Leitsätze

1.

Das Beamtenverhältnis ist einer Gestaltung durch Vereinbarung nur insoweit zugänglich, als dafür eine gesetzliche Grundlage besteht.

2.

Der Dienstherr kann Kosten der laufbahnrechtlich vorgesehenen Aufstiegsausbildung durch Vereinbarung weder von vornherein noch bedingt für den Fall "vorzeitigen" Ausscheidens auf den Beamten abwälzen.

Tatbestand

1.

Die Parteien streiten über die anteilige Erstattung von Kosten des Studiums des Beklagten an der Bayerischen Beamtenfachhochschule.

2.

Der Beklagte stand seit 1966 zunächst als Verwaltungsangestellter und seit 1972 als Beamter des mittleren Dienstes im Dienste der klagenden Stadt. Mit Schreiben vom 9. August 1979 teilte ihm die Klägerin mit, der Stadtrat habe seinem Antrag auf Zulassung zum Aufstieg in den gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienst zugestimmt und ihn bei der Bayerischen Verwaltungsschule zum Fachstudium angemeldet. Die Zulassung sei mit den im Erklärungsvordruck enthaltenen Auflagen verbunden. Unter dem 16. August 1979 unterzeichnete der Beklagte eine Erklärung, wonach er sich verpflichtete, nach bestandener Prüfung mindestens noch 9 Jahre im Dienst der Stadt zu verbleiben bzw. bei einem vorzeitigen Ausscheiden der Stadt die entstandenen Ausbildungskosten, ausgenommen Dienstbezüge, in näher angegebenem Umfange zu erstatten. Am 26. November 1982 wurde dem Beklagten das Prüfungszeugnis über das Bestehen der Anstellungsprüfung für den gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienst ausgehändigt. Mit Wirkung vom 1. Januar 1984 wurde er zum Verwaltungsinspektor und zum 1. Januar 1987 zum Verwaltungsoberinspektor ernannt.

3.

Am 22. Januar 1987 beantragte der Beklagte, ihn ab 1. März 1987 zum Markt B. zu versetzen. Mit Schreiben vom 16. Februar 1987 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, der Stadtrat habe seinem Versetzungsantrag stattgegeben und zugleich beschlossen, "die Ausbildungskostenerstattung in analoger Anwendung des Art. 144 b BayBG anzuwenden". Diese betrage noch zwei Sechstel der gesamten Ausbildungskosten, dies seien 7 732,13 DM. Er werde gebeten, diesen Betrag binnen zwei Wochen zu überweisen. Dem Schreiben war keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt. Auf die Bitte des Beklagten um Verzicht auf die Rückforderung, da diese für ihn eine unzumutbare Härte darstelle, teilte die Klägerin mit Schreiben vom 6. April 1987 mit, der Stadtrat habe den Antrag auf Erlaß der Ausbildungskosten abgelehnt, sei jedoch mit Ratenzahlungen einverstanden. Auch diesem Schreiben war keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt.

4.

Die Klage mit dem Antrag, den Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin 7 732,13 DM nebst 4 % Zinsen seit Rechtshängigkeit zu zahlen, hat das Verwaltungsgericht wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses abgewiesen: Mit den Schreiben der Klägerin lägen bereits unanfechtbare Verwaltungsakte bezüglich des Rückforderungsbegehrens vor, so daß eine Leistungsklage überflüssig sei.

5.

Auf die Berufung der Klägerin hat der Verwaltungsgerichtshof dieses Urteil aufgehoben und der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat er insbesondere ausgeführt:

6.

Entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts sei die von der Klägerin erhobene Leistungsklage zulässig. Die Schreiben der Klägerin seien bei objektiver Auslegung nicht als Verwaltungsakt über die streitgegenständliche Forderung zu qualifizieren. Es fehlten schon alle typischen äußeren Merkmale eines Bescheids. Auch inhaltlich sei ein Wille der Klägerin, mit diesen Schreiben ein Verwaltungsverfahren bestandskräftig abzuschließen, aus der Sicht des Adressaten nicht erkennbar.

7.

Die Klage sei auch begründet. Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch auf anteilige Rückzahlung der Ausbildungskosten sei die Verpflichtungserklärung des Beklagten vom 16. August 1979. Hinsichtlich deren Rechtmäßigkeit sei darauf abzustellen, ob die Verpflichtung dem Grunde nach sowie in ihrer konkreten Ausgestaltung mit höherrangigem Recht vereinbar sei. Das sei der Fall.

8.

Der Beklagte habe zur Zeit der Zulassung für den Aufstieg in den gehobenen Dienst und während der gesamten Dauer der Ausbildung als Verwaltungsobersekretär im Dienste der Klägerin gestanden. Er habe, obwohl er jedenfalls während der theoretischen Ausbildung keine normale Dienstleistung habe erbringen können, seine vollen Dienstbezüge weiter erhalten. Das von der Klägerin mit erheblichem finanziellen Aufwand finanzierte Studium an der Bayerischen Beamtenfachhochschule habe keine zum Amt des Beklagten gehörende Leistung des Dienstherrn, sondern eine zusätzliche Leistung dargestellt, auf die der Beklagte keinen Rechtsanspruch besessen habe. Deshalb bestünden gegen die Verpflichtungserklärung keine grundsätzlichen rechtlichen Bedenken.

9.

Hiervon zu unterscheiden sei die Frage, ob die konkrete Dauer der "Betriebstreue" in einem angemessenen Verhältnis zur Dauer der Ausbildung stehe. Dies könne hinsichtlich der Bindungsdauer von neun Jahren, zu der der Beklagte sich verpflichtet habe, dahingestellt bleiben. Denn jedenfalls sei die von der Klägerin ihrem Rückforderungsbegehren zugrunde gelegte Bindungsdauer von sechs Jahren, die um drei Jahre unter der vom Beklagten erklärten Verweildauer liege, rechtlich nicht zu beanstanden.

10.

Gegen dieses Urteil hat der erkennende Senat auf die Beschwerde des Beklagten die Revision zugelassen, mit der der Beklagte die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Zurückweisung der Berufung gegen das die Klage abweisende Urteil des Verwaltungsgerichts erstrebt. Er rügt die Verletzung materiellen Rechts.

11.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen.

12.

Die Landesanwaltschaft Bayern und der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligen sich am Verfahren.

Gründe:

13.

Die Revision hat Erfolg. Sie führt im Ergebnis zur Wiederherstellung des die Klage abweisenden Urteils erster Instanz. Allerdings ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts mit dem Berufungsgericht das Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin und damit die Zulässigkeit der Klage zu bejahen; die Auslegung der auf die Erstattungsforderung bezogenen Schreiben der Klägerin durch das Berufungsgericht, daß ihnen keine hoheitliche Regelung im Sinne eines - inzwischen bestandskräftigen - Verwaltungsakts zu entnehmen sei, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Klage ist jedoch unbegründet; der Klägerin steht der streitige Erstattungsanspruch nicht zu.

14.

1. Eine gesetzliche Grundlage für den von der klagenden Stadt gegen den beklagten Beamten geltend gemachten Erstattungsanspruch besteht nicht.

15.

Zwar hat der Gesetzgeber in einzelnen Fällen die Rückforderung von Bezügen oder die Erstattung von Ausbildungskosten zugelassen oder angeordnet. So kann nach § 59 Abs. 5 BBesG im Falle eines Studiums im Rahmen des Vorbereitungsdienstes die Gewährung der Anwärterbezüge von der Erfüllung von Auflagen abhängig gemacht werden, worunter die "Auflage" der Ableistung einer Mindestdienstzeit fällt (vgl. Urteil des Senats vom 27. Februar 1992 - BVerwG 2 C 28.91 - <Buchholz 240 § 59 Nr. 7 *= DVBl. 1992, 914>). Gleiches sehen § 63 Abs. 2 BBesG, §§ 3, 4 der Anwärtersonderzuschlags-Verordnung ausdrücklich für die Anwärtersonderzuschläge vor. Im Soldatenrecht ordnete § 46 Abs. 4 des Soldatengesetzes in der bis zum 31. Dezember 1977 geltenden Fassung (zuletzt BGBl. 1975 I S. 2273, 2284) im Falle vorzeitiger Entlassung eines Berufssoldaten auf eigenen Antrag die Erstattung von Kosten eines Studiums oder einer Fachausbildung an den Dienstherrn an (seit 1978 abgelöst durch Einschränkung der Entlassungsmöglichkeit, § 46 Abs. 3 SG n.F.). Vorliegend ist keiner dieser gesetzlich ausdrücklich geregelten Fälle gegeben. Eine Ausdehnung der Regelungen auf vom Gesetzgeber nicht angesprochene Fälle kommt nicht in Betracht. Vielmehr handelt es sich um besonders begründete, vom Gesetzgeber abschließend geregelte Ausnahmen von der grundsätzlichen finanziellen Lastenverteilung zwischen Dienstherrn und Beamten, die einer erweiternden Auslegung nicht zugänglich sind.

16.

Die in Art. 144 b BayBG hinsichtlich des Vorbereitungsdienstes getroffene Erstattungsregelung betrifft das Verhältnis verschiedener Dienstherrn untereinander und kann deshalb nicht auf die Begründung eines Erstattungsanspruchs gegen den betroffenen Beamten übertragen werden.

17.

2. Der Erstattungsanspruch der Klägerin kann auch nicht auf die vom Beklagten abgegebene Verpflichtungserklärung gestützt werden.

18.

a) Eine Verpflichtungserklärung allein - im Sinne eines einseitigen Rechtsgeschäfts - ist im öffentlichen ebenso wie im privaten Recht grundsätzlich nicht geeignet, einen Anspruch zu begründen. Vielmehr bedarf es dafür, soweit nicht ausnahmsweise anderes gesetzlich vorgesehen ist, entweder eines Verwaltungsakts oder - soweit nach der Eigenart des Rechtsverhältnisses zulässig - eines öffentlich-rechtlichen Vertrages (Art. 54 ff. BayVwVfG *= §§ 54 ff. VwVfG).

19.

b) Ausdrückliche Feststellungen über das Zustandekommen eines Vertrages zwischen den Parteien - entweder in dem Sinne, daß der Beklagte durch seine Verpflichtungserklärung ein darauf gerichtetes Vertragsangebot der Klägerin angenommen habe oder daß diese ihrerseits ein in der Verpflichtungserklärung des Beklagten liegendes Vertragsangebot angenommen habe - hat das Berufungsgericht nicht getroffen. Dem festgestellten Sachverhalt könnte auch schwerlich ohne nähere - dem Revisionsgericht verwehrte - tatrichterliche Würdigung das Zustandekommen eines Vertrages, zumal in der heute durch Art. 57 BayVwVfG für öffentlich-rechtliche Verträge allgemein vorgeschriebenen Schriftform, entnommen werden. Dies bedarf indessen keiner näheren Erörterung, weil selbst ein etwa formgerecht zustande gekommener Vertrag aus sachlichen Gründen unwirksam wäre.

20.

c) Die streitige Erstattungsverpflichtung konnte entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts nicht rechtswirksam eingegangen werden, weil sie in unzulässiger Weise von der gesetzlichen Regelung der Pflichten und Rechte des Beamten durch Begründung einer gesetzlich nicht vorgesehenen Verpflichtung abweicht.

21.

Wesen und Eigenart des Beamtenrechts (Art. 33 Abs. 5 GG) entspricht es, daß der Gesetzgeber für die Regelung des Beamtenverhältnisses, die Verteilung der Rechte und Pflichten allein zuständig und verantwortlich ist; der einzelne Beamte hat keine eigenen rechtlichen Möglichkeiten, auf die nähere Ausgestaltung seines Rechtsverhältnisses einzuwirken; ebensowenig ist er nach hergebrachten Grundsätzen etwa befugt, zur Förderung gemeinsamer Berufsinteressen kollektive wirtschaftliche Kampfmaßnahmen zu ergreifen (vgl. BVerfGE 8, 1 <17>; 44, 249 <264>; BVERWGE 69, 208 <212 f.>). Das gilt ebenso zu Lasten wie zugunsten des Beamten. Somit ist die gesetzliche Regelung der Beamtenpflichten zwar gegebenenfalls einer Konkretisierung durch Verwaltungsakt oder innerdienstliche Weisung des Dienstherrn zugänglich, aber in dem Sinne zwingend und abschließend, daß weder durch Vereinbarung noch durch einseitige Erklärung des Dienstherrn oder des Beamten die gesetzlichen Pflichten abbedungen, in ihrem Inhalt verändert oder gesetzlich nicht vorgesehene Pflichten begründet werden können (vgl. BVERWGE 52, 183 <189> zur Erstattung von Ausbildungskosten; Beschluß vom 7. März 1991 - BVerwG 2 B 28.91 - <Buchholz 237.0 § 92 Nr. 2 *= DVBl. 1991, 646> zur Wahl des Wohnsitzes). Das Beamtenverhältnis ist daher einer Gestaltung durch Vereinbarung nur insoweit zugänglich, als dafür eine gesetzliche Grundlage besteht. Das gilt nicht zuletzt für die Regelung der finanziellen Pflichten und Rechte, deren sich der Gesetzgeber selbst besonders eingehend und grundsätzlich abschließend angenommen hat. Die ausdrücklichen gesetzlichen Verbote des Verzichts auf die gesetzlich zustehende Besoldung und Versorgung einerseits und ihrer Erhöhung durch Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche andererseits (§ 2 Abs. 2, 3 BBesG, § 3 Abs. 2, 3 BeamtVG) sind besonders hervorgehobene Ausprägungen dieses Grundsatzes.

22.

Eine gesetzliche Grundlage ist auch in den von der Rechtsprechung gebilligten Fällen gegeben, in denen der Dienstherr Zahlungen an den Beamten, die er nicht aufgrund gesetzlicher Verpflichtung, sondern kraft Ermessens gewährt, vom Abschluß einer Rückzahlungsvereinbarung für den Fall des Ausscheidens vor Ableistung einer bestimmten Dienstzeit abhängig macht (vgl. BVERWGE 30, 77 <79>; 40, 237; 52, 183 <186 f.>; Urteil vom 26. Juni 1986 - BVerwG 2 C 13.83 - <Buchholz 235 § 2 Nr. 7 *= DÖV 1987, 292>). Da in diesen Fällen der Dienstherr gesetzlich nicht verpflichtet ist, die fraglichen Bezüge überhaupt zu zahlen, weicht er auch nicht von der gesetzlichen Regelung der Pflichten und Rechte ab, wenn er - im Rahmen pflichtgemäßer Ermessensausübung - die Zahlungen nur mit der Einschränkung durch eine Rückzahlungsvereinbarung gewährt. Dies gilt erst recht in den von der Rechtsprechung gleichfalls gebilligten Fällen der Gewährung von Studienförderungsmitteln an künftige Beamtenbewerber mit der Einschränkung durch Abschluß einer Rückzahlungsvereinbarung; diese Mittel wurden jeweils v o r Begründung eines Beamtenverhältnisses als Hilfe zur Erlangung der bereits für die Einstellung erforderlichen Vorbildung gewährt (vgl. dazu insbesondere BVERWGE 30, 65; 74, 78; Urteile vom 25. Oktober 1979 - BVerwG 2 C 37.74 - <Buchholz 232 § 30 Nr. 11 *= ZBR 1981, 126> und vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 31.79 - <NJW 1982, 1412>).

23.

Ein hiernach einer Rückzahlungsvereinbarung zugänglicher Fall der Gewährung einer nicht gesetzlich zustehenden Zahlung des Dienstherrn an den Beamten liegt hier nicht vor. Abgesehen davon, daß es nicht um die Rückforderung einer Zahlung geht, die die Klägerin an den Beklagten geleistet hat, sondern um die Erstattung von Aufwendungen, die sie gegenüber Dritten erbracht hat, stand es nicht im Ermessen der Klägerin als Dienstherr, diese Aufwendungen entweder selbst zu tragen oder sie von vornherein dem Beklagten aufzubürden. Vielmehr handelt es sich um Kosten des gesetzlich vorgesehenen und durch Rechtsverordnung näher ausgestalteten Aufstiegsverfahrens. Diese Kosten hat der Dienstherr ebenso zu tragen wie die Kosten der Ausbildung im Vorbereitungsdienst; er kann sie ebenso wie jene weder von vornherein noch bedingt für den Fall des "vorzeitigen" Ausscheidens auf den Beamten abwälzen (vgl. zum Vorbereitungsdienst BVERWGE 52, 183 <187 ff.>).

24.

In diesem Zusammenhang kommt es nicht darauf an, inwieweit die Zulassung des Beklagten zum Aufstieg im Ermessen der Klägerin stand. Die Rechtsprechung hat in den oben angeführten Fällen Rückzahlungsvereinbarungen dann gebilligt, wenn und soweit gerade die fraglichen Zahlungen des Dienstherrn in dessen Ermessen standen. Daß eine zugrundeliegende Personalentscheidung, z.B. die Einstellung, Verwendung, Beförderung oder Zulassung zum Aufstieg, im Ermessen des Dienstherrn steht, reicht nicht aus; insoweit hat der Dienstherr nur die Wahl, entweder die Personalmaßnahme zu den gesetzlich vorgesehenen Bedingungen zu treffen oder - im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens - von ihr abzusehen. Dies hat der Senat auch in seinem Urteil vom heutigen Tage - BVerwG 2 C 42.91 - für den Fall der Einstellung eines Beamten zu einer speziellen, eine besondere Schulung auf Kosten des Dienstherrn erfordernden Tätigkeit ausgesprochen.

25.

Allerdings hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 25. Januar 1974 - BVerwG 6 C 22.72 - (Buchholz 237.6 § 92 Nr. 1 *= ZBR 1974, 267) im Falle eines von einer kleineren Stadt zu einem Aufstiegslehrgang entsandten Beamten eine Rückzahlungsvereinbarung über die - dem Beamten gesetzlich zustehende, aber nicht unverzichtbare - Trennungsentschädigung sowie über ihm gezahlte Beihilfen für Schulgeld und Prüfungsgebühr als zulässig angesehen. Die dem zugrundeliegende Auffassung hat er indessen bereits in dem angeführten, in BVERWGE 52, 183 (186) abgedruckten Urteil eingeschränkt. Der vorliegende Fall unterscheidet sich von dem im erstgenannten Urteil entschiedenen schon dadurch, daß es sich nicht um die Rückzahlung einer zunächst vom Dienstherrn an den Beamten geleisteten Erstattung von Aufwendungen handelt, sondern um das Verlangen des Dienstherrn nach Erstattung ihm unmittelbar entstandener Aufwendungen. Im übrigen erscheint das erstgenannte Urteil, soweit daraus die Zulässigkeit einer Rückzahlungsvereinbarung über gesetzlich zustehende Leistungen im Zusammenhang mit einer Aufstiegsausbildung entnommen werden kann, dem heute allein zuständigen erkennenden Senat als durch die neuere Rechtsprechung überholt.