11 § 131 Nr. 45). Für das Vorliegen eines derartigen Rechtsverstoßes bietet der Sachverhalt keinen Anhaltspunkt. Auch mit der allgemeinen Auslegungsregel des § 133 BGB steht die Annahme des Berufungsgerichts in Einklang.

14.

Soweit der Kläger aus dem Fehlen von Ermessenserwägungen im Widerrufs- und im Widerspruchsbescheid auf das Nichtvorliegen einer Ermessensentscheidung schließt, verkennt er die Besonderheiten, die sich im vorliegenden Fall aus der Anwendbarkeit der Grundsätze über das gelenkte bzw. intendierte Ermessen ergeben. Sie besagen folgendes: Ist eine ermessenseinräumende Vorschrift dahin auszulegen, daß sie für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht, so müssen besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst. Versteht sich aber das Ergebnis von selbst, so bedarf es insoweit nach § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (vgl. Urteile vom 5. Juli 1985 - BVerwG 8 C 22.83 - BVerwGE 72, 1 <6> = Buchholz 454.32 § 5 Nr. 1, und vom 25. September 1992 - BVerwG 8 C 68 und 70.90 - BVerwGE 91, 82 <90> = Buchholz 454.71 § 3 Nr. 6, sowie Kopp, VwVfG, 6. Auflage § 39 Rn. 46 ff.). Als eine ermessenslenkende Norm in diesem Sinne hat der Senat in der Vergangenheit z.B. § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG angesehen, wonach Verwaltungsakte bei Vorliegen bestimmter, in der Person des von ihnen Begünstigten liegender Umstände "in der Regel mit Wirkung für die Vergangenheit" zurückzunehmen sind (Urteil vom 23. Mai 1996 - BVerwG 3 C 13.94 -). Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor, wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen worden sind (BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1996 - BVerwG 3 C 13.94 -).

15.

Ermessenslenkende Vorgaben im dargelegten Sinne sind im vorliegenden Fall den vom Berufungsgericht angewandten landesrechtlichen Vorschriften über die Rückforderung des Grünbrache-Zuschusses in Verbindung mit dem Landeshaushaltsrecht zu entnehmen. Allerdings hat das Oberverwaltungsgericht hierzu keine eindeutigen Feststellungen getroffen. Der erkennende Senat ist jedoch nicht gehindert, diese Bestimmungen trotz ihres landesrechtlichen Charakters selbst auszulegen, soweit er dabei nicht in Widerspruch zur Auslegung durch das Oberverwaltungsgericht gerät (Urteil vom 3. November 1994 - BVerwG 3 C 30.93 -).

16.

Dem gesetzlichen Gebot, bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten (§ 7 Abs. 1 LHO i.V.m. § 6 Abs. 1 Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder), ist zu entnehmen, daß bei Verfehlung des mit der Gewährung von öffentlichen Zuschüssen verfolgten Zweckes im Regelfall das Ermessen nur durch eine Entscheidung f ü r den Widerruf fehlerfrei ausgeübt werden kann. Diese Haushaltsgrundsätze überwiegen im allgemeinen das Interesse des Begünstigten, den Zuschuß behalten zu dürfen, und verbieten einen großzügigen Verzicht auf den Widerruf von Subventionen (vgl. Stober, Handbuch des Wirtschaftsverwaltungs- und Umweltrechts, 1989, S. 1242 m.w.N.). In vielen Subventionsgesetzen ist der Widerruf sogar zwingend vorgeschrieben, wenn Voraussetzungen für den Erlaß des Bescheides nachträglich entfallen sind, Auflagen nicht eingehalten und eingegangene Verpflichtungen nicht erfüllt wurden (vgl. § 10 Abs. 2 Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. August 1986, BGBl I S. 1397; § 6 Abs. 1 Gesetz über die Förderung einer einjährigen Flächenstillegung im Wirtschaftsjahr 1991/92, vom 22. Juli 1991, BGBl I S. 1582).

17.

Im Falle des Klägers lagen jedenfalls im Zeitpunkt des Widerrufs der Bewilligung die Voraussetzungen vor, die eine solche Verwaltungsentscheidung ohne weitere Abwägung des Für und Wider ermöglichten. Dies geht aus den Ausführungen im Berufungsurteil eindeutig hervor: Zum einen ist der Zweck des Grünbrache-Programms aufgrund des Zuwiderhandelns des Klägers gegen behördliche Auflagen unstreitig nicht erreicht worden. Zum anderen bedurfte es der Erwähnung individueller Besonderheiten in der Begründung der Ermessensentscheidung nicht, weil der Kläger insoweit keine substantiierten Darlegungen gemacht hatte, die die Beklagte hätten veranlassen müssen, auf sie einzugehen.

18.

Der Senat läßt es dahingestellt, ob die vom Kläger später gegen den Widerruf vorgebrachten Argumente die gesetzlich intendierte Regelfolge ernsthaft in Zweifel zu ziehen geeignet waren und deshalb ihren Niederschlag in einer neubegründeten Ermessensentscheidung hätten finden müssen. Selbst wenn dies zu bejahen wäre, konnte die Beklagte diesen Mangel noch im Verlaufe des Verwaltungsstreitverfahrens heilen.

19.

Da der Widerruf des Bewilligungsbescheids die nicht begründungsbedürftige Regelfolge des Auflagenverstoßes war, handelt es sich dann, wenn die Behörde nachträglich zu individuellen oder sonstigen Besonderheiten abwägend Stellung nimmt, um eine Ergänzung - nicht um eine Nachholung - der Ermessensbegründung. Derartige Ergänzungen sind auch noch im Verwaltungsstreitverfahren mit heilender Wirkung zulässig. Dies ist mit Wirkung ab 1. Januar 1997 durch § 114 Satz 2 VwGO ausdrücklich angeordnet worden, galt aber nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch bisher schon, sofern die nachträglich angegebenen Gründe schon bei Erlaß des Verwaltungsakts oder des Widerspruchsbescheides vorlagen, diese Heranziehung keine Wesensänderung des angefochtenen Verwaltungsakts bewirkt und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (vgl. Urteile vom 14. Oktober 1965 - BVerwG II C 3.63 - BVerwGE 22, 215 <218>, vom 28. April 1966 - BVerwG II C 68.63 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 6 S. 27 <28>, vom 15. Juni 1971 - BVerwG II C 17.70 - BVerwGE 38, 191 <194 f.> und vom 19. August 1982 - BVerwG 3 C 47.81 - Buchholz 418.02 Tierärzte Nr. 2 S. 7). Im Fall des Klägers ist nichts ersichtlich, was hiernach der Wirksamkeit der vorgenommenen Ergänzung der Ermessensbegründung entgegenstehen könnte.